CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., cuatro (4) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Tema: tutela contra providencia judicial. Subtema 1: auto que declara terminado el proceso de acción popular. Subtema 2: recurso de apelación en acciones populares. Subtema 3: requisito de procedibilidad de subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud interpuesta por la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política.
1. SÍNTESIS DEL CASO La Procuraduría General de la Nación, por conducto de la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas núm. 6 para la Conciliación Administrativa, presentó escrito de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con ocasión de los autos proferidos, respectivamente, el 28 de septiembre de 2023 y el 15 de marzo de 2024, dentro del proceso con radicado núm. 25000-23-41-000-2021-00779-00/04. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra los siguientes hechos probados: Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 2 2.
La Procuraduría General de la Nación (la Procuraduría) presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos (acción popular), el 8 de septiembre de 2021, contra la Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de la Unión Temporal Centros Poblados de Colombia 2020 (UT) y de otros1, con las siguientes pretensiones: i) Que se declare la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y al acceso al servicio público esencial de internet de manera eficiente, continua y permanente, con ocasión de las acciones y omisiones acaecidas dentro del proceso licitatorio núm. LP-038 de 2020 y la celebración y ejecución del contrato 1043 de 2020 (el contrato), suscrito entre el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la UT. ii) Que se ordene la devolución por el valor de setenta mil doscientos cuarenta y tres millones doscientos setenta y nueve mil quinientos noventa y nueve pesos (70.243.279.599). iii) Que se ordene el resarcimiento de los perjuicios ocasionados a la Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, por valor de cuarenta y dos mil novecientos cuarenta y cuatro salarios mínimos legales mensuales vigentes, con fundamento en la cláusula décima segunda penal del contrato 1043 de 2020, o lo que considere conveniente. iv) Que se ordene el pago del daño emergente causado a la Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. 3.
Además, solicitó que se ordenara al ministerio y al fondo demandados que tomaran las medidas que fueran necesarias contra todas las personas que consolidaron las irregularidades denunciadas; adoptaran los correctivos y medidas legales, judiciales, contractuales, administrativas, financieras y/o técnicas que propendieran por la prestación eficiente, continua y permanente del servicio público de internet; y evitaran mayores costos sociales y económicos para el país. 4.
Finalmente, la Procuraduría también pidió que el juez administrativo declarara que las demandadas eran responsables por los daños, perjuicios e indemnizaciones que llegaran a presentarse; que la firma contratista respondiera por responsabilidad extracontractual del Estado y por las demandas o reclamaciones que se presentaran en el marco del contrato 1043 de 2020; y que la sentencia favorable que se emitiera en el proceso de acción popular tuviera prevalencia sobre cualquier otra decisión arbitral o judicial. 1 Fundación de Telecomunicaciones, Ingeniería, Seguridad e Innovación, ICM Ingenieros SAS., INTEC de la Costa SAS., OMEGA Buildings Constructora SAS, SESCOLOMBIA SAS., BBVA Assert Management SA Sociedad Fiduciaria, ITAU Corpbanca Colombia SA, Consorcio PE2020 C Digitales, Telemediciones SAS, PMO SOLYCOM SAS y Eurocontrol SA Sucursal Colombia.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 3 5. El asunto correspondió conocerlo, por reparto, a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad que, en auto del 13 de septiembre de 20212, admitió la demanda; vinculó al Ministerio de Relaciones Exteriores, a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República, a la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), a las superintendencias de Notariado y Registro, Financiera de Colombia, de Industria y Comercio y de Sociedades, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente, a la Sociedad Nuovo Security LLC y a la Sociedad INSELSA SAS. 6.
En auto de la misma fecha, el Tribunal decretó, como medidas cautelares de urgencia, el levantamiento del velo corporativo de varias personas jurídicas, el embargo de bienes, el rastreo de cuentas bancarias y la suspensión de contratos, entre otras órdenes. 7. Luego de agotadas algunas actuaciones relativas a vinculaciones, traslados y recursos respecto de las medidas cautelares y la práctica de pruebas, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca expidió auto, el 28 de septiembre de 20233, en el que declaró la terminación del proceso por improcedencia del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y por pérdida de competencia y levantó las medidas cautelares decretadas, con fundamento en lo dispuesto por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia del 27 de julio de 20234. 8.
El Tribunal explicó que la demanda de acción popular tuvo sustento en presuntas irregularidades emanadas del contrato 1043 de 2020, y que, en el mencionado fallo de unificación, la Sala Plena de la Sección Tercera indicó lo siguiente: 94.- Los perjuicios cuya indemnización se ordenó en la sentencia de primera instancia no corresponden a daños a un interés colectivo: corresponden a perjuicios derivados de la nulidad del Contrato, la cual –por disposición legal– y tratándose de un contrato de tracto sucesivo, tiene como consecuencia su terminación anticipada. […] 94.3.- Los perjuicios derivados de la no ejecución de la obra objeto del Contrato en los términos en ella previstos tampoco corresponden a la indemnización que debe disponerse en la acción popular para restablecer los derechos colectivos vulnerados: se trata de perjuicios derivados de la nulidad del Contrato, sobre los cuales debe pronunciarse el juez competente.
A ellos se hace referencia en el laudo arbitral y sobre los mismos cursa una acción de reparación directa iniciada por la ANI. […] 2 Samai, expediente núm. 25000-23-41-000-2021-00779-00, índice 2, certificado 9C08949889110846 1F022435BCAD3A77 9F7C685015398B10 DF8E439F65CD1D49. 3 Samai, expediente núm. 25000-23-41-000-2021-00779-00, índice 1204, certificado EEDCAA1EE3B6F0E0 253E2C1E55CA3786 045E21BB31797910 805C22AA68DADC59. 4 Expediente núm. 25000-23-41-000-2017-00083-02.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 4 123.- El simple hecho de que la afectada con la violación del derecho sea una entidad pública, no permite que ella sea desplazada por el actor popular en la defensa de sus intereses.
La defensa del interés patrimonial de una entidad pública debe realizarse por su representante legal, por lo que solo cuando se constate que no se está ejerciendo, o que no se está haciendo de manera adecuada, puede acudirse a la acción popular; ella debe estar dirigida a lograr que quien debe hacer tal defensa la realice efectivamente, si se verifica que no lo está haciendo: no a sustituirla.
No tener este tipo de consideraciones conduce, como ocurrió en este caso, a activar la acción constitucional sin tener en cuenta la actividad procesal adelantada por la entidad contratante y las pretensiones formuladas –en la acción contractual– por los mismos hechos y en defensa del interés patrimonial la citada entidad. 9. En ese sentido, el Tribunal destacó la existencia de cuatro procesos contractuales iniciados por el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones con fundamento en el contrato de aporte 1043 de 2020, con posterioridad a la demanda de acción popular, de manera que, correspondía al juez contractual resolver sobre los perjuicios causados y la consecuente pérdida del dinero. 10.
Por los motivos expuestos, concluyó que se hacía necesario no seguir con la acción constitucional popular, por improcedente, en atención a los procesos contractuales adelantados por el fondo ante la posible duplicidad y contrariedad de decisiones. Así, argumentó que perdió competencia para continuar conociendo el proceso. 11. La Procuraduría General de la Nación presentó recurso de apelación contra el anterior auto, pues consideró que la providencia en que el Tribunal sustentó su decisión era equivocada, no correspondía a una sentencia de unificación y abordó un asunto distinto al discutido en el proceso de acción popular. 12.
El magistrado ponente de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 25 de octubre de 20235, declaró improcedente la apelación formulada por la demandante, en atención a lo previsto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado6. Por otro lado, explicó que no era posible tramitar el recurso como una reposición, de acuerdo con el artículo 318 del Código General del Proceso (CGP), dado que el auto controvertido había sido emitido por la Sala de Decisión y no por el ponente. 13.
En consecuencia, la Procuraduría General de la Nación presentó recurso de reposición y en subsidio queja en contra del auto del 25 de octubre de 2023, con el argumento de que la providencia del 28 de septiembre de ese año era una sentencia porque definió «la suerte de las pretensiones»; sin embargo, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en decisión del 15 de marzo de 20247, estimó bien denegado el recurso de apelación. 5 Samai, expediente núm. 25000-23-41-000-2021-00779-00, índice 1232, certificado AA2BC4205631763C A5817391443EE4A7 673AFEBD1CE31F2F 4060F010C5599614. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, auto del 10 de febrero de 2021, expediente núm. 08-001-23-33-000-2019-00646-01. 7 Samai, expediente núm. 25000-23-41-000-2021-00779-04, índice 28, B8CE83C45792BF9C 5F15B46603CA6B1B 3A45F8315649CA14 C84F738AF3773E3E.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 5 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 14. La parte actora solicitó en el escrito de tutela lo siguiente8: 3.1. Que se declare la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y del derecho al efectivo acceso a la administración de justicia con fundamento en la configuración de los defectos procedimental absoluto y fáctico, junto con la violación directa de la Constitución […]. 3.2.
Que como consecuencia de la declaratoria de vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al efectivo acceso a la administración de justicia se ordene dejar sin efectos las decisiones adoptadas mediante el auto del 28 de septiembre de 2023, proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y mediante el auto del 15 de marzo de 2024 proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado con el fin de que la acción popular continúe su trámite. 3.3.
Que, como consecuencia de la anterior declaración, se ordene a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca continuar con el proceso en el estado en que se encontraba, esto es, la etapa probatoria de tal manera que la acción popular pueda culminar con una sentencia de fondo que resuelva las pretensiones y las demás situaciones procesales que surjan dentro del proceso9. 15.
Como fundamento de sus pretensiones, la Procuraduría General de la Nación sintetizó las actuaciones surtidas dentro del proceso de acción popular con radicado núm. 25000-23-41-000-2021-00779-00 y afirmó que las autoridades accionadas incurrieron en los defectos procedimental absoluto y de violación directa de la Constitución. 16. Por un lado, indicó que la decisión que dio por terminado el mencionado proceso no tuvo sustento «en una norma legal, sino en una muy poco plausible interpretación» de la sentencia dictada el 27 de julio de 202310 por parte de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual no era aplicable al caso concreto por cuanto abordó un asunto distinto al discutido en esa oportunidad, para lo cual relacionó las diferencias entre ambos. 17.
Manifestó que el caso que resolvió el Consejo de Estado estaba circunscrito a la afectación de varios derechos colectivos como consecuencia de irregularidades cometidas por particulares y exservidores públicos, con ocasión de la adjudicación de un contrato de concesión mediante «el pago de sobornos» que los contratistas pretendían luego cobrar al Estado. 18.
No obstante, que en la acción popular de «centros poblados» la afectación de derechos colectivos, si bien tiene relación con la actividad contractual, lo cierto es que el Estado sí desembolsó el pago del anticipo del negocio de aporte 1043 de 2020 a la 8 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 2, certificado D4C52F26D93EC2E0 07AD6730907C261B 0A7BE05B72A1F725 E1166F39F1D2AF14. 9 Se transcribe incluso con errores contenidos en el escrito de tutela. 10 Expediente núm. 25000-23-41-000-2017-00083-02.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 6 UT con garantías bancarias que no fueron expedidas por entidades financieras y que fueron presentadas como reales, situación que desencadenó la vulneración alegada. 19.
En ese orden, sostuvo que lo que busca la demanda de acción popular es la restitución de dineros al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y al Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para garantizar los derechos colectivos al patrimonio público, a la moralidad administrativa y al servicio público de acceso a internet.
Por las razones expuestas, la Procuraduría consideró: La decisión adoptada por la Sección Tercera en la sentencia del 23 de julio de 2023, que según se indica en el auto del 28 de septiembre de 2023, es la razón de ser de la expedición de este último, es un defecto procedimental por cuanto dicha sentencia es una decisión que no constituye precedente en el sentido que el Tribunal le otorga en la providencia del 28 de septiembre, pues en ella, nunca se expresó que deberían darse por terminados los medios de control tendientes a la defensa de los derechos colectivos relacionados con temas contractuales, cuando se verificara la existencia de medios de control contractual11. 20.
Por otro lado, la Procuraduría aseguró que el Tribunal accionado incurrió en el defecto procedimental absoluto, toda vez que acudió a la figura de la terminación anticipada del proceso que no está regulada en la Ley 472 de 1998, motivo por el que era susceptible de ser apelada con sustento en lo previsto en los artículos 243 y 244 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), según los cuales procede el mencionado recurso en contra del auto que ponga fin al proceso. 21.
Arguyó la configuración del defecto procedimental en que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, las acciones populares son principales y autónomas, es decir, no dependen del ejercicio de otros medios de control para acudir a aquellas de manera directa ante la vulneración de un derecho o interés colectivo. 22.
En cuanto al defecto de violación directa de la Constitución, la Procuraduría expresó que ocurrió en la medida en que el auto del 28 de septiembre de 2023 carece de fundamentación normativa porque está justificado en una interpretación de la sentencia del Consejo de Estado del 27 de julio de 2023 que contradice postulados constitucionales.
Además, dado que el legislador, si bien permite la terminación anticipada de los procesos judiciales, en el asunto bajo estudio no se configuró algún supuesto contenido en las normas que disponen esa posibilidad. En tal sentido, enunció lo siguiente: […] Así las cosas, la posibilidad de terminar el proceso antes de dictar sentencia no es una facultad arbitraria del juez sino que está reglada en la ley.” y de ello nada se sustentó en las providencias violatorias del debido proceso que se cuestiona12. 11 Se transcribe incluso con errores contenidos en el escrito de tutela. 12 Se transcribe incluso con errores contenidos en el escrito de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 7 2.3. Trámite procesal 23. El despacho ponente, en auto del 3 de octubre de 202413, admitió la tutela; vinculó, como terceros con interés, al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, a la Unión Temporal Centros Poblados de Colombia 2020 y a sus integrantes Fundación de Telecomunicaciones, Ingeniería, Seguridad e Innovación, ICM Ingenieros SAS, INTEC de la Costa SA y SESCOLOMBIA SAS; y al BBVA ASSET MANAGEMENT SA Sociedad Fiduciaria; requirió a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que aportara el expediente de la acción popular; tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda de tutela; y ordenó la notificación de los sujetos procesales. 2.4.
Intervenciones 24. BBVA Asset Management contestó que el escrito de tutela no superó los requisitos generales de subsidiariedad, comoquiera que la Procuraduría General de la Nación no agotó el mecanismo de revisión eventual en acciones populares, y de inmediatez, dado que el auto del 15 de marzo de 2024, objeto de controversia, fue notificado el 22 de marzo siguiente y la tutela fue interpuesta el 30 de septiembre de ese año, es decir, trascurridos más de 6 meses14. 25.
De otra parte, precisó que, contrario a lo que afirmó la accionante, la decisión que terminó el proceso no es una sentencia, ya que no decidió de fondo las pretensiones, sino un auto fundado en el fallo de unificación del Consejo de Estado del 27 de julio de 2023; y que, al margen de las peticiones de protección de derechos colectivos, la argumentación de la demanda no es un asunto distinto al cuestionamiento del cumplimiento del contrato. 26.
Agregó que la referida providencia de esta corporación es precedente para el caso concreto porque en esa oportunidad la Sección Tercera concluyó que no era posible continuar con un trámite de acción popular ante la existencia de otro proceso de índole contractual iniciado por los mismos hechos. También, explicó que los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 limitan la procedencia del recurso de apelación al auto que decreta medidas cautelares y a la sentencia de primera instancia, motivo por el que no aplican normas del CPACA y del CGP sobre la materia. 27.
Por las razones expuestas, afirmó que los autos objeto de controversia no incurrieron en alguna irregularidad procesal que afecte derechos fundamentales, y que la acción de tutela busca agotar una tercera instancia judicial, lo cual escapa de la órbita del juez constitucional. Finalmente, solicitó que se nieguen las pretensiones de amparo. 28.
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las comunicaciones y el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones solicitaron «que se 13 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 5, certificado 7893797866CA407B A1BCFDF86C691D68 33EEAB8A9C7E3102 3CE557238C32C1F2. 14 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 12, certificado 4DAF677752782933 C59A7BF9F51A47AA B82732D0CBAA368F C1C7C6923E69FB48.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 8 determine lo que en derecho corresponda» y destacaron que no había acción u omisión vulneradora de derechos fundamentales que les fuera atribuibles15. 29.
Abordó aspectos normativos del trámite de la acción popular y requirió que fueran analizados los siguientes temas: la subsidiariedad de la acción de tutela de cara a un posible incidente de nulidad y la oportunidad de su ejercicio; y la idoneidad de la acción popular para la defensa de la protección del erario, pese a la existencia de otras acciones legales iniciadas por las autoridades legitimadas con ese fin. 30.
El magistrado de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado ponente del auto del 15 de marzo de 2024 objeto de tutela contestó16 que el escrito de amparo revela un desacuerdo con lo decidido en la mencionada providencia bajo los mismos argumentos que ya fueron resueltos con el recurso de queja, lo que denotaba carencia de relevancia constitucional.
Además, reiteró la improcedencia de la apelación en contra del auto que termina el proceso en acciones populares.
31. SESCOLOMBIA SAS pidió que las pretensiones de amparo fueran desestimadas, pues no avizoró vulneración de derechos fundamentales de la Procuraduría General de la Nación. Manifestó que la tutela pretende reabrir el debate sobre la procedencia del recurso de apelación. Aseguró que la terminación anticipada del proceso no es una figura extraña a la acción popular, de acuerdo con lo expuesto por el Consejo de Estado en su jurisprudencia17, y que, en el caso concreto, esa decisión tuvo fundamento legal y constitucional por economía procesal, además de la sentencia de la Sección Tercera de esta corporación del 27 de julio de 2023 que guardó similitud con el asunto en discusión18. 32.
Abordó la procedencia de los recursos en acciones populares e indicó que la decisión de terminar el proceso, del 28 de septiembre de 2023, no es una sentencia sino un auto que no es apelable de acuerdo con la postura actual del Consejo de Estado19. Comparó las pretensiones de la demanda popular con las del proceso contractual que se encuentra en curso en su contra por los mismos hechos, y expresó que son idénticas en cuanto buscan la restitución del pago del anticipo al contratista. 33.
Por último, adujo que el accionante desconoce que la falta de jurisdicción o competencia es causal de nulidad y, por ende, debe ser declarada por el juez una vez la advierta. Por las razones expuestas, consideró que las pretensiones de la tutela no están llamadas a prosperar, por lo que pidió que fueran negadas o declaradas improcedentes. 15 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 13, certificado F19F4A5867660890 DF5AA5BD38B419EB 16ED7DC31227ADBF C7F990DD5C35C6D9. 16 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 14, certificado CED7122C3DDF1293 972F71F1D8806FBF C5DD350045DF9BB7 12D5D38822A21048. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, sentencias del 20 de febrero de 2014, exp. núm. 15001-23-33-000-2013-00149-02, y del 24 de junio de 2021, exp. núm. 66001-23-33-000-2018- 00106-01. 18 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 21, certificado 47ECBDB28D6548E5 6567674F4C8ED260 E9982BDBFD5ACCAC D653A2F45088931D. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, auto del 26 de junio de 2019, exp. núm. 25000-23-27-000-2010-02540-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 9 34. La magistrada de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ponente del auto del 28 de septiembre de 2023 contestó que la tutela no superó el requisito de inmediatez, toda vez que, desde que fue proferida la mencionada providencia y la que resolvió el recurso de queja, hasta la interposición del escrito de tutela, trascurrieron más de 1 año y más de 7 meses, respectivamente20. 35.
Reiteró las razones que sustentan la decisión objeto de tutela y citó jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual en los procesos populares solo procede el recurso de apelación en contra del auto que decreta medidas cautelares y de la sentencia de primera instancia21. 36. De otra parte, resaltó que la demanda popular iniciada por la accionante tiene identidad con el caso resuelto por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 27 de julio de 2023, en la medida en que ambos procesos tienen origen en contratos estatales y alegan perjuicios económicos con ocasión de un contrato estatal. 37.
Explicó que la finalización del medio de control constitucional no desampara los derechos a la moralidad administrativa y al patrimonio público toda vez que se encuentran bajo la guarda del juez del conflicto contractual. Agregó que el derecho de la comunidad al acceso al servicio público esencial de internet tampoco quedó desprotegido porque se firmó un contrato posterior con la finalidad de la prestación de ese servicio. 38.
El Tribunal advirtió que no podía emitir sentencia de fondo ya que la existencia de otros procesos contractuales con el mismo objetivo ocasionó la pérdida de su competencia para seguir adelantando la acción popular. Finalmente, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de inmediatez, o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de amparo. 39.
El despacho de la magistrada ponente del trámite constitucional emitió auto, el 25 de noviembre de 202422, en el que ordenó vincular, como terceros con interés, al Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; a Omega Buildings Constructora SAS, como integrante de la Unión Temporal Centros Poblados de Colombia 2020; a ITAÚ Corporación Colombiana SA; al Consorcio PE2020 C Digitales; a Telemediciones SAS; a PMO SOLYCOM SAS; a Eurocontrol SA Sucursal Colombia; al Ministerio de Relaciones Exteriores; a la Fiscalía General de la Nación; a la Contraloría General de la República; a la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF); a las Superintendencias Financiera de Colombia, de Sociedades, de Notariado y Registro y de Industria y Comercio; al Instituto Geográfico Agustín Codazzi; a la Registraduría Nacional del Estado Civil; a la Agencia Nacional de 20 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 24, certificado 7F497AACAE76C2A5 CB00BE3E3A89CBEF 510FED28EDC13A3C B9D2592C8C57A98F. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, auto del 26 de junio de 2019, exp. núm. 25000-23-27-000-2010-02540-01. 22 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 39, certificado 5B867148B891F689 109EB0AA67312191 68854112B69716E6 A1C9B50AEE2506C1.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 10 Contratación Pública Colombia Compra Eficiente; a la Sociedad Nuovo Security LLC; y a la Sociedad INSELSA SAS. 40. La Superintendencia Financiera de Colombia afirmó que no le consta la vulneración de derechos fundamentales de la Procuraduría General de la Nación, puesto que desconoce las presuntas irregularidades de la acción popular objeto de controversia.
Sostuvo que no tiene legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no tiene relación alguna con los intereses que se discuten en el trámite constitucional. Solicitó que se niegue el amparo y se ordene su desvinculación23. 41. La Superintendencia de Sociedades indicó que ni los hechos ni las pretensiones del escrito de tutela están relacionadas con procesos de liquidación judicial que adelantan las sociedades ICM Ingenieros SAS o Intec de la Costa SAS, motivo por el que carece de competencia para cumplir un eventual fallo favorable a la accionante ante su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Pidió su desvinculación del trámite constitucional y, de manera subsidiaria, que se niegue el amparo de tutela24. 42. La Fiscalía General de la Nación25, la Registraduría Nacional del Estado Civil26, la Superintendencia de Notariado y Registro27 y la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente28, entre otros argumentos, contestaron que no tienen legitimación en la causa por pasiva dado que las actuaciones deprecadas en procura del amparo escapan de sus ámbitos de competencia y porque no vulneraron derechos fundamentales.
Solicitaron la desvinculación del trámite constitucional o que se nieguen las pretensiones de tutela. 43. El Consorcio PE 2020 C Digitales, integrado por Telemediciones SAS, PMO SOLYCOM SAS y Eurocontrol SA Sucursal Colombia, solicitó el rechazo de la acción de tutela por resultar improcedente. Explicó que la Procuraduría General de la Nación no cumplió con las exigencias que permitan acreditar el requisito de relevancia constitucional porque se limitó a alegar que la negativa del recurso de apelación y la terminación del proceso de acción popular trasgredieron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la contradicción y al acceso a la administración de justicia29. 44.
Expresó que es contradictorio que se adelante la acción popular por los mismos hechos, objeto y causa que son debatidos en otros procesos judiciales iniciados por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Fondo para defender el presupuesto de la Nación. 23 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 48, certificado 5E8C15280B053BBF 380F05FE7C75CC64 91AC187FFA81E063 06F8D301C83A3081. 24 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 49, certificado 04724940AAB0EB69 507BCAA527C0B825 6010F28A67C9B6A0 D5FC7A3AD832F41C. 25 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 50, certificado 4F77444BA8575383 8B789DB30C5E35FD DD18DE52D09E281F 50AD135BE3ED32DD. 26 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 52, certificado DC36B2679966C5BA B4D93F100C4968B0 87A69E66053D8DA8 BB4B63EA600ADD50. 27 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 53, certificado 7E7FD4DB04A66683 E0F219D9F571F3BF E7481A70AF824928 B59A36D9AF2EA404. 28 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 55, certificado 47BE27E5C1DCABB5 A506AC1764AB4A36 5251069BF0B94161 91EC530A2E8842CF. 29 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 56, certificado 637BE98C3FD52D87 23B43B75D90303D0 411ECCE232368CD2 DC379DA27488698A.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 11 45. Argumentó que la accionante no cumplió el requisito de subsidiariedad porque no agotó el recurso de revisión eventual de la decisión que terminó el proceso de acción popular, razón por la que la tutela resulta improcedente; y que no alegó cuál era la deficiencia procesal determinante en la vulneración de los derechos fundamentales.
También, adujo como incumplido el requisito de inmediatez, toda vez que el escrito de amparo fue interpuesto trascurridos más de 6 meses desde el auto del 15 de marzo de 2024 proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Finalmente, defendió la legalidad de las decisiones judiciales controvertidas. 46. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado emitió sentencia de tutela de primera instancia, el 13 de enero de 202530, en la que declaró improcedentes los cargos de tutela formulados contra el auto del 28 de septiembre de 2023, y negó las pretensiones de amparo relacionadas con el auto del 15 de marzo de 2024. 47.
La anterior decisión fue impugnada por la parte accionante31, recurso concedido por el despacho ponente en auto del 17 de marzo de 202532. En segunda instancia, el asunto correspondió a la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación, autoridad que, luego de declarar fundada la manifestación de impedimento presentados por dos magistrados, profirió sentencia el 2 de julio de 202533.
BBVA Asset Management solicitó aclaración del fallo34. 48. El expediente de tutela fue remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión35, sin embargo, Seguros del Estado SA y Compañía Aseguradora de Fianzas SA solicitaron la nulidad de las sentencias de tutela toda vez que, a pesar de que fueron sujetos procesales en el proceso de acción popular con radicado núm. 25000- 23-41-000-2021-00779-00/04, no estuvieron vinculados al trámite de tutela de la referencia36. 49.
En consecuencia, el magistrado ponente en segunda instancia dictó auto el 19 de agosto de 202537 en el que encontró que, en efecto, le asistía razón a Seguros del Estado SA y Compañía Aseguradora de Fianzas SA, motivo por el que declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 25 de noviembre de 2024, salvo las pruebas y los informes recaudados en el expediente constitucional, y ordenó a la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación que, reiniciara el trámite con la debida conformación del contradictorio. 30 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 72, certificado 09B503ECF21611EC 9C4E103042197827 10D09C154AF4A175 417AC9F3CA41C8C0. 31 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 81. 32 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 87, certificado 4F182149962D4F0B 56E377AAF24670FE 246568BDFAF57ECA 5E9BBFF36F0B1D7E. 33 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-01, índice 29, certificado 65B5D565D6DC8DFA FF256C5138B457FA 199E97A1F04E714C B8A6589BC92363A7. 34 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-01, 36. 35 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-01, índice 38. 36 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-01, índice 43, certificado 5D521BA79951E11C 7810E4C5B0B6A820 18C98BD380A1C99E 6380D5975ACE352A. 37 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-01, índice 50, certificado 776CA5AE3F02181E 8B25154A58BC31D7 FFE7EFA55176F1E9 D52FA85478AC3DE3.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 12 50. BBVA Asset Management, Seguros del Estado SA y Compañía Aseguradora de Fianzas SA presentaron memoriales en los que pidieron que el trámite de tutela sea adelantado por salas distintas a las que ya conocieron la acción38. 51.
El expediente fue enviado por la Secretaría General del Consejo de Estado a la magistrada ponente de primera instancia, autoridad que, en auto del 30 de septiembre de 2025, vinculó al trámite constitucional como terceros con interés a todas las personas naturales y jurídicas que tengan la condición de parte demandante, parte demandada, llamados en garantía, coadyuvantes y demás terceros dentro del proceso de acción popular con radicado núm. 25000-23-41-000-2021-00779-00/04, para lo cual ordenó a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que notifique el auto admisorio del 3 de octubre de 202439. 52.
ITAÚ CorpBanca Colombia40 se opuso a las pretensiones de la tutela en la medida en que no superó el requisito de subsidiariedad. Afirmó que resultaba procedente el mecanismo de revisión eventual del auto del 28 de septiembre de 2023 para cuestionar la interpretación que hizo el Tribunal sobre el precedente judicial relacionado con la competencia del juez popular en asuntos de controversias contractuales, en los términos descritos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-686 de 2015. 53.
Por otra parte, sostuvo que el auto del 28 de septiembre de 2023 se ajustó a derecho y no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, para lo cual reiteró los fundamentos de dicha providencia judicial. Agregó que las decisiones del 25 de octubre de 2023 y del 15 de marzo de 2024 no incurrieron en el defecto procedimental.
Solicitó que no se accedan a los cargos de amparo. 54. El Consorcio Superdigitales 2022 manifestó que no fue interventor del contrato de aporte 1043 de 2020, de manera que no tiene vínculo alguno con el Consorcio Pe2020. Por estas razones, aseguró que no tiene legitimación en la causa41. 55. La Superintendencia Financiera de Colombia, pese a que ya había contestado la tutela con anterioridad, expuso que no vulneró derechos fundamentales y que no tiene legitimación en la causa por pasiva.
Solicitó que se nieguen las pretensiones de amparo y se le desvincule del trámite constitucional42. 56. La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Fiscalía General de la Nación43 reiteraron los argumentos que formularon en el trámite de tutela con anterioridad. 38 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-01, índices 57 y 58. 39 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 97, certificado 176300125E5EA2F4 6B402BC0420D5EB6 51126AF169B73ECF E2900089F2BCE8C3. 40 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 105, certificado 3B740C754C2A0026 26E815830C419877 84A871763A3832B7 238987C4773A3224. 41 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 106, certificado 1F019107B2E3F371 683D9C96EA323934 E6049255FB71392B 982EEFAFE0F4F903. 42 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 107, certificado 19AE1C0303C86F73 623F01EF5786C644 21151D7859410B47 F50AAE15F1416584. 43 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índices 108, 112 y 113, certificados 47BE27E5C1DCABB5 A506AC1764AB4A36 5251069BF0B94161 91EC530A2E8842CF, F4DA155F2452C32C Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 13 57.
El Ministerio de Relaciones Exteriores se opuso a las pretensiones de amparo porque no tiene legitimación en la causa por pasiva44, pues el objeto de reparo son los autos del 28 de septiembre de 2023 y del 15 de marzo de 2024. Asimismo, expuso que esas providencias fueron proferidas bajo los principios de la sana crítica y autonomía judicial y no vulneraron los derechos fundamentales invocados. 58.
Seguros del Estado SA y Compañía Aseguradora de Fianzas SA contestaron45 que el juez de tutela solo está «legitimado» para intervenir en un proceso ordinario ante la configuración de una arbitrariedad o error grave con relevancia constitucional, para impedir la sustitución del juez natural. Afirmó que la Procuraduría pretende agotar una tercera instancia. Adujo que el auto del 28 de septiembre de 2023 es razonado y acertado, para lo cual sintetizó los argumentos que lo sustentan, entre ellos, la sentencia del 27 de julio de 2023 de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 59.
Comparó las pretensiones de la acción popular con las de los procesos contractuales y concluyó que la Procuraduría busca la restitución del anticipo entregado en el marco del contrato 1043 de 2020 y otros perjuicios, asunto que le corresponde decidir al juez contractual, sin que el patrimonio público quede desprotegido. Así, consideró que lejos de constituir el auto del 28 de septiembre de 2023 una arbitrariedad judicial, responde a una interpretación razonable.
Pidió que se nieguen las pretensiones de amparo. 60. Vencido el término para presentar contestaciones de tutela, el expediente ingresó al despacho el 24 de octubre de 2025 y el despacho ponente registró proyecto de fallo el 4 de noviembre de 2025. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 61. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 62.
Ahora bien, la BBVA Asset Management, Seguros del Estado SA y Compañía Aseguradora de Fianzas SA solicitaron que el trámite constitucional fuera adelantado por salas de decisión distintas a las que ya conocieron la acción de tutela, puesto que, en términos generales, ya conocieron el asunto objeto de debate y expusieron su postura en el caso concreto. 64389B60EA552F94 1C34DA480979BD20 79D7D47AA4F8361E y |x87726EC0EC4C65B8 76680FD504C6E2EA 535A7CCE8ED36E0B B4286DECEDF91C06. 44 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 109, certificado 2817AA5565B44603 0829601EDE6A60ED 69753B2181CFD288 4D57D83EB67DD972. 45 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 118, certificado B385E8EF76CB7910 D5B4C671748CCF73 1E2471FFA897C26B AF364FC8EB754714.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 14 63. Al respecto, es preciso advertir que, de acuerdo con el artículo 3946 del Decreto 2591 de 1991, en el trámite de tutela no proceden las recusaciones y, además, rigen las causales de impedimento contenidas en el artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. 64.
En ese orden, no se observa que configure causal de impedimento haber dictado sentencia dentro del proceso y que posteriormente haya sido anulada. En particular, aquella causal referente a emitir concepto u opinión sobre la materia47, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional48, exige que dicho concepto u opinión sea rendido extraprocesalmente, lo que permite afirmar que no ocurrió la situación fáctica que prevé la norma. 65.
Por estas razones, la Subsección negará la petición de que el asunto sea decidido por salas de decisión distintas a las que resolvieron en primera y segunda instancia la tutela antes de que fuera declarada la nulidad de todo lo actuado en auto del 19 de agosto de 2025. 3.2. Legitimación en la causa 66. La legitimación en la causa por activa de la Procuraduría General de la Nación se encuentra acreditada, por cuanto fue la parte demandante dentro del proceso de acción popular que finalizó con el auto del 15 de marzo de 2024, objeto de tutela, y, por lo tanto, es la titular de los derechos que consideró fueron vulnerados. 67.
También, está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado porque fueron las autoridades que profirieron, respectivamente, el auto del 28 de septiembre de 2023, que terminó el proceso popular, y del 15 de marzo de 2024, que resolvió el recurso de queja, los cuales, afirmó la tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales. 68.
Por otro lado, se advierte que la Superintendencia de Sociedades, la Fiscalía General de la Nación49, la Registraduría Nacional del Estado Civil50, la Superintendencia de Notariado y Registro51 y la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente solicitaron su desvinculación, al considerar que no 46 ARTICULO 39. RECUSACION.
En ningún caso será procedente la recusación. El juez deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente. El juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá adoptar las medidas procedentes para que se inicie el procedimiento disciplinario, si fuere el caso. 47 ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: […] 4. Que el funcionario judicial haya sido apoderado o defensor de alguna de las partes, o sea o haya sido contraparte de cualquiera de ellos, o haya dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso. […]. 48 Corte Constitucional, auto A-333 de 2021. 49 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 50, certificado 4F77444BA8575383 8B789DB30C5E35FD DD18DE52D09E281F 50AD135BE3ED32DD. 50 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 52, certificado DC36B2679966C5BA B4D93F100C4968B0 87A69E66053D8DA8 BB4B63EA600ADD50. 51 Samai, expediente núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 53, certificado 7E7FD4DB04A66683 E0F219D9F571F3BF E7481A70AF824928 B59A36D9AF2EA404.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 15 está llamado a responder por la vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante. 69. Al respecto, la Sala aclara que la vinculación de estos al presente asunto fue en calidad de terceros, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción, toda vez que son demandados o terceros vinculados en el proceso de acción popular.
Por los motivos expuestos, se negará su solicitud. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 70. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado52 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional53. 71.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: (i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. (ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial «subsidiariedad». (iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado «inmediatez».
(iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. (v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. (vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 72.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales11 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 52 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 53 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 16 73. En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico; (iv) material o sustantivo; (v) error inducido a la autoridad judicial; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional; o (viii) violación directa de la Constitución54. 74. Resulta oportuno aclarar que, si bien la parte tutelante adujo la posible configuración de los defectos procedimental absoluto, fáctico y de violación de la Constitución, lo cierto es que los cargos de tutela solo están relacionados con los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, frente a la decisión del 28 de septiembre de 2023; y procedimental absoluto, en relación con el auto del 15 de marzo de 2024. 3.4.
Problema jurídico 75. A la Sala le corresponde definir, en atención a los argumentos que formularon algunos de los accionados, si la acción de tutela supera los requisitos de procedibilidad, en particular, el de subsidiariedad, ante la posibilidad de que el tutelante acuda al mecanismo extraordinario revisión eventual en acciones populares para discutir sus inconformidades. 76.
En caso afirmativo, deberá establecer si el auto del 28 de septiembre de 2023 incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, y el auto del 15 de marzo de 2024, en un defecto procedimental absoluto. 3.4.1. Análisis de los requisitos generales 77. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, sobre las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia55. 78.
La cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que, de encontrarse configurados los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y procedimental absoluto expuestos en el escrito de tutela, prosperaría la pretensión de amparo de que se ordene al tribunal accionado que continúe con el trámite de la acción popular con radicado núm. 25000-23-41-000-2021-00779-00, escenario en el cual estarían afectados los derechos fundamentales de la Procuraduría 54 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 55 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
La Corte Constitucional ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico» lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 17 General de la Nación, en particular, el debido proceso, para cuyo amparo acudió a esta acción constitucional. 79. El requisito de subsidiariedad exige, en los términos de los artículos 86 constitucional y 6 del Decreto 2591 de 199156, que el juez constitucional, por un lado, verifique que el accionante no cuente con otros mecanismos judiciales de protección de sus derechos fundamentales; y, por otro lado, valore si dichos mecanismos resultan idóneos y eficaces para garantizar de forma oportuna el amparo solicitado, de acuerdo con las particularidades de cada caso57. 80.
En el evento de que existan otros medios de defensa judicial pero que estos no sean idóneos o eficaces, procede la tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales, así como, en los eventos en que se configura un perjuicio irremediable, el cual debe ser inminente y grave, y sus medidas de protección impostergables58. 81.
Cuando se trata de una tutela interpuesta en contra de providencia judicial, la Corte Constitucional ha indicado que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios constituyen vías legítimas de defensa y reconocimiento de los derechos fundamentales59. De manera específica, el alto tribunal expresó lo siguiente: La acción de tutela no fue diseñada para desplazar a los jueces del ejercicio de sus competencias naturales, motivo por el cual, en principio, no es procedente acudir ante un juez para impugnar las decisiones judiciales si previamente no se han empleado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial.
El agotamiento de estas herramientas constituye, entonces, un requisito indispensable para que el juez de tutela pueda entrar a estudiar la vulneración invocada por el accionante. 82. En el asunto bajo estudio, la Procuraduría General de la Nación presentó acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con las decisiones emitidas dentro de la acción popular con radicado núm. 25000-23-41-000-2021-00779-00, respectivamente, el 28 de septiembre de 2023 (que terminó el proceso) y el 15 de marzo de 2024 (que resolvió el recurso de queja). 83.
Los argumentos en contra del auto del 28 de septiembre de 2023 consisten en que el Tribunal accionado, en concreto, desconoció que la sentencia del 27 de julio de 2023 no indicó que debían darse por terminadas las acciones populares que abordaran temas contractuales ante la existencia de otros procesos iniciados por el medio de control de controversias contractuales frente a los mismos hechos; y, por otro lado, 56 ARTICULO 6o.
CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]. 57 Corte Constitucional, sentencia T-397 de 2017. 58 Corte Constitucional, sentencia T-471 de 2017. 59 Corte Constitucional, sentencia T-373 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 18 desatendió la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la competencia de los jueces que conocen dichas acciones. 84. Al respecto, es necesario tener en cuenta que el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por la Ley 1285 de 2009, creó el mecanismo de revisión eventual en materia de acciones populares y de grupo, en los siguientes términos: En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. 85.
El artículo 272 del CPACA dispuso que la finalidad de la revisión eventual es la de unificar la jurisprudencia en acciones populares y de grupo para conseguir la aplicación de la ley en condiciones iguales en situaciones que comparten identidad fáctica y jurídica; en cuanto a la procedencia, el artículo 273 ibidem dispuso que las partes o el Ministerio Público podrán pedir que las sentencias o las «providencias que determinen la finalización» del proceso sean revisadas en los siguientes casos: 1.
Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación. 86.
Es preciso destacar que el legislador diseñó en la segunda causal un texto supeditado a los términos de la primera causal, de manera que su interpretación exige realizar una integración de ambas disposiciones. De acuerdo con la sentencia de unificación del 6 de agosto de 201960 de la Sala Veintisiete Especial de Decisión del Consejo de Estado, la causal en comento hace referencia a la providencia contradictoria o con divergencias interpretativas sobre el alcance de la ley, con un fallo de unificación o jurisprudencia reiterada de esta corporación. En concreto, el alto tribunal expuso lo que sigue a continuación: En esta línea, como la finalidad última de la revisión eventual prevista en el artículo 273 del CPACA es lograr que se apliquen las mismas directrices en casos que compartan iguales supuestos fácticos y jurídicos, el mecanismo procede, conforme a la causal 2 de la disposición, cuando la providencia cuya revisión se pretende, difiere del alcance interpretativo que el Consejo de Estado le ha dado a un punto de derecho, siempre que este haya sido fijado en una sentencia de unificación o en la jurisprudencia reiterada de la misma Corporación, pues, se repite, lo que interesa a este mecanismo es lograr la igualdad material en la solución de los casos. 87.
Pues bien, de la revisión del escrito de tutela, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación pudo discutir los argumentos atinentes al defecto 60 Expediente número 15001-33-33-007-2017-00036-01. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 19 sustantivo por desconocimiento del precedente judicial a través del mecanismo de revisión eventual previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996 y regulado en los artículos 272, 273 y 274 del CPACA, con fundamento en la mencionada causal segunda. 88.
Lo anterior, en la medida en que la tutelante argumentó que la decisión de terminar el proceso de acción popular estuvo fundamentada en una «muy poco plausible interpretación de la [sentencia de unificación del 27 de julio de 2023] del Consejo de Estado». Agregó que el mencionado fallo no constituyó precedente en el sentido que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le «otorgó en la providencia del 28 de septiembre [de 2023], pues en ella nunca se expresó que debían darse por terminados los medios de control tendientes a la defensa de los derechos colectivos relacionados con temas contractuales». 89.
Además, la accionante arguyó que la decisión del Tribunal objeto de tutela desconoció que el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 13 de febrero de 2018, sostuvo que las acciones populares son «principales y en consecuencia autónomas», en cuanto a que no dependen de otras acciones para ser ejercidas. 90. Así las cosas, los reparos que la Procuraduría General de la Nación le atribuye al auto del 28 de septiembre de 2023 se reducen a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó una interpretación contradictoria o divergente con sentencias de unificación del Consejo de Estado, según las cuales no había lugar a terminar el proceso de acción popular con radicado 2021-00779-00. 91.
La Sala considera pertinente enfatizar en que, si bien los reparos de la tutela cuestionan la falta de competencia del juez popular para ordenar la terminación de la acción popular sin justificación legal, lo cual está relacionado con un defecto procedimental; lo cierto es que, no se puede desconocer que el sustento de esos reparos radica, puntualmente, en que el auto del 28 de septiembre de 2023 incurrió en una contradicción e indebida interpretación de la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 27 de julio de 2023 y jurisprudencia de esta corporación reiterada sobre la materia. 92.
En consecuencia, dado que los reproches de amparo se encuadran en la segunda causal contenida en el artículo 273 del CPACA, la Procuraduría debió acudir al mecanismo de revisión eventual previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996 para ejercer la defensa de los derechos fundamentales que consideró vulnerados; empero, no lo hizo, motivo por el cual no está superado el requisito de subsidiariedad. 93.
Cuestión distinta ocurre con los argumentos de tutela dirigidos en contra de la providencia del 15 de marzo de 2024, que sí superan el requisito de subsidiariedad, en la medida en que dicha decisión resolvió un recurso de queja, providencia que no es susceptible de ser recurrida. La Sala continuará con el estudio de los demás requisitos de procedibilidad relativos al defecto procedimental absoluto. 94.
El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, porque el auto que profirió la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 15 de marzo de 2024, Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 20 quedó ejecutoriado el 4 de abril siguiente61, y el escrito de tutela se presentó el 1 de octubre de 202462, esto es, dentro del plazo de seis meses establecidos por la jurisprudencia Constitucional63 y el Consejo de Estado64 como razonable. 95.
La parte actora, en el escrito de amparo, expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los cuales consideró vulnerados sus derechos fundamentales, y estos exponen una posible irregularidad procedimental que, de encontrarse probada, tendría un efecto decisivo en la garantía de la doble instancia. Finalmente, la providencia reprochada no se emitió en un trámite de tutela. 96.
De acuerdo con lo expuesto, esta Sala constitucional encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad y continúa con el estudio de fondo en los términos que planteó la parte actora en contra del auto del 15 de marzo de 2024. 3.4.2. Reparos contra el auto del 15 de marzo de 2024 97. Revisados los argumentos del escrito de amparo, la Sala observa que los cargos del defecto procedimental consisten en que, dado que la figura de la terminación anticipada del proceso no está reglada en la Ley 472 de 1998, era necesario aplicar, por remisión del artículo 44 ibidem, lo previsto en el artículo 243 del CPACA, según el cual procede el recurso de apelación en contra de la mencionada decisión. 98.
Al respecto, es necesario destacar que, en el trámite de la acción popular, la Procuraduría General de la Nación presentó apelación en contra de la providencia del 28 de septiembre de 2023 que declaró la terminación del proceso, y que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó por improcedente dicho recurso en auto del 25 de octubre de 2023, con fundamento en lo previsto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 y lo dispuesto en el auto del 10 de febrero de 2021 emitido por la Sección Primera del Consejo de Estado65. 99.
De acuerdo con el referido artículo 37, el recurso de apelación solo procede, tratándose de acciones populares, en contra de la sentencia de primera instancia. Por su parte, el auto del 10 de febrero de 2021 reiteró la postura de la Sala Plena de esta corporación contenida en la providencia del 26 de junio de 201966, y concluyó lo siguiente: Con base en las anteriores premisas, el Despacho concluye que no le asiste la razón al a quo al indicar que, en tratándose de acciones populares, y en aplicación del Decreto 806 de 2020, la providencia que decide excepciones y da por terminado el proceso, resulta susceptible del recurso de alzada. 100.
Además, conviene reiterar que el auto del 25 de octubre de 2023 fue objeto del recurso de queja, mecanismo resuelto por la Subsección A de la Sección Tercera del 61 Samai, exp. núm. 25000-23-41-000-2021-00779-04, índice 32. 62 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-05268-00, índice 1. 63 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 64 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 65 Expediente radicado núm. 08001-23-33-000-2019-00646-01. 66 Expediente radicado núm. 25000-23-27- 000-2010-02540-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 21 Consejo de Estado en auto del 15 de marzo de 2024, en el que expuso que los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 determinan que solo son apelables el auto que decreta medidas cautelares y la sentencia de primera instancia. 101.
En esa oportunidad, el alto tribunal agregó, por un lado, que la enunciación taxativa de las decisiones apelables en procesos populares, según la sentencia C-377 de 2012 de la Corte Constitucional, no se opone a la Constitución Política en atención a la naturaleza expedita de esos trámites que propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos; y, por otro lado, explicó lo siguiente: La Ley 2080 de 2021 reformó el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 en el sentido de disponer que es apelable el auto que, por cualquier causa, ponga fin al proceso.
Pero esta norma no es aplicable, no solo por lo que se ha indicado, sino en tanto esta misma ley dispuso que en los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. En este caso, la Ley 472 de 1998, es la que lo regula. 102. Pues bien, en los términos expuestos, la Sala advierte que la decisión del 15 de marzo de 2024 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no comporta una actuación arbitraria o caprichosa, y que, por lo tanto, no vulnera derechos fundamentales de la tutelante.
Lo anterior, porque, en efecto, los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 que regulan la apelación en materia de acciones populares no permiten la interposición de este recurso en contra del auto que da por terminado el proceso. 103. Además, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, en particular, en el auto de Sala Plena del 26 de junio de 201967, se indicó que solo procede el recurso de apelación en contra del auto que decreta medidas cautelares y la sentencia de primera instancia. 104.
Por último, cabe destacar que la Ley 2080 de 2021, que reformó el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que, en los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales, como lo es la Ley 472 de 1998, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. 4. CONCLUSIONES Por las razones expuestas, los reparos que sustentaron el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial no superaron el requisito de procedibilidad de subsidiariedad, razón por la cual se declarará la improcedencia de estos; y los reproches del defecto procedimental absoluto no fueron probados, motivos por los cuales se negaran las pretensiones de amparo. 5.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 67 Expediente radicado núm. 25000-23-27- 000-2010-02540-01. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05268-00 (8505) Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro 22 FALLA: Primero: Declarar improcedentes los cargos de la solicitud de amparo presentada por la Procuraduría General de la Nación en contra del auto del 28 de septiembre de 2023, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la Procuraduría General de la Nación en relación con el auto del 15 de marzo de 2024, en atención a las razones expuestos en esta sentencia. Tercero: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx