Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., trece (13) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.
Temas: Reliquidación de pensión de jubilación. Régimen de transición. Contraloría General de la República. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Flor Ángela Valderrama García formuló 2 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 135716 del 19 de junio del 2013, en la que se reconoció una pensión de jubilación;
GNR 17945 del 27 de enero del 2015, por medio de la cual se negó la reliquidación de esa mesada; y VPB 62148 del 18 de septiembre del 2015, a través de la que se confirmó la mencionada negativa. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) reconocer una pensión mensual vitalicia en cuantía del 75 % de la totalidad del valor de todos los factores salariales percibidos durante los últimos 6 meses de servicio, es decir, entre el 1 de octubre del 2012 y el 31 de marzo del 2013, correspondientes a asignación básica, bonificación por servicios, quinquenio, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y la compensación de vacaciones;
(ii) pagar los incrementos anuales correspondientes; (iii) indexar las sumas dejadas de percibir por concepto de pensión hasta la fecha en que se haga efectivo el pago; (iv) pagar los intereses moratorios causados por el pago tardío del valor real de la pensión de jubilación; (v) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 de la Ley 1437 del 2011;
(vi) incluir a la demandante en nómina de pensionados; y (vii) condenar en costas a la parte demandada. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) La señora Flor Ángela Valderrama nació el 22 de abril de 1955 y prestó sus servicios en la Contraloría General de la República entre el 20 de octubre de 1992 hasta el 31 de marzo del 2013, en donde el último cargo desempeñado fue el de 3 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García profesional universitario, nivel profesional, grado 01, de la Dirección de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras. ii) El 19 de junio del 2013, Colpensiones le reconoció una pensión de jubilación por conducto de la Resolución GNR 135716, en la que concedió tal derecho en una cuantía de $ 2.163.217.
La demandada tuvo en cuenta que la accionante es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, un total de 1.341 semanas cotizadas, correspondientes a 26 años y 29 días, y la edad de 58 años, en atención a lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, contentivo del entonces régimen especial de funcionarios de la Contraloría General de la República. iii) El 14 de febrero del 2014, interpuso una solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación, la cual fue negada por medio de las Resoluciones GNR 17945 del 27 de enero y VPB 62148 del 18 de septiembre del 2015.1 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 25, 29, 53, 58, 83, 90, 121, 122, 123, 124 y 125 de la Constitución Política de 1991; 1 de la Ley 33 de 1985; Ley 71 de 1988; 36 de la Ley 100 de 1993; 1, 3, 10, 138, 146 y 171 de la Ley 1437 del 2011;
Decreto 929 de 1976; y el Decreto 1045 de 1978. Como desarrollo del concepto de la violación, la parte demandante expuso los siguientes argumentos:2 1 En los hechos de la demanda, la parte accionante no relató detalles de la solicitud de reliquidación de la pensión ni de los actos administrativos en los que se negó dicha pretensión; sin embargo, ello se pudo establecer a partir del material probatorio aportado al proceso, lo cual será explicado en detalle en el acápite de hechos probados. 2 Folios 67 al 94 4 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García i) A pesar de que el acto administrativo de reconocimiento señaló que se tuvieron en cuenta las disposiciones del Decreto 929 de 1976, lo cierto es que no se aplicó de forma correcta e íntegra el artículo 7 de esa norma, que señala que el derecho debe reconocerse en cuantía del 75 % del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicio;
Colpensiones no tuvo en cuenta la totalidad de los factores salariales percibidos en ese lapso, por lo que la accionante tiene derecho a que se reliquide su mesada. ii) Al no incluir todos los factores salariales percibidos durante los últimos 6 meses de servicio, se ha desmejorado el derecho pensional de la señora Valderrama García en un 60 %, toda vez que se le concedió una pensión de jubilación en un valor inferior al que en derecho le corresponde. iii) El ingreso base de liquidación de la demandante debe incluir una sexta parte de los factores de asignación básica mensual, bonificación por servicios, bonificación especial o quinquenio, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y compensación de vacaciones, pues de lo contrario se desconocerían las prerrogativas concedidas por el régimen de transición y el régimen especial del que es beneficiaria la accionante. 1.2.
Contestación de la demanda Dentro del término legal concedido, la parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control, de acuerdo con las siguientes razones:3 3 Folios 104 al 116 5 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García i) Colpensiones no ha incurrido en ningún tipo de vulneración de los derechos pensionales de la señora Flor Ángela Valderrama, pues al revisar nuevamente el expediente administrativo se advirtió que las decisiones adoptadas en torno al reconocimiento de la mesada de la demandante se ajustan a derecho, toda vez que se atendieron todas las normas vigentes para la fecha en que se expidieron los actos cuestionados. ii) El ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, afiliados al Instituto de Seguros Sociales, es el consagrado en la citada norma, es decir que el IBL no debe fijarse de conformidad con el régimen al que se encontraba afiliado el trabajador antes de la entrada en vigencia del régimen general de seguridad social, razón por la que no es posible acceder a lo pedido por la señora Valderrama García. iii) La pensión de la demandante debe obedecer al 75 % del promedio de lo devengado durante los 10 años anteriores al retiro del servicio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con inclusión exclusiva de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes al sistema pensional, pero no es procedente incluir todo lo devengado durante los últimos 6 meses de servicio, pues ello iría en contra de lo dispuesto en la norma y lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 del 2013. iv) Colpensiones propuso como excepciones las de inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido, prescripción, buena fe y la genérica e innominada. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García 1.3 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, profirió sentencia de primera instancia dentro del presente proceso el 12 de septiembre del 2019, en donde negó las pretensiones de la demanda de acuerdo con las siguientes consideraciones:4 i) La señora Flor Ángela Valderrama nació el 22 de abril de 1955 y laboró para la Contraloría General de la República entre el 20 de octubre de 1992 y el 30 de marzo del 2013.
Colpensiones le reconoció una mesada pensional en cuantía del 75 % del promedio de lo percibido en el último semestre de servicio, de conformidad con el Decreto 929 de 1976 y a partir de los factores de los Decretos 720 de 1978, 1045 de 1978 y 1158 de 1994, con efectos fiscales desde el 9 de abril del 2013. ii) La anterior decisión administrativa obedeció a que la demandante está cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, toda vez que para el 1 de abril de 1994 contaba con más de 35 años de edad.
De acuerdo con lo anterior, corresponde acoger la posición que en materia de IBL ha establecido la Corte Constitucional en sentencias SU-230 del 2015 y SU-427 del 2016 y el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018, según la cual el ingreso base de liquidación no es un aspecto sometido al citado régimen de transición. iii) No le asiste razón a la demandante en cuanto a la reliquidación de su pensión de jubilación, en relación con la aplicación plena del Decreto 929 de 1975, pues no es posible incluir todos los factores salariales percibidos durante el último semestre 4 Folios 173 al 179 7 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García de servicio, en tanto solo deben ser tenidos en cuenta aquellos sobre los cuales efectuaron aportes al sistema pensional.
Tampoco es posible ordenar que dichos factores sean tenidos en cuenta en una sexta parte, debido a que, aunque la norma fija un periodo correspondiente a los 6 meses anteriores al retiro del servicio, tales emolumentos deben incluirse en el IBL en una doceava parte. 1.4. El recurso de apelación La demandante, por medio de apoderada judicial, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia por medio de memorial del 27 de enero del 2020, visible en los folios 183 al 195, de acuerdo con las siguientes razones de disentimiento: i) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca basó su decisión en las sentencias de la Corte Constitucional SU-230 del 2015 y SU-427 del 2016 y la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto del 2018, sin tener en cuenta que la citada jurisprudencia no interpretó el régimen pensional especial de los servidores de la Contraloría General de la República. ii) Entre el 20 de octubre de 1992 y el 30 de diciembre del 1993, la demandante efectuó aportes sobre todos los factores salariales percibidos, es decir, el sueldo, la bonificación por servicios, el quinquenio, la prima de servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad y la indemnización por vacaciones; los mencionados aportes se dejaron de efectuar no por voluntad de la señora Valderrama García, sino por mandato de la ley. iii) Lo pretendido por la entidad demandada, y validado por el juez de primera 8 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García instancia, es desconocer los beneficios que le corresponden a la demandante con ocasión del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pues se adoptó una decisión judicial con base en una teoría fijada por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional con posterioridad a la fecha de adquisición del derecho pensional. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Tanto la parte demandante como la demandada alegaron de conclusión por medio de memoriales visibles en los índices 28 y 29 del portal Samai, en donde reiteraron los argumentos expuestos en el recurso de apelación y la contestación de la demanda, respectivamente. 1.6. El Ministerio Público El agente del ministerio público no rindió concepto. 1.7.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado La Agencia intervino dentro del presente proceso a través de memorial que obra en los folios 206 a 220, en el que solicitó que se apliquen las reglas previstas en la sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018, dictada por el Consejo de Estado, en el sentido de no acceder a la reliquidación en los términos solicitados por la demandante.
Las razones expuestas en la intervención son las siguientes: i) El régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993 permite la aplicación ultractiva de la norma anterior, en relación con los requisitos de edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión, mientras que el ingreso base de liquidación debe 9 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García obedecer a lo contemplado en el inciso tercero del artículo 36 de la citada norma, es decir el promedio de los factores salariales sobre los cuales el trabajador efectuó cotizaciones durante los últimos 10 años de servicio o el tiempo que el hiciere falta para adquirir el derecho desde la fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones, según corresponda. ii) La liquidación de la pensión de jubilación de la señora Flor Ángela Valderrama García solo debe incluir aquellos factores sobre los cuales se hicieron aportes al sistema pensional, de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994, es decir que no es dable acceder a las pretensiones de la demanda, pues ello contraría la actual posición de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el particular. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la señora Flor Ángela Valderrama García tiene derecho a que su pensión de jubilación sea reliquidada en el sentido de incluir en su ingreso base de liquidación todos los factores salariales percibidos durante los últimos 6 meses de servicio, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976. 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Del régimen especial aplicable a los funcionarios de la Contraloría General de la República. 10 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García El régimen de prestaciones sociales de los servidores de la Contraloría General de la República está previsto en las Leyes 6ª de 19455 y 65 de 19466, en los Decretos Leyes 2567 de 19467, 929 de 19768, 720 de 19789 y en sus correspondientes reglamentaciones.
Sobre la pensión de jubilación, el artículo 7° del Decreto Ley 929 de 1976 dispuso lo siguiente: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicios continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.
Como se observa, la norma determinó los requisitos fundamentales para obtener la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría en cuanto a edad, tiempo de servicio en 20 años, y la tasa de remplazo con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de labores. Sin embargo, en lo atinente a la manera en que deben liquidarse las pensiones, únicamente hizo la siguiente precisión: 5 Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo. 6 Por la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras. 7 Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre prestaciones a favor de los trabajadores oficiales. 8 Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares. 9 Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García Artículo 9º.- Para liquidar las pensiones de que trata este Decreto y las demás prestaciones establecidas o reconocidas por el presente Decreto, no se incluirán los viáticos que haya recibido el empleado o funcionario, a menos que ellos sean de carácter permanente y se hayan recibido, durante un lapso continuo de seis meses o mayor.
No obstante lo anterior, el artículo 1º del Decreto 691 de 1994 incorporó a los servidores públicos del orden nacional al sistema integral de seguridad social, incluidos los de la Contraloría General de la República, a partir del 1º de abril de 1994, por lo que la cotización para pensión a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, correspondía a la base prevista en el artículo 6º del tal reglamento, que fue modificado por el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, cuyo contenido establece lo siguiente: ARTÍCULO 1º.
El artículo 6 del Decreto 691 de 1994, quedará así: Base de cotización. El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; 12 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García 2.2.2.
La sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 sobre el régimen pensional de empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República En reciente sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentó jurisprudencia en materia de régimen pensional aplicable a los empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 929 de 1976, en la que se dijo lo siguiente: El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
(…) Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
Así las cosas, es claro que la mencionada regla jurisprudencial se acompasa con la actual posición del Consejo de Estado en materia de Ingreso Base de Liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición y a la marcada pauta de enmarcar las liquidaciones pensionales alrededor de factores salariales que hicieran parte del ingreso base de cotización para realizar los respectivos aportes al sistema de seguridad social, en procura de garantizar la sostenibilidad financiera deprecada, entre otros, en el Acto Legislativo 01 de 2005. 2.3.
Hechos probados 13 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García i) La señora Flor Ángela Valderrama García nació el 22 de abril de 1955.10 ii) La demandante cuenta con los siguientes tiempos de servicio:11 • Caja Colombiana de Subsidio Familiar: del 6 de agosto de 1984 al 30 de agosto de 1986. • Almacenes Popul.
Colsubsidio: del 5 de noviembre de 1985 al 15 de febrero de 1990. • Contraloría General: del 20 de octubre de 1992 al 8 de abril del 2013. iii) Durante el último semestre de servicio, es decir, entre el 1 de octubre del 2012 y el 31 de marzo del 2013, la demandante devengó los factores de sueldo, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios, bonificación especial e indemnización por vacaciones.12 iv) El 19 de junio del 2013, Colpensiones profirió la Resolución GNR 135716, en la que le reconoció una pensión de jubilación a la señora Flor Ángela Valderrama, en la que tuvo en cuenta que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por lo que tiene derecho a la aplicación del monto y los requisitos de edad y tiempo de servicio del régimen contenido en el Decreto 929 de 1976.
Consideró que la accionante cuenta con un total de 1.341 semanas de cotización, 58 años de edad para la fecha de expedición de ese acto administrativo y aplicó una tasa de reemplazo del 75 % sobre un ingreso base de liquidación conformado por 10 Folio 4 11 Resolución GNR 135716 del 19 de junio del 2016. 12 Certificado número 2533 del 6 de diciembre del 2013, expedido por la Contraloría General de la República. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García los factores descritos en los Decretos 720 de 1978, 1045 de 1978 y 1158 de 1994, con efectos fiscales a partir del 9 de abril del 2013.
En cuanto al periodo aplicado, Colpensiones aclaró que solo aplicaría la tasa de reemplazo y los requisitos de edad y tiempo de servicio del Decreto 929 de 1976, mientras que «las demás condiciones» se regirán por la Ley 100 de 1993.13 v) El 14 de febrero del 2014, la señora Flor Ángela Valderrama interpuso derecho de petición ante Colpensiones con el que pretendía que se reliquidara su pensión de jubilación en el sentido de tener en cuenta de forma íntegra el artículo 7 del Decreto 929 de 1976 y que se corrigiera la fecha de disfrute del derecho pensional, pues el retiro del servicio ocurrió a partir del 1 de abril del 2013 y no como se consignó en el acto de reconocimiento.14 vi) El 27 de enero del 2015, Colpensiones resolvió la solicitud de reliquidación por medio de Resolución GNR 17945, en el sentido de solo acceder a la modificación de la fecha de disfrute del derecho pensional, en cuanto a fijar los efectos fiscales de la mesada a partir del 1 de abril del 2013 y no desde el 9 de abril de ese año, como se había considerado en el acto de reconocimiento; sin embargo, se negó la reliquidación, por considerar que no existía mérito para modificar las condiciones del derecho pensional, pues se atendieron a cabalidad las normas aplicables al caso concreto.15 vii) El 6 de febrero del 2015, la demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, a partir del argumento de que tiene derecho a que su pensión sea liquidada en atención, íntegra, del Decreto 929 de 1976, es decir con inclusión 13 Folios 9 al 11 14 Folios 13 y 14 15 Folios 15 al 17 reverso 15 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García de todos los factores salariales percibidos durante el último semestre de servicio.16 viii) El 18 de septiembre del 2015, Colpensiones emitió la Resolución VPB 62148, en la que resolvió negativamente el recurso de apelación propuesto por la señora Flor Ángela Valderrama porque lo pedido no se acompasa con las consideraciones de la Corte Constitucional en sentencia SU-230 del 2015.17 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el presente asunto es necesario recordar que los argumentos del recurso de apelación giran en torno a que el tribunal de primera instancia basó su decisión en una serie de antecedentes jurisprudenciales que, según la recurrente, no le son aplicables a su situación particular y en que sí tiene derecho a que su mesada pensional sea reliquidada con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último semestre de servicio.
De acuerdo con lo anterior, debe decirse que el juez de lo contencioso- administrativo dentro de sus deberes tiene el de velar por que se garantice la aplicación uniforme del derecho, lo que supone que, ante supuestos fácticos y jurídicos similares, los administrados puedan recibir el mismo trato jurídico. En salvaguarda de esta garantía resulta necesario que apliquen de manera clara y pacífica los precedentes jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción. 16 Folios 19 al 30 17 Folios 31 al 34 reverso 16 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García De allí que se predique, entre otras, la fuerza vinculante de las providencias emitidas con propósito de unificación, pues las Altas Cortes, además de administrar justicia en casos particulares, establecen los criterios de coherencia y uniformidad en la práctica judicial que resultan vinculantes para los demás operadores jurídicos que tengan a su cargo resolver casos similares.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:18 Así las cosas, la vinculatoriedad de los funcionarios judiciales al precedente de las altas cortes en cada una de las jurisdicciones significa una garantía del derecho a la igualdad frente a la ley. Es decir, como lo ha indicado este Tribunal, «[r]econocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado […] redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano, lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos.
De igual manera, la vinculatoriedad del precedente garantiza de mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. Así mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las Altas Cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico entre los particulares».
En ese orden, se tiene que la obligatoriedad de aplicar la jurisprudencia de las altas cortes permite que los usuarios de la administración de justicia puedan tener confianza legítima sobre las normas que regulan sus relaciones jurídicas, por lo que se puede afirmar, además, que dicha exigencia orienta las decisiones judiciales, las cuales estarán guiadas por un parámetro de igualdad que otorga seguridad jurídica.
Lo anterior sin perjuicio de que puedan presentarse cambios jurisprudenciales al interior de la corporación, pues la labor interpretativa del derecho encargada a los órganos de cierre es diaria y se acompasa con las realidades sociales. Cambios 18 Corte Constitucional, Sentencia SU-611 de 2017. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García que están debidamente justificados y sobre los cuales, por regla general, se determinan los parámetros de aplicación en el tiempo.
Es por ello que, por ejemplo, la Sala Plena de esta corporación indicó en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 que los efectos de la decisión de unificación sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones del régimen especial de la Contraloría General de la República se aplicarían de forma retrospectiva a todos los casos pendientes de resolver, en atención al carácter vinculante que ostentan ese tipo de providencias para los demás operadores judiciales.
En síntesis, sostuvo lo siguiente: 110. La sección segunda, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, efecto que se le dará a esta sentencia, disponiendo que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. 111.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la inaplicación de esta sentencia. Teniendo en cuenta todo ello, la Sala observa que aun cuando el a quo en su decisión dio aplicación al precedente jurisprudencial que para el momento se encontraba vigente (del 28 de agosto de 2018), su análisis fue acertado, por cuanto la regla jurisprudencial imperante en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo indica que las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se debe liquidar, en cuanto a periodo, atendiendo las variables 18 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García previstas en los artículos 21 y 36 de dicha norma,19 y con un IBL conformado por los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales se hubieran realizado los aportes correspondientes y en cuanto a la edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo, a lo contemplado en el régimen especial al cual pertenezca el pensionado.
Dicha postura fue avalada y recogida por la Sección Segunda en la sentencia de unificación del 11 de junio de 202020, cuyo análisis se efectuó en el marco normativo de esta providencia, luego, aun para el régimen especial de la Contraloría General de la República la interpretación de la norma que consagra el régimen de transición, respecto de la liquidación del IBL, es la misma a la que hizo referencia el juez en la sentencia de primera instancia. De suerte que actualmente no sea posible acceder a las pretensiones de reliquidación de la prestación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios.
Ahora, de acuerdo con la actual posición del Consejo de Estado sobre el particular, la Sala no encuentra inconsistencia alguna en relación con las condiciones de liquidación de la mesada pensional consagrada en los actos administrativos demandados, toda vez que, particularmente sobre los factores salariales, Colpensiones atendió lo dispuesto en, entre otros, el Decreto 1158 de 1994. 19 Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 20 Expediente 05001-23-33-00-2012-00572-01 (1882-2014). 19 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García Así las cosas, según el contenido de las resoluciones demandadas, la administradora de pensiones liquidó la mesada bajo los parámetros que hoy conforman la posición del Consejo de Estado en materia de ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, razón por la que corresponde confirmar la sentencia de primer nivel proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que, tal como se concluyó en esa decisión, no hay lugar a acceder a las pretensiones propuestas por la señora Flor Ángela Valderrama. 2.5 De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201621, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 20 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso22, la Sala no condenará en costas a la parte demandante, por cuanto la decisión es el resultado de una sentencia de unificación proferida en el transcurso del proceso. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la señora Flor Ángela Valderrama García no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación en el sentido de incluir en su ingreso base de liquidación todos los factores salariales percibidos durante el último semestre de servicio. 22 «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 21 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02498 01 (2454-2020) Demandante: Flor Ángela Valderrama García En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia apelada del 12 de septiembre del 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de la referencia iniciado por la señora Flor Ángela Valderrama García en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, por las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. No condenar en costas de segunda instancia, de conformidad con los argumentos expuestos previamente.
Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen, precias las anotaciones en el portal Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente23 LBC 23 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.