CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA TESIS: SE REVOCA LA PROVIDENCIA RECURRIDA.
EL ACUERDO CONCILIATORIO SE FUNDÓ EN UNA CAUSAL DE REVOCATORIA DIRECTA DIFERENTE A LA ANALIZADA POR EL TRIBUNAL. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO contra el auto de 13 de febrero de 2025, proferido por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, que improbó el acuerdo plasmado en el acta de la audiencia de conciliación celebrada el 22 de agosto de 2024.
I-.
ANTECEDENTES La ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA, mediante escrito de 31 de mayo de 2024, presentó solicitud de conciliación extrajudicial, con la finalidad de obtener un acuerdo conciliatorio con el MINISTERIO DE 1 En adelante, el TRIBUNAL. 2 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JUSTICIA Y DEL DERECHO sobre los efectos económicos de las resoluciones 0177 de 13 de febrero de 2023, “Por la cual se decide la investigación en contra del Centro de Conciliación de la Asociación Equidad Jurídica”; 0669 de 9 de mayo de 2023, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 0177 del 13 de febrero de 2023 y se concede el recurso de apelación”; y 0148 de 26 de febrero de 2024, “Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 0177 de 13 de febrero de 2023, que decide la investigación adelantada en contra del Centro de Conciliación de la Asociación Equidad Jurídica”, expedidas por la entidad convocada.
Para ello presentó la siguiente fórmula conciliatoria: “[…]
4. FORMULA CONCILIATORIA De conformidad con los hechos y pretensiones de la solicitud de conciliación y conforme a la ley 2220 de 2022, comedidamente presento al señor Procurador fórmula para conciliación extrajudicial entre las partes, misma que se centra en la revocatoria de los siguientes actos: ➢ Resolución 0177 de 13 de febrero de 2023 proferida por la DIRECTORA DE MÉTODOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO por la cual se dispuso a revocar las resoluciones por medio de la cual se creó el CENTRO DE CONCILIACIÓN DE LA ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA (No. 1984 de 2007) y por medio de la cual se autorizó conocer de procesos de insolvencia (No. 787 de 2018), designándose al Centro de Conciliación de la Procuraduría General de la Nación para continuar con los procedimientos 3 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelantados por el CENTRO DE CONCILIACIÓN revocado y otras disposiciones relacionadas con las principales ➢ Resolución No. 0669 de 069 de mayo de 2023 proferida por la DIRECTORA DE MÉTODOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO por la cual se resolvió en reposición no reponer la Resolución 0177 de 13 de febrero de 2023 proferida por la misma autoridad. ➢ Resolución 0148 de 26 de febrero de 2024 proferida por la VICEMINISTRA DE PROMOCIÓN DE LA JUSTICIA del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO por la cual se confirmó en sede de apelación la Resolución 0177 de 13 de febrero de 2023 proferida la DIRECTORA DE MÉTODOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS.
Y que se acuerde con la convocada los siguientes: A restablecer las autorizaciones revocadas por los actos administrativos arriba citados, en consecuencia, se permita continuar al CENTRO DE CONCILIACIÓN DE LA ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA con la operación como tal. A pagar los siguientes conceptos, como consecuencia de la orden de clausura: DAÑO EMERGENTE el equivalente a la suma de $12.000.000.
LUCRO CESANTE el equivalente a la suma mensual de $32.000.000, los cuales se tasan desde el cierre del centro de conciliación, esto es, 26 de febrero de 2024 hasta la presentación de esta solicitud de conciliación, esto es, $96.000.000; sin embargo, las pretensiones del medio de control se ajustarán al paso del tiempo y de la eventual emisión de sentencia. DAÑO A LA IMAGEN (GOOD WILL) el equivalente a 100 SMLMV, esto es, el equivalente a $130.000.000.
Valores todos debidamente indexados […]”. La PROCURADURÍA SÉPTIMA JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS, mediante auto de 18 de junio de 2024, 4 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co admitió la solicitud y fijó para el 11 de julio de ese año la celebración de la audiencia de conciliación. El MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, en escrito de 21 de agosto de 2024, allegó copia de la certificación sin número de esa fecha, a través de la cual se informó que su Comité de Conciliación y Defensa Judicial, luego de estudiar el asunto decidió presentar fórmula conciliatoria así: “[…] las partes se comprometen así: 1- La DIRECCIÓN DE MÉTODOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, una vez aprobado el Acuerdo Conciliatorio por el juez competente, proceder a efectuar: a) la Revocatoria Directa de los actos administrativos: Auto 0395 de 17 de mayo de 2022, Resolución No. 0177 del 13 de febrero de 2023, Resolución No.0669 del 9 de mayo de 2023 y Resolución No. 0148 de 26 de febrero de 2024; y b) Establecer y hacer seguimiento a un plan de mejoramiento que garantice que el Centro de Conciliación implemente de manera adecuada y eficaz la prestación del servicio, de conformidad con la normatividad vigente. 2.
Por su parte, el Centro de Conciliación de la Asociación Equidad Jurídica, asumirá́ las siguientes obligaciones y responsabilidades: a) No emprender directa o indirectamente ningún tipo de acción judicial o prejudicial en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, con ocasión o por consecuencia de los actos administrativos: Auto 0395 de 17 de mayo de 2022, Resolución No. 0177 del 13 de febrero de 2023, Resolución No. 0669 del 9 de mayo de 2023 y Resolución No. 0148 de 26 de febrero de 2024, en consecuencia, se entenderá́ que desisten de todas las acciones legales que se deriven en el marco de los anteriores actos administrativos; 5 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Renuncia expresa a las pretensiones económicas que se puedan generar con ocasión de los actos administrativos anteriormente descritos, objeto de controversia; c) Reasumir los 82 procesos que fueron entregados al Centro de Conciliación de la Procuraduría General de la Nación; d) Asumir la responsabilidad por cualquier reclamación de los usuarios de los procedimientos terminados y activos adelantados por el centro revocado, manteniendo indemne al Ministerio de Justicia y del Derecho frente a cualquier responsabilidad; e) Implementar un plan de contingencia que permita solucionar la afectación de las partes de los procesos que se encuentran vencidos, y continuar con la totalidad de los procesos que se encuentran en termino; f) Registrar los 931 expedientes de procedimiento de insolvencia de persona natural no comerciante, que no se encuentran cargados en el Sistema de información de la Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición – SICAAC, de conformidad con la normatividad vigente, dentro del término de cuatro meses contados a partir de la ejecutoria de la resolución que revoca los actos administrativos objeto de conciliación; y g) Suscribir y cumplir un plan de mejoramiento bajo las directrices del Ministerio de Justicia y del Derecho, que permita brindar de manera adecuada y eficaz la prestación del servicio, con acompañamiento del Ministerio de Justicia y del Derecho, dentro del término que se otorgue para el efecto […]”.
La PROCURADURÍA SÉPTIMA JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS, luego de celebrar la audiencia de conciliación los días 11 de julio y 22 de agosto de 2024, aceptó el acuerdo conciliatorio al que llegaron la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA y el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO en los siguientes términos: “[…] El Procurador Judicial considera que el anterior acuerdo contiene obligaciones claras, expresas y exigibles, en cuanto al 6 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiempo, modo y lugar de su cumplimiento siendo claro en relación con el concepto conciliado es decir la Revocatoria Directa de los actos administrativos: Auto 0395 de 17 de mayo de 2022, Resolución No. 0177 del 13 de febrero de 2023, Resolución No.0669 del 9 de mayo de 2023 y Resolución No. 0148 de 26 de febrero de 2024; y reúne los siguientes requisitos: (i) el eventual medio de control que se ha podido llegar a presentar no ha caducado (art. 92 de la Ley 2220 de 2022);
(ii) el acuerdo conciliatorio versa sobre sobre conflictos de carácter particular y derechos disponibles por las partes (art. 89 de la Ley 2220 de 2022), toda vez que se acude al mecanismo de revocatoria directa establecido en el parágrafo del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, señalando expresamente la causal segunda como fundamento de la revocatoria, con lo cual se cumple con los derroteros trazados por la jurisprudencia del Consejo de Estado;
(iii) las partes se encuentran debidamente representadas y sus representantes tienen capacidad para conciliar de conformidad con las atribuciones conferidas en los poderes que reposan en el expediente y que fueron incorporados en audiencia; (iv) obran en el expediente las pruebas necesarias que justifican el acuerdo, aportadas por la parte convocada, referentes al expediente administrativo que respalda la expedición de los actos administrativos Auto 0395 de 17 de mayo de 2022, Resolución No. 0177 del 13 de febrero de 2023, Resolución No.0669 del 9 de mayo de 2023 y Resolución No. 0148 de 26 de febrero de 2024, así como la certificación del comité de conciliación del 21 de agosto de 2024, que contiene los parámetros transcritos; y (v) en criterio de esta agencia del Ministerio Público, el acuerdo contenido en el acta no es violatorio de la Ley y no resulta lesivo para el patrimonio público por las siguientes razones: Resulta evidente que al excluir a la parte convocante de la posibilidad de ejercer funciones de conciliación y solución alternativa de solución de conflictos, a juicio del Ministerio Público se estaría ante la causal 2 del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto no está de conformidad con el orden público y social, al existir otros medios para obtener el mejoramiento del desempeño de la función de conciliación, distintos a la opción sancionatoria, como los acordados en la presente conciliación. Se deja constancia que lo anterior no está expresamente expuesto en la certificación, pero que la parte convocada al revisar el contenido del Acta del Comité confirmó al Ministerio 7 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Público que dicha causal fue la contemplada para la revocatoria del acto.
En consecuencia, con ocasión del acuerdo se produciría la revocatoria total de los actos administrativos, sin ninguna contraprestación económica a favor de los convocantes […]”. II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El TRIBUNAL, por auto de 13 de febrero de 2025, improbó el acuerdo conciliatorio logrado por la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA y el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO.
Explicó que la solicitud de conciliación fue radicada oportunamente debido a que la Resolución núm. 0148 de 2024, que puso fin al trámite administrativo, fue notificada el 26 de febrero de ese año y la petición fue radicada por la actora, a través de mensaje de datos, el 31 de mayo de 2024. Afirmó que el acuerdo no era lesivo para los intereses del Estado, por cuanto de la revisión de los actos demandados se desprendía que carecían de una sanción de tipo económico.
No obstante, señaló que no era procedente aprobar el acuerdo conciliatorio objeto de estudio habida cuenta que de la revisión del expediente no se encontraba acreditado que los actos objeto de la 8 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud de conciliación ocasionaran a la parte actora un agravio injustificado.
Concluyó que pese a que la fórmula conciliatoria no resultaba lesiva para el patrimonio público y el interés general debido a que los actos administrativos objeto de conciliación son de carácter particular, carecen de cuantía y no se está acordando sobre derechos ciertos e indiscutibles, no era dable su aprobación al no evidenciar la ilegalidad de los actos administrativos objeto de la presente conciliación. III-.
FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS III.1. El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación, contra el auto de 13 de febrero de 2025, con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, argumentando para ello lo siguiente: Indicó que contrario a lo afirmado por el TRIBUNAL, no era cierto que de la revisión de su solicitud de conciliación no se evidenciara la ilegalidad de las resoluciones 0177 de 13 de febrero de 2023, 0669 de 9 de mayo de 2023 y 0148 de 26 de febrero de 2024.
Manifestó que los citados actos eran ilegales, toda vez que la sanción de clausura del CENTRO DE CONCILIACIÓN DE LA ASOCIACIÓN 9 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co EQUIDAD JURÍDICA fue impuesta con fundamento en el incumplimiento de las disposiciones previstas en la Ley 2220 de 2022, sin tener en cuenta que dicha norma no se encontraba vigente al momento de iniciación del procedimiento sancionatorio.
Señaló que en el procedimiento administrativo sancionatorio también se omitió la apertura de la etapa probatoria, impidiéndole demostrar el cumplimiento de los requerimientos efectuados en una visita previa realizada en el mes de febrero de 2022. Indicó que los actos demandados incurrieron en defecto procedimental absoluto, habida cuenta que el Auto 0395 de 17 de mayo de 2022 no estableció de forma expresa cuáles eran las sanciones o medidas que serían procedentes en contra del centro de conciliación en el caso de encontrarse acreditado el incumplimiento, ni fijó un cargo o cargos específicos de incumplimiento, sino que procedió a imponer la sanción de clausura sin agotar las etapas probatoria y de alegaciones.
Afirmó que los actos demandados trasgredieron el artículo 49 del CPACA, por cuanto no fueron expedidos dentro del plazo de 30 días siguientes a la fecha en que debieron presentarse alegatos. 10 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que se vulneró el principio del non bis in idem, toda vez que la demandada en el año 2019 adelantó otra investigación administrativa sancionatoria que culminó con la expedición de la Resolución núm. 022 de 28 de febrero de 2022, que le impuso amonestación escrita y multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes y, pese a ello, por los mismos hechos ordenó una nueva visita al centro de conciliación el 27 de abril de 2022, fecha en que inició el nuevo procedimiento administrativo sancionatorio objeto de controversia.
Manifestó que las mencionadas resoluciones estaban falsamente motivadas, debido a que no tuvieron en cuenta los elementos probatorios allegados en su escrito de cumplimiento de requerimientos que acreditaban que subsanó los defectos por los cuales se le impuso la sanción de clausura. III.2. El MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, a través de apoderado, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el auto de 13 de febrero de 2025, con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, argumentando para ello lo siguiente: 11 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el acuerdo conciliatorio concertado con la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA se sustentó en la causal de revocatoria directa prevista en el numeral 2 del artículo 93 del CPACA, esto es, cuando el acto revocado no está conforme con el interés público o social o atente contra él. Indicó que el TRIBUNAL fundamentó su decisión en el estudio de una causal de revocatoria directa diferente a la invocada en el acuerdo conciliatorio, pues la providencia recurrida estudió la presunta ocurrencia de un agravio injustificado, supuesto de hecho diferente al invocado en el acuerdo sometido a su aprobación. Manifestó que en el acuerdo conciliatorio se explicó que se decidió revocar las resoluciones 0177 de 13 de febrero de 2023, 0669 de 9 de mayo de 2023 y 0148 de 26 de febrero de 2024, toda vez que los 82 procesos que adelantaba la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA no podían ser atendidos por el Centro de Conciliación Civil y Comercial de la Procuraduría General de la Nación - sede Bogotá, por falta, ausencia o carencia de infraestructura (sitio, espacio y/o salas de recibo, manejo de archivos, personal para atención), por lo que en prevalencia del interés general resultaba admisible revocar la decisión que impidió el funcionamiento de la parte actora. 12 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que si bien los actos administrativos son legales, debía tenerse en cuenta que la causal de revocatoria directa invocada no controvierte su legalidad, sino que el acuerdo conciliatorio fue efectuado producto de una ponderación entre el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los terceros involucrados (usuarios parte en los 82 procesos en curso), frente a una decisión de carácter administrativo, primando el interés general sobre el particular.
Concluyó que comoquiera que el acuerdo conciliatorio cumple con todos los requisitos previstos en la ley, resultaba procedente su aprobación. III.3. El TRIBUNAL, mediante providencia de 23 de mayo de 2025, denegó por improcedente el recurso de reposición interpuesto por la parte actora y concedió la alzada respecto de ambas partes. IV.
CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 243 del CPACA, contra el auto que que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales2 es procedente el recurso de apelación y 2 Precisando que en aquellos casos en que esta sea aprobada solo podrá recurrir la decisión el Ministerio Público. 13 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su resolución le corresponde a la Sala en atención a lo establecido en el artículo 125, numeral 2, literal g), ibidem.
Caso concreto En el presente caso, mediante la providencia de 13 de febrero de 2025, el TRIBUNAL improbó el acuerdo al que llegaron la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA y el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, plasmado en el acta de la audiencia de conciliación celebrada el 22 de agosto de 2024, por considerar que no cumplía con el requisito de acreditar que los actos objeto de conciliación hubieran ocasionado un agravio injustificado a la parte actora ni que estos fueran ilegales.
Inconformes con lo anterior la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA y el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO interpusieron recurso de apelación tendiente a que revoque el proveído recurrido y, en consecuencia, se apruebe el acuerdo conciliatorio, pues los actos administrativos objeto de litigio son ilegales y porque el TRIBUNAL no estudió la causal de revocatoria directa en la que se fundamentó el acuerdo conciliatorio, esto es, la prevista en el numeral 2 del artículo 93 del CPACA. 14 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala en aras de verificar si había lugar o no aprobar el acuerdo conciliatorio al que llegaron la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA y la DIRECCIÓN DE MÉTODOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, relacionará las normas concernientes a la conciliación aplicables al caso concreto, los hechos que llevaron a la expedición de los actos administrativos cuyos efectos económicos se pretenden conciliar y analizará el caso concreto.
Conciliación en asuntos de lo contencioso administrativo En materia de conciliación en asuntos de lo contencioso administrativo, el artículo 89 de la Ley 2220 de 2022 establece que serán conciliables los efectos económicos de los actos administrativos así: “ARTÍCULO
89. ASUNTOS SUSCEPTIBLES DE CONCILIACIÓN EN MATERIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. En materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley.
Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado. 15 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Podrá acudirse a la conciliación extrajudicial sin que medie una intención de demanda y podrá ser presentada de común acuerdo por las partes de un eventual conflicto.
Para la procedencia de la conciliación no será necesaria la renuncia de derechos. En asuntos de naturaleza laboral y de la seguridad social podrá conciliarse si con el acuerdo no se afectan derechos ciertos e indiscutibles. Cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, evento en el cual, una vez aprobado el acuerdo por el juez contencioso administrativo, se entenderá revocado o modificado el acto y sustituido por el acuerdo”.
El artículo 93 del CPACA prevé que los actos administrativos son revocables por las autoridades administrativas que los expidieron en los siguientes casos: “ARTÍCULO
93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2.
Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”. Igualmente, el artículo 90 de la Ley 2220 prevé que no serán conciliables los asuntos que i) versen sobre conflictos de carácter tributario; ii) deban ventilarse a través de los procesos ejecutivos de 16 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los contratos estatales; iii) en los que haya caducado la acción; iv) cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, y aún procedan recursos en el procedimiento administrativo o este no estuviere debidamente agotado; y v) cuando la Administración cuente con elementos de juicio para considerar que el acto administrativo ocurrió por medios fraudulentos.
También el artículo 113 de la Ley 2220, sobre la aprobación judicial de los acuerdos conciliatorios, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 113. APROBACIÓN JUDICIAL. El agente del Ministerio Público remitirá, dentro de los tres (3) días siguientes a la celebración de la correspondiente audiencia, el acta de acuerdo total o parcial de conciliación, junto con el respectivo expediente al juez o corporación competente para su aprobación. La decisión de aprobación o improbación judicial deberá ser adoptada dentro de los dos (2) meses siguientes.
El plazo que tiene el juez para adoptar la decisión podrá prorrogarse por una única vez hasta por dos (2) meses adicionales para la práctica de pruebas, en caso de resultar necesario. Los términos aquí establecidos son perentorios e improrrogables. La providencia que decida sobre el acuerdo conciliatorio deberá ser notificada a las partes y al agente del Ministerio Público que adelantó la conciliación extrajudicial quienes podrán interponer el recurso de apelación contra el auto que apruebe o impruebe la conciliación. No podrá realizarse aprobación parcial de los acuerdos conciliatorios, salvo aceptación expresa de las partes.
La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. El acta de acuerdo conciliatorio total o parcial adelantado ante el agente del Ministerio Público y el correspondiente auto 17 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aprobatorio debidamente ejecutoriado, prestarán mérito ejecutivo y tendrán efecto de cosa juzgada”.
Hechos relacionados con los actos cuyos efectos se pretenden conciliar En el caso sub lite, se advierte que la fórmula conciliatoria acordada entre la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA y la DIRECCIÓN DE MÉTODOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, se fundamentó en los siguientes hechos: Mediante la Resolución 1984 de 17 de julio de 2007 se autorizó la creación del centro de conciliación de la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA, facultado para conocer procedimientos de insolvencia económica de persona natural no comerciante.
Los días 26 y 27 de abril de 2022 el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO realizó visita a las instalaciones del centro de conciliación de la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA, con el propósito de verificar el cumplimento de las obligaciones legales y reglamentarias y de requisitos generales para la prestación del servicio en el centro de conciliación. 18 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A través de auto núm. 0395 de 17 de mayo de 2022 se dio apertura a una investigación en contra del referido centro de conciliación, con fundamento en el concepto no satisfactorio obtenido de la visita efectuada los días 26 y 27 de abril de 2022.
El MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, mediante la Resolución 0177 de 13 de febrero de 2023, dispuso revocar las resoluciones 1984 de 17 de julio de 2007, por medio de la cual se creó el Centro de Conciliación de la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA, por el incumplimiento a sus obligaciones legales; y 787 de 6 de agosto de 2018, por medio de la cual se autorizó al Centro de Conciliación para conocer procedimientos de insolvencia de persona natural no comerciante y designó al Centro de Conciliación de la Procuraduría General de la Nación para conocer procedimientos de insolvencia económica de persona natural no comerciante que adelantaba el centro clausurado.
Inconforme con lo anterior, la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, los cuales fueron resueltos mediante las resoluciones 0669 de 9 de mayo de 2023 y 0148 de 26 de febrero de 2024, en el sentido de confirmar las decisiones recurridas. 19 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis del acuerdo conciliatorio En el presente caso, la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA y el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO llegaron a un acuerdo conciliatorio sobre los efectos económicos de las resoluciones 0177 de 13 de febrero de 2023, 0669 de 9 de mayo de 2023 y 0148 de 26 de febrero de 2024, por estimar que dichos actos administrativos se encontraban incursos en la causal de revocatoria directa prevista en el numeral 2 del artículo 93 del CPACA.
Ello, por cuanto sostienen que en el caso concreto la fórmula conciliatoria tiene como finalidad garantizar la continuidad de la prestación del servicio para los usuarios del centro de conciliación que se encuentran tramitando procesos de insolvencia de persona natural no comerciante con anterioridad a su clausura3, toda vez que existen otros medios para obtener el mejoramiento del desempeño de la función de conciliación, distintos a la opción sancionatoria, como los acordados por las partes.
Ahora, de la revisión de la providencia recurrida la Sala observa que el TRIBUNAL consideró que pese a que el acuerdo conciliatorio fue radicado oportunamente y no se afectaba el erario no había lugar a 3 Conforme con lo señalado en el minuto 11 de la grabación de la audiencia de conciliación celebrada el 22 de agosto de 2024 que forma parte integral del acta aportada al proceso. 20 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aprobarlo, pues no se acreditó el agravio injustificado a la actora ni se demostró que los actos administrativos objeto del acuerdo fueran ilegales, supuestos de hecho regulados en las causales de revocatoria directa previstas en los numerales 1 y 3 del artículo 93 del CPACA.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que el TRIBUNAL erró al improbar el acuerdo conciliatorio concertado por la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA y el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO con fundamento en el estudio de la procedencia de las causales de revocatoria directa previstas en los numerales 1 y 3 del artículo 93 del CPACA, toda vez que el acuerdo conciliatorio, conforme consta en el acta de la audiencia de conciliación celebrada el 22 de agosto de 2024, se fundó en otra causal, esto es, la prevista en el numeral 2 del mencionado artículo que establece que procederá la revocatoria de los actos administrativos en los casos en que “no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él”.
En efecto, verificado el acuerdo conciliatorio la Sala considera que este cumple con el requisito previsto en el numeral 2 del artículo 93 del CPACA, toda vez que la revocatoria directa de las resoluciones 0177 de 13 de febrero de 2023, 0669 de 9 de mayo de 2023 y 0148 de 26 de febrero de 2024, se fundamentó en la prevalencia del 21 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interés general de los usuarios del servicio que se encontraban tramitando al menos 82 procesos de insolvencia de persona natural no comerciante ante la entidad clausurada, debido a que después de un estudio por parte del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO se llegó a la conclusión de que a través de otras medidas distintas al cierre del centro de conciliación se podía garantizar de mejor manera el servicio allí prestado, tales como la implementación de un plan de contingencia que permita solucionar la afectación de las partes de los procesos que se encuentran vencidos, la continuación con la totalidad de los procesos que se encuentran en término, el registro de los expedientes que no se encuentran cargados en el Sistema de Información de la Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición – SICAAC y la suscripción y cumplimiento de un plan de mejoramiento.
Así las cosas y comoquiera que el acuerdo conciliatorio cumple con los requisitos establecidos en la ley, la Sala revocará la providencia recurrida y, en su lugar, aprobará el acuerdo conciliatorio suscrito entre la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA y el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 22 Radicación número: 25000-23-41-000-2024-01737-01 Actora: ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR el auto de 13 de febrero de 2025, proferido por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, APROBAR el acuerdo conciliatorio suscrito entre la ASOCIACIÓN EQUIDAD JURÍDICA y el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO plasmado en el acta de la audiencia de conciliación celebrada el 22 de agosto de 2024, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de julio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.