CONSEJERO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil veintidós (2022). Referencia: Acción de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11763-00. Accionante: José Luis Machado Ramírez. Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Tema: Acción de tutela contra providencias judiciales. Subtema 1: Improcedencia por falta del requisito de relevancia constitucional.
Subtema 2: Subsidio familiar para soldados profesionales. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por José Luis Machado Ramírez en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela José Luis Machado Ramírez, actuando por medio de apoderado, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al respeto de los derechos adquiridos y a la seguridad jurídica. Tales garantías las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia proferida en segunda instancia, el 16 de junio de 2021, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 11001-33-35-007-2019-00100-00/01, que inició en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, con el fin de obtener el reajuste del subsidio familiar devengado en su asignación salarial mensual, de conformidad con la cuantía establecida en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000.
La sentencia de primera instancia fue proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 1.2. Hechos 1.2.1. José Luis Machado Ramírez se desempeñó como soldado profesional del Ejército Nacional desde el 1 de noviembre de 2003 hasta el 30 de enero de 2018. El 10 de noviembre de 2014, en escritura pública No. 1.907, declaró la existencia de la unión marital de hecho con Andrea Villalo Gutiérrez.
Mediante Orden Administrativa de Personal No. 2488 del 30 de diciembre de 2014, se le reconoció el subsidio familiar con ocasión de la protocolización de la unión marital de hecho con la señora Andrea Villalo Gutiérrez. 1.2.2. Mediante petición radicada el 9 de octubre de 2017, solicitó ante el Ejército Nacional el reconocimiento y pago de la prima de actividad, el reajuste del subsidio familiar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, y el reajuste de las prestaciones sociales en las que los factores antes mencionados, tuviesen incidencia, junto con la correspondiente indexación y pago de los intereses de mora causados. 1.2.3.
El Oficial a cargo de la Sección de Nómina del Comando y/o Dirección de Personal del Ejército Nacional dio respuesta parcial, mediante oficio No. 20173172037171 MDN-CGFM-COEJ-SECEJ-JEMGF-COPER-DIPER-1.10 del 16 de noviembre del mismo año, en el que informó que no era posible acceder a la petición del reconocimiento y pago de la prima de actividad.
En vista de que el Ejército Nacional guardó silencio en relación con las demás solicitudes, el señor Machado Ramírez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad del acto que le negó el reconocimiento económico y a título de restablecimiento solicitó que se ordenara el reajuste y pago del subsidio familiar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, el reconocimiento y pago de la prima de actividad, y el reajuste de las prestaciones sociales. 1.2.4.
El asunto correspondió en primera instancia, al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad judicial que, en sentencia del 4 de febrero de 2020, negó las pretensiones de la demanda. Esta decisión fue recurrida por la parte demandante. 1.2.5. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo proferido el 16 de junio de 2021, confirmó la sentencia de primera instancia. Como fundamentos de su decisión, el tribunal indicó que el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 creó el subsidio familiar para los soldados profesionales, que el Decreto 3770 de 2009 derogó el referido artículo 11, y que el Decreto 1161 de 2014 volvió a crear la mencionada prestación con una forma distinta de liquidación. Además, que el Consejo de Estado, en la sentencia del 8 de junio de 2017, declaró la nulidad del Decreto 3370 de 2009 con efectos ex tunc.
Por otro lado, explicó los requisitos de dicho subsidio: (i) estar casados o en unión marital vigente y (ii) reportar el cambio de estado civil al comando que pertenecen. Frente a tales condiciones, indicó que la jurisprudencia de esta Corporación, ha definido que, para el reconocimiento de la prestación, se toma la fecha en que el cambio de estado civil fue reportado, es decir, la fecha en que se puede exigir la titularidad del derecho, en lugar de tomar la fecha de consolidación del derecho.
Bajo ese análisis, expuso que el señor Machado Ramírez declaró la unión marital de hecho, a partir de una convivencia con su compañera permanente que inició el 5 de diciembre de 2011, situación que quedó registrada en escritura pública, el 10 de noviembre de 2014. Por ese motivo, adujo que la solicitud de reconocimiento del subsidio, tuvo que haber sido radicada con posterioridad a dicha fecha, es decir, cuando el Decreto 1161 de 2014 se encontraba vigente.
Así las cosas, expuso que el demandante no podía pretender la aplicación del Decreto 1794 de 2000, en la medida en que no solicitó el reconocimiento del subsidio cuando tal normativa estaba vigente, así como tampoco tenía reconocida su unión marital de hecho en su vigencia. También afirmó que tal determinación no vulneraba el principio de favorabilidad, pues no podía dar aplicación retroactiva a una norma frente a la cual, no se habían cumplido los requisitos para adquirir el derecho. 1.3.
Pretensiones de la tutela y argumentos de la acción de tutela 1.3.1. José Luis Machado Ramírez solicitó la protección de los derechos invocados y, como consecuencia de ello, pidió que se le ordenara al Tribunal Administrativo de Cundinamarca dejar sin efectos la sentencia que profirió en segunda instancia, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 11001-33-35-007-2019-00100-00/01 y, en su lugar, proferir un fallo de reemplazo en el que se reconociera el pago del subsidio familiar, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1794 de 2000. 1.3.2.
El actor afirmó que la sentencia cuestionada en sede de tutela contiene un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. En su criterio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tuvo en cuenta el fallo que esta Corporación dictó el 8 de julio de 2017, en el que declaró la nulidad del Decreto 3773 de 2007 con efectos ex tunc, por considerarlo como un retroceso a los derechos prestacionales de los soldados profesionales, en la medida en que creó una situación de desigualdad dentro de un mismo grupo de personas.
Al respecto, afirmó que la consideración del tribunal, relativa a que la consolidación del derecho ocurrió en vigencia del Decreto 1161 de 2014, desconoció lo decidido en la sentencia antes mencionada. También manifestó que la aplicación del referido decreto vulneró el derecho a la igualdad, en la medida en que supone una regresividad en materia de derechos prestacionales de los soldados profesionales.
Por otro lado, explicó que, con la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 3773, operó la reviviscencia del artículo 11 del Decreto 1794, motivo por el que estuvo vigente hasta el 25 de junio de 2014, y en virtud del principio de favorabilidad, debía ser aplicada al caso del señor Machado Ramírez. Frente a ello, explicó que dar aplicación a lo dispuesto en el Decreto 1161 de 2014, implicaba un trato desigual y regresivo, motivo por el cual su prestación debía ser liquidada conforme al Decreto 1794. 1.4.
Trámite en primera instancia e intervenciones 1.4.1. El despacho del magistrado ponente admitió la acción de tutela mediante auto del 2 de marzo de 2022, y ordenó comunicar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como autoridad judicial accionada, y vincular al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, y a quienes hubiesen participado en el proceso ordinario con número de radicado 11001-33-35-007-2019-00100-00/01, en calidad de terceros con interés en el presente trámite, para que se pronunciaran sobre los hechos en que se sustentó la solicitud de amparo. 1.4.2.
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá afirmó que la decisión cuestionada se ajustó a los preceptos constitucionales y legales, y no vulneró los derechos invocados. Por otro lado, rindió informe sobre las partes que intervinieron en el proceso, y remitió el expediente para los fines pertinentes. 1.4.3. De conformidad con los documentos allegados a este trámite por parte del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, la Secretaría General de esta Corporación, vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. 1.4.4.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, la Nación – Ejército Nacional, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2.
Procedibilidad de la acción 2.2.1. La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observancia de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En virtud del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, el escrito de tutela debe contener una debida carga argumentativa, que pueda demostrar en materia de defectos, los yerros en que los incurrió el juez de instancia al decidir la controversia, y cómo esos errores vulneraron el derecho fundamental invocado. Esto es así, porque “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de la administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. 2.3.2.
En el caso bajo estudio, José Luis Machado Ramírez afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al respeto de los derechos adquiridos, a la seguridad jurídica y a la “proscripción de regresividad de los derechos de contenido prestacional”, con ocasión de la sentencia del 16 de junio de 2021 que confirmó el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, en particular, la reliquidación de su subsidio familiar conforme al Decreto 1794 de 2000.
Los argumentos planteados por el señor Machado Ramírez, radicaron en que la autoridad judicial cuestionada, por un lado, desconoció que la sentencia del 8 de junio de 2017, proferida por el Consejo de Estado anuló, con efectos ex tunc, el Decreto 3770 del 30 de septiembre de 2009, por considerar que había incorporado un trato desigual entre los soldados profesionales, y había generado una situación de regresividad en materia de derechos prestacionales; y, por otro, omitió dar aplicación al principio de favorabilidad y con ello, reliquidar el subsidio de conformidad con el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000.
Al respecto, es preciso tener en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca explicó en el fallo enjuiciado que: (i) el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 creó el subsidio familiar para los soldados profesionales; (ii) el Decreto 3770 de 2009 derogó el referido artículo 11; (iii) el Decreto 1161 de 2014 volvió a crear la mencionada prestación con una forma distinta de liquidarla; y (iv) el Consejo de Estado, en la sentencia del 8 de junio de 2017, declaró la nulidad del Decreto 3770 de 2009, con efectos ex tunc.
Por otro lado, el Tribunal destacó que, para acceder al subsidio requerido, era necesario acreditar dos requisitos, por un lado, estar casado o en unión marital vigente, y por otro, reportar el cambio del estado civil. Así mismo, explicó que, en virtud de la jurisprudencia de esta Corporación, el momento a partir del cual se hacía exigible la titularidad del derecho, era la fecha en que se ponía en conocimiento de la autoridad competente el cambio en el estado civil, y no la fecha en que se consolidó el derecho.
Frente a ello, afirmó que tal determinación no implicaba una violación al principio de favorabilidad, en la medida en que no podía aplicar una norma de forma retroactiva, a una situación jurídica que no alcanzó a reunir los requisitos bajo sus efectos. Pues bien, las consideraciones expuestas permiten inferir a esta Sala que los cargos de tutela proponen una inconformidad con la decisión del 16 de junio de 2021, que no logra demostrar en materia de defectos, el error en el que incurrió la autoridad judicial accionada, y como tal, el yerro que vulneró los derechos invocados.
Lo anterior, en consideración a lo siguiente: (i) El actor manifestó que el Tribunal desconoció la parte motiva de providencia dictada por el Consejo de Estado, en la que declaró la nulidad, con efectos ex nunc, del Decreto 3773 de 2009, pues al negar las pretensiones de la demanda, dio un trato desigual, desfavorable y regresivo a sus derechos.
Al respecto, la Sala resalta que este argumento carece de relevancia constitucional, en la medida en que vuelve sobre un aspecto del problema jurídico que la referida autoridad judicial resolvió en el proceso ordinario. Además, no se puede perder de vista, por un lado, que las consideraciones de la sentencia del 8 de julio de 2017, están directamente relacionadas con el Decreto 3773 y no con el Decreto 1161, norma que sirvió de sustento para solucionar el caso concreto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; y, por otro, que la referida providencia no unificó la interpretación derivada de dicha nulidad para casos concretos, al ser proferida dentro del medio de control de nulidad simple.
(ii) El señor Machado Ramírez afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció el precedente de esta Corporación contenido en la sentencia del 8 de julio de 2017. Sin embargo, omitió el hecho de que la referida autoridad, utilizó como fundamento de su decisión, dos fallos proferidos por esta Corporación que, por su similitud fáctica y jurídica, resultaban aplicables al caso.
Frente a ello, no indicó porqué la aplicación de dicha jurisprudencia resultaba errado motivo por el cual, la Sala también advierte una falta de relevancia constitucional, en la medida en que, dicho argumento plantea una controversia de orden jurídico, y una discrepancia frente a lo decidido, más allá de plantear un defecto o un yerro en la providencia. (iii) Finalmente, la Sala infiere que el Tribunal, a partir de un análisis completo de las normas aplicables, de los supuestos de hecho del caso y de los requisitos para el reconocimiento del subsidio, explicó por qué la prestación reclamada debía liquidarse de conformidad con el Decreto 1161 de 2014.
Respecto de tales consideraciones, en el escrito de tutela no hay argumentos encaminados a refutar dicho análisis. Por el contrario, el reproche reitera la posición jurídica del actor, y la solución que, a su juicio, es favorable a sus intereses. En tales condiciones, para esta Sala los cargos en que el accionante fundamentó la pretensión de amparo carecen de relevancia constitucional, pues lejos de exponer las circunstancias por las que la sentencia del 16 de junio de 2021 vulneró sus derechos fundamentales, utilizó esta sede constitucional como una tercera instancia para plantear su inconformidad y obtener un reestudio de su caso que finalice con una decisión favorable a sus pretensiones, a pesar de que la controversia ya fue definida por el juez ante quien se tramitó el proceso ordinario.
En conclusión, en la medida en que en el presente caso no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por José Luis Machado Ramírez en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00