w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 23001 23 33 000 2015 00228 01 (1011–2018) Demandante: Freddy Antonio Galeano Monterrosa. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 19 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó las súplicas de la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda.1 Freddy Antonio Galeano Monterrosa, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP por medio de los cuales se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió de manera negativa los recursos interpuestos: 1 Folios 1 a 8 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 - Resolución RDP 035301 de 20 de noviembre de 2014. - Resolución RDP 005697 de 11 de febrero de 2015. - Auto ADP 001384 del 19 de febrero de 2015. - Resolución RDP 008733 del 5 de marzo de 2015. - Resolución RDP 009356 de 11 de marzo de 2015. - Resolución RDP 009846 de 13 de marzo de 2015.
Como restablecimiento del derecho, deprecó que se ordene a la UGPP concederle la pensión gracia, a partir de la fecha en que adquirió el estatus por cumplimiento de los requisitos; así mismo, que las sumas resultantes sean ajustadas e indexadas, y que se cumpla la sentencia de acuerdo con el CPACA. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda.
Freddy Antonio Galeano Monterrosa relató que nació el 21 de febrero de 1954 y que acumula más de 20 años de servicio docente. Precisó que por medio del Decreto departamental 000168 del 23 de febrero de 1977 fue nombrado director de la Escuela Rural de Jaraguaz, municipio de Valencia, Córdoba, cargo en el cual permaneció hasta el 30 de agosto del mismo año. Posterior a ello, se vinculó a través del Decreto departamenta l 00489 del 30 de julio de 1990, tomando posesión el 30 de agosto siguiente.
Señaló que el 2 de julio de 2014 reclamó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue resuelta de manera negativa con la Resolución RDP 035301 de 20 de noviembre de 2014; en contra de esta, interpuso recurso de apelación que fue resuelto con la Resolución RDP 005697 de 11 de febrero de 2015, confirmando la decisión anterior.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Aseguró que la entidad profirió la Resoluciones RDP 009356 de 11 de marzo de 2015 y la RDP 009846 del 13 de marzo de 2015, con las que se resolvieron los recursos de reposición, sin haberlo interpuesto, y nuevamente el de apelación en contra de la Resolución 035301 de 2014. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Señaló que la entidad demandada incurrió en desconocimiento de los derechos constitucionales y de las normas legales previstas para el reconocimiento de la pensión gracia, en la medida que exigió ciertas formalidades en los requisitos para demostrar el derecho a la pensión gracia. Aunado a ello, indicó que la labor docente se encuentra probada con el acto de nombramiento y con los certificados de tiempo de servicio expedidos por la autoridad administrativa, lo cual es suficiente para aclarar la vinculación y el desempeño como maestro para así acceder a la prestación pretendida. 1.4.
Contestación de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 2, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Al respecto, consideró que no se acreditó el ejercicio como docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; además, precisó que la pensión gracia no está instituida para los directores de escuela, por lo tanto, no es posible concederle la prerrogativa solicitada en cuanto busca acreditar tiempos de servicio que no resultan válidos. 2 Folios 127 a 135 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.5. Trámite en primera instancia. En acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Tribunal Administrativo de Córdoba realizó el 27 de agosto de 2016 3 la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio de la siguiente manera: «[…] se centra en establecer si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. RDP 035301 del 20 de noviembre de 2014, RDP 005697 del 11 de febrero de 2015, Auto No. ADP 001384 del 19 de febrero de 2015, RDP 008733 del 5 de marzo de 2015, RDP 009356 del 11 de marzo de 2015, y RDP 009846 del 13 de marzo de 2015, por medio de los cuales se niega el reconocimiento de la pensión gracia y se resuelven recursos, respectivamente.
Y en consecuencia determinar si al señor Freddy Galeano Monterrosa le asiste o no derecho al reconocimiento de la pensión gracia por cumplir con lo s requisitos exigidos en el artículo 1° de la Ley 114 de 1913, en especial el requisito de tiempo de servicios, y si para el conteo de éste le es computable el tiempo de servicios desempeñado como Director de Escuela al servicio del Departamento de Córdoba antes del 31 de diciembre de 1980.» 1.6.
Decisión de primera instancia objeto de apelación.4 El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia del 19 de octubre de 2017, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Como sustento de lo anterior, indicó que la parte demandante no demostró se hubiese posesionado como director del plantel educativo donde presuntamente prestó el servicio en el año de 1977.
En consecuencia, no cumplió con el requisito de haber laborado como docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, por lo cual no es posible conceder el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3 Folios 145 a 147 y en CD anexado a folio 151 del expediente. 4 Folios 178 a 182 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 1.7. Recurso de apelación.5 El apoderado de Freddy Antonio Galeano Monterrosa presentó escrito en el que señaló que el tribunal incurrió en defecto fáctico por omisión de consideración de los medios probatorios aportados, pues en la sentencia de primera instancia no se tuvieron en cuenta los certificados suscritos por la Secretaría de Educación de Córdoba el 20 de marzo de 2014 y posteriores ratificaciones, además del acto de nombramiento, documentos que dan fe de la prestación del servicio y analizados en conjunto demuestran que sí cumplió con los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiario de una pensión gracia. Como sustento de lo mencionado, puso de presente la sentencia SU-477 de la Corte Constitucional (sin número de año), en la que sostuvo que se estudió la falta de análisis de ciertos documentos, notas de crédito, que llevaron a demostrar los verdaderos hechos dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que en instancia ordinaria conoció el Consejo de Estado, que sirve de sustento al caso concreto porque al haberse apreciado la totalidad de las certificaciones allegadas al plenario, la decisión del tribunal hubiese sido diferente.
Finalmente, observó que la certificación del actual rector de la IE María Auxiliadora no conduce a la conclusión de la sentencia, ya que quienes tienen la competencia de guardar la información laboral son las Secretarías de Educación, quienes ya certificaron los tiempos de servicio del docente. 1.8. Trámite correspondiente a la segunda instancia. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 6 5 Folios 185 a 193 del expediente. 6 Folios 247 a 249 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 allegó escrito en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Argumentó que el demandante ejerció labores como directivo y que la pensión gracia únicamente fue creada para docentes territoriales.
Freddy Antonio Galeano Monterrosa, la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto 7.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 8, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a los argumentos del mencionado recurso. 2.2.
Del problema jurídico. Esta Sala de Subsección considera que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿Freddy Antonio Galeano Monterrosa, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia? 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 «Artículo 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» 9 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 10 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 11 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.
Análisis probatorio. Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado que Freddy Antonio Galeano Monterrosa nació el 21 de febrero de 1954 12, razón por la cual, el 21 de febrero de 2004 cumplió 50 años de edad. De igual manera, no se observan reproches sobre la buena conducta en el desempeño docente, por lo cual se entiende cumplido dicho requisito. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). 12 Copia de la cédula de ciudadanía visible en el folio 15 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 2.4.1.
Del tiempo de servicio. - Periodo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. En primer lugar, se observa que el gobernador de Córdoba expidió el Decreto 00182 de 23 de febrero de 1977 13 por medio del cual nombró al señor Freddy Antonio Galeano Monterrosa. Al respecto, el mencionado acto señaló: «GOBERNACIÓN DE CORDOBA DECRETO NUMERO 000168 (23 FEB 1977) “Por el cual se hacen unos nombramientos ” El Gobernador del Departamento, EN USO DE SUS FACULTADES LEGALES DECRETA:
ARTICULO UNICO: Nómbrese: […] A: FREDYS GALEANO M. Bachiller sin Cat. Director de la Escuela Rural Mixta de Jaraguaz en plaza vacante. […]
COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE» (sic) Respecto del anterior acto de nombramiento, el 3 de marzo de 2014 y el 7 de noviembre de 2014 la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba expidió el siguiente certificado: «EL SECRETARIO DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL CERTIFICA QUE: Que el Señor FREDDY ANTONIO GALEANO MONTERROSA, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 6.871.274 de Montería, prestó sus servicios al Departamento de Córdoba con la Siguiente historia laboral: - Nombrado, mediante Decreto Departamental Nº 000168 de 23 de febrero de 1977, como Director de la Escuela Rural Mixta de Jaraguaz, laboró hasta el 30 de agosto de 1977.
NOTA: El presente certificado se expide con base en la información suministrada por el Rector (E) de la Institución Educativa María Auxiliadora del municipio de Valencia, el Señor Eduard Caro Martínez, identificado con Cedula de 13 Folio 51 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Ciudadanía 10.901.280 de Valencia, puesto que en la hoja de vida del docente no reposa Acta de Posesión, ni decreto de retiro, solo el decreto de Nombramiento.» 14 En este punto, la Sala se permite aclarar que, a diferencia de lo mencionado por el apoderado del demandante, los tres certificados expedidos por la Secretaría de Educación de Córdoba el 23 de diciembre de 2013, el 3 de marzo de 2014 el 7 de noviembre del mismo año, contienen exactamente la misma información, por lo que no se trata de una ratificación de la información allí consignada, sino de una reiteración de una respuesta ya emitida por la administración. Aunado a ello, se observa comunicación de 7 de octubre de 2014 15 en la que la Secretaría de Educación de Córdoba le precisó al docente lo siguiente: «[…] En relación con la copia autentica del acta de posesión, en reiteradas ocasiones se le ha manifestado que en los archivos de la entidad no reposa este documento, en consecuencia, no es posible expedir la copia que usted solicita.
En relación con el certificado laboral y/o tiempo de servicio prestado desde el 08/03/1977 al 30/08/1977, le manifestamos que dicho certificado se le elaboró con base en la información suministrada por el rector de la IE María Auxiliadora del Municipio de Valencia y entregó el día 23/12/2013 y otro el 03/03/2014, sin embargo nuevamente se le hace llegar en los mismos términos.» Con el objeto de corroborar la anterior información, y atendiendo la nota descrita en el certificado expedido, el Tribunal Administrativo de Córdoba en el trámite de la primera instancia requirió a la Institución Educativa María Auxiliadora de Valencia, Córdoba 16, nombre actual de la Escuela Rural Mixta de Jaraguay 17.
En respuesta, el rector del plantel educativo indicó lo siguiente: 14 Folios 19 y 53 del expediente. 15 Folio 50 del expediente. 16 Folio 156 del expediente. 17 Corregimiento del municipio de Valencia, Córdoba. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 «CESAR AUGUSTO HERNANDEZ PEREZ, […], como Director Rural de la Institución educativa María Auxiliadora y teniendo en cuenta su solicitud emitida el día 27 de septiembre del presente año, a usted comedidamente le manifiesto que el señor FREDDY ANTONIO GALEANO MONTERROSA no tiene expedientes o soportes en los archivos de la institución que haga constar su vinculación como Rector de la misma e indagando con la comunidad del corregimiento de Jaraguay, y municipio de Valencia no se tiene conocimiento del señor en mención. Aun más, en la Secretaría de Educación Municipal de Valencia, tampoco reposa clase alguna de documento que haga constar la vinculación laboral de este señor en algún cargo en la Institución, hechas las consultas se resalta por parte de los funcionarios de la misma, que solo existen registros o expedientes de este tipo a partir del año 1983.»18 Revisada la totalidad de documentos que acompañan el expediente, así como los antecedentes administrativos allegados por la UGPP, para la Sala no es posible obtener certeza de que el señor Freddy Antonio Galeano Monterrosa hubiera tomado posesión del cargo de director en el que fue nombrado por la Gobernación de Córdoba a través del Decreto 000182 de 23 de febrero de 1977; las autoridades departamentales certificaron no tener información laboral del demandante del año 1977, los tiempos documentados de posesión y retiro fueron referenciados por el entonces rector encargado del plantel educativo del corregimiento en donde fue nombrado el demandante, no obstante, cuando se quiso ratificar la información suministrada por la institución educativa María Auxiliadora, el rector negó la existencia de cualquier tipo de documentos que indicaran una vinculación laboral con el señor Galeano Monterrosa.
En cuanto a lo anterior, y contrarrestado con los escritos de demanda y apelación, no resultan claros los hechos relatados por el señor Freddy Antonio Galeano Monterrosa de haber prestado servicio como director antes de 31 de diciembre de 1980, pues no fue posible verificar la única certificación de dicha vinculación, 18 Folios 157 y 158 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 además, a sabiendas que ese fue el objeto de discrepancia con la entidad demandada, y nuevamente con la sentencia apelada, no aportó nuevos elementos de prueba que pudieran llevar al convencimiento pleno de la prestación real del servicio docente.
Al respecto, vale la pena poner de presente que la carga de la prueba, de acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso, «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», y para el caso que hoy nos ocupa, no cabe duda de que la parte demandante tenía la obligación de acompañar sus argumentos y pretensiones con material probatorio suficiente que demostrara el cumplimiento de los requisitos que la ley impuso para ser beneficiario de una pensión gracia, en este caso, el haber desempeñado la labor docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
En similar sentido, la Corte Constitucional se pronunció respecto de la carga de la prueba en materia pensional cuando existan inconsistencias en la historia laboral del solicitante, al respecto, la sentencia SU-182 de 2019 señaló: «En este punto es importante precisar que la carga de la prueba sobre las posibles inconsistencias o irregularidades recae, en principio, sobre la administradora de pensiones, pues “el trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual merece una espe cial protección del Estado” 19.
Además, la administradora cuenta con “mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean” 20. Pero cuando la administradora de pensiones presenta una “justificación bien razonada”, soportada en medios probatorios que advierten razonablemente sobre una inconsistencia o una irregularidad en la historia laboral, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho.
En términos similares, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que, frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado, 19 «Sentencia C-177 de 1998. MP. Alejandro Martínez. Reiterada recientemente en la Sentencia T-376 de 2018. MP. José Fernando Reyes.» 20 «Sentencia T-482 de 2012.
MP. Luis Ernesto Vargas.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 quien podrá hacer uso de los distintos medios probatorios a su alcance. 21» (Negrilla de la Sala) Así, es claro que el señor Galeano Monterrosa al conocer la circunstancia que rodea su historia laboral, que impide el reconocimiento perseguido, tenía la obligación de aportar el material que consideraba podía corregir la inconsistencia presentada y así la prosperidad de sus pretensiones.
Aunado a ello, la mención que realizó encaminada a precisar que el resguardo de la información es una competencia de la administración y que por ello es quien debe aportar la documentación requerida, no puede ser un eximente frente al hecho de no aportar lo necesario para alcanzar la prosperidad de las pretensiones que busca, en la medida que pudo haber presentado copia del pago de salarios, prestaciones, aportes al fondo departamental u otro documento que llevara a demostrar que por esos casi 6 meses de labor recibió una contraprestación por parte del departamento que presuntamente lo nombró. Se precisa, que en un actuar diligente del actor se hubieran podido aportar elementos que apoyaran sus afirmaciones, pero la Sala echa de menos una iniciativa en tal sentido y, por el contrario, advierte que fue el a quo el que dictó una prueba de oficio y el resultado de esta actuación fue infirmar el contenido de las certificaciones expedidas por el rector encargado, por el contrario, el nuevo funcionario explicó que no existía ningún tipo de rastro de que el accionante hubiera prestado sus servicios en la institución y que inclusive indagó en la comunidad y la población afirmó que no 21 «“En su defensa el demandante se limitó a hacer apreciaciones generales sobre la presunción de buena fe sin desvirtuar el cargo que le hizo la demandada, el cual fue reiterativo en señalar que nunca prestó servicios al Municipio.
En este aspecto confunde el demandante la carga de la prueba, pues en este caso, frente a una censura fundada de la administración, le correspondía desvirtuar tal acusación, demostrando por los diversos medios probatorios que efectivamente fue empleado del citado Municipio, en las fechas que dice haber desempeñado los diferentes empleos a que hace alusión en su demanda”.
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001 -23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029).» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 conocieron al demandante, por lo que resultaría contraevidente convalidar un tiempo frente al que se han generado múltiples duda s de que el servicio realmente se hubiera prestado, y que este último funcionario tampoco dio razón de su dicho, pues afirmó que el actor sí prestó el servicio, pese a que en el establecimiento educativo sólo existían archivos desde el año 1983, por lo que causa extrañeza que se haga constar una información carente de soporte.
Sumado a ello, vale la pena resaltar que el acto de nombramiento, es decir, el Decreto departamental 000182 de 23 de febrero de 1977 es un acto condición, esto es, el nombramiento por sí solo no crea una situación jurídica a favor del sujeto a quien está destinado, sino que implica el cumplimiento de ciertos requisitos para su perfeccionamiento, en este caso, la posesión bajo el cumplimiento de todas las exigencias que ello implica, de lo contrario, pierde efectos jurídicos.
Al respecto, es necesario recordar que en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 ya mencionada se dio relevancia a los actos de nombramiento, pero ello bajo el entendido de que no estaba en discusión la prestación efectiva del servicio, como sí ocurre en este caso, en donde no se demostró por parte del demandante que indudablemente se desempeñó como docente en el tiempo alegado.
Sobre el particular, vale la pena poner de presente la sentencia de 18 de febrero de 2016 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado 22 por medio de la cual se indicó lo siguiente: «[…], la eficacia de los actos administrativos se relaciona con la producción de los efectos jurídicos para los cuales fueron expedidos, es decir, que resulten oponibles a sus destinatarios 23.
En este sentido, será la publicidad de los 22 Consejo de Estado, Sección Quinta. Radicado: 81001-23-33-000-2012- 00039-04. 23 «“ La eficacia, no es más que una consecuencia del acto administrativo válido que lo hace apto y capaz de producir los efectos para los cuales se le Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 mismos el requisito para que puedan surtirse tales efectos (publicación, comunicación o notificación) 24.
En consecuencia, su inobservancia ya no se configura como una causal de nulidad del acto, tal y como acontece en relación con los elementos de validez, sino en la ineficacia del mismo. No obstante, existen tipos de actos en los cuales la producción de los efectos jurídicos correspondientes no depende sólo de su publicidad sino también del acaecimiento de una condición, la cual entre tanto no se cumpla, suscita que tales efectos queden en suspenso.
De ahí que la creación de la situación jurídica particular solo se d é en el momento en que en que acaezca aquella. El nombramiento constituye uno de aquellos actos que ha sido llamado acto - condición. En este sentido, la posesión se instituye como la condición para que se concrete la situación jurídica particular dispuesta por el nombramiento. 25» (Negrilla de la Sala) En relación con el caso que nos ocupa, al no lograrse comprobar que el señor Freddy Antonio Galeano Monterrosa tomó posesión del cargo en el que fue nombrado, además de no existir otor medio de prueba que permita evidenciar la real prestación del servicio docente anterior al 31 de diciembre de 1980, no es posible tener en cuenta dicha actuación como prestación efectiva del servicio docente con miras a obtener uno de los requisitos para acceder a una pensión gracia en los términos de la Ley 114 de 1913, razón por la cual esta Sala acompaña la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Córdoba en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. 2.7.
Condena en costas Teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, no se impondrán dio vía jurídica ” SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Acto Administrativo. Procedimiento, eficacia y validez. Universidad Externado de Colombia. 1994.
Página 235.» 24 «Ver Corte Constitucional, Sentencia C-957 del 1o de diciembre de 1999, M.P: Álvaro Tafur Galvis.» 25 «Ver Corte Constitucional, Sentencia T – 457 del 14 de julio de 1992, M.P: Ciro Angarita Barón; Corte Constitucional, Sentencia T -003 del 11 de mayo de 1992, M.P: José Gregorio Hernández Galindo. » Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 23001 23 33 000 2015 00228 01 Demandante:Freddy Antonio Galeano Monterrosa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 costas a cargo de ninguna de las partes con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 19 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó las súplicas de la demanda presentada por Freddy Antonio Galeano Monterrosa en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado