1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 25000 23 41 000 2022 00971 01 Demandante: EPS Famisanar S.A.S. Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Decide apelación de auto que negó el decreto de una prueba testimonial Decisión: Confirma AUTO – RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN El Despacho decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la decisión mediante la cual el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” denegó el decreto de una prueba testimonial solicitada por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) en auto dictado dentro de la audiencia inicial celebrada el 21 de mayo de 20261.
I.
ANTECEDENTES 1.1. El 29 de enero de 20202, la EPS Famisanar S.A.S., actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)3, contra la Superintendencia Nacional de Salud (Supersalud). 1.2.
El 29 de enero de 2020, la demanda fue asignada por reparto al Juzgado Sexto (6º) Administrativo de Bogotá4, quien por auto del 13 de noviembre del mismo año5 declaró la falta de competencia por el factor cuantía y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta. 1 Índice 46 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 2 Visible en los folios 109 y 110 del expediente que se encuentra digitalizado en el índice 2 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 3 Ley 1437 de 2011. 4 Visible en los folios 109 y 110 del expediente que se encuentra digitalizado en el índice 2 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 5 Visible en el folio 111 del expediente que se encuentra digitalizado en el índice 2 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. Radicado: 25000 23 41 000 2022 00971 01 Demandante: EPS Famisanar S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud 2 1.3.
El 16 de abril de 2021, el expediente ingresó a la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca6, quien por auto del 20 de agosto de 20217 admitió la demanda y ordenó notificar a la demandada. Luego, el 10 de febrero de 20228 declaró la falta de competencia de esa sección para conocer sobre el asunto y remitió el expediente a la Secretaría de la Sección Primera de ese tribunal. 1.4.
El 26 de agosto de 20229, por reparto, la demanda fue asignada a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual mediante proveído del 18 de octubre de 202410, avocó conocimiento del asunto y ordenó la vinculación de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), como litisconsorte necesario de la demandada. 1.5.
El 10 de diciembre de 202411, la ADRES, por intermedio de apoderado, presentó contestación de la demanda, en la cual solicitó la siguiente prueba: • Testigo técnico. Respetuosamente solicito al Honorable Despacho aceptar como testigo técnico al Doctor Oscar Eduardo Salinas Garzón, quien actualmente se desempeña como Coordinador del Grupo de Reintegros de la ADRES.
El Doctor Salinas Garzón, en su calidad de experto técnico, está en capacidad de ilustrar de manera precisa y detallada el proceso administrativo de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, conforme a las normativas aplicables y los procedimientos establecidos. 1.6. El 20 de enero de 202512, la EPS Famisanar S.A.S. presentó reforma de la demanda, integrada en un solo documento con la demanda inicial; en ella formuló las siguientes pretensiones: Que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: 4.1 Que se declare la Nulidad de la Resolución No. 001227 del 15 de mayo de 2017 y de la Resolución No. 006054 del 13 de 2019, expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud mediante la cuales ordeno restitución de recursos y se resolvió el recurso de Reposición, respectivamente en contra de la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD FAMISANAR. 4.2 Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de Restablecimiento del Derecho, se restablezca el derecho de EPS FAMISANAR 6 Visible en la página 127 del documento en formato.pdf denominado: “1_ED_01EXPEDIENTE2021(.pdf) NroActua 2” ubicado en el índice 2 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 7 Índice 13 – Documento descrito como: “14ED_62500023370002021001(.PDF) NroActua 13”.
Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 8 Visible en la página 128 del documento en formato.pdf denominado: “1_ED_01EXPEDIENTE2021(.pdf) NroActua 2” ubicado en el índice 2 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 9 Índice 3 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 10 Índice 14 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 11 Índice 19 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 12 Índice 24 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. Radicado: 25000 23 41 000 2022 00971 01 Demandante: EPS Famisanar S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud 3 S.A.S., consistente en revocar la obligación de reintegrar a favor de ADRES- Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud la suma de DOS MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($2.877.475. 757.oo) contenidos dentro de la Resolución 6054 del 13 de junio de 2019, respectivamente. 4.3 Que se ordene a la Superintendencia de Salud, cancelar cualquier registro, anotación o proceso que hubiere hecho o iniciado por el valor que se ordenó reintegrar mediante los actos administrativos aquí demandados. 4.4 Que como consecuencia de la nulidad de la mencionada decisión administrativa, se declare que a título de restablecimiento del derecho, mi representada no está obligada a restituir los recursos a la ADRES ordenados en la misma. 4.5 Que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la Superintendencia de Salud, cancelar cualquier registro, anotación o proceso que hubiere hecho o iniciado por la restitución de recursos impuesta, mediante el acto administrativo demandado. 4.6 Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia conforme a lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011. 4.7.
Que como consecuencia de la nulidad de la mencionada decisión administrativa, se declare y ordene a título de restablecimiento que la Superintendencia Nacional de Salud, ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, girar el valor descontado el 14 de junio de 2023 en el marco del procedimiento administrativo especial de reintegro de recursos reconocidos sin justa causa a través del segundo proceso de compensación del mes de junio en el cual descontaron a mi representada el valor de TRES MIL QUINIENTOS NOVENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS M/CTE ($3.591.658.578) que corresponde a DOS MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL SETENCIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($2.877.475.757) por concepto de capital y SETECIENTOS CATORCE MILLONES CIENTO OCHENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS VEINTIÚN PESOS M/CTE ($714.182.821) por concepto de actualización con arreglo a variación del IPC. 4.8.
Que a título de restablecimiento se ordene a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, girar a favor de EPS FAMISANAR SAS el valor descontado el 14 de junio de 2023 en el marco del procedimiento administrativo especial de reintegro de recursos reconocidos sin justa causa a través del segundo proceso de compensación del mes de junio en el cual descontaron a mi representada el valor de TRES MIL QUINIENTOS NOVENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS M/CTE ($3.591.658.578) que corresponde a DOS MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL SETENCIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($2.877.475.757) por concepto de capital y SETECIENTOS CATORCE MILLONES CIENTO OCHENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS VEINTIÚN M/CTE ($714.182.821) por concepto de actualización con arreglo a variación del IPC.
Radicado: 25000 23 41 000 2022 00971 01 Demandante: EPS Famisanar S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud 4 4.9. Que a título de restablecimiento se declare que la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, deben proceder al pago del daño emergente que resulte probado a favor de la EPS FAMISANAR SAS, derivado de la inversión realizada para garantizar el aseguramiento de los afiliados.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, por estos afiliados EPS FAMISANAR SAS incurrió en un gasto necesario para el aseguramiento de los servicios de salud, en cumplimiento de sus obligaciones contractuales y legales. Dicho gasto fue realizado con los recursos correspondientes a la Unidad de Pago por Capitación (UPC) recibidos para tal fin, los cuales debieron ser destinados a la cobertura de los servicios de salud de estos afiliados sobre los cuales se garantizó un aseguramiento en salud. 4.10.
Que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES que, en virtud de los principios de equidad y justicia del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y de acuerdo con la normativa vigente, proceda al pago del daño emergente que resulte probado en el proceso por el uso de los recursos de la UPC para asegurar la atención a estos afiliados durante el tiempo que duró la presunta multiafiliación. […]13 Con la reforma a la demanda solicitó entre otras, la siguiente prueba: 8.3 TESTIMONIALES 8.3.1 Solicito que se cite al señor FREDY ALEXANDER CAICEDO SIERRA identificado con numero de cedula 79.864.370 de Bogotá, Director de Operaciones Comerciales de la Empresa FAMISANAR EPS SAS., o quien haga sus veces, en la fecha y hora que el despacho fije, a fin de que rinda testimonio respecto de los hechos objeto del presente proceso teniendo en cuenta que se encuentra a su cargo el proceso de compensación de mi representada; para lo cual podrá ser notificado en la dirección Carrera 13ª No. 77ª – 63 Piso 5° o al correo electrónico notificaciones@famisanar.com.co y/o fcaicedo@famisanar.com.co.
El señor Fredy indicará el proceso de afiliación, traslados, reporte, compensación, es decir todo lo relacionado al proceso de afiliación de la EPS. (Destacas originales del texto). 1.7. El 18 de diciembre de 202514, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, admitió la reforma de la demanda y ordenó correr traslado a las entidades demandadas. 1.8.
El 21 de enero de 202515, la ADRES, por intermedio de apoderado, presentó contestación de la demanda reformada sin realizar solicitudes probatorias adicionales. 13 Tomado aún con posibles errores de la página 2, 3 y 4 del documento descrito como: “35_MemorialWeb_Otro-DEMANDAREFORMADA(.pdf) NroActua 24” – Índice 24 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 14 Índice 28 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 15 Índice 32 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. Radicado: 25000 23 41 000 2022 00971 01 Demandante: EPS Famisanar S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud 5 1.9.
El 02 de febrero de 202516, la Superintendencia de Salud, por intermedio de apoderado, presentó contestación de la demanda reformada sin realizar solicitudes probatorias adicionales. II. EL AUTO APELADO 2.1. El 21 de mayo de 202617, en audiencia inicial, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, mediante auto, resolvió la solicitud de decreto de pruebas, entre otras, decidió sobre las formuladas por la parte demandante y la ADRES, respecto de los testimonios de los señores Fredy Alexander Caicedo Sierra y Óscar Eduardo Salinas Garzón, respectivamente.
En la providencia, el tribunal anotó que la prueba testimonial es un medio de convicción a través del cual quien ha presenciado o tiene conocimiento directo de los hechos objeto de prueba comparece al proceso para declarar sobre lo que le conste. Sobre esa base, precisó que el régimen probatorio aplicable conforme al artículo 211 del CPACA, remite a las reglas generales del Código General del Proceso (CGP) en lo no regulado de manera especial, y en particular a lo dispuesto en el artículo 212 de dicho estatuto sobre la petición de la prueba testimonial, según el cual, al solicitar testimonios, debe expresarse la identificación del testigo y enunciarse concretamente los hechos objeto de la prueba. 2.1.1 Con fundamento en lo anterior, frente al testimonio del señor Fredy Alexander Caicedo Sierra, Director de Operaciones Comerciales de EPS Famisanar S.A.S., el despacho advirtió que, aunque se indicó el cargo o función del declarante, en la solicitud no se estableció la relación específica que este habría tenido con los hechos debatidos en el proceso, ni se individualizaron de manera precisa los hechos sobre los cuales habría de versar su declaración. El tribunal destacó que la parte se limitó a una formulación general, sin concretar el objeto de la prueba testimonial, lo que, a su juicio, implicaba el incumplimiento del requisito legal de enunciar concretamente los hechos objeto de la prueba previsto en el artículo 212 del CGP, motivo por el cual negó el decreto de dicho testimonio. 2.1.2 Del mismo modo, en relación con el testimonio del señor Óscar Eduardo Salinas Garzón, solicitado por la ADRES, el Tribunal aplicó los artículos 211 del CPACA y 212 del CGP.
Al revisar la petición probatoria, concluyó que tampoco en este caso se enunciaban de forma concreta y detallada los hechos que se pretendían acreditar mediante la declaración, sino que se formulaba una solicitud de carácter genérico que no permitía identificar con claridad el objeto del testimonio ni la forma específica en que el declarante habría adquirido conocimiento directo de los hechos del litigio.
En virtud de esa deficiencia en la formulación de la solicitud, el despacho consideró que no se encontraban cumplidos los presupuestos legales exigidos para el decreto de la prueba testimonial y, en consecuencia, negó también la práctica de esta declaración. 16 Índice 33 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 17 Ver nota al pie 1.
Radicado: 25000 23 41 000 2022 00971 01 Demandante: EPS Famisanar S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud 6 En suma, el tribunal fundamentó la negativa de los testimonios de los señores Fredy Alexander Caicedo Sierra y Óscar Eduardo Salinas Garzón, en el incumplimiento de los requisitos formales y de contenido mínimo previstos para la solicitud de testimonios, específicamente la falta de enunciación concreta de los hechos objeto de la prueba y de la exposición clara de la relación de los testigos con tales hechos, concluyendo que, en tales condiciones, resultaba improcedente decretar su práctica. 2.2.
Durante la audiencia inicial celebrada el 21 de mayo de 2026, la apoderada de la parte demandante interpuso recurso de reposición frente a la negativa de decretar la prueba testimonial solicitada, el cual fue resuelto de manera desfavorable. En la misma diligencia, el apoderado de la ADRES formuló recurso de apelación respecto de la decisión que negó decretar el testimonio del señor Óscar Eduardo Salinas Garzón. III.
RECURSO DE APELACIÓN 3.1. En el trámite de la audiencia inicial celebrada el 21 de mayo de 2026, el apoderado de la ADRES interpuso recurso de apelación con fundamento en el artículo 243, numeral 7, del CPACA, al considerar que dicho precepto autorizaba la apelación del auto que negaba el decreto o la práctica de una prueba. El recurso se dirigió específicamente contra la decisión mediante la cual se negó el decreto del testimonio técnico solicitado por la ADRES en la contestación de la demanda, correspondiente al señor Óscar Eduardo Salinas Garzón, coordinador del grupo de reintegros de dicha entidad.
El recurrente sostuvo que la prueba testimonial reunía las exigencias de pertinencia, conducencia y utilidad, en la medida en que guardaba una relación directa con los hechos de la demanda y con el problema jurídico sometido a consideración, relativo a la legalidad de las actuaciones administrativas adelantadas en el marco del procedimiento de reintegros.
En su criterio, se trataba de un medio probatorio adecuado para acreditar los supuestos fácticos que sustentaban el debate sobre la validez de los actos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud y al mismo tiempo, idóneo para cumplir la finalidad del proceso, en cuanto permitiría esclarecer el procedimiento de reintegros aplicado por la ADRES.
Adicionalmente, señaló que el testimonio técnico solicitado se vinculaba de forma directa con los cargos de nulidad formulados por la parte actora, en particular aquellos relacionados con la presunta vulneración del debido proceso, la supuesta falta de valoración de las aclaraciones presentadas por Famisanar, así como las discusiones sobre los flujos de información asociados a la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA) y la legalidad del reintegro ordenado en los actos administrativos demandados.
Enfatizó que, con esta prueba, no se pretendía sustituir un dictamen pericial, sino que el declarante, debido a su conocimiento especializado y a sus funciones, podía explicar al despacho los aspectos técnicos y operativos del procedimiento de reintegros necesarios para comprender el contexto en el que se expidieron los actos acusados.
Radicado: 25000 23 41 000 2022 00971 01 Demandante: EPS Famisanar S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud 7 Con base en lo anterior, el apoderado de la ADRES solicitó que se concediera el recurso y que, en sede de segunda instancia, el Consejo de Estado revocara el auto apelado en cuanto negó el decreto del testimonio del señor Óscar Eduardo Salinas Garzón, a fin de que se ordenara su práctica como testigo técnico, con el propósito de ilustrar de manera precisa y detallada el funcionamiento del proceso administrativo de reintegros y de la BDUA.
IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia y oportunidad En virtud de lo previsto en el numeral 3° del artículo 125 del CPACA y en el numeral 7° del artículo 243 ibidem, el magistrado ponente es competente para resolver el recurso de apelación incoado por la ADRES contra el auto del 21 de mayo de 2026, mediante el cual el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, negó el decreto de una prueba testimonial en el curso de la audiencia inicial celebrada el 21 del mismo mes y año. El auto objeto de impugnación fue dictado en audiencia inicial del 21 de mayo de 202618, y el recurso de apelación fue instaurado durante el trámite de dicha diligencia. Entonces, fue radicado oportunamente. 4.2.
Análisis del asunto 4.2.1. De acuerdo con los antecedentes expuestos, el Despacho deberá determinar si la decisión del tribunal de negar el testimonio solicitado por la ADRES, con fundamento en el supuesto incumplimiento de los requisitos formales previstos en la legislación procesal, concretamente, por no haberse enunciado de manera específica los hechos objeto de la prueba, se ajustaba a derecho.
Pues bien, sea lo primero recordar que los presupuestos para que el juez acceda al decreto de una prueba solicitada o aportada se refieren a que la pieza objeto de análisis se encuentre provista de utilidad, pertinencia y conducencia, de manera que corresponde el rechazo de plano de aquellas que no cumplan con tales requisitos, de conformidad con lo previsto por el artículo 168 del CGP aplicable por la remisión expresa de que trata el artículo 306 del CPACA, que señala lo siguiente: Artículo 168.
Rechazo de plano. El juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles. Particularmente, en lo que atañe a los requisitos señalados, en oportunidad anterior19 esta Sección dilucidó en el siguiente sentido: 18 Ibidem. 19 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia de 26 de abril de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicado núm. 11001 03 24 000 2011 00325 00.
También pueden consultarse los siguientes antecedentes: Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia de 7 de febrero de 2013, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicado núm. 25000 23 27 000 2010 00162 01; Consejo de Estado, Sección Primera, providencia de 1 de marzo de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicado núm. 25000 23 24 000 20029 0003 03.
Radicado: 25000 23 41 000 2022 00971 01 Demandante: EPS Famisanar S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud 8 Conforme a la jurisprudencia señalada supra, se considera que para verificar: i) la pertinencia de una prueba se debe revisar que el hecho que se pretende probar guarde relación con el objeto del proceso; ii) la conducencia de una prueba se debe revisar que el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho; para lo cual: a) el medio probatorio respectivo debe estar autorizado y no prohibido expresa o tácitamente por la ley; y b) el medio probatorio no debe estar prohibido en particular para el hecho que con él se pretende probar20; iii) la utilidad de una prueba se debe revisar que no sea manifiestamente superflua, es decir, que no tenga razón de ser, porque ya están probados los hechos o porque el hecho está exento de prueba21 […].
Resaltado del Despacho. 4.2.2. Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho procederá con el análisis de la negación del testimonio solicitado por la ADRES, a efectos de determinar si dicho medio de convicción resulta conducente frente al problema jurídico planteado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Teniendo en cuenta especialmente los argumentos expuestos en el recurso de apelación. En primer lugar, se advierte que, en efecto, como lo manifestó el tribunal en el auto recurrido, la solicitud probatoria como fue expuesta por el recurrente no cumple con los requisitos formales previstos en el artículo 212 del CGP22, en especial, porque no enunció concretamente los hechos objeto de la prueba.
Y, por tanto, su negativa deberá ser confirmada como se hará en el resuelve de esta providencia. No obstante lo anterior, el Despacho igualmente advierte que, más allá del incumplimiento del anterior requisito formal, el medio de convicción propuesto tampoco supera el examen material de conducencia frente al objeto del litigio. En el sub examine, la controversia se centra en la legalidad de las Resoluciones números 1227 de 15 de mayo de 201723 y 6054 de 13 de junio de 201924, proferidas por la Supersalud, mediante las cuales se ordenó a la EPS Famisanar S.A.S. la restitución de recursos y se decidió el recurso de reposición. Al revisar el debate fijado por las partes, se observa que, por un lado, la demandante plantea sus reproches de nulidad a partir del contraste entre el contenido de las resoluciones acusadas, el informe de auditoría, las comunicaciones cruzadas entre el consorcio administrador, la EPS y la Supersalud, y el marco normativo aplicable al procedimiento de reintegros, así como a la regla de firmeza de las compensaciones. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia de 23 de julio de 2009, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, radicado núm. 25000 23 25 000 2007 00460 02. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 3 de marzo de 2016, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, número único de radicación 11001 03 25 000 2015 00018 00. 22 Código General del Proceso - Artículo 212.
Petición de la prueba y limitación de testimonios - Cuando se pidan testimonios deberá expresarse el nombre, domicilio, residencia o lugar donde pueden ser citados los testigos, y enunciarse concretamente los hechos objeto de la prueba. El juez podrá limitar la recepción de los testimonios cuando considere suficientemente esclarecidos los hechos materia de esa prueba, mediante auto que no admite recurso. 23 “Por la cual se ordena a ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD FAMISANAR LTDA CAFAM COLSUBSIDIO, identificada con NIT 830.003.564-7, el reintegro de unos recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA” (Destacas propias del texto). 24 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 001227 del 15 de mayo de 2017”.
Radicado: 25000 23 41 000 2022 00971 01 Demandante: EPS Famisanar S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud 9 Por otro lado, la ADRES fundamenta su defensa en la exposición y análisis del régimen normativo que rige el reporte de información a la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA), las obligaciones de las EPS respecto de la actualización de esa base de datos y las etapas del procedimiento administrativo especial de reintegro que, afirma, se cumplieron debidamente en el caso concreto, apoyando igualmente su postura en los antecedentes documentales obrantes en el expediente administrativo.
En esa medida, se evidencia que tanto los cargos de la demandante como los argumentos de defensa de la ADRES se estructuran a partir de un material probatorio esencialmente documental y normativo. La discusión no versa sobre hechos aislados que requieran reconstruirse mediante declaraciones personales, sino sobre la adecuada o incorrecta aplicación de las normas aplicables en el trámite administrativo que culminó con los actos acusados.
Por su parte, el testimonio del señor Óscar Eduardo Salinas Garzón, coordinador del grupo de reintegros de la ADRES, fue solicitado como “testigo técnico” para que explicara el procedimiento administrativo especial de reintegro de recursos reconocidos sin justa causa y el funcionamiento de la BDUA, así como determinados aspectos operativos y técnicos del proceso de reintegros adelantados por la entidad.
Según lo expuesto en el recurso de apelación, su declaración tendría como finalidad ilustrar al despacho sobre el contexto técnico y funcional en el que se expidieron los actos administrativos demandados. Sin embargo, dicha justificación no explica que se constituya en el medio probatorio idóneo para definir si, en el caso concreto, la Supersalud respetó las garantías del debido proceso, valoró de manera suficiente las respuestas y soportes aportados por la EPS, o aplicó correctamente el régimen jurídico de los reintegros y de la firmeza de los procesos de compensación. Estas cuestiones deben resolverse a partir del juicio de legalidad, mediante la confrontación objetiva entre el contenido de los actos acusados, el expediente administrativo que los soporta y las disposiciones superiores que se alegan vulneradas, más no a partir del relato posterior de un funcionario sobre la forma general en que opera el procedimiento de reintegros o la BDUA.
Así las cosas, aun cuando la prueba fue presentada por ADRES como pertinente, conducente y útil para explicar el contexto técnico del procedimiento de reintegros y de la BDUA, el Despacho concluye que el testimonio solicitado resulta inconducente, por cuanto no constituye el medio probatorio idóneo para resolver el debate sobre la legalidad de las Resoluciones números 001227 de 2017 y 6054 de 2019 y sobre los vicios que se les atribuyen.
Bajo esa perspectiva, la negativa del a quo a decretar la prueba no desconoce el derecho de defensa ni el debido proceso de las partes, pues el litigio puede definirse adecuadamente con base en el material probatorio documental y normativo incorporado al expediente. Por las razones expuestas, la decisión de negar su decreto se confirmará, no solo por las razones formales indicadas en el auto apelado, sino, principalmente, porque la Radicado: 25000 23 41 000 2022 00971 01 Demandante: EPS Famisanar S.A.S. Demandados: Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud 10 prueba resulta inconducente para establecer la legalidad de los actos administrativos acusados. 4.4.
Conclusión Por las anteriores razones, será confirmada la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” mediante el auto del 21 de mayo de 2026. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión dictada en audiencia inicial del 21 de mayo de 2026, por el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, realizando las anotaciones correspondientes en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente por el consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.