Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: NUEVA IPS BOYACÁ S.A. Demandado: SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO DE AGROPECUARIO S.A. – FIDUAGRARIA S.A. Acción: Controversias contractuales.
Tema 1: Legitimación de la acción contractual. Subtema 1.1. Legitimación en la causa por pasiva. Subtema 1.2. Liquidador de entidad pública. Subtema 1.3. Responsabilidad del liquidador. Tema 2: Improcedencia de la nulidad absoluta del contrato. Subtema 2.1. Contrato de promesa de compraventa. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia desestimatoria proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Número Cinco (5), el treinta (30) de enero de dos mil diecinueve (2019).
SÍNTESIS La demandante insiste, en esta instancia, en que un contrato de promesa de compraventa que suscribió con la liquidadora de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta es absolutamente nulo, porque, en lugar de especificarse en este que la vendedora era la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A., se consignó que lo era la Fiduciaria de Desarrollo Agrícola S.A. La demandada, por su parte, cuestiona la legitimación en la causa por pasiva que le asiste para resistir esa pretensión anulatoria, puesto que el proceso de liquidación culminó, así como la existencia de la Empresa Social del Estado liquidada, razón por la cual no podría actuar como su representante.
I.
ANTECEDENTES: 1.1. El veintiocho (28) de enero de dos mil diez (2010)1, Nueva IPS Boyacá S.A.2 (en adelante, “Nueva IPS Boyacá”), en ejercicio de la acción contractual, presentó demanda3-4 ―reformada posteriormente5― contra la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A.–Fiduagraria S.A. (en adelante, “Fiduagraria”), con las siguientes súplicas: 1 Folio 10, cuaderno 1. 2 Certificado de existencia y representación a folios 12 a 14, y 134 a 136, cuaderno 1. 3 Folios 1 a 10, cuaderno 1. 4 Admitida con auto del 12 de mayo de 2010, folios 61 y 62, cuaderno 1. 5 La reforma de la demanda (folios 114 a 126, cuaderno 1) fue admitida con auto de 26 de marzo de 2014 (folio 157, cuaderno 1), el cual fue modificado mediante auto del 14 de mayo de 2014 (folios 163 y 164, cuaderno 1), en punto a la notificación ordenada.
Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 2 «PRETENSIÓN PRINCIPAL PRIMERO: Declarar la NULIDAD absoluta del contrato de compraventa [sic] No. 00020 del 31 de enero de 2008 celebrado entre la NUEVA IPS BOYACÁ S.A. y Fiduagraria S.A. actuando como liquidadora de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA, por haberse celebrado con una persona inexistente, legalmente incapaz como lo es la FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGRÍCOLA, sobre un objeto ilícito, y porque el consentimiento del promitente comprador estuvo viciado de error al haber prometido en venta unos bienes inmuebles afectados con gravámenes y medidas cautelares.
SEGUNDO: En consecuencia, volver las cosas al estado precontractual, ordenando a Fiduagraria S.A. la devolución de la suma entregada como parte del pago debidamente indexado a favor de la NUEVA IPS BOYACÁ S.A.
TERCERO: Que se condene a la demandada FIDUAGRARIA S.A. y [sic] favor de la NUEVA IPS BOYACÁ S.A. al pago de perjuicios [sic] daño emergente y lucro cesante que se determinen en el proceso.
CUARTO: Que se condene a FIDUAGRARIA S.A. a pagar a favor de la NUEVA IPS BOYACÁ S.A. los intereses moratorios de las sumas reconocidas en la sentencia hasta que se haga el pago total de la obligación.
QUINTO: Que se condene a FIDUAGRARIA S.A. a pagar las costas, gastos, honorarios, agencias en derecho y demás erogaciones que se causen en el proceso. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS PRIMERA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA PRIMERO: Declarar el incumplimiento de la promesa de compraventa 000020 del 31 de enero de 2008 por parte del promitente vendedor FIDUAGRARIA S.A. actuando como liquidadora de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA.
SEGUNDO: En consecuencia se declare la resolución de la promesa de compraventa 000020 del 31 de enero de 2008 celebrada entre Fiduagraria S.A. actuando como liquidadora de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA Y LA NUEVA IPS BOYACÁ S.A.
TERCERO: Que se condene a FIDUAGRARIA S.A. a devolver las arras dobladas a la NUEVA IPS BOYACÁ S.A. por el incumplimiento de las obligaciones del contrato 000020 del 31 de enero de 2008 y/o por el desistimiento o retractación del negocio jurídico.
CUARTO: Que se condene a la demandada FIDUAGRARIA S.A. y [sic] favor de la NUEVA IPS BOYACÁ S.A. al pago de perjuicios [sic] daño emergente y lucro cesante que se determinen en el proceso.
QUINTO: Que se condene a la demandada FIDUAGRARIA S.A. y [sic] favor de la Nueva IPS Boyacá S.A. los intereses moratorios de las arras dobles y demás sumas reconocidas en la sentencia hasta que se haga el pago total de la obligación.
SEXTO: Que se condene a FIDUAGRARIA S.A. a pagar las costas, gastos, honorarios, agencias en derecho y demás erogaciones que se causen en el proceso. SEGUNDA PRETENSIÓN SUBSIDIARIA Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 3 PRIMERO: Declarar que el promitente vendedor FIDUAGRARIA S.A. actuando como liquidadora de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA y el promitente comprador NUEVA IPS BOYACÁ S.A. incumplieron la promesa de compraventa 000020 del 31 de enero de 2008.
SEGUNDO: Declara que hubo mutuo disenso tácito y/o resciliación entre las partes FIDUAGRARIA S.A. actuando como liquidadora de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA y NUEVA IPS BOYACÁ S.A. respecto de la promesa de compraventa 000020 del 31 de enero de 2008.
TERCERO: En consecuencia se declare la resciliación de la promesa de compraventa 000020 del 31 de enero de 2008 celebrada entre FIDUAGRARIA S.A. actuando como liquidadora de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA y la NUEVA IPS BOYACÁ S.A.
CUARTO: En consecuencia, devolver las cosas al estado precontractual, ordenando a FIDUAGRARIA S.A. la devolución de la suma entregada como parte del pago debidamente indexada a favor de la NUEVA IPS BOYACÁ S.A.
QUINTO: Que se condene a la demandada FIDUAGRARIA S.A. y [sic] favor de la NUEVA IPS BOYACÁ S.A. al pago de perjuicios [sic] daño emergente y lucro cesante que se determinen en el proceso.
SEXTO: Que se condene a FIDUAGRARIA S.A. a pagar a favor de la NUEVA IPS BOYACÁ S.A. los intereses moratorios de las sumas reconocidas en la sentencia hasta que se haga el pago total de la obligación.
SEXTO: Que se condene a FIDUAGRARIA S.A. a pagar las costas, gastos, honorarios, agencias en derecho y demás erogaciones que se causen en el proceso». 1.1.1. Como fundamentos fácticos de las pretensiones principales, en las que se centra el debate de esta instancia, la demandante enunció, en resumen: 1.1.1.1. Que el Decreto 2866 de 2007 ordenó la liquidación de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta (en adelante, “ESE Policarpa Salavarrieta”) y designó como liquidadora a Fiduagraria, “[r]azón por la cual es demandada en la presente acción contractual”. 1.1.1.2.
Que, mediante escritura pública núm. 4386 del 9 de agosto de 2007, Fiduagraria otorgó poder general a Martha Cecilia Díaz, para la venta de la Clínica Julio Sandoval Medina, “[l]o cual hace jurídicamente responsable a Fiduagraria de todos y cada uno de los actos jurídicos celebrados por Martha Cecilia Díaz en virtud de dicho poder general”. 1.1.1.3.
Que, en una invitación a presentar ofertas para la compra de unidades hospitalarias de la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación, vigente entre el 17 de octubre y el 19 de noviembre de 2007, Nueva IPS presentó oferta por $7.878’468.240, la cual fue aceptada con oficio de 7 de diciembre de 2007, con los efectos previstos en los artículos 846 y siguientes del Código de Comercio (“CCo”), después de que la oferente ajustara la forma de pago inicialmente planteada, sin que la aceptación fuera Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 4 condicionada a un hecho posterior, pues “en el reglamento para la enajenación de activos se estableció que el precio final de la venta de los inmuebles correspondería al valor de los avalúos elaborados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para el año 2007, avalúos que se estaban realizando y que quedaban en firme una vez el IGAC presentara el informe resultado del avalúo”. 1.1.1.4.
Que, sin embargo, “aprovechando su posición dominante y la necesidad de los 300 trabajadores que unieron esfuerzos para tener la posibilidad de ofertar en la compra de la clínica”, Fiduagraria modificó el valor del inmueble a través de oficio del 8 de enero de 2007, que, de acuerdo con el avalúo, fijó en $10.737’775.400. 1.1.1.5. Que Nueva EPS suscribió promesa de compraventa núm. 000020 de 31 de enero de 2008, la cual se rige por el derecho privado, con un precio de $10.737’775.400, que sería pagado de la siguiente manera: (i) $1.575.093.678 a título de arras, que serían entregadas “a la firma del contrato”;
(ii) $4.725’280.944 que serían cancelados el 1 de abril de 2008; (iii) $1.575’093.648 que entregaría el 1 de julio de 2008; y (iv) $2.862’307.160 que pagaría el 9 de julio de 2009. 1.1.1.6. Que, pese a ser la liquidadora designada de la ESE Policarpa Salavarrieta, Fiduagraria “[…] nunca suscribió la promesa de compraventa de la Clínica Julio Sandoval Medina, pues el referido contrato fue suscrito por Fiduciaria de Desarrollo Agrícola la cual es una empresa inexistente sin número de identificación tributaria NIT tal y como consta en el contrato, generándose una nulidad absoluta por inexistencia de la persona y falta de capacidad, de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 1502 del Código Civil”. 1.1.1.7.
Que en el contrato de promesa, “el funcionario público que [lo] suscribe” manifestó que “el PROMITENTE VENDEDOR entrega al PROMITENTE COMPRADOR el inmueble objeto de este contrato libre de todo gravamen o limitación al dominio, embargo […]”, y que la entrega del inmueble “se realizó el 31 de enero de 2008, con ocasión del contrato de arrendamiento cuyo objeto es el inmueble prometido en venta”.
Sin embargo, los tres inmuebles prometidos en venta estaban “afectados con una medida cautelar denominada toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios de entidad vigilada”, y uno de los predios estaba gravado con hipoteca que fue cancelada el 6 de noviembre de 2008. “En este orden de ideas habiéndose suscrito la promesa de compraventa con una persona inexistente y adicionalmente habiéndose celebrado con la manifiesta falsedad que los inmuebles se encontraban libres de todo gravamen y limitación al dominio, la promesa demandada se encuentra afectada por vicios de nulidad por falta de capacidad para contratar y objeto Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 5 ilícito, siendo además que el promitente comprador fue inducido en error.
Vicios contenidos en el artículo 1502 del Código Civil”. 1.1.2. A modo de sustento jurídico de sus pretensiones, la demandante mencionó los artículos 87 del Código Contencioso Administrativo (“CCA”), la Ley 1105 de 2006, el artículo 75 del Código de Procedimiento Civil (“CPC”); los artículos 1602, 1603, 1613 y 1858 del Código Civil (“CC”); y el artículo 866 de Código de Comercio (“CCo”).
Agregó que, “[a]nalizada la conducta de la administración a la luz de los principios del derecho civil, también es evidente el desconocimiento del postulado previsto en el artículo 1602; extralimitación de atribuciones que debe generar responsabilidad patrimonial, por daño emergente y lucro cesante, acorde con las disposiciones de la legislación civil, en concordancia con lo establecido en los artículos 50 y 51 de la Ley 80 de 1993”. 1.2.
En la contestación de la demanda6 y su reforma7, Fiduagraria propuso las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, porque el proceso de liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta habría concluido el 15 de septiembre de 2009, por lo que ya no tenía la condición de liquidadora ni representaba a la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación cuando fue incoada la acción contractual, entidad que fue quien suscribió el contrato de promesa en cuestión, bajo la representación de Fiduagraria;
(ii) inexistencia de la parte demandada, ya que después de las múltiples prórrogas del proceso de liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta8, este terminó el 15 de septiembre de 2009, como consta en el acta final de la liquidación; (iii) inexistencia de relación contractual o negocial entre la parte accionante y la accionada, debido a que ni Fiduagraria S.A. ni ninguno de los fideicomisos que esta administra son sucesores de la extinta ESE Policarpa Salavarrieta, y aquella no es una parte de los negocios jurídicos que suscribió como representante de esta última; y (iv) prohibición legal para que un fiduciario responda con recursos propios por las obligaciones a cargo de los fideicomisos que administra y/o de los fideicomitentes respectivos, puesto que el artículo 1233 del CCo y el artículo 146.7 del Decreto 663 de 1993 imponen la separación de patrimonios de los bienes fideicomitidos y los del fiduciario. 1.3.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Número Cinco (5), profirió sentencia de treinta (30) de enero de dos mil diecinueve (2019)9, en la que negó las pretensiones y ordenó compulsar copias de las actuaciones adelantadas en este proceso10. Como razón para decidir, el tribunal tomó en consideración que: 6 Folios 77 a 85, cuaderno 1. 7 Folios 162 a 176, cuaderno 1. 8 Que, afirma, se produjeron con los decretos 2710 de 2008, 217 de 2009, 581 de 2009, 1928 de 2009 y 3263 de 2009. 9 Folios 382 a 404, cuaderno principal. 10 «PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. || SEGUNDO: Sin condena en costas para la parte vencida. || TERCERO: COMPÚLSESE copias de las presentes actuaciones, a la Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación, a efectos [sic] que se investigue la conducta desarrollada por las personas que intervinieron en la venta de la Unidad Hospitalaria Julio Sandoval Medina a la Central de Inversiones S.A. CIS, de acuerdo a lo indicado en la presente providencia. || CUARTO: PÓNGASE EN CONOCIMIENTO de la Agencia Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 6 1.3.1.
Fiduagraria está legitimada en la causa por pasiva, pese a que el proceso de liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta se hubiera terminado —con lo que cesó la condición de Fiduagraria como su liquidadora— puesto que con la terminación del proceso de liquidación no cesa la responsabilidad del liquidador por los actos que emitió en dicha condición, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 1105 de 2005 y el artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, aplicables conforme al artículo 1 de la Ley 1105 de 2005, en línea con la jurisprudencia administrativa11. 1.3.2.
La pretensión de nulidad no estaba llamada a prosperar, porque, de acuerdo con el literal j) del artículo 22 de la Ley 510 de 1999, la toma de posesión de la entidad intervenida impide la inscripción de actos que afecten el derecho de dominio de los bienes de su propiedad, salvo cuando dichos actos hayan sido celebrados por el agente especial designado, que en este caso lo era Fiduagraria. 1.3.3.1.
La primera pretensión subsidiaria, en la que se pedía que se declarara la resolución del contrato de promesa, es también impróspera, puesto que “se encuentra demostrado, y no fue objeto de discusión, que la parte demandante a pesar de haber aceptado y adquirido la obligación de pagar el valor total del inmueble prometido en venta en tres cuotas, adicionales al valor de las arras que fueron entregadas y recibidas a satisfacción por el promitente vendedor, tal como se indica en el contrato de promesa de compraventa cuestionado y pese a haberse realizado un acuerdo de pago de la cuota que se debió cancelar el 1 de abril de 2008 por un valor de $4.725.280.944, no lo hizo, con lo que claramente queda demostrado que incumplió la obligación pactada en el contrato de promesa de compraventa, situación que hace improcedente la petición tendiente a declarar la resolución del contrato de promesa de compraventa deprecada por la entidad accionante”. 1.3.3.2.
Agregó que tampoco era válida la devolución de la suma entregada por concepto de arras, ya que “FIDUAGRARIA S.A., en calidad de liquidadora de la ESE Policarpa Salavarrieta S.A. no incumplió el contrato de promesa de compraventa por el hecho de la enajenación de activos a la Central de Inversiones S.A. Ello por cuanto la entidad demandada cumplió lo establecido en el artículo 4 del Decreto 1848 de 2007, en el sentido de que una vez trascurriera el término de un año sin que se le hubiera podido vender los activos de la referida ESE, estos debían ser enajenados a la Central de Inversiones S.A.”.
Nacional de Defensa Jurídica del Estado la presente actuación, conforme se indicó en la parte motiva de esta decisión. […]» 11 De la que refirió únicamente la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicación núm. 1001-03-25-000-2006-00085-00 (173-06). Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 7 1.3.4.
También debía ser desestimada la segunda pretensión subsidiaria, en la que se deprecaba que se declarara el mutuo disenso tácito, porque no se acreditó que las partes hubieran desplegado un proceder que permitiera inferir su inequívoca voluntad de desistir de las obligaciones contraídas; voluntad que, más allá del incumplimiento mutuo, es requerida para que opere el mutuo disenso tácito.
Por el contrario ―agregó― se observa que fueron concedidos unos nuevos plazos para el pago del precio que no fue cancelado por Nueva IPS Boyacá, y esta última presentó una nueva propuesta económica en la segunda oferta pública que se realizó. 1.4. El veintidós (22) de febrero de dos mil diecinueve (2019), Nueva IPS Boyacá interpuso recurso de apelación12 contra la anterior providencia, el cual, como lo refirió expresamente “se centr[ó] en solicitar […] que se acceda a la pretensión de nulidad del contrato”.
A modo de fundamento de su solicitud, adujo que, como lo había referido en la demanda, el contrato de promesa “fue suscrito por una persona inexistente denominada Fiduciaria de Desarrollo Agrícola, es decir, que la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario Fiduagraria S.A. nunca firmó el contrato de promesa de compraventa No. 00020 del 31 de [sic] 2008”; circunstancia que “jurídicamente se traduce en un error en la persona y falta de capacidad para contratar que genera invalidez del contrato”, sin que ello hubiera sido analizado por el tribunal.
Agregó que, de acuerdo con la jurisprudencia13, al ser escrita la promesa de compraventa, “la literalidad del documento no puede estar sometida a equívocos [pues] lo allí consignado, es lo que de acuerdo a la voluntad de las partes es cierto y de allí nacen las obligaciones”. En razón a ello, agregó, que en “el escrito de promesa de compraventa deben identificarse las partes contratantes, es decir, promitente comprador y promitente vendedor la entidad demandada FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIA, sino [sic] que figura una persona diferente denominada FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGRÍCOLA.
Lo cual no es susceptible de ser saneado de una forma diferente a un texto modificatorio o aclaratorio, conllevando afectar la validez del mismo y en consecuencia a viciarlo de nulidad absoluta”. 1.5. El recurso fue concedido14, admitido15 y se corrió traslado para alegaciones de las partes y concepto del Ministerio Público16. Esta oportunidad fue aprovechada únicamente por Fiduagraria17, la cual solicitó la confirmación de la sentencia apelada, reiterando además lo argumentado en la contestación de la demanda, en punto a: (i) la excepción de legitimación en la causa por pasiva, debido a que dicha sociedad fiduciaria desempeñó su función como liquidadora de la ESE Policarpa Salavarrieta hasta la fecha en que terminó esta liquidación, con lo cual culminó también su facultad de representarlo legalmente;
(ii) la inexistencia de la parte 12 Folios 407 a 413, cuaderno principal. 13 De la que citó una sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia el 1° de marzo de 1991 y otra sentencia dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 12 de junio de 2014, rad. núm. 25000-23-26-000-1999-00239-01 (26335). 14 Auto de 7 de marzo de 2019, folio 415, cuaderno principal. 15 Auto de 30 de julio de 2019, folio 428, cuaderno principal. 16 Auto de 23 de octubre de 2019, folio 433, cuaderno principal. 17 Folios 440 a 444, cuaderno principal.
Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 8 demandada, debido a que la ESE Policarpa Salavarrieta se terminó el 15 de septiembre de 2009, con su liquidación, “razón por la cual no es posible pretender que la Sociedad Fiduciaria asuma cargas procesales que solo podía tener en desarrollo de su función como liquidadora, es decir hasta el 15 de septiembre de 2009”;
(iii) que, en caso de que prosperaran las pretensiones, Fiduagraria no estaría llamada a responder con su patrimonio, “dado que en ejercicio de su función como liquidadora no asume la posición de sucesora, cesionaria ni subrogatoria [sic] de las obligaciones que en otrora [sic] pudieran endilgarse a la extinta ESE POLICARPA SALAVARRIETA”; y que (iv) la demandante no probó los hechos en los que fundó sus pretensiones.
El Ministerio Público y la demandante guardaron silencio18. II. CONSIDERACIONES 2.1. Para determinar la competencia de esta jurisdicción, resulta oportuno recordar que, si bien en un primer momento fue admitida la demanda y su reforma en contra de Fiduagraria y de la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación19-20, mediante auto de 14 de mayo de 201421, el tribunal resolvió modificar el auto admisorio de la reforma de la demanda, aclarando que esta fue incoada únicamente contra Fiduagraria22, en atención a “que la apoderada demandante desistió de la demanda contra la E.S.E. Policarpa Salavarrieta”23.
Es pues, en razón a la naturaleza de Fiduagraria S.A. que ―como lo adujo la actora24― debe establecerse la competencia de esta jurisdicción en el presente asunto. Por ende, como Fiduagraria S.A. es una “sociedad de economía mixta sometida al régimen de empresa industrial y comercial del estado”25, lo que supone un aporte del Estado superior al 90% de su capital social26, le compete a esta jurisdicción el conocimiento de este asunto, de acuerdo con el artículo 82 del CCA y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993.
Aparte, le asiste a esta Corporación la competencia funcional27 para desatar la apelación interpuesta por la demandante, puesto que la cuantía de la demanda, 18 Folio 445, cuaderno principal. 19 Auto de 12 de mayo de 2010. Folio 61, cuaderno 1. 20 Auto de 26 de marzo de 2014 (folio 157, cuaderno 1), en el que el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió: “1.- ADMITIR la reforma de la demanda presentada por la Nueva IPS Boyacá S.A.”. 21 Folios 163 y 164, cuaderno 1. 22 En concreto, resolvió: “PRIMERO.- MODIFICAR los numerales 1° y 4° de nuestro proveído de fecha 26 de marzo de 2014, por lo expuesto en la parte motiva de este auto, los cuales quedarán así: 1.- ADMITIR la reforma a la demanda presentada por la NUEVA I.P.S. BOYACÁ S.A., en contra de la SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A. FIDUAGRARIA S.A.”. 23 Desistimiento a folio 15 del cuaderno 3. 24 Folio 124, cuaderno 1. 25 Lo que consta en la certificación de la Superintendencia Financiera de Colombia, que obra a folios 86 y 87 del cuaderno 1. 26 LEY 489 DE 1993.
Artículo 93. Parágrafo. “Los regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedades de economía mixta en las cuáles el aporte de la Nación, de entidades territoriales y de entidades descentralizadas, sea igual o superior al noventa (90%) del capital social es el de las empresas industriales y comerciales del Estado”. 27 CCA.
Artículo 129. “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”.
Artículo 132. “Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5. De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 9 estimada en cinco mil millones de pesos ($5.000’000.000) supera los quinientos salarios mínimos mensuales legales vigentes para la fecha de la presentación de la demanda, que, conforme al Decreto 5053 de 30 de diciembre de 2009, ascendían a doscientos cincuenta y siete millones quinientos mil pesos ($257’500.000). 2.2.
La acción de controversias contractuales fue incoada oportunamente, dentro del plazo bienal previsto en el artículo 135.10.e) del CCA, puesto que el contrato de promesa de compraventa núm. 000020, en cuya nulidad insiste la actora en esta instancia, fue suscrito el treinta y uno (31) de enero de dos mil ocho (2008)28 y la demanda fue presentada por Nueva IPS Boyacá el veintiocho (28) de enero de dos mil diez (2010)29, después de haber agotado el trámite conciliatorio que se surtió entre el dos (2) de septiembre y el primero (1°) de diciembre de dos mil nueve (2009)30. 2.3.
En razón a la facultad que le asiste a esta judicatura para resolver sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada (artículo 164, CCA), incluso en segunda instancia31, y atendiendo a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en la que la demandada insistió en esta instancia32, le compete a la Sala dar respuesta al siguiente problema jurídico: ¿La sociedad fiduciaria liquidadora de una entidad pública cuya existencia culminó se encuentra legitimada en la causa para resistir la pretensión de nulidad absoluta de un contrato de promesa de compraventa de un inmueble que conformaba la masa de la liquidación? 2.3.1.
La jurisprudencia de esta Corporación diferencia entre dos clases de falta de legitimación, una material y otra de hecho. La primera alude a la participación real de las personas o entidades en el hecho que origina la presentación de la demanda; en otras palabras, esta categoría supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio y la relación jurídica que es materia de juzgamiento33.
Así concebida, constituye una condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito34. La segunda, se refiere a la relación procesal que surge entre demandante y demandado, a partir de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del auto admisorio al demandado35. finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. 28 Folios 18 a 20, cuaderno 1. 29 Folio 10, cuaderno 1. 30 De acuerdo con la certificación expedida por el Procurador Judicial 46, que obra a folios 37 y 38 del cuaderno 1. 31 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de unificación de 6 de abril de 2018, exp. 46005. 32 Aptados. 1.2 y 1.5. 33 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de 25 de septiembre de 2013, exp. 20420. 34 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, auto de 19 de diciembre de 2018, exp. 59339; y auto de 21 de febrero de 2022, ex. 67399. 35 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 31 de octubre de 2007, exp. 13503.
Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 10 2.3.2. Bajo una interpretación armónica de los artículos 32 y 44 del CCA36, la jurisprudencia37 ha precisado que la nulidad de un contrato puede ser deprecada por el Ministerio Público, por las partes o por cualquier tercero que acredite un interés directo, siempre que en el proceso intervengan las partes o sus causahabientes.
Ahora, de acuerdo con el artículo 7 del Decreto ley 254 de 2000, referido por el tribunal38, al aceptar, rechazar, definir la prelación y calificar los créditos, el liquidador ejerce función pública, razón por la cual, al desempeñar esas funciones, el liquidador expide actos administrativos cuyo control le compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por disposición expresa de la ley39.
Como, con ello, el liquidador ejerce una función pública atribuida a él directamente, cuyos efectos se extienden en el tiempo pese a que la liquidación concluya, la jurisprudencia administrativa reiterada ha considerado que el control jurisdiccional de dichos actos se extiende incluso después de que se termine la liquidación y que el liquidador debe asumir los efectos que pudieran derivarse de la invalidación de sus actos40.
Sin embargo, la naturaleza de los contratos suscritos por el liquidador en ejercicio de sus funciones es diferente. Con la entrada en liquidación de un ente, este no pierde la capacidad jurídica para continuar y concluir las operaciones sociales pendientes, ni para comparecer a juicio en condición de demandante o demandado. Esto, de acuerdo con la jurisprudencia41, «implica que la sociedad continúa existiendo, pero varía la destinación de su patrimonio, porque este ya no será utilizado para realizar el objeto social, sino que estará reservado a “la disgregación de los activos patrimoniales con miras a cubrir los pasivos y adjudicar a los asociados el remanente, si lo hubiere”».
En otras palabras, el patrimonio de la entidad en estado de liquidación “deja de ser de explotación y se torna en patrimonio 36 “Artículo 32. El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El Juez Administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso.
En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes. […] Artículo 44. Caducidad de las acciones: El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo quedará así: [ ] e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento” (Subraya la Sala). 37 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de 19 de octubre de 2000, exp. 12393;
Subsección C, sentencia de 27 de enero de 2016, exp. 49170, entre otras. 38 Aptado. 1.3.1. 39 DECRETO LEY 254 DE 2000. Artículo 7. Modificado con el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006. “1. Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación. […] De los actos del liquidador.
Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación. […]”. 40 CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, sentencia de 2 de julio de 2015, rad. 11001-03-24-000-2006- 00038-00; auto de 28 de enero de 2016, rad. 2015-00041-01; auto de 25 de enero de 2018, rad. 2015-00181- 01; auto de 18 de julio de 2018, rad. 68001-23-33-000-2015-00379-01; auto de 24 de mayo de 2018, rad. 2015 00794-01; auto de 19 de julio de 2021, rad. 54001-23-33-000-2017-00445-01, entre otros.
En sentido similar: CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, sentencia de 22 de octubre de 2009, rad. 11001-03-25-000-2006- 00085-00; y Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 6 de mayo de 2024, exp. 69284. 41 CONSEJO DE ESTADO Sección Cuarta sentencia de 19 de agosto de 2016, rad. 25000-23-37-000-2012- 00034-02 (22284). Reiterada en: Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 3 de marzo de 2020, exp. 63772.
Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 11 de liquidación”. De esa forma, la capacidad para enajenar los bienes de la masa en liquidación radica en el ente mismo, el cual es representado por el liquidador, quien, en este orden de ideas, solo está facultado para celebrar los contratos requeridos para el debido desarrollo de la liquidación, como lo prevé el Decreto 2866 de 200742, en línea con el Decreto ley 254 de 200043.
Así, al suscribir los contratos requeridos para la liquidación de la entidad, el liquidador no obra en primera persona, como cuando dicta actos administrativos por disposición expresa de la ley, sino que obra como representante de la entidad en liquidación, en cuyo patrimonio se radican los efectos del negocio jurídico. El liquidador no es pues una parte del contrato que suscribe, sino su representante.
Posteriormente, al concluir la liquidación con la aprobación de la cuenta final44, se extingue la personalidad jurídica del ente45. De esa manera, una entidad liquidada “no es sujeto de derechos y obligaciones y por tratarse de una persona jurídica que ya no existe, tampoco puede demandar ni ser demandada. Por la misma razón, el liquidador no tiene su representación legal ni pueden exigírsele a este el cumplimiento de las obligaciones a cargo de la sociedad liquidada”46.
En consecuencia, como la liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta concluyó con la suscripción del acta final de liquidación el quince (15) de septiembre de dos mil nueve (2009)47, la sociedad liquidadora, Fiduagraria, no está llamada a soportar las consecuencias que la anulación del contrato de promesa de compraventa núm. 000020 de 2008 conllevare en el patrimonio de las partes contrayentes, es decir, las prestaciones mutuas con las que el estado de las cosas retorna a la fase precontractual, que Nueva IPS Boyacá deprecó como su pretensión segunda principal48. 2.3.3.
En todo caso, el hecho de que el liquidador no tenga que soportar las consecuencias directas de la declaración de nulidad de un contrato que suscribió como representante del ente en liquidación no supone la desprotección de la otra parte contratante. Para ello, en el ordenamiento se prevé la subrogación de 42 “Artículo 5°. Funciones del liquidador.
El Liquidador adelantará bajo su inmediata dirección y responsabilidad el proceso de liquidación de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta en Liquidación, para lo cual ejercerá las siguientes funciones: a) Actuar como representante legal de la entidad en liquidación; […] k) Celebrar los actos y contratos requeridos para el debido desarrollo de la liquidación y representar a la entidad en las sociedades, asociaciones y entidades en que sea socia o accionista”. 43 “Artículo 6. [Modificado mediante el artículo 6 de la Ley 1105 de 2006].
Funciones del liquidador. Son funciones del liquidador las siguientes: a) Actuar como representante legal de la entidad en liquidación; […] j) Celebrar los actos y contratos requeridos para el debido desarrollo de la liquidación y representar a la entidad en las sociedades”. 44 DECRETO LEY 254 DE 2000. “Artículo 38. Culminación de la liquidación. El liquidador, previo concepto de la junta liquidadora cuando sea del caso, declarará terminado el proceso de liquidación una vez quede en firme el acta final de liquidación, la cual deberá publicarse conforme a la ley. […]”. 45 CONSEJO DE ESTADO, Sección Cuarta, sentencia de 16 de noviembre de 2016, rad. 76001-23-31-000- 2011-00558-01 (20131). 46 CONSEJO DE ESTADO, Sección Cuarta, sentencia de 23 de junio de 2015, exp. 20688; reiterada en sentencia de 4 de abril de 2019, exp. 18729. 47 Folios 110 a 112, cuaderno 1. 48 Aptado. 1.1.
Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 12 obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas49-50, así como la constitución de un patrimonio autónomo ―mediante la suscripción de un contrato de fiducia― al que se transfieren los activos remanentes, para atender los procesos pendientes y las contingencias que surgieren51; patrimonio autónomo que, en este caso, fue conformado mediante la suscripción del contrato de fiducia mercantil núm. 065 de 28 de diciembre de 2008, como se mencionó en el acta final de liquidación52.
Era pues este patrimonio autónomo el llamado a soportar las consecuencias directas de la nulidad absoluta del contrato de promesa de compraventa núm. 000020 de 2008 atribuidas a la parte contrayente53. 2.3.4. No pasa por alto la Sala que la responsabilidad del liquidador de un ente público por la omisión de sus deberes, en circunstancias distintas a la expedición de actos administrativos, se extiende tras la terminación del proceso de liquidación cuando se dan las circunstancias para ello previstas en la ley.
El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero ―aplicable por remisión expresa del artículo 1 del Decreto ley 254 de 200054― dispone en su artículo 295.10 que “[l]os liquidadores responderán por los perjuicios que por dolo o culpa grave causen a la entidad en liquidación o a los acreedores, en razón de actuaciones adelantadas en contravención de las disposiciones especiales que regulan el proceso de liquidación 49 LEY 489 DE 1998.
“Artículo 52. […] Parágrafo 1.- El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos”. 50 Subrogación que en el Decreto 2866 de 2007, que en que ordenó la liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta, quedó postergada al prever en su artículo 25 que “[c]on el fin de garantizar la continuidad de los servicios de salud a las entidades que contrataron los servicios de salud de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta, los contratos se subrogarán en la entidad que el contratante determine o se liquidarán si así lo determina el Contratante. || Parágrafo.
El Liquidador le comunicará a cada una de las entidades con las que opere la subrogación, en la fecha en que ella se perfeccione”. 51 DECRETO 254 DE 2000. “Artículo 35. [Modificado mediante el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006]. A la terminación del plazo de la liquidación, el liquidador podrá celebrar contratos de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria por el cual se transferirá activos de la liquidación con el fin de que la misma los enajene y destine el producto de dichos bienes a los fines que en el inciso siguiente se indican.
La entidad fiduciaria contratista formará con los bienes recibidos de cada entidad en liquidación un patrimonio autónomo. […] Cumplido el plazo de la liquidación en el acta final de liquidación por la cual se pone fin a la existencia legal de la entidad y, cuando sea del caso, se indicarán los activos que se transfieren o que se encuentran en un patrimonio autónomo de conformidad con el presente artículo, así como los pasivos que se pagarán con cargo a dicho patrimonio autónomo, y las obligaciones que asuman otras entidades con sujeción a lo previsto en el presente decreto. || Si al terminar la liquidación existieren procesos pendientes contra la entidad, las contingencias respectivas se atenderán con cargo al patrimonio autónomo al que se refiere el presente artículo o a falta de este, el que se constituya para el efecto.
Lo anterior sin perjuicio de los casos en que la Nación u otra entidad asuman dichos pasivos, de conformidad con la ley”. 52 “Que la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta En Liquidación celebró el contrato de Fiducia Mercantil N° 065 de 28 de diciembre de 2008, cuyo objeto es la administración por parte de Fiduprevisora S.A. del Patrimonio Autónomo a integrarse con los activos que le trasfiera la ESE; efectuar los paos con cargo a dichos recursos y administrar los procesos judiciales, contratos y reservas cedidos por la liquidación de la mencionada Empresa Social. || Que para el efecto, al cierre del proceso liquidatario se hará entrega de los activos, de los proceso judiciales y del contrato de archivo de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta En Liquidación a Fiduprevisora S.A., quien los recibirá conforme a lo acordado mediante los contratos de fiducia mercantil N° 064 y 065 celebrados el 28 y 29 de diciembre de 2008, respectivamente. […] Que al cierre del proceso liquidatorio, los dos (2) contratos citados fueron cedidos al Ministerio de la Protección Social, entidad que en adelante actuará como fideicomitente cesionario de los mismos”.
Folios 110 a 112, cuaderno 1. 53 En este sentido: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, auto de 29 de marzo de 2022, exp. 67483. 54 “Artículo 1. [Modificado mediante el artículo 1 de la Ley 1105 de 2006]. […] Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan”.
Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 13 forzosa administrativa”55. De esa forma, se estableció el umbral de imputación de la responsabilidad directa del liquidador más alto, consistente en el dolo o culpa grave, debido a que “es apenas razonable que no se pueda obligar al liquidador a atender con su patrimonio los costos de los procesos que se adelanten en su contra, ya que este tipo de cargas harían nada atractiva una función como la que se destaca, pues las complejidades que se presentan en estos asuntos, hacen muy probable la presentación de denuncias y quejas entre las partes interesadas en la liquidación, o en contra de ella”56, como lo consideró la Corte Constitucional al analizar la exequibilidad de esta disposición57.
Cabe además precisar que, de acuerdo con la norma referida, aplicada mutatis mutandi a la liquidación de entes públicos, el liquidador responde únicamente por la contravención de las normas que regulan el proceso de liquidación de la entidad. En este orden de ideas, Fiduagraria, como liquidadora de la ESE Policarpa Salavarrieta, está llamada a responder indirectamente por los perjuicios ocasionados a la demandante con la nulidad del contrato de promesa de compraventa núm. 000020 de 2008, en cuanto hubiera ocasionado esa nulidad, con una actuación u omisión dolosa o gravemente culposa que contraviniera las normas que regulan el proceso de liquidación de la entidad.
Por lo tanto, como además de la nulidad del referido negocio jurídico y la condena al pago de las restituciones mutuas, Nueva IPS Boyacá deprecó, en su pretensión tercera principal, la condena al pago de perjuicios por daño emergente y lucro cesante y, en la fundamentación de sus pretensiones, hizo referencia a la “extralimitación de atribuciones que debe generar responsabilidad patrimonial, por daño emergente y lucro cesante”58, resulta válido afirmar que Fiduagraria está legitimada para oponerse a las pretensiones de nulidad del contrato de promesa de compraventa núm. 000020 de 2008, por ser el sujeto existente más cercano a los hechos que originaron esta controversia59, mas no para responder por las consecuencias directas de la nulidad ―restituciones mutuas― sino por los perjuicios que indirectamente hubiera generado esa nulidad en cuanto hubiera sido ocasionada por el actuar doloso o gravemente culposo en el desempeño de su labor como liquidadora60. 55 Subrayado añadido. 56 Al punto, resulta oportuno precisar que esta norma, a diferencia del parágrafo primero del artículo 4° del Decreto 655 de 1993 no establece la facultad de repetir contra el liquidador, sino su responsabilidad directa, por lo que no resulta válida la asimilación que entre estas disposiciones se desprende de lo considerado en la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera el 19 de octubre de 2023, exp. 66537. 57 Sentencia C-248 de 1999. 58 Aptados. 1.1 y 1.3. 59 En este sentido: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, auto de 29 de marzo de 2022, exp. 67483; y Subsección B, auto de 15 de enero de 2024, exp. 69633. 60 Si bien, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero prevé, en su artículo 297.1, un procedimiento de rendición de cuentas del liquidador frene a la junta de acreedores, este no es aplicable a la liquidación de entidades públicas, pues dicha codificación solo se aplica cuando existan vacíos en el Decreto 254 de 2000, el cual, en sus artículos 36 y 38, somete la gestión del liquidador a la aprobación de la junta liquidadora, a la cual le rinde cuentas el liquidador.
No hay pues lugar a la aplicación de los plazos previstos en el artículo 297.1 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 14 2.4. De acuerdo con las consideraciones expuestas en precedencia y el único cargo de la alzada, procede la Sala a dar respuesta al siguiente problema jurídico, de acuerdo con los artículos 350 y 357 del CPC, en línea con la jurisprudencia unificada de esta Sección61: ¿Fiduagraria, como liquidadora de la ESE Policarpa Salavarrieta, está llamada a responder por los perjuicios que le hubiera ocasionado a Nueva IPS Boyacá como consecuencia del incumplimiento doloso o gravemente culposo de las reglas de la liquidación, que hubiera ocasionado la nulidad del contrato de promesa de compraventa núm. 000020 de 2008, si es que hay lugar a declarar esa nulidad la cual habría de declararse por haber sido suscrito por una persona inexistente? 2.4.1.
Para dar respuesta al anterior problema jurídico, resulta oportuno precisar, en primer lugar, que, en principio, habría de ser declarada la nulidad del contrato de promesa en cuestión, por haber sido suscrito por una persona inexistente o sobre cuya identidad pudiera suscitarse un error, debido a que, al no estar cabalmente individualizado uno de los sujetos de la promesa y, por ende, del negocio jurídico prometido, este último no quedaría definido de tal suerte que para perfeccionarlo solo faltara la tradición de la cosa o las formalidades legales, como lo exige el artículo 1611 del CC62; circunstancia en razón de la que el contrato de promesa no produciría obligación alguna y tendría consecuentemente objeto ilícito, de acuerdo con la jurisprudencia referida por el apelante63. 2.4.2.
Sin embargo, para determinar si, en efecto, no existía o no fue individualizado uno de los sujetos del contrato de promesa de compraventa núm. 000020 de 2008, quien fungiría como vendedor en el contrato prometido, al punto de hacer incierto el perfeccionamiento de este último negocio jurídico, este contrato debe interpretarse con base en la regla principal de interpretación contractual64, de acuerdo con la cual 61 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de unificación de 6 de abril de 2018, exp. 46005. 62 Artículo 1611.
Subrogado por el artículo 89 de la Ley 153 de 1887. “La promesa de celebrar un contrato no produce obligación alguna, salvo que concurran las circunstancias siguientes: || 1a.) Que la promesa conste por escrito. || 2a.) Que el contrato a que la promesa se refiere no sea de aquellos que las leyes declaran ineficaces por no concurrir los requisitos que establece el artículo 1511, 1502 del Código Civil. || 3a.) Que la promesa contenga un plazo o condición que fije la época en que ha de celebrarse el contrato. || 4a.) Que se determine de tal suerte el contrato, que para perfeccionarlo solo falte la tradición de la cosa o las formalidades legales. || Los términos de un contrato prometido, solo se aplicarán a la materia sobre que se ha contratado”. 63 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil, sentencia de 1 de marzo de 1991, M.P. Alberto Ospina Botero.
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 12 de junio de 2014, exp. 26335. 64 “Cuando por disentimiento de las partes en el punto se discute judicialmente la naturaleza jurídica del contrato, y, por ende, la de las obligaciones que por emanar de él han de asegurarse en su cumplimiento, corresponde al juzgador, a fin de determinar el alcance de las prestaciones debidas, interpretar el contrato, o sea investigar el significado efectivo del negocio jurídico. || En dicha labor de hermenéutica la primera y cardinal directriz que debe orientar al juzgador es, según lo preceptúa el artículo 1618 del Código Civil, la de que conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras; las demás reglas de interpretación advienen a tomar carácter subsidiario y, por lo tanto, el juez no debe recurrir a ellas sino solamente cuando le resulte imposible descubrir lo que hayan querido los contratantes; cuáles fueron realmente los objetivos y las finalidades que éstos se propusieron al ajustar la convención. || Lo cual significa que cuando el pensamiento y el querer de quienes concertaron un pacto jurídico quedan escritos en cláusulas claras, precisas y sin asomo de ambigüedad, tiene que presumirse que esas estipulaciones así concebidas son el fiel reflejo de la voluntad interna de aquéllos, y que, por lo mismo, se torna inocuo cualquier intento de interpretación. Los jueces tienen facultad amplia para interpretar los contratos oscuros, pero no pueden olvidar que dicha atribución no los autoriza, so pretexto de interpretación, a distorsionar ni desnaturalizar pactos cuyo sentido sea claro y Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 15 “[c]onocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras” (artículo 1618, CC).
En este caso, se consignó en el contrato de promesa de compraventa núm. 000020 de 31 de enero de 200865, que este fue suscrito por “Martha Cecilia Díaz Figueroa, […] con cédula de ciudadanía número 28.680.282 de Chaparral – Tolima, actuando como apoderada general del liquidador de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN, de conformidad con el poder general otorgado por el representante legal de LA FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGRÍCOLA – FIDUAGRARIA S.A.”66, como promitente vendedora.
Con ello, se avizora una posible variación en el nombre de la sociedad liquidadora que, de acuerdo con su certificado de existencia y representación67, y la certificación expedida por la Superintendencia Financiera68 se denomina “SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A. Y/O FIDUAGRARIA S.A.”69. Sin embargo, en el contexto del contrato suscrito y sus tratativas, esta variación no supone una indeterminación de las partes del negocio jurídico prometido ni su inexistencia, que invalide el contrato de promesa.
Veamos. En primer lugar, se aprecia que la liquidadora de la ESE Policarpa Salavarrieta, así establecida en el artículo 4 del Decreto 2866 de 200770 ―debidamente publicado en el Diario Oficial71― se denominaba alternativamente Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario o con el acrónimo Fiduagraria S.A., manteniéndose esta última denominación inalterada en el contrato de promesa de compraventa, la cual era suficiente para determinar el sujeto obligado.
Aparte, los adjetivos agrario y agrícola, además de ser similares fonéticamente, tienen un significado semejante72, al punto de ser consideradas expresiones sinónimas73; circunstancia por lo cual cabía inferir fácilmente que esa alteración del nombre de la firma suscribiente no era más que una errata, que no genera incertidumbre sobre la identidad del sujeto obligado. terminante, ni muchísimo menos para quitarles o reducirles sus efectos legales. || Los contratos deben interpretarse cuando son oscuros, es cierto, pero tal labor de hermenéutica tiene que encuadrarse dentro de lo racional y lo justo, conforme a la intención presunta de las partes, y sin dar cabida a restricciones o ampliaciones que conduzcan a negar al contrato sus efectos propios; la violación de esta limitante implicaría el claro quebranto del principio legal del efecto obligatorio del contrato; al actuar así el juez se rebelaría directamente contra la voluntad de las partes claramente expresada, modificando a su talante los específicos efectos queridos por ellas al contratar.
Por cuanto ordinariamente el contrato se presenta como una unidad, para conocer la verdadera voluntad de las partes deben apreciarse todas sus estipulaciones en forma coordinada y armónica; si con desprecio de este procedimiento se aíslan unas de otras como entes autónomos, cuando por sí solas carecen de vida propia e independiente, se corre el riesgo de romper la unidad y de hacerle producir al negocio jurídico efectos contrarios a los que de su conjunto realmente se deducen”.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil, sentencia de 5 de julio de 1983, Gaceta Judicial, Tomo CLXXII, núm. 2411, pág. 112 a 129. 65 Folios 16 a 20, cuaderno 1. 66 Subrayado añadido. 67 Folios 131 a 133, cuaderno 1. 68 Folios 86 y 87, cuaderno 1. 69 Subrayado añadido. 70 “Artículo 4°. Dirección de la liquidación. El Liquidador de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta, será Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S. A., Fiduagraria S. A., quien deberá suscribir el correspondiente contrato con el Ministerio de la Protección Social, el cual se pagará con cargo a los recursos de la entidad en liquidación”. 71 Año CXLIII, núm. 46702 de 27, julio, 2007, pág. 61. 72 “agrario, ria || Del lat. agrarius. || 1. adj.
Perteneciente o relativo al campo. […] agrícola || Del lat. agricŏla. || 1. adj. Perteneciente o relativo a la agricultura o al agricultor. […]”. REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la lengua española, Edición del Tricentenario, actualización 2023. 73 Ibidem. Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 16 Tan clara era la identidad del sujeto contratante, que durante la negociación del contrato de promesa núm. 00020 de 2008 y después de su suscripción, Nueva IPS Boyacá se comunicó continuamente con Martha Cecilia Díaz Figueroa, como la apoderada de la liquidadora de la ESE Policarpa Salavarrieta, sin cuestionar su identidad; condición que le fue conferida por Fiduagraria con la escritura pública núm. 4386 de 9 de agosto de 200774, sin que esta circunstancia le causara extrañeza a Nueva IPS Boyacá, de acuerdo con lo narrado en la demanda75.
Así, se dirigió Nueva IPS Boyacá a la señora Díaz Figueroa como “Apoderada de la liquidadora ESE Policarpa Salavarrieta”, al formular su oferta de compra de la Clínica Julio Sandoval Medina76; y, luego, recibió correspondencia de ella y de Fiduagraria, sobre esta negociación77, sin manifestar dudas sobre su identidad ni su posición contractual.
Además, en las consideraciones del contrato de promesa de compraventa núm. 000020 de 200878, se dejó constancia de todo este trasegar precontractual, del que se desprendía claramente la identidad de la promitente vendedora, de la siguiente manera: «1) Que mediante Decreto 2866 de 27 de julio de 2007, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta, […]. 2) El artículo 4° del Decreto 2866 de 2007, designó como Liquidador de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta En Liquidación, a la sociedad fiduciaria FIDUAGRARIA S.A., para ejercer las funciones asignadas en el Decreto 2866 de 2007 y demás actos propios del Liquidador, definidos por las normas aplicables al régimen de liquidación de entidades públicas del orden nacional al que se encuentra sujeta la sociedad [sic] la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta En Liquidación. 3) Atendiendo el marco normativo anteriormente indicado, dentro de las funciones del liquidador se encuentran: ejecutar los actos que tiendan a facilitar la preparación y realización de una liquidación rápida y efectiva, para lo cual se dará aplicación a las normas vigentes sobre la materia que faciliten esta labor, y a su vez podrá celebrar los actos y contratos requeridos para el debido desarrollo de la liquidación. 4) Teniendo en cuenta lo anterior, la ESE POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN estima conducente la celebración del presente contrato de promesa de compraventa, a fin de cumplir con los cometidos antes señalados. 5) Que cumplida la etapa de oferta de sus activos a otras entidades públicas, la ESE POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN, inició un proceso permanente de ventas de los bienes inmuebles de la masa de la liquidación, para generar los recursos requeridos para el funcionamiento de la E.S.E. PS EN LIQUIDACIÓN, hoy en liquidación [sic], que para el caso del presente inmueble corresponde a la invitación al público No. 4, publicada en el diario EL TIEMPO el día 05 de Octubre de 2008 y en la página web de la ESE POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN y del MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL. 6) Que el PROMITENTE COMPRADOR, presentó oferta de compra mediante documento […] del diecinueve (19) de noviembre de dos mil siete (2007). 7) Que mediante comunicación […] de fecha veintitrés (23) de noviembre de dos mil siete (2007) el PROMITENTE VENDEDOR informó al promitente comprador la no aceptación de la oferta de compra de la UNIDAD HOSPITALARIA JULIO 74 Folios 137 a 139, cuaderno 1. 75 Aptado. 1.1.1.2. 76 Folio 128, cuaderno 1. 77 Folios 33 a 37, y 44 a 58, cuaderno 1. 78 Folios 16 a 20, cuaderno 1.
Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 17 SANDOVAL MEDINA […]. 8) Que el PROMITENTE COMPRADOR presentó mejoramiento de oferta de compra mediante documento […] del cinco (5) de diciembre de dos mil siete (2007). 9) Que mediante comunicación […] de fecha siete (7) de diciembre de dos mil siete (2007) el promitente vendedor informó al PROMITENTE COMPRADOR la aceptación de la oferta de compra de la UNIDAD HOSPITALARIA JULIO SANDOVAL MEDINA […]. 10) Que la ESE PS EN LIQUIDACIÓN entregará al PROMITENTE VENDEDOR el inmueble objeto del presente contrato, en calidad de arrendamiento, hasta cuando las prestaciones contenidas en el presente documento, se encuentren plenamente cumplidas por el PROMITENTE COMPRADOR. 11) Que el promitente comprador ha visitado el inmueble objeto de la venta, lo conoce y se encuentra de acuerdo con su estado material y jurídico, que es en el cual lo recibe a título de arrendamiento»79. 2.4.3.
En este orden de ideas, resulta forzoso concluir que, de acuerdo con el texto del contrato de promesa de compraventa núm. 000020 de 2008, interpretado de forma armónica con los antecedentes que en este se plasmaron, y tomando en consideración las circunstancias que rodearon las negociaciones encaminadas a su suscripción, era claro que el sujeto obligado a suscribir el contrato de compraventa prometido lo era la ESE Policarpa Salavarrieta en Liquidación, representada por su liquidadora, la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. y/o Fiduagraria S.A. Al no existir incertidumbre sobre este elemento del negocio jurídico prometido, no hay lugar a invalidar el contrato de promesa núm. 000020 de 2008 a partir de la interpretación de un elemento aislado que de su texto propuso la firma demandante.
Se impone, por lo tanto, una respuesta negativa al problema jurídico bajo estudio, sin que sea necesario adentrarse en el análisis de la imputación de la nulidad del contrato a la liquidadora por su hipotético actuar doloso o gravemente culposo, con la consecuente confirmación de la sentencia impugnada. III. COSTAS No hay condena en costas, porque de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a su imposición cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente80-81 y, como en este caso no se aprecia que la parte vencida hubiera actuado de esa manera, no se proferirá condena alguna en ese sentido.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Número Cinco (5), el treinta (30) de enero de dos mil diecinueve (2019), por las razones expuestas en esta providencia. 79 Subrayado añadido. 80 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 1999, exp. 10775. 81 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-043 de 2004.
Radicado: 15001-23-31-000-2010-00047-01 (63670) Demandante: Nueva IPS Boyacá S.A. 18 SEGUNDO: Sin costas.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez esta providencia esté en firme. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente VF WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Aclaración de voto Firmado electrónicamente