CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) La Sala procede a dar cumplimiento al fallo emitido por la Subsección B de la Sección Tercera, con ponencia del Dr. Alberto Montaña Plata, el veinticuatro (24) de febrero de dos mil veinticinco (2025), dentro de la acción de tutela con radicado: 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado), 11001-03-15-000-2024-03980-00, 11001-03-15-000-2024-04285-00, 11001-03-15-000-2024-05727-00 y en el que se indicó lo siguiente:

PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por los Tribunales Administrativos de Antioquia y Nariño, Víctor Isidro Ramírez Loaiza y Rafael Enrique Pretel Martínez, por las razones aquí presentadas.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela identificada con el radicado No. 11001-03-15-000-2024-04285-00, específicamente, frente a las Sentencias de 12 de diciembre de 2023, proferidas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho No. 76001-23-33-000-2015-01017-01, 13001-23-33-000-2015-00784-01 y 18001-23-33-000-2016-00231-01, por no cumplir con el requisito de inmediatez.

TERCERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS las Sentencias de (1) 3 de mayo de 2024, Rad. 85001-23-33-000-2013-00249- 02; (2) 9 de mayo de 2024, Rad. 25000-23-42-000-2015-03436-01; (3) 4 de julio de 2024, Rad. 05001-23-33-000-2014-01307-01; (4) 10 de julio de 2024, Rad. 15001-23-33-000-2017-00478-01;

(5) 26 de junio de 2024, Rad. 08001-23- 33-000-2020-00392-02; (6) 26 de junio de 2024, Rad. 73001-23-33-000-2019- 00042-01; (7) 30 de mayo de 2024, Rad. 08001-23-33-000-2020-00388-01; (8) 3 de mayo de 2024, Rad. 54001-23-33-000-2016-00221-01; (9) 24 de mayo de 2024, Rad. 54001-23-33-000-2016-00224-01; (10) 18 de julio de 2024, Rad. 73001-23-33-000-2015-00589-01;

(11) 18 de julio de 2024, Rad. 13001-23-33- 000-2014-00294-01; (12) 9 de mayo de 2024, Rad. 52001-23-33-000-2014- 00563-01; (13) 6 de junio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016-00592-00; (14) 9 de mayo de 2024, Rad. 27001-23-33-000-2014-00010-01; (15) 9 de mayo de 2024, Rad. 68001-23- 3-000-2021-00070-01; (16) 15 de mayo de 2024, Rad. 15001-23-33-000-2017-00604-01;

(17) 23 de mayo de 2024, Rad. 41001-23-33- 000-2015-00905-01; (18) 5 de junio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016- 00173-00; (19) 3 de mayo de 2024, Rad. 05001-23-33-000-2015-01775-01; (20) 15 de mayo de 2024, Rad. 25000-23-42-000-2017-05284-03; (21) 25 de abril de 2024, Rad. 17001-23-33-000-2019-00613-01; (22) 8 de febrero de 2024, Rad. 05001-23-33-000-2016-01396-00;

(23) 22 de febrero de 2024, Rad. 20001- 23-33-003-2017-00007-01; (24) 15 de febrero de 2024, Rad. 11001-03-25-000- 2010-00052-00; (25) 4 de abril de 2024, Rad. 70001-23-33-000-2014-00058-01; (26) 11 de abril de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2019-00359-00; (27) 18 de abril de 2024, Rad. 52001-23-33-000-2015-00285-01; (28) 23 de mayo de 2024, Rad. 44001-23-40-000-2016-00156-01;

(29) 9 de mayo de 2024, 73001- 23-33-000-2019-00344-01; (30) 9 de mayo de 2024, Rad. 73001-23-33-000- 2019-00289-01; (31) 9 de mayo de 2024, Rad. 25000-23-42-000-2013-01351- 01; (32) 25 de julio de 2024, Rad. 52001-23-33-000-2018-00394-01; (33) 18 de julio de 2024, Rad. 15001-23-33-000-2019-00530-01; (34) 1 de agosto de 2024, Rad. 15001-23-33-000-2019-00639-01;

(35) 25 de julio de 2024, Rad. 41001-23- 33-000-2017-00175-01; (36) 2 de octubre de 2024, Rad. 27001-23-33-000- 2018-00099-01; (37) 2 de octubre de 2024, Rad. 17001-23-33-000-2018-00136- 01; (38) 2 de octubre de 2024, Rad. 27001-23-33-000-2018-90017-01; (39) 2 de octubre de 2024, Rad. 44001-23-40-000-2016-00192-01; (40) 2 de octubre de 2024, Rad. 54001-23-33-000-2019-00356-01;

(41) 2 de octubre de 2024, Rad. 54001-23-33-000-2019-00252-01; (42) 2 de octubre de 2024, Rad. 73001- 23-33-000-2019-00301-01; y (43) 2 de octubre de 2024, Rad. 73001-23-33-000- 2019-00229-01, proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones indicadas en esta providencia.

CUARTO: ORDENAR a las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, dentro de los 30 días contados a partir de la notificación de esta providencia, profieran las sentencias de remplazo, según su competencia, en los procesos referenciados en el numeral anterior y en consideración a lo aquí decidido. (Subraya del Despacho).

Así las cosas, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo en contra de la Nación, Procuraduría General de la Nación.

ANTECEDENTES La demanda Pretensiones El señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo, por conducto de apoderada judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de solicitar la nulidad de: (i) fallo disciplinario de primera instancia del 28 de enero de 2019, suscrito por la Procuraduría Primera delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual fue sancionado con destitución e inhabilidad general en el cargo por el término de 12 años;

(ii) fallo disciplinario de segunda instancia dictado el 28 de abril de 2019, mediante el cual la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación confirmó la declaratoria de responsabilidad disciplinaria, pero redujo la sanción de la inhabilidad a 10 años; y (iii) Resolución 5239 del 4 de septiembre de 2019, expedida por el gobernador del Departamento de Caldas, mediante la cual se dio cumplimiento a los fallos disciplinarios.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) el reintegro, sin solución de continuidad, al cargo de secretario del deporte del Departamento de Caldas o a otro de igual o superior categoría, que era el desempeñado al momento de la destitución; (ii) la eliminación del registro de la sanción de destitución e inhabilidad que figura en su contra;

(iii) el pago, debidamente indexados, de salarios, prima de navidad, prima de servicios, prima extralegal, bonificaciones, subsidios, indemnizaciones y demás emolumentos salariales dejadas de percibir desde que se llevó a cabo su destitución; (iv) Se reconozcan intereses comerciales y moratorios sobre las sumas que resulten a su favor; (v) de manera subsidiaria deprecó que en caso de no acceder a las pretensiones de nulidad se proceda a variar la imputación de culpa gravísima a culpa grave y se de aplicación al principio de favorabilidad.

Hechos y omisiones El señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo indicó que es licenciado en educación básica con énfasis en educación y cuenta con especialización en dirección y gestión deportiva. Informa que en el año 2008 inició su carrera profesional como docente de educación física en el Colegio Mayor de Nuestra Señora – Colseñora, ubicado en el municipio de Manizales; posteriormente, en el año 2009 fue nombrado director de deportes en la citada institución, lo cual incluía la representación legal del Club Deportivo Semillas, rol en virtud del cual tuvo que suscribir diversos contratos que tenían como objeto el desarrollo de actividades deportivas complementarias para los niños, recalcando que aquellos contratos no fueron suscritos a título personal sino en su rol de subordinado y en ejercicio de su relación laboral.

Que participó en las elecciones territoriales que se llevaron a cabo en el año 2015, habiendo sido electo como concejal del municipio de Manizales, cargo del cual tomó posesión el 2 de enero de 2016; no obstante, su elección fue demandada por su opositor político, a través del proceso de pérdida de investidura, del cual tuvo conocimiento en primera instancia el Tribunal Administrativo de Caldas, alegándose violación al régimen de inhabilidades por haber suscrito un contrato como representante del Club Promotor Semillas del Colegio Mayor de Nuestra Señora en el año inmediatamente anterior a su elección. El citado Tribunal Administrativo de Caldas accedió a las súplicas de la demanda, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado en sentencia del 10 de mayo de 2018; como resultado de tales fallos perdió su curul como concejal y no pudo volver a aspirar a cargos de elección popular, lo que considera fue una muerte política; decisiones que se tomaron a pesar de que había presentado renuncia a su cargo de concejal y la misma había sido aceptada mediante la Resolución n.° 141 del 7 de julio de 2017.

Señala que el mismo adversario político que incoó la demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa, acusado de los mismos cargos, formuló en su contra denuncia ante la Procuraduría General de la Nación por la posible comisión de una falta disciplinaria, proceso del cual conoció en primera instancia la Procuraduría Regional de Caldas, pero luego, sin justificación, fue asignado a la Procuraduría Primera delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación con sede en Bogotá, quien dictó sentencia de primera instancia, variando la culpabilidad de dolo a culpa gravísima en la modalidad de desatención elemental, declarando probado el cargo imputado en contra del aquí demandante y ordenó su destitución e inhabilidad general por un término de 12 años por presuntamente haber cometido la falta gravísima de que trata el numeral 17 del artículo 48 del Código Disciplinario Único; lo anterior, por la suscripción del contrato en representación del Club Deportivo Semillas el año anterior a su inscripción como candidato al concejo de Manizales.

Dicha decisión fue objeto de recurso de apelación, el cual fue decidido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación mediante sentencia del 28 de abril de 2019, modificándose la decisión de primera instancia en cuanto al término de la sanción, el cual fue fijado en 10 años; encontrándose ya en firme las citadas sentencias el gobernador del Departamento de Caldas profirió la Resolución 5239 del 4 de septiembre de 2019, por medio de la cual dio cumplimiento a los aludidos fallos disciplinarios.

El demandante considera que las sanciones impuestas resultan desproporcionadas, durante el proceso disciplinario no se tuvo en cuenta las pruebas que se aportaron, como tampoco el hecho de que no se le imputó ningún acto de corrupción, que no tiene antecedentes penales, disciplinarios, fiscales o de policía, alegando que sus acciones estaban dirigidas a beneficiar a los niños de la comunidad a través del Club Deportivo del Colegio COLSEÑORA; además, considera que constituyen un doble castigo dado que por estos mismos hechos ya se había ordenado la pérdida de investidura, sumado a ello, expone que su conducta no debió ser enmarcada en la culpa gravísima; así como también, alega que la Procuraduría no tenía competencia para sancionarlo dado que había sido elegido popularmente y no se le imputó actos de corrupción. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación. Constitución Política, artículos 2, 6, 13, 29 y 209;

Convención Interamericana de Derechos Humanos, artículo 23; Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), artículos 1 y 2; Ley 734 de 2002, artículos 129, 141, 143 y 163. Como concepto de violación, la apoderada del actor señaló que los actos acusados se encuentran viciados de nulidad por los siguientes cargos: 1.1.3.1 Vulneración al debido proceso.

Considera que la Procuraduría General de la Nación, al ser un órgano administrativo, no tiene competencia para destituir e inhabilitar a un funcionario elegido popularmente, conforme lo dispuesto en la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana de Derechos Humanos. 1.1.3.2. Desconocimiento del principio de doble instancia. Expone que al haber sido instruido el proceso por el Procurador Regional de Caldas no podía ser emitido el fallo de primera instancia por parte de la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, a quien se le designó de forma abrupta, desconociendo la competencia asignada al primer funcionario por el artículo 75 del Decreto 0262 del 2000; asevera que tal designación solo podía ser realizada si lo investigado fueran actos de corrupción, lo cual no aconteció. Además, señala que se vulnera el principio de segunda instancia dado que los fallos de primera y segunda instancia fueron decididos por funcionarios que están en el mismo nivel jerárquico. 1.1.3.3.

Violación al principio non bis in idem. Se presenta al haber sido sancionado el demandante en dos oportunidades por el mismo hecho; el primero, con la pérdida de investidura decretada por el Consejo de Estado y, el segundo, con la destitución por diez años decretada en el procedimiento disciplinario. 1.1.3.4. Falsa motivación y desviación de poder.

Insiste en que no se debió asignar competencia para fallar a la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa en tanto lo investigado no eran actos de corrupción sino el haber contratado con el municipio de Manizales seis meses antes de su elección. Adicionalmente, se alega que al modificar la imputación de dolosa a culposa en vez de atenuar la sanción lo que se hizo fue agravarla, estructurándola en violación al principio de moralidad y trasparencia. 1.1.3.5.

Aplicación del principio de favorabilidad. Depreca la aplicación de este principio indicando que la norma que regula la sanción aplicada, esto es, el artículo 46 de la Ley 734 del 2002, consagra para las conductas por falta gravísima a título de culpa gravísima una sanción de inhabilidad general de mínimo 10 años y un máximo de 20 años para desempeñar cargos públicos; mientras que el nuevo Código General Disciplinario «Ley 1952 del 2019» estableció en su artículo 48 que la sanción para estos casos tendría un mínimo de 5 (sic) años y un máximo de 10 años.

Contestación de la demanda. Corrido el traslado de la demanda a la Procuraduría General de la Nación de conformidad con lo ordenado por auto del 21 de enero de 2020, mediante notificación por correo efectuada el 29 del mismo mes y año, no se efectuó manifestación alguna. Sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia proferida el 26 de marzo de 2021, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, considerando: Respecto a la falta de competencia precisó que, en virtud de la Constitución Política y el Decreto 262 de 2000, la entidad demandada se encuentra plenamente facultada para destituir e inhabilitar al demandante; dichas normas permiten que el Procurador General delegue en sus agentes la competencia para conocer en primera instancia del asunto, como en efecto se hizo al designar a la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa para que conociera del proceso.

En lo referente a la presunta violación del principio de la doble instancia considera que no se acreditó dicha vulneración, en el entendido que durante el proceso disciplinario se le permitió recurrir el fallo de primera instancia, el recurso de apelación fue resuelto e incluso pudo acudir a la vía judicial para solicitar la nulidad de los dos fallos dictados.

Sumado a lo anterior, se indicó que no hubo violación al principio del non bis in ídem toda vez que no existe identidad de objeto, causa y partes entre el fallo disciplinario y el fallo de pérdida de investidura; aclarando que es posible que la conducta de un servidor público de elección popular conlleve el inicio de varias acciones, como en efecto ocurrió. Tampoco hubo falsa motivación dado que al aquí demandante en el proceso disciplinario seguido en su contra le fueron formulados los cargos en su condición de concejal de municipio de Manizales, por haber actuado en dicha calidad a pesar de recaer sobre él una inhabilidad, originada en haber contratado con el municipio de Manizales seis meses antes de su elección, incurriendo presuntamente con dolo en la falta gravísima contenida en el inciso primero del numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002; ya en las decisiones de primera y segunda instancia, luego del análisis probatorio, se determinó que el comportamiento del demandante se tipificaba en una falta gravísima ejecutada bajo la modalidad de culpa, con lo cual se dio cumplimiento a los requisitos sustanciales que exige el artículo 170 de la Ley 734 de 2002; concluyéndose por el Tribunal que en efecto el comportamiento del concejal constituyó la falta gravísima endilgada.

Frente a la supuesta desviación de poder se precisó que aquella no fue debidamente sustentada en la demanda y tampoco se avizora su existencia, puesto que la acción disciplinaria adelantada por la demandada estuvo orientada a asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos.

Sumado a lo anterior, no se evidencia nulidad en el proceso por haberse dictado la sentencia por un juez diferente al que escuchó los alegatos, en el entendido de que el Código Disciplinario en su artículo 143 consagra las causales de nulidad aplicables a los procesos disciplinarios, sin que en ella se encuentre tipificada la situación planteada.

Finalmente, respecto de la pretensión consistente en dar aplicación al principio de favorabilidad y en consecuencia tasar la sanción con base en las disposiciones de la Ley 1952 de 2019, se consideró que no era posible dado que la falta cometida fue en vigencia de la Ley 734 de 2002 y es conforme a dicha norma que debe ser analizado su caso; además la normatividad del año 2019 no ha entrado a regir.

Sumado a lo anterior, el tribunal en cuanto al proceso disciplinario adelantado en contra del actor precisó que, «la Procuraduría Primera Delegada y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación atendieron los requisitos que establece el CDU referente a la calificación de la falta y la forma de culpabilidad de ésta, pues en el auto de cargos se determinó de manera provisional de acuerdo con la conducta reprochada al actor y la manera cómo desarrolló la misma, que su comportamiento se encuadraba en el contenido del numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por ende la falta se le calificó como gravísima, por haber actuado en calidad de concejal a pesar de recaer sobre él una inhabilidad, originada en haber contratado con el Municipio de Manizales seis meses antes de su elección y la forma de culpabilidad se le indilgó a título de culpa gravísima por desatención elemental, entonces se cumplió con las formalidades del artículo 163 ibidem.

Así mismo, en las decisiones de primera y segunda instancia a la luz del acervo probatorio acopiado, los descargos presentados por el actor y las disposiciones reprochadas al señor Bonilla Ricardo en la condición de concejal se analizaron los criterios para determinar la calificación de la falta y la culpabilidad, determinando que el comportamiento del demandante se tipificaba en la falta gravísima ejecutada bajo la modalidad de culpa, con lo cual se dio cumplimiento a los requisitos sustanciales que exige el artículo 170 de la Ley 734 de 2002» Se dijo que en aquel tramite, con las pruebas recaudadas, quedó demostrado la tipicidad de la conducta atribuible al demandante, esto es, el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002; así como, la ilicitud sustancial, entendida esta como el comportamiento irregular en que incurrió el disciplinado al haber actuado en calidad de concejal a pesar de recaer sobre él una inhabilidad, originada en haber contratado con el municipio de Manizales seis meses antes de su elección. Así las cosas, concluyó que dentro del proceso disciplinario se demostraron todos los elementos de responsabilidad disciplinaria.

Recurso de apelación. La parte demandante interpuso recurso de apelación por considerar que existió: (i) falta de competencia por parte de la Procuraduría General de la Nación; (ii) falta de subjetividad en la conducta endilgada; (iii) ausencia de un sujeto disciplinable para el momento de la conducta; y, (iv) desconocimiento del principio de favorabilidad. 1.

Sostiene que el Tribunal no tuvo en cuenta que, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, han sido claras en determinar que la Procuraduría General de la Nación no tiene competencia para restringir los derechos políticos de funcionarios elegidos popularmente, salvo que se trate de hechos constitutivos de corrupción; por tanto, los fallos objeto de solicitud de nulidad desconocen dichos precedentes y deben ser revocados.

En ese sentido, considera que existe una incompatibilidad entre el artículo 44.1 de la Ley 734 del 2002 y el artículo 23 de la Convención Americana, norma incorporada al ordenamiento jurídico colombiano, sobre la cual ya el Consejo de Estado se pronunció y precisó que la competencia la Procuraduría General de la Nación para investigar funcionarios elegidos por voto popular solo procede para faltas disciplinarias que involucren actos corrupción. 2.

Sumado a lo anterior, expone que la conducta del demandante no debió ser catalogada con culpa gravísima bajo la tipología de desatención elemental; lo anterior por cuanto, solicitó el cambio de representante legal en el contrato que había suscrito; además, señaló que la inhabilidad por contratación que se le imputa, es un asunto bastante complejo, «en donde ni siquiera los propios Consejeros de Estado se ponen de acuerdo en relación con el alcance y materialización de la causal de inhabilidad, por lo que mal puede exigírsele a un licenciado en educación básica con énfasis en educación física un conocimiento superior al de la propia jurisprudencia».

Posteriormente, adujo también que había opiniones divergentes sobre el concepto de desatención elemental; ante lo cual no podía concluirse que se había configurado aquella en su caso. 3. De otra parte, se afirmó que la inhabilidad electoral del demandante se materializó cuando era un particular y, por tanto, no era susceptible de ser disciplinado al ser esta una circunstancia previa a la elección. 4.

Finalmente, sostiene que debió darse aplicación al principio de favorabilidad y en ese sentido aplicar las disposiciones de la Ley 1952 de 2019, norma que establece una menor sanción para la falta imputada. Alegatos de conclusión. Mediante auto del 20 de mayo de 2022, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante, y en virtud del numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) sólo la parte demandante se pronunció respecto al recurso de apelación que interpuso.

En los alegatos de conclusión presentados, la parte actora reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación que formuló en contra de la sentencia dictada por el Tribunal. II. CONSIDERACIONES 2.1 Cuestión previa. Antes de estudiar el fondo del asunto, estima la Sala que es del caso precisar las razones por las cuales se está adoptando una nueva decisión en el sub-lite.

Debe decirse que mediante sentencia del veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024), esta Subsección revocó «la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, disponiendo en consecuencia declarar la nulidad de los fallos disciplinarios del 28 de enero de 2019 y 28 de abril de 2019, proferidos por la Procuraduría General de la Nación, que destituyeron e inhabilitaron al señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo por el término de 10 años».

Sin embargo, esta providencia fue dejada sin efecto el veinticuatro (24) de febrero de dos mil veinticinco (2025), dentro de la acción de tutela con radicado: 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado), 11001-03-15-000-2024-03980-00, 11001-03-15-000-2024-04285-00, 11001-03-15-000-2024-05727-00. El fundamento para adoptar la decisión por parte de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el citado fallo fue: «56.

Las decisiones judiciales, proferidas por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se fundaron en que, de conformidad con las normas convencionales, así como las órdenes derivadas de la Sentencia de 8 de julio de 2020 de la Corte IDH para el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Procuraduría General de la Nación no era competente para limitar, con las aludidas sanciones, los derechos políticos de quienes fueron electos por voto popular, para la fecha en que fueron proferidos los actos administrativos demandados dentro de los respectivos procesos.

En otras palabras, la autoridad judicial dio aplicación a una excepción de inconvencionalidad respecto del ordenamiento jurídico interno que desconoció el principio de jurisdiccionalidad contenido en el artículo 23.2 de la CADH26. 57. En ese orden de ideas, dado el contenido y alcance de los reparos planteados por la parte actora, los mismos serán estudiados de forma conjunta, es decir, se analizará la tesis adoptada por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para los casos enjuiciados, de cara a la postura de la Corte Constitucional sobre la potestad sancionatoria de la Procuraduría General de la Nación respecto de empleados públicos de elección popular, así como la interpretación que, en ese marco, se le ha dado al artículo 23.2 de la CADH, sobre limitación de los derechos políticos. 58.

En Sentencia C-028 de 2006, la Corte Constitucional, al analizar la exequibilidad de los artículos 44 (numeral 1), 45 (numeral 1, literal d) y 46 de la Ley 734 de 2002, concluyó que la facultad otorgada por el legislador a la Procuraduría General de la Nación para sancionar a servidores públicos de elección popular, mediante la limitación, de forma temporal o definitiva, de los derechos políticos, no contrariaba los artículos 93 de la Constitución Política y 23 de la CADH, (se trascribe) … 62.

Finalmente, b la Sentencia C-030 de 2023, la Corte Constitucional, al revisar la exequibilidad de la titularidad de la potestad disciplinaria y funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación, en el marco de la Ley 2094 de 2021, estableció que la aludida potestad fue otorgada a esa autoridad por expreso mandato constitucional (artículos 118 y 277 de la Constitución Política).

No obstante, la misma debía ser interpretada de forma sistemática y armónica con la CADH y, en consecuencia, debía respetar el principio de reserva judicial para las sanciones que limiten derechos políticos. Por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión constituía un remedio que garantizaría la intervención del juez de lo contencioso administrativo. 63.

A partir de lo anterior, se tiene entonces que para la época en la que fueron proferidas las decisiones administrativas de carácter sancionatorio, existía una tesis consolidada de la Corte Constitucional que avalaba la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar, con destitución e inhabilidad, a servidores públicos de elección popular, respecto de la cual las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se apartaron indebidamente, dado el carácter de cosa juzgada constitucional que el tema tenía a la fecha de expedición de las decisiones enjuiciadas. …».

En ese contexto, la Subsección debe acatar la orden dada en el amparo judicial mencionado. Sin embargo, debe expresarse que las razones expresadas en el fallo no son de recibo porque se traducen en un incumplimiento de las obligaciones del CADH, lo cual puede acarrearle responsabilidad internacional al Estado Colombiano. Con relación al artículo 23 de la Convención Americana que consagra los derechos políticos, los Estados Parte se comprometen a garantizar y proteger, conforme a los demás términos de la Convención, la jurisprudencia de la CIDH; la cual ha precisado, entre muchos otros aspectos, que los ciudadanos no sólo deben gozar de derechos sino también de “oportunidades”; lo cual implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real de ejercerlos, por cuanto estos derechos y su ejercicio propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político; ante ello, el Estado debe propiciar las condiciones y mecanismos para que dichos derechos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación. No obstante lo anterior, la Corte IDH reconoce que los derechos políticos no son absolutos, que su ejercicio puede estar sujeto a regulaciones o restricciones, pero la facultad de regular o restringirlos no es discrecional, sino que está limitada por el derecho internacional, el cual requiere el cumplimiento de determinadas exigencias que, de no ser respetadas, transforman la restricción en ilegítima y contraria a la Convención Americana.

Al respecto, la Corte IDH ha dicho que el párrafo 2 del artículo 23 de la Convención establece que la ley puede reglamentar el ejercicio y las oportunidades a los derechos reconocidos en el párrafo 1 de dicho artículo, “exclusivamente” en razón de la “edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.

También que, como lo establece el artículo 29 de la Convención, ninguna norma de la Convención puede ser interpretada en sentido de limitar los derechos en mayor medida que la prevista en ella. En cuanto a las condiciones en que las restricciones a los derechos políticos podrían ser válidas conforme al artículo 23-2, en la sentencia del 8 de julio de 2020 la Corte hizo referencia a la sentencia del 1º de septiembre de 2011 en el caso López Mendoza Vs. Venezuela, donde ese mismo Tribunal señaló: 107.

El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”.

Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana. En la sentencia del 8 de julio de 2020 caso Petro Vr Colombia la CIDH determinó que las sanciones de destitución e inhabilitación de funcionarios públicos democráticamente electos por parte de una autoridad administrativa disciplinaria, en tanto restringen los derechos políticos, son incompatibles no solo con la literalidad del artículo 23.2 de la Convención sino también con el objeto y fin del mismo instrumento.

Teniendo como precedente la sentencia del 1º de septiembre de 2011 del caso López Mendoza Vs. Venezuela, la Corte asumió una interpretación literal del artículo 23.2 de la CADH para afirmar que es claro en el sentido que no permite que órgano administrativo alguno pueda aplicar una sanción de inhabilitación o destitución para el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido, ya que solo puede serlo por sentencia de juez competente en proceso penal: “96.

La Corte reitera que el artículo 23.2 de la Convención Americana es claro en el sentido de que dicho instrumento no permite que órgano administrativo alguno pueda aplicar una sanción que implique una restricción (por ejemplo, imponer una pena de inhabilitación o destitución) a una persona por su inconducta social (en el ejercicio de la función pública o fuera de ella) para el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido: sólo puede serlo por acto jurisdiccional (sentencia) del juez competente en el correspondiente proceso penal.

El Tribunal considera que la interpretación literal de este precepto permite arribar a esta conclusión, pues tanto la destitución como la inhabilitación son restricciones a los derechos políticos, no sólo de aquellos funcionarios públicos elegidos popularmente, sino también de sus electores.” Además de la interpretación literal la CIDH acudió a la interpretación teleológica para sustentar su posición, al relacionar el alcance dado al artículo 23.2 con el objeto y fin de la Convención en punto a la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos y a la consolidación y protección de un ordenamiento democrático: “97.

Esta interpretación literal resulta corroborada si se acude al objeto y fin de la Convención para comprender los alcances del artículo 23.2 del mismo instrumento. La Corte ha afirmado que el objeto y fin de la Convención es “la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos”126, así como la consolidación y protección de un ordenamiento democrático127[l]os derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática”.

El artículo 23.2 de la Convención corrobora esa finalidad, pues autoriza la posibilidad de establecer regulaciones que permitan la existencia de condiciones para el goce y ejercicio de los derechos políticos. De igual forma lo hace la Declaración Americana en su artículo XXVIII, en el sentido de que reconoce la posibilidad de establecer restricciones al ejercicio de los derechos políticos cuando estos son “necesarios en una sociedad democrática”.

“98. La interpretación teleológica permite resaltar que, en las restricciones a los derechos reconocidos por la Convención, debe existir un estricto respeto de las debidas garantías convencionales. La Corte considera que el artículo 23.2 de la Convención, al establecer un listado de posibles causales para la limitación o reglamentación de los derechos políticos, tiene como objeto determinar criterios claros y regímenes específicos bajo los cuales dichos derechos pueden ser limitados.

Lo anterior busca que la limitación de los derechos políticos no quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, con el fin de proteger que la oposición política pueda ejercer su posición sin restricciones indebidas. De esta forma, el Tribunal considera que las sanciones de destitución e inhabilitación de funcionarios públicos democráticamente electos por parte de una autoridad administrativa disciplinaria, en tanto restricciones a los derechos políticos no contempladas dentro de aquellas permitidas por la Convención Americana, son incompatibles no solo con la literalidad del artículo 23.2 de la Convención, sino también con el objeto y fin del mismo instrumento.” (negrillas propias) Quiere decir que la interpretación que le dio la Subsección B al caso analizado en su fallo del veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024), dejado sin efectos, consistió en materializar el mandato no solo de la Convención Americana de Derechos Humanos sino también de la interpretación que ha hecho la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto de aquella.

En esa dirección, y actuando como máximo Juez de lo Contencioso Administrativo en Colombia, la Sección Segunda de esta corporación aplicó el control de convencionalidad en los casos en los que se le estaba restringiendo los derechos políticos a aquellos servidores de elección popular por parte de una autoridad de naturaleza administrativa, como es la Procuraduría General de la Nación. Y plasmó ese control de convencionalidad a partir de la lectura del corpus interamericano (La Convención Americana de Derechos Humanos, los instrumentos adicionales y la jurisprudencia de la Corte Interamericana), pues en él se establece que los jueces internos de los Estados Parte son jueces de convencionalidad.

Precisamente, el fallo de tutela de la Sección Tercera desconoce la Ley 32 de 1985, por medio de la cual se aprobó la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en especial los artículos 26 (Pacta sunt servanda) y 27 (El derecho interno y la observancia de los tratados); lo anterior, al dar prevalencia a la competencia de la Procuraduría de sancionar a servidores elegidos por voto popular, cuando aquella resulta contraria al ordenamiento internacional del que hace parte Colombia de tiempo atrás. Por consiguiente, el no acatamiento del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos apareja el no reconocimiento de una obligación internacional con plena vigencia en el Estado colombiano. Lo cual de contera se traduce en eventual responsabilidad internacional a la luz de la sentencia Caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile: “Esta Corte entiende que la responsabilidad internacional del Estado puede generarse por actos u omisiones de cualquier poder u órgano de éste, independientemente de su jerarquía, que violen la Convención Americana.

Es decir, todo acto u omisión, imputable al Estado, en violación de las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, compromete la responsabilidad internacional del Estado.” Bien lo dijo el Magistrado Vladimir Fernández Andrade en su salvamento de voto dentro de la sentencia SU-381 de 2024: “Encuentro necesario, además, recordar el principio pacta sunt servanda, establecido en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, y por virtud del cual “las partes de un tratado no podrán invocar las disposiciones de derecho interno como justificación del incumplimiento de aquel”.

Pues bien, considero que reducir el análisis de aplicación de la normativa interamericana a uno meramente cronológico da lugar a una inaplicación de dicho principio, pues supedita el vigor del tratado internacional a la reiteración interpretativa más reciente que haya proferido la Corte IDH, aspecto que, además, podría llegar a comprometer nuevamente la responsabilidad de Estado a nivel internacional.

Es por esto que, considerando que lo que hizo la autoridad judicial accionada fue una aplicación de la CADH, como compendio normativo que evoluciona y cuya interpretación está en cabeza de la Corte IDH, más no únicamente de la jurisprudencia que a ella se refiere, sería erróneo concluir que la decisión puesta en tela de juicio va en contra de los principios de seguridad jurídica, igualdad, confianza legítima y coherencia del orden jurídico.

Con fundamento en todo lo anterior, considero que la realización efectiva de los derechos humanos no debe pasar por una defensa irreflexiva de las competencias orgánicas del poder público, cuando se ha advertido que ellas son lesivas de un instrumento internacional de derechos humanos, en la forma como internamente se viene aplicando, sino que debe estar mediada por la búsqueda necesaria de una respuesta que permita, bajo el principio de unidad constitucional, la realización del contenido prevalente de la parte dogmática de la Carta y de los fines esenciales del Estado ” Así las cosas, debe insistirse en que la decisión que se adopta es fruto del cumplimiento de la sentencia de tutela emitida el 24 de febrero de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación; sin embargo, se aclara que al desobedecerse la posición pacífica de la Corte Interamericana de Derechos de Humanos sobre la interpretación del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos el Estado Colombiano se podría estar incurso en una eventual responsabilidad internacional. 2.2 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), se precisa que en esta instancia se emitirá pronunciamiento sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.3 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas, que, negó las pretensiones y, en su lugar, accede a las pretensiones incoadas en la demanda.

Para el efecto, la Sala deberá analizar el siguiente problema jurídico: ¿Se encuentran ajustadas a derecho las sanciones disciplinarias impuestas al señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo por parte de la Procuraduría General de la Nación, mediante las cuales fue destituido e inhabilitado o, por el contrario, estas deben ser declaradas su nulidad por haber sido expedidas con falta de competencia, el comportamiento del actor no constituir una falta gravísima bajo la modalidad de culpa gravísima, no ser el demandante sujeto disciplinable para el momento en que surgió la inhabilidad pregonada?; además, de encontrar que las sanciones estuvieron ajustadas a derecho, se deberá analizar si es posible aplicar al caso las disposiciones de la Ley 1952 de 2019 en virtud del principio de favorabilidad.

Con el fin de resolver el problema jurídico la Sala abordará los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo del proceso disciplinario -Ley 734 de 2002-; 2.2. Precedente de unificación de control integral de los actos disciplinarios; y 2.3. Caso concreto. 2.1. Marco normativo del proceso disciplinario de la Ley 734 de 2002. De acuerdo con el artículo 1° de la Ley 734 de 2002, la titularidad de la potestad disciplinaria corresponde al Estado, la cual se adelanta a través del poder disciplinario preferente por la Procuraduría General de la Nación, las Personerías Distritales, Municipales o las Oficinas de Control Interno Disciplinario.

Fase previa. En relación con el conocimiento de la noticia criminal los artículos 69 y 70 de la Ley 734 de 2002, se inicia por (i) informe, (ii) compulsa, (iii) queja, (iv) anónimo cumpliendo los requisitos del artículo 38 de la Ley 190 de 1995 y artículo 27 de la Ley 24 de 1992, y (v) de oficio. En cuanto al pronunciamiento sobre la noticia disciplinaria pueden presentarse los siguientes escenarios, conforme lo dispone el artículo 150 de la Ley 734 de 2002: Auto inhibitorio parágrafo 1° del artículo 150 Ley 734 de 2002.

Procede cuando se advierta de la actuación: (i) la manifestación temeraria- con tramite sancionatorio; (ii) hechos irrelevantes, (iii) hechos de imposible ocurrencia y (iv) hechos manifiestamente incorrectos y difusos, los tres últimos escenarios ponen fin al proceso. Indagación preliminar e investigación. Tiene como fin verificar la ocurrencia de la conducta y determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado bajo el amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.

La procedencia de la investigación disciplinaria. Se adelanta cuando de la información recibida se identifique el autor o los autores de la falta disciplinaria, el operador iniciará la investigación con la finalidad de: (i) verificar la ocurrencia de la conducta, (ii) determinar si es constitutiva de falta, (iii) esclarecer los motivos determinantes, (iv) establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar, (v) identificar los perjuicios causados a la administración, y (vi) establecer la responsabilidad del disciplinado.

El auto de cierre de la investigación. Se presentan las siguientes causales: (i) vencimiento de términos y (ii) decreto de pruebas para formular cargos. Evaluación de la investigación. En esta etapa se pueden presentar los siguientes escenarios: (i) terminación del proceso -artículos 156 y 161 Ley 734 de 2002-, (ii) formulación de cargos -artículo 162 CDU-, (iii) migrar al procedimiento verbal -artículo 175 ídem-, (iv) cambio de competencia, y (iv) incorporación de la unidad procesal artículo 74 Ley 734 de 2002.

Inicio del juicio disciplinario. Formulación de cargos disciplinarios. «Comprende como primer elemento de la descripción, caracterización y determinación detallada de la conducta que se le atribuye al servidor, con la indicación plena de las circunstancias de tiempo, modo y lugar», el cual debe cumplir unos requisitos de procedencia sustanciales y formales, en consideración a lo siguiente: Requisitos sustanciales: (i) que se halle objetivamente demostrada la falta y (ii) la existencia de prueba que comprometa la responsabilidad del investigado (artículo 162 Ley 734 de 2002).

Requisitos formales (artículo 163 Ley 734 de 2002), en consideración a lo siguiente: (i) Descripción y determinación de la conducta investigada con indicación de las circunstancias de modo, tiempo y lugar y modalidad específica de la conducta: (i) omisión, (ii) acción, (iii) extralimitación y (iv) abuso. (ii) Normas violadas y concepto de violación. (iii) Identificación del autor o autores de la falta.

(iv) Análisis de las pruebas por cada uno de los cargos formulados. (v) Exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar gravedad o levedad de la falta clasificadas en gravísimas, graves y leves. (vi) Forma de culpabilidad: (i) dolo, (ii) culpa gravísima o grave. Fase de descargos. Tiene como justificación garantizar el debido proceso del imputado, la materialización del derecho de defensa y contradicción, en el cual el sujeto procesal si lo considera presenta o no los descargos, etapa en la cual puede proponer nulidades, controvertir pruebas, solicitar y aportar pruebas.

Posteriormente, sigue la fase probatoria (artículo 168 Ley 734 de 2002) y traslado de alegatos de conclusión por el término de 10 días, donde la ley permite la variación de cargos de acuerdo con lo establecido en el inciso 5 del artículo 165 del CDU. Fallo. Pone fin a la actuación donde se puede presentar una decisión sancionatoria o absolutoria, en el cual se debe observar el siguiente contenido: (i) identificación del investigado, (ii) resumen de los hechos, (iii) análisis de las pruebas, (iv) análisis de la valoración jurídica, (vi) fundamentación de la calificación de la falta, (vii) análisis de la culpabilidad, (viii) razones de la sanción o absolución (ix) exposición fundamentada de los criterios de la graduación para la sanción y definición de la sanción (artículo 170 de la Ley 734 de 2002).

Contra la decisión procede recurso de apelación. 2.2. Precedente de unificación de control integral de los actos disciplinarios. Esta Corporación judicial en sentencia SU-00316 de 2016 estudió la legalidad de las sanciones disciplinarias proferidas por la Procuraduría General de la Nación en contra de la señora Piedad Esneda Córdoba, proceso que fijó postura de unificación respecto a los actos proferidos por el ente de control disciplinario, en el sentido que corresponde al juez de la Jurisdicción Contencioso Administrativo efectuar un control integral de los actos sancionatorios, respecto a lo cual se precisó: «[…] Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria.  2)  La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo.  3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial.  4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos.  7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria.  8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.»   Con estos fundamentos, la Sala Plena de lo Contencioso de este órgano colegiado, estableció las siguientes reglas: «Primero: Se unifica el alcance del control judicial de los actos administrativos proferidos por los titulares de la acción disciplinaria regulada en la Ley 734 de 2002, en los siguientes términos:   1.

La jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce el control judicial integral[79] de los actos administrativos sancionatorios, proferidos por los titulares de la acción disciplinaria regulada en la ley 734, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva.   2. El control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye el recurso judicial efectivo en los términos del ordinal 1.º del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.»   Conforme lo expuesto, corresponde a los jueces ejercer un control integral de los actos administrativos disciplinarios para garantizar la tutela judicial de la persona sancionada, siendo un postulado de la Constitución Política el respeto de la dignidad humana, el trabajo, asegurando dentro los fines la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. 2.4 Caso concreto.

El señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos por la Procuraduría General de la Nación, mediante los cuales se le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años. El Tribunal Administrativo del Caldas negó las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que no se acreditó la existencia de ninguna de las causales de nulidad invocadas respecto de los fallos objeto del proceso.

La parte actora interpuso y sustento el recurso de apelación, señalando que la decisión de primera instancia no tuvo en cuenta que los fallos materia de este proceso fueron proferidos con falta de competencia, desconociendo también que para el momento de la inhabilidad el demandante no era servidor público y por tanto no era sujeto de control disciplinario, que hubo errores en la tipificación de la conducta dado que no hubo la falta gravísima aducida; por último deprecó que se diera aplicación al principio de favorabilidad.

Esta Subsección, en casos como el que nos ocupa, venía aplicando control de convencionalidad para analizar los fallos de emitidos por la Procuraduría General de la Nación contra servidores públicos de elección popular; no obstante, ante la decisión que en sede de tutela tomó la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se procederá a analizar el caso sin realizar tal control, conforme lo ordenado en la sentencia de tutela que dispuso se profiriera la presente sentencia de reemplazo.

Aclarado lo anterior, se pasa a analizar el caso en concreto. 2.4.1. Hechos probados. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con el problema jurídico derivado de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia de primera instancia: Según el certificado No. 182 del 22 de abril de 2015, expedido por la Secretaría Jurídica del municipio de Manizales, el Club Promotor Semillas Colseñora cuenta con personería jurídica reconocida mediante Resolución n.° 0400 del 9 de marzo de 2009; entidad que a través de la Resolución n.° 1793 del 4 de octubre de 2013 determinó sus órganos de administración, figurando como su presidente y representante legal el señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo, de conformidad con el acta n.°004 del Comité Ejecutivo del 22 de marzo de 2013.

De las pruebas allegadas tenemos que el municipio de Manizales el día 10 de abril de 2015 publicó en el sistema electrónico para la contratación pública -SECPO- la invitación pública MIC-SSA-064-2015, que tenía por objeto contratar “organizar y desarrollar las jornadas complementarias para los hijos de los funcionarios de la administración central municipal", a la cual se postuló el Club Promotor Semillas Colseñora por medio de su representante legal señor Bonilla Ricardo, agotados los trámites legales se aceptó la oferta presentada por dicha entidad.

Ante lo cual el referido municipio, a través del secretario de despacho de la Secretaría de Servicios Administrativo, suscribió la comunicación de aceptación de la oferta n.° 1504170297 del 17 de abril de 2015, donde se designa como contratista al referido club, valor del contrato $10.000.000, tiempo de ejecución 8 meses; documento que también fue suscrito por el aquí demandante en calidad de representante legal del club; contrato que posteriormente fue objeto de adición de su valor por la suma de $2.210.000 según el documento denominado: adición No. 1 de fecha 18 de noviembre de 2015, este ya firmado por el Secretaría de Servicios Administrativos del municipio de Manizales y el señor Fernán Llano Ruíz, como representante legal del Club Promotor Semillas Colseñora.

Se allegó el acta de inicio del contrato n.°1504170297 de fecha 24 de abril de 2015, con fecha de terminación del 15 de diciembre de 2015, valor del contrato $10.000.000, objeto “organizar y desarrollar las jornadas complementarias para los hijos de los funcionarios de la administración central municipal”; así como, Otrosí n.° 1 al referido contrato de fecha 15 de julio de 2015 donde se indica que el aquí demandante renunció al cargo de presidente y representante legal del club; por tanto, se tendrá como tal al nuevo designado, esto es, al presbítero Fernán Llano Ruíz; aportándose para tal efecto el certificado n.° 331 del 5 de junio de 2015 expedido por la Secretaría Jurídica del municipio de Manizales donde se observa la inscripción del nuevo presidente y representante legal.

También obra la aceptación de la oferta n.° MIC-SSA-047-2013 1303120296 del 12 de marzo de 2013, suscrita por la secretaria de despacho de la Secretaría de Servicios Administrativo, entre otros, donde se designa como contratista al Club Promotor Semillas Colseñora, valor del contrato $3.300.000, plazo de ejecución 30 de noviembre de 2013 o hasta agotar presupuesto, objeto “prestación del servicio de gimnasio para los funcionarios de la administración central municipal y sus familias”.

Da cuenta el expediente que el 30 de octubre de 2015 le fue entregado al señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo la credencial como concejal del municipio de Manizales para el periodo 2016 a 2019, elegido por el partido conservador, cargo del cual tomó posesión el 2 de enero de 2016. El demandante presentó renuncia al cargo de concejal, la cual fue aceptada por medio de la Resolución No. 041 de 7 de julio de 2017, expedida por el presidente del Concejo de Manizales a partir del 8 del mismo mes y año. Tenemos también la hoja de vida del demandante donde se indica que es licenciado en educación física, con especialización en dirección y gestión deportiva y maestría en administración de negocios.

Se cuenta con la queja presentada por el señor Simón Ramírez Álzate el día 6 de septiembre de 2016, ante la Procuraduría Regional de Caldas, pidiendo se de inicio a investigación disciplinaria en contra del aquí demandante, al presuntamente estar incurso en la causal establecida en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, petición reiterada el 6 de diciembre de 2016; habiéndosele dado respuesta por la entidad mediante oficio del 21 de diciembre de 2016 donde se le informa que por esos hechos ya se inició una investigación preliminar la cual cuenta con reserva legal.

Acreditado quedó que el Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia del 22 de noviembre de 2016, dentro del proceso de pérdida de investidura adelantado en contra del señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo, como concejal de Manizales, accionante Simón Ramírez Álzate, decretó la pérdida de la investidura de aquel. La Procuraduría Regional de Caldas mediante auto del 3 de noviembre de 2016, en virtud de una noticia publicada en el diario La Patria de Manizales el 8 de junio de 2016 abrió indagación preliminar – artículo 150 de la Ley 734 de 2002- en contra del aquí demandante, por presuntamente estar incurso en una inhabilidad por haber contratado con el municipio de Manizales en el año anterior a su elección; providencia notificada personalmente al encartado el 21 de noviembre de 2016.

Posteriormente, mediante providencia del 17 de agosto de 2017 la Procuraduría Regional de Caldas dispuso citar a audiencia para lectura de imputación y presentación de pruebas, aplicar el procedimiento verbal consagrado en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002 en el caso del señor Bonilla Ricardo y citar al investigado para que rindiera versión verbal o escrita sobre los hechos imputados; en la cual al momento de señalar la conducta atribuida se dijo: «[…] Se le señala al señor RONAL FABIAN BONILLA RICARDO en su calidad de Concejal municipal de Manizales para la época de los hechos, actuar como tal, a pesar de recaer sobre él una inhabilidad para ello aparentemente, originada en el hecho de haber contratado con el Municipio de Manizales seis meses antes de su elección llevada a cabo el día 25 de octubre de 2015, y la correspondiente declaración en acto proferido por la Registraduría Nacional del Estado Civil del 30 de octubre de 2015; de igual modo nueve (9) meses y diecinueve (19) días antes de su posesión del cargo, conforme al acta en sesión inaugural del Concejo de Manizales del dos (2) de enero de 2016.

"Lo anterior, como quiera que celebró el contrato 1504170297 del 24 de abril de 2015 con el Municipio de Manizales según Carta de aceptación de oferta y acta de iniciación del veinticuatro (24) de abril de 2015, en su calidad de Representante Legal del Club Semillas según consta en Resolución de la Alcaldía Municipal de Manizales No. 0400 del 09 de marzo de 2009: dentro del proceso MIC-SSA-064-2015, transgrediendo el numeral 17 del artículo 48 del Código Disciplinario Único-Ley 734 de 2002, y lo normado por el numeral 3 del articulo 40 de la Ley 617 de 2000, como quiera que el señor BONILLA intervino en la celebración del contrato precitado dentro del año anterior a la elección, debiéndose ejecutar dicho contrato en el respectivo municipio, esto es, la ciudad de Manizales […]» El día 19 de octubre de 2017 se llevó a cabo por parte de la Procuraduría Regional de Caldas audiencia dentro del proceso disciplinario adelantado en contra del aquí demandante, donde se le explicó al investigado las etapas del procedimiento que se surte en su contra.

En diligencia del 8 de noviembre de 2017 se decretaron las pruebas dentro de la investigación disciplinaria referida El investigado, a través de apoderada judicial, presentó descargos a la imputación realizada y pruebas; más adelante contestó la demanda y formuló excepciones, y luego presentó los alegatos de conclusión -estos de forma oral y escrita en la audiencia del 3 de mayo de 2018-.

Se tiene que, el 28 de noviembre de 2017 fueron escuchados los testimonios los presbíteros Fernán Llano Ruíz y José Silvano Peralta Hernández, prueba pedida por la parte actora, quedando pendiente tomar dos testimonios por inasistencia; luego, el 18 de abril se tomó el testimonio de Asmed Heredia Ramírez y Alejandro Franco Castaño, concluyéndose que estaba recopilado el material probatorio, ante lo cual se citó a audiencia de alegaciones finales.

Por medio de la resolución n.° 769 del 20 de noviembre de 2018 la Procuraduría General de la Nación dispuso reasignar la competencia del proceso disciplinario adelantado en contra del aquí demandante, bajo el argumento de alta importancia y trascendencia de los hechos reseñados; decisión que se basó en lo previsto en el numeral 19 del artículo 7 del Decreto ley 262 de 2000, designándose como funcionario especial para que continuar el proceso hasta su culminación a la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa.

La dependencia designada por auto del 17 de enero de 2019 fijó fecha para audiencia de lectura de fallo de primera instancia El 28 de enero de 2019 la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa dicta el fallo disciplinario de primera instancia, donde inicialmente se hace un recuento de los hechos que dieron origen a la investigación, precisándose que esta se originó al haber tenido conocimiento de una publicación de prensa del 8 de junio de 2016 y por una queja instaurada en contra del aquí demandante, donde se estableció que el disciplinado «elegido el 25 de octubre de 2015 y posesionado el 2 de enero de 2016» podía haber estado incurso en una inhabilidad al haber suscrito un contrato por valor de $10.000.000 con el municipio de Manizales dentro del año inmediatamente anterior a su elección, específicamente el 17 de abril de 2015, en que se suscribió la carta de aceptación de la oferta distinguida con el n.° 1504170297, habiendo sido aprobadas las pólizas de cumplimiento presentadas por el contratista y suscrito el acta de inicio el día 24 del mismo mes y año, trámites en los cuales actuó como representante legal del Club Promotor Semillas.

Luego se hace un recuento de lo acontecido durante el proceso disciplinario y se analizan las pruebas, la competencia de la entidad para tomar decisión de fondo, se individualiza al disciplinado, se precisa que la norma infringida es el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, modificatoria del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, en concreto el numeral 3; así como, se señala que la imputación ha sido por desconocimiento de los deberes de que tratan los numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, habiendo incurrido en una falta gravísima, descrita en el numeral 17 del artículo 48 de la última ley en cita; se analiza la tipicidad de la conducta, su ilicitud sustancial y la culpabilidad, para luego concluir que se acreditaron los elementos para sancionar al señor Bonilla Ricardo y le imponen como sanción la destitución e inhabilidad general en el cargo por el término de 12 años.

En la misma diligencia del 28 de enero de 2019 el disciplinado, por medio de su apoderada judicial, formuló y sustentó recurso de apelación en contra del fallo disciplinario antes indicado, el cual fue admitido y se ordenó la remisión a la Sala Disciplinaria para que se surtiera aquel. Posteriormente, el día 31 de enero de 2019 la parte recurrente allegó escrito por medio del cual complementó el recurso incoado.

Ya ante el superior, se corrió traslado del recurso para que las partes presentaran alegatos de conclusión entre el 15 al 18 de febrero de 2019, habiéndose allegado tales por parte de la abogada del disciplinado el 18 de febrero de 2019. El 28 de abril de 2019 la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación dictó fallo de segunda instancia, el cual quedó ejecutoriado el 12 de julio de 2019, mediante el cual confirmó el numeral primero del fallo disciplinario proferido el 28 de enero de 2019 en cuanto se declaró disciplinariamente responsable al señor Ronal Fabian Bonilla Ricardo, sin embargo, modificó el numeral segundo del citado fallo y redujo la inhabilidad a 10 años; lo anterior en atención a: «[…] Siendo, así las cosas, jurídicamente está claro que, además de no haberse quebrantado el derecho al debido proceso, quien dictó el fallo de primera instancia tenía competencia legalmente asignada y sólo se configura irregularidad ante "(l]a falta de competencia del funcionario para proferir el fallo en los términos del artículo 143 de la Ley 734 de 2002, situación que no ocurrió en este proceso.

Por otra parte, es pertinente indicar que todo el acervo probatorio que acopió la dependencia regional fue el mismo que conoció, apreció y valoró en conjunto la Procuraduría Delegada a quo y tuvo como fundamento para emitir el fallo hoy recurrido. sin excluir algún elemento de prueba para adoptar la decisión de fondo, y en estas circunstancias no prosperan los argumentos de la defensa. […] para la Sala no son de recibo los planteamientos de la defensa acerca de que en el comportamiento del disciplinado sobrevino un error invencible, toda vez que en las circunstancias que se encontraba el investigado, quien incluso aseguró que había consultado respecto de ser relevado de su intervención en el contrato ya referido, así como también por su formación académica, experiencia laboral y su aspiración a un cargo de elección popular tenía el deber de informarse acerca de las exigencias legales para inscribirse como candidato, ser elegido y tomar posesión como concejal; motivos por los cuales debió tomar las medidas necesarias para actualizar su conocimiento, superar las dudas y su ignorancia en esos temas, mas no hizo lo suficiente para actualizarse, lo cual si lo hubiera hecho habría podido vencer el error que se predica y por ello actuó con "culpa gravísima por desatención elemental conforme el parágrafo del articulo (sic) 44 de la Ley 734 de 2002, y en estas circunstancias, los argumentos de la apelación carecen de razones que lleven a revocar o modificar la decisión de primera instancia. […] Para esta Sala, el disciplinado con su comportamiento vulneró el principio de la moralidad administrativa por cuanto suscribió un contrato en interés de un tercero y a la vez inscribió su candidatura al Concejo del municipio de Manizales, encontrándose inhabilitado para ello, como está demostrado a lo largo del proceso, conducta que va en contravía de este principio constitucional y legal y de ahí que se haga merecedor de la sanción disciplinaria […] En lo que respecta a los criterios para graduar la sanción establecidos en el artículo 47 del C.D.U., es pertinente advertir que si bien es cierto la conducta reprochada al señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo causó daño social, no lo es menos que el disciplinado no registra antecedentes de sanciones fiscales ni disciplinarias dentro de los cinco años anteriores a la comisión de la conducta.

Así las cosas, para la Sala, la sanción impuesta por la primera instancia al señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo debe graduarse respecto a la inhabilidad general, en el entendido de que solo concurren atenuantes a su favor, circunstancias que conforme al artículo 46 del C.D.U. determinan dosificar la sanción en el mínimo legalmente establecido, por consiguiente, se confirmará la sanción de destitución pero se disminuirá la inhabilidad general de doce (12) a diez (10) años» (sic).

Finalmente, encontramos la Resolución 5239 de 4 de septiembre de 2019, a través de la cual el gobernador del Departamento de Caldas hizo efectiva la sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación al señor Ronal Fabian Bonilla Ricardo y, en consecuencia, lo destituyó del cargo de secretario de despacho de la Secretaría de Deportes. 2.4.2 Análisis del caso No hay discusión en torno a que el señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo fue elegido el 25 de octubre de 2015 concejal del municipio de Manizales para el periodo 2016 al 2019, a quien el 30 de octubre de 2015 le fue otorgada la respectiva credencial, tomando posesión de dicho cargo el día 2 de enero de 2016; el cual, desempeñó hasta el 8 de julio de 2017, conforme a la Resolución n.° 041 de 7 de julio de 2017, emitida por el Concejo de Manizales, que aceptó la renuncia que presentó. Sumado a lo anterior, da cuenta el expediente que en contra del señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo se adelantó proceso disciplinario, y este finalizó con la expedición de los fallos disciplinarios cuya nulidad se depreca, en donde fue declarado como responsable disciplinariamente y se le sancionó con destitución e inhabilidad general por el término de diez años; al no estar conforme con tales decisiones se incoó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso en el cual se dictó la sentencia objeto de este recurso que negó las súplicas de la demanda.

En ese orden de ideas, la Sala se dispone a analizar cada uno de los argumentos planteados por el apelante, con el propósito de determinar la veracidad de sus afirmaciones y de establecer si, en efecto, los actos administrativos en cuestión adolecen de los vicios que se le atribuyen en el recurso de apelación incoado y, por ende, si se justifica la anulación de éstos. 2.3.2.1.

Falta de competencia Se alegó por el recurrente que al ser un servidor público elegido por voto popular la Procuraduría General de la Nación no tenía competencia para destituirlo e inhabilitarlo, dado que se trata de una autoridad administrativa y, la conducta que se le endilga no versa sobre temas de corrupción; lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de la de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Respecto al argumento del recurso de alzada se precisa que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 15 de noviembre de 2017, caso Gustavo Francisco Petro Urrego Vs. Procuraduría General de la Nación, se estableció que «bajo la interpretación preferente de los artículos 277.6 de la Constitución Política y 44.1 del CDU, que la Procuraduría General de la Nación no tenía competencia para afectar o limitar los derechos políticos de Gustavo Francisco Petro Urrego para elegir y ser elegido a la luz del ordenamiento jurídico interno, como tampoco frente al Derecho Convencional».

Siguiendo esa misma línea de interpretación, esta Subsección en sentencia de 29 de junio de 2023, reiteró que el «control de convencionalidad entre el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 23.2 de la Convención Americana, permite hallar una incompatibilidad y llegar a la conclusión sobre la falta de competencia de la PGN para imponer una sanción que restringiera los derechos políticos del actor», en ese mismo sentido, la Sección Segunda de esta Corporación resolvió diversos casos de destitución e inhabilidad de los servidores públicos de elección popular con la aplicación de la Convención Americana de Derechos Humanos. Es así como, en este proceso se dictó sentencia el 25 de abril de 2024 donde se revocó la sentencia del Tribunal y se accedió a las súplicas de la demanda, declarando la nulidad de los fallos proferidos por la Procuraduría General de la Nación. No obstante, esa línea pacífica cambió a partir de la sentencia de unificación SU- 381 de 2024 de fecha 11 de septiembre de ese mismo año por la Corte Constitucional «sobre la competencia constitucional y legal atribuida a la Procuraduría debía atender a las varias decisiones que en control concreto y abstracto, bajo la idea del precedente» y en la sentencia SU-382 de 2024, se especificó que aplicar el control de convencionalidad difuso desconoce las normas de la CADH que no tiene carácter superior a las de la Constitución Política.

Por lo que dejó sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B de esta Corporación en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-23-33-000-2017-00351-01 (5471-2019). Con este panorama la Sección Tercera Subsección “B” del Consejo de Estado, conoció de la acción de tutela interpuesta por la Procuraduría General de la Nación en contra de la decisión proferida por esta sección el 25 de abril de 2024, dejando aquella sin efectos mediante sentencia de 24 de febrero de 2025; decisión que se basó en que para la época en que fueron proferidas las decisiones administrativas de carácter sancionatorio estaba consolidada la posición de la Corte Constitucional sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar, con destitución e inhabilidad, a servidores públicos de elección popular.

Ante ello, la Sala reitera la tesis expuesta en el acápite de cuestión previa debiendo expresar que las razones del fallo de tutela no son de recibo porque se traducen en un incumplimiento de las obligaciones del CADH, lo cual puede acarrearle responsabilidad internacional al Estado Colombiano; sin embargo, esta Sala debe acatar esa decisión y en ese sentido, se concluye que la Procuraduría General de la Nación tenía competencia para sancionar al demandante; por tanto, el cargo endilgado en la demanda y recurso de apelación por la parte actora no prospera.

Debe aquí indicarse también que, no se comparte la aseveración hecha en la demanda según la cual se incurrió en un yerro por parte de la Procuraduría al haber cambiado la dependencia que llevaría a cabo la instrucción y fallo de primer instancia en su caso; lo anterior, por cuanto acreditado quedó en el plenario que el Procurador General de la Nación, mediante la Resolución n.° 765 del 20 de noviembre de 2018 decidió que el caso del demandante debía ser adelantado por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, decisión que tuvo como fundamento lo dispuesto en el numeral 19, del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000; norma que en efecto lo faculta para comisionar a los servidores de la entidad para instruir actuaciones disciplinarias de su competencia o de otras dependencias de la entidad, sin que en ella se haya establecido que aquella designación solo procede cuando se investiguen actos de corrupción, como se pregona por el actor; entonces, en el actuar de la entidad no hubo ningún error ni mala designación que pudiera invalidar lo actuado. 2.3.2.2.

El aspecto subjetivo de la falta Alega el recurrente que hubo yerro en la decisión del Tribunal pues no tuvo en cuenta que en su caso no se configuró la desatención elemental de sus deberes, la cual es base para la imputación que se le hizo de actuar con culpa gravísima; lo anterior, al existir diversas posiciones, incluso en el Consejo de Estado, sobre la materialización de la causal de inhabilidad por contratación cuando media delegación, como ocurrió en este evento.

Al demandante se le sancionó por haber suscrito, en su calidad de representante legal el Club Promoción Semillas Colseñora, un contrato con el municipio de Manizales un año antes de su elección, más exactamente el 17 de abril de 2015, el cual inició su ejecución el día 24 del mismo mes y año. Al revisar el fallo disciplinario de primera instancia, se observa que, se realizó un análisis sobre la conducta y se determinó que el investigado, previo a su inscripción como candidato al Concejo Municipal, no realizó ninguna consulta o asesoramiento que le permitiera esclarecer si se encontraba o no incurso en alguna inhabilidad, indicándose que las pruebas recaudadas en el proceso disciplinario lo que evidencian es que el aquí demandante buscó tales asesorías cuando ya había sido electo como concejal, habiendo tan solo hecho gestiones para cambiar de representante legal del citado club antes de su inscripción como candidato al Concejo.

En el referido fallo se establece que si bien el investigado acreditó que su experiencia profesional antes de su elección era docente en actividades relacionadas con la educación física en el Colegio Mayor Nuestra Señora de Manizales y, en consecuencia, se acepta la tesis de su desconocimiento en las ciencias jurídicas, se le indica que justamente en virtud de ello debió asesorarse para poder establecer si cumplía con los requisitos mínimos para desempeñarse como concejal y establecer si estaba incurso en alguna inhabilidad, lo cual no realizó. Tal omisión, previa a su inscripción, fue catalogada por el ente disciplinario como un descuido en su actuar, indicándose que aquél dejó de lado las más elementales actividades tendientes a salir de su ignorancia jurídica, habiéndose limitado a dejar la representación legal del club e iniciar sus actividades proselitistas, cuando lo procedente era que se hubiera asesorado a fin de estar seguro de la legitimidad de su actividad como candidato al Concejo.

Así las cosas, la Procuraduría concluye que el actuar de Bonilla Ricardo no se adecua a una conducta dolosa pero sí culposa, en la modalidad de desatención elemental; y sitúa tal conducta en la falta gravísima establecida en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Ya en el fallo disciplinario de segunda instancia se insistió por la llamada a juicio que, en virtud de la experiencia laboral, formación académica y su aspiración a un cargo de elección popular, el aquí demandante debió de informarse acerca de las exigencias legales para inscribirse como candidato, ser elegido y tomar posesión cono concejal; lo cual no realizó y por tanto, confirman que aquél actuó con culpa gravísima por desatención elemental.

Para resolver este cargo, a pesar de que solo se alega la inexistencia de culpa en el actuar del demandante, la Sala estima procedente, en cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia de unificación SU-00316 de 2016, proferida por esta instancia y citada en precedencia, hacer un análisis integral al proceso disciplinario que se adelantó en contra del aquí demandante.

En virtud de ello, se estudiará si dentro del proceso disciplinario se acreditó el cumplimiento de los tres elementos necesarios para poder imponer una sanción, siendo estos: i) tipicidad, ii) ilicitud sustancial y, iii) culpabilidad; precisándose que el análisis se hace en secuencia, es decir, solo será posible revisar el elemento de la ilicitud sustancial de encontrar probada la tipicidad, en ese mismo orden, solo se estudiará la culpabilidad en el evento de acreditarse la ilicitud sustancial de la conducta.

Iniciamos entonces con el requisito de la tipicidad, mismo que ha sido estudiado en diversas oportunidades por esta corporación, entre ellas en sentencia del 21 de octubre de 2021 donde se dijo «el principio de tipicidad en materia disciplinaria está integrado por la definición previa de la falta en la ley (principio de legalidad) y por la obligación del ente disciplinario de determinar la conducta objeto de reproche y la sanción (subsunción típica).

Entonces la autoridad disciplinaria al formular el cargo debe encuadrar la situación fáctica en la norma que describe correctamente la falta con el fin de garantizar los elementos del citado principio». Del análisis de las pruebas allegadas, especialmente de la copia del proceso disciplinario que se adelantó en contra del demandante, está acreditado que, de manera oficiosa, la Procuraduría Regional de Caldas, en virtud de una noticia publicada en el diario La Patria de Manizales, por medio del auto del 3 de noviembre de 2016, abrió indagación preliminar – artículo 150 de la Ley 734 de 2002- en contra del aquí demandante, por presuntamente estar incurso en una inhabilidad al haber contratado con el municipio de Manizales en el año anterior a su elección, providencia notificada personalmente al encartado el 21 de noviembre de 2016.

Tenemos también prueba que por estos mismos hechos se presentó queja por parte del señor Simón Ramírez Álzate el día 6 de septiembre de 2016, reiterada el 6 de diciembre de 2016, la cual fue contestada por la entidad mediante oficio del 21 de diciembre de 2016 donde se le informa que por esos hechos ya se había iniciado una investigación preliminar la cual tenía reserva legal.

Luego, mediante providencia del 17 de agosto de 2017 la Procuraduría Regional de Caldas dispuso citar a audiencia para lectura de imputación y presentación de pruebas, aplicar el procedimiento verbal consagrado en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002 al caso y citar al investigado para que rindiera versión verbal o escrita sobre los hechos imputados; providencia en la cual además se dijo que la conducta del disciplinado había transgrediendo el numeral 17 del artículo 48 del Código Disciplinario Único-Ley 734 de 2002, y lo normado por el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, comoquiera que el señor BONILLA celebró el contrato 1504170297 del 24 de abril de 2015 con el municipio de Manizales, según carta de aceptación de oferta y acta de iniciación del 24 de abril de 2015, en su calidad de representante legal del Club Semillas Colseñora, contrato que se ejecutaría dentro del mismo municipio; concluyéndose que su suscripción se hizo dentro del año anterior a su elección como concejal.

Posteriormente, se agotó la fase de descargos donde el investigado pudo exponer sus argumentos de defensa y se desarrolló la etapa de pruebas y, finalmente se dictó el fallo respectivo donde se le halló responsable y se le sancionó con destitución e inhabilidad, objeto de reproche por este medio. Entonces, debe reiterarse que las normas que se reputaron como infringidas consagran: Ley 734 de 2002.

Artículo 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales. Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona en quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o conflicto de intereses.

Ley 617 de 2000. Artículo

40. DE LAS INHABILIDADES DE LOS CONCEJALES. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: "Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito (…). Durante el proceso disciplinario se allegaron pruebas que demuestran que el demandante prestó sus servicios para el Club Promotor Semillas Colseñora, entidad de derecho privado que cuenta con personería jurídica, quien fue designado por dicha entidad como su presidente y representante legal a través de la Resolución n.° 1793 del 4 de octubre de 2013, cargo que ostentó hasta el 5 de junio de 2015, momento en el cual se dispuso el cambio de los órganos de administración, control y disciplinaria de la entidad en mención, conforme a la certificación n.°331 del 5 de junio de 2015 expedida por la Secretaría Jurídica del municipio de Manizales.

En su calidad de presidente del Club Promotor Semillas Colseñora suscribió la comunicación de aceptación de la oferta n.° 1504170297 del 17 de abril de 2015, mediante la cual se celebró contrato con el municipio de Manizales por valor de $10.000.000, con tiempo de ejecución de 8 meses, cuyo objeto contractual fue el de “organizar y desarrollar las jornadas complementarias para los hijos de los funcionarios de la administración central municipal”, el cual inició el 24 de abril de 2015, con fecha de finalización del 15 de diciembre de 2015.

En el curso del referido contrato se suscribió otrosí, más exactamente el 15 de julio de 2015, donde se dejó constancia del cambio de representante legal de la entidad contratista, dejando de serlo el aquí actor y asumiendo tal rol el presbítero Fernán Llano Ruíz. También se acreditó que el demandante fue elegido como concejal del municipio de Manizales para el periodo 2016 a 2019, según la credencial que le fue otorgada el día 30 de octubre de 2015, cargo del cual tomó posesión el 2 de enero de 2016 y ejerció hasta el 8 de julio de 2017, según lo dispuesto en la Resolución No. 041 de 7 de julio de 2017, expedida por el presidente del Concejo de Manizales, a través de la cual se le aceptó la renuncia. Entonces, teniendo en cuenta estos hechos probados se pasa a analizar las normas que se le enrostraron como infringidas.

El numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 es de aquellas normas conocidas como tipo en blanco, es decir, requiere de la remisión a otras normas para poder completar el precepto, para lo cual en este asunto se trajo las disposiciones del numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000. Analizadas las dos disposiciones que se le imputaron al aquí demandante en el proceso disciplinario se logra concluir que su adecuación estuvo acorde a la conducta por él realizada.

Dichas normas consagran la prohibición para inscribirse como candidato y luego ser elegido concejal a quien haya celebrado un contrato, ya por intereses propio o por intereses de un tercero, durante el año anterior a su elección con alguna entidad pública del nivel territorial donde sea su aspiración. Como se dijo en líneas anteriores, en el proceso disciplinario se allegó copia del contrato n.° 1504170297 del 17 de abril de 2015 que suscribió el aquí demandante en esa oportunidad en su calidad de presidente del Club Promotor Semillas Colseñora con el municipio de Manizales, el cual inició el 24 de abril de 2015 y era para desarrollarse en el citado municipio; así mismo, tenemos acreditado que el 30 de octubre de 2015 le fue entregada credencial como concejal de la entidad territorial en mención para el periodo 2016 a 2019 al señor Bonilla Ricardo, confrontadas y analizadas estas fechas, se logra evidenciar que le asistió razón a la Procuraduría en la conclusión a la que llegó. En efecto, el demandante incurrió en la inhabilidad puesto que, el contrato que suscribió con el municipio de Manizales, a pesar de que fue a favor de terceros - Club Promotor Semillas Colseñora-, se ejecutó durante el año anterior a su elección e incluso a su posesión; más exactamente inició su ejecución seis meses y seis días antes de que se le entregara la credencial de concejal y, solo ocho meses y ocho días antes de su posesión como concejal del referido municipio.

Adicionalmente, el contrato suscrito lo fue con una entidad pública, como lo es el municipio de Manizales y era allí donde se iba a ejecutar, entidad que pertenece al mismo nivel municipal de la corporación en la cual se posesionó, esto es, Concejo Municipal de Manizales. Así las cosas, se considera que el actuar del aquí demandante se enmarca en la conducta endilgada, recordando que la norma que se reputó como infringida – numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000- establece como inhabilidad para ser concejal el haber celebrado dentro del año anterior a la elección contratos con entidades públicas de cualquier nivel, en interés propio o de terceros, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio, lo cual como se precisó anteriormente fue acreditado en el proceso disciplinario.

Ante ello, se configura la falta gravísima endilgada, dado que el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 establece que constituye falta gravísima el actuar a pesar de la existencia de una inhabilidad, entre otras; entonces, cuando el elegido concejal tomó posesión del cargo, a pesar de existir una inhabilidad en su contra, realizó la conducta que se le endilgó; concluyéndose entonces que la sanción impuesta cumple con el elemento de la tipicidad.

Así las cosas, pasamos a analizar el segundo elemento necesario para poder imponer una sanción, esto es, la ilicitud sustancial. Frente a aquella debe indicarse que para el momento de los hechos objeto de este proceso estaba vigente el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 que la definía en los siguientes términos: «La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna».

Dicho artículo fue objeto de análisis de constitucionalidad por la Corte Constitucional en la sentencia C-948 de 2002, donde se dijo: «El incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta la determinación de la antijuricidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuricidad de la conducta».

En cuanto a este elemento la Procuraduría en el fallo de segunda instancia, objeto de reproche por este medio, lo da por cumplido aduciendo que la conducta es sustancialmente ilícita por desconocer o contrariar los deberes legales sin que existiera justificación alguna. La Sala considera que en el caso específico se configuró la ilicitud sustancial porque se violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en la ley, que prohíbe a quienes aspiran ser elegidos como concejales celebrar contratos con entidades públicas a ejecutarse o cumplirse en el mismo municipio.

Esta conducta implicó un desconocimiento del ordenamiento jurídico y afectó la transparencia, moralidad y legalidad, principios de la administración pública, comprometiendo el buen funcionamiento del Estado y el deber funcional del servidor público. El demandante al momento de tomar posesión del cargo, debió percatarse de no estar inhabilitado para ejercerlo, lo cual no hizo y, a pesar de estar incurso en una inhabilidad ejerció como concejal, lo cual afectó de manera real el deber funcional y dicha afectación comprometió el funcionamiento del Estado.

Las inhabilidades, conforme lo ha dicho la Corte Constitucional, no son un capricho del legislador, estas son requisitos negativos que se deben cumplir para para acceder a la función pública, los cuales buscan rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio público, de tal suerte que las decisiones públicas sean objetivas y tengan como resultado el adecuado cumplimiento de los fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo; el ejercer un cargo a pesar de encontrarse inhabilitado en nada contribuye al cumplimiento de los fines del Estado; por el contrario, como ya se expuso, afectan la transparencia, moralidad y legalidad y compromete el buen funcionamiento del Estado, encontrándose entonces probado el elemento de la ilicitud sustancial.

Por último, en cuanto al elemento de la culpabilidad, donde reposa el reproche del demandante contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal y que es objeto de apelación, tenemos: El artículo 13 de la Ley 734 de 2002, vigente para el momento de los hechos que se le imputan al demandante, prescribía: «En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva.

Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa» Conforme a lo anterior, en virtud del principio de culpabilidad, en materia disciplinaria el servidor público sólo puede ser sancionado si ha procedido de forma dolosa o culposa; estando entonces proscrita la responsabilidad objetiva. Debe aquí precisarse que la culpabilidad está implícita en el debido proceso, conforme lo dispuesto en el artículo 29 constitucional, el cual consagra que «Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable».

En este asunto se le condenó al demandante ante la comisión de una falta gravísima en la modalidad de culpa gravísima por desatención elemental, y es en ello en que el recurrente funda su inconformidad. Bien, debe aquí recordarse que la Ley 734 de 2002, vigente para el momento en que se dictaron los fallos objeto de la solicitud de nulidad, en su Título V, Capítulo Primero, artículo 42, clasificaba las faltas disciplinarias en: gravísimas, graves y leves; el artículo 43 por su parte señalaba los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta, precisando que las faltas gravísimas estarían taxativamente señaladas en tal normatividad; a su vez, el parágrafo del artículo 44 de la citada normatividad definía los dos tipos de culpa en los siguientes términos: «Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.

La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones». Como se ha venido precisando al actor se le sancionó por culpa gravísima en la modalidad de desatención elemental, respecto a ella han sido diversos los pronunciamientos del Consejo de Estado, entre ellos, la sentencia del 30 de septiembre de 2021, donde se dijo: «La desatención elemental es la violación al deber objetivo de cuidado por la negligencia absoluta respecto a los deberes, es decir, cuando el servidor no hace lo que cualquier otra persona con su mismo conocimiento y posición hiciese frente a esa misma situación. Es un supuesto bajo el cual por total negligencia se deja conocer y con ello se ignoran los supuestos que debían regir su comportamiento y se incurre en el quebrantamiento que constituye falta».

Entonces, dicha desatención elemental que genera la culpa gravísima que se le imputó al demandante consiste en la omisión al deber objetivo de cuidado, el no tomar las precauciones básicas que se observan en los actos ordinarios de la vida, las cuales de haberlas tomado se hubiese evitado la conducta por la que se le sancionó. Según la hoja de vida del actor aquél es profesional en educación física, con especialización en dirección y gestión deportiva y maestría en administración de negocios; dada su profesión se comparte el hecho de que no era conocedor de los temas jurídicos.

Sin embargo, lo que se espera de cualquier ciudadano es que previo a ejercer su derecho a elegir o ser elegido se instruya sobre la materia; en el caso de quienes pretendan ocupar un cargo de elección popular lo deseable es que se capaciten o informen sobre las responsabilidades de aquél; así como, de las funciones que van a desempeñar y los requisitos mínimos para poder postularse, entre ellos, analicen si se encuentran inmersos en alguna inhabilidad para ejercerlo; no hacerlo de este modo y posteriormente determinarse que el candidato elegido estaba incurso en una inhabilidad, como aquí ocurrió, constituye una falta disciplinaria en la modalidad de culpa gravísima por desatención elemental.

En el fallo de segunda instancia aquí acusado respecto a la culpabilidad y el eximente de responsabilidad por error invencible durante ese trámite alegado se dijo: Más adelante, el mismo fallo al analizar la culpabilidad de la conducta concluye que: En el fallo de primera instancia se dijo que el investigado fue descuidado en su actuar, no realizó actividades tendientes a salir de su ignorancia jurídica, limitándose con hacer gestiones para cambiar de representante legal del club deportivo que dirigía, cuando lo procedente era que se asesorara con conocedores de derecho administrativo a fin de estar seguro de la legalidad de su candidatura al concejo de Manizales.

Al momento de interponer recurso de apelación contra dicha providencia el señor Bonilla Ricardo planteó que estaba convencido, ante lo indicado por los clérigos del plantel educativo donde prestaba sus servicios, que por ser un ente educativo de carácter religioso estaba excluido del régimen ordinario; que en el contrato suscrito no hubo ningún interés o aprovechamiento personal, en él actuó en cumplimiento de su deber como empleado del club, desconociendo que por ella se le generaría alguna inhabilidad.

Señaló además que existen criterios diversos en la interpretación de la desatención elemental en la jurisprudencia del Consejo de Estado que hacen inviable la aplicación al caso del actor. Durante el trámite disciplinario el 8 de noviembre (sin indicar el año) se llevó a cabo audiencia donde se escuchó al señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo, quien indicó que era profesional en educación física, que desde el año 2004 prestó sus servicios al Colegio Mayor de Nuestra Señora – Colseñora como entrenador de fútbol, luego cuando se graduó pasó a ser profesor de educación física; posteriormente, en el año 2009 se le asignó la representación legal del Club Promotor Semillas y en virtud de ello suscribió distintos contratos, como el del año 2015, siendo solo su deber firmar estos documentos y toda la utilidad económica era para el colegio, entidad que se encargaba de manejar y llevar la contabilidad del club, precisando que cuando tuvo la aspiración de postularse al Concejo de Manizales, en compañía del padre rector del colegio, fue hasta la Alcaldía y habló con el funcionario de esa entidad de nombre Asmed Heredia quien le indicó que no había problema para su candidatura.

Así mismo, se escuchó el testimonio del presbítero Fernán Llanos Ruíz, rector del Colegio Mayor de Nuestra Señora – Colseñora, quien indicó que conoce al aquí demandante desde el año 2010, como presidente del Club Promotor Semillas, era delegado del rector del colegio para hacer todos las diligencias que tenían que ver con el deporte, dado que aquél tiene formación académica en deporte; aclara que el demandante no recibía beneficios por las actividades que lograba contratar, todo la parte económica era manejada por el colegio; que aquel les manifestó su aspiración de ser concejal, habiendo obtenido apoyo por parte del club y del colegio.

En la misma diligencia se escuchó al señor presbítero José Silvano Perea Hernández, Juez del Tribunal Eclesiástico de Manizales, quien señaló que el señor Ricardo Bonilla suscribió un contrato en nombre del Club Promotor Semillas, pero esto fue por delegación del padre rector, quien era el representante legal del Colegio Mayor de Nuestra Señora – Colseñora y el citado club depende de la institución educativa mencionada, manifestó el testigo que no conoció de la aspiración del demandante ni de la situación generada por el contrato suscrito con anterioridad a su elección, enterándose de ella después de que fue elegido el demandante y le manifestó que según el derecho canónico no había inhabilidad toda vez que el contrato fue suscrito por él pero en virtud de la delegación del padre rector, que aquél no actuó de mala fe; el declarante manifestó que conoció al actor como empleado del colegio, considera que el señor Bonilla Ricardo es un hombre recto.

Dentro del proceso disciplinario e incluso dentro del presente asunto no existe prueba de la cual se logre desprender que el demandante, previo a su inscripción como candidato e incluso a su posesión, se hubiera asesorado con el fin de determinar si cumplía con los requisitos para ejercer el cargo de concejal. El demandante indicó en la declaración que rindió ante la Procuraduría que pidió asesoramiento a un servidor de la alcaldía de Manizales de nombre Asmed Heredia, quien le informó que no tenía ninguna inhabilidad, pero esta aseveración no fue respaldada en el plenario.

No se desconoce que el señor Bonilla Ricardo, dada su formación educativa, es ajeno a la disciplina jurídica; sin embargo, este solo hecho no lo exime de su deber de cumplir la ley, recordándose en este sentido el principio del derecho Ignorantia iuris non excusat – el desconocimiento de la ley no sirve de excusa- por el contrario, se considera que al desconocer los pormenores de las normas, debió, previo a su candidatura y posterior posesión, instruirse con el fin de tener conocimiento de sus funciones, responsabilidades como servidor público, e incluso acerca de las inhabilidades e incompatibilidades que en virtud de su cargo se podrían generar, lo cual, se insiste, no hay evidencia que se haya hecho por parte del aquí demandante; por tanto, se considera que el actor desatendió el deber de cuidado, no tomó las precauciones mínimas de asesoramiento, configurándose en consecuencia la culpa gravísima por desatención elemental que se le imputó. Debe indicarse que los testigos escuchados durante el proceso disciplinario nada dijeron respecto a asesorías previas que hubiera adelantado el señor Ronal Fabián que le permitieran establecer que en efecto cumplía con el lleno de requisitos para ejercer la labor de concejal, entre ellas, que no estuviera incurso en alguna inhabilidad.

Téngase en cuenta que el testigo José Silvano Perea Hernández manifestó que solo se le consultó al respecto por el aquí demandante después de su elección y este le dio su concepto desde las normas del derecho canónico; ahora, en cuanto a la presunta asesoría dada por un funcionario de la alcaldía, esto es, el señor Asmed Heredia, debe indicarse que sí bien aquél rindió testimonio durante el proceso, su declaración no pudo ser corroborada por esta instancia dado que, según lo indicó la Procuraduría General de la Nación al responder el requerimiento hecho por esta instancia, el cd donde debió estar la grabación de la audiencia del 18 de abril de 2018 se encuentra vació; no obstante, en el fallo disciplinario de primer grado cuando se hace relación de las pruebas se establece que aquél manifestó que no era de su competencia brindar asesorías y su función se limitó a registrar el cambio de representante legal del club, conforme le fue solicitado; aseveración que no fue desvirtuada en el plenario ni fue objeto de reproche alguno por el aquí recurrente, dando entonces por cierto lo manifestado en dicha providencia. En el fallo en mención se dijo: «Fue enfático del declarante (minuto 43:50) en señalar cuales eran sus funciones en relación con el desarrollo del contrato, de manera que no le competía definir si el señor RONAL BONILLA pudiera estar o no inhabilitado para inscribirse como concejal.

Y si bien se planteó interrogatorio por parte de la defensa técnica buscando que diera explicaciones acerca del tema de la inhabilidad, se mantuvo el funcionario Heredia Ramírez en señalar cuales fueron sus actuaciones en forma concreta para llegarse al perfeccionamiento del contrato, poniendo de presente que a la alcaldía no le correspondía analizar si el contratante estaba inhabilitado, o si podría quedar inhabilitado para efectos de una futura aspiración a ser concejal, pues esto hace parte de la iniciativa del representante legal del club (minuto 45:50 y ss.)».

En ese orden de ideas, no existe prueba de que haya habido alguna diligencia por parte del demandante, previa a su elección como concejal, con miras a definir si cumplía con el lleno de los requisitos para ser concejal; ante ello, concluye la Sala que la conducta del actor si se ajusta a la falta disciplinaria por culpa gravísima en la modalidad de desatención elemental; lo anterior por cuanto, su actuar fue negligente, no tuvo la precaución de conocer todos los pormenores del rol de concejal que iba a desempeñar.

Así las cosas, se considera por la Sala que en el caso del señor Bonilla Ricardo se encuentran cumplidos los tres elementos de la responsabilidad disciplinaria; por tanto, la sanción impuesta no puede ser revocada al estar ajustada a derecho. 2.3.2.3. La ausencia de un sujeto disciplinable para el momento de la conducta. Aclarado los puntos anteriores, se pasa a analizar el motivo de inconformidad con el fallo formulado por el recurrente quien alega que no debió ser objeto de la sanción dado que en el momento en que contrató con el municipio de Manizales no era servidor público, en consecuencia, no era sujeto disciplinable.

El Tribunal en el fallo objeto de apelación al resolver el último cargo de nulidad expuso: “La Sala, de acuerdo con el precedente jurisprudencial expuesto encuentra que, el demandante fue sancionado por la Procuraduría General de la Nación, por falta cometida con ocasión al hecho de actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales y que se configuró a partir del momento de la posesión en el Concejo de Manizales, cuya materialización ocurrió el 2 de enero de 2016”.

Como se ha expuesto, en la sentencia de primera instancia proferida por la Procuraduría General de la Nación al momento de analizar la tipicidad de la conducta investigada se indicó que la norma infringida era el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, que modificó el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, que regula las inhabilidades para ser inscrito como candidato o ser elegido concejal.

Más adelante se dijo que el investigado había incurrido en la falta gravísima consagrada en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, comoquiera que estando incurso en la ya citada causal de inhabilidad, producto de la suscripción del contrato n.°1504170297 de fecha 17 de abril de 2015 con el municipio de Manizales en calidad de representante legal del Club Promotor Semillas Colseñora, se inscribió como candidato al Concejo de Manizales, fue elegido el 25 de octubre de 2015 y tomó posesión del cargo el 2 de enero de 2016.

Bien, en este punto debe aclararse que la conducta por la cual se le sancionó al aquí demandante no fue el hecho de haber suscrito el referido contrato con el municipio de Manizales el 17 de abril de 2015, el cual inició el 24 del mismo mes y año, momento para el cual no era servidor judicial y por consiguiente no era sujeto disciplinario; la sanción se genera por cuanto, dicho contrato lo inhabilitaba para inscribirse como candidato al Concejo municipal, a pesar de lo cual, se inscribió, fue elegido y tomó posesión del cargo.

Vale precisar que desde el momento en que se posesionó el señor Bonilla Ricardo pasó a ser un servidor público y como tal un sujeto disciplinable. Al respecto es preciso indicar que: La Constitución Política en su artículo 123 señala que “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (…)”; debiéndose recordar que son corporaciones públicas el Senado, la Cámara de Representantes, las Asambleas Departamentales, los Concejos distritales o municipales y las Juntas Administradoras Locales.

Por su parte, el artículo 25 de la Ley 734 de 2002 consagraba que “Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código (…)”. Entonces, desde el 2 de enero de 2016, en que el demandante tomó posesión del cargo de concejal, era posible que se iniciara en su contra investigación por parte de la Procuraduría General de la Nación, como quiera que desde dicha data ya ostentaba la calidad de servidor público y en consecuencia, ya era sujeto disciplinable.

A estas alturas del análisis, es preciso señalar que, conforme lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario vigente para el momento de la comisión de la falta que se le imputó al demandante, el término de prescripción de la acción de disciplinaria era el de cinco años, «contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto».

En este caso, el proceso disciplinario se adelantó dentro del término antes previsto, resaltando que, da cuenta el expediente que el 30 de octubre de 2015 le fue entregado al señor Ronal Fabián Bonilla Ricardo la credencial como concejal del municipio de Manizales para el periodo 2016 a 2019, elegido por el partido conservador el 25 de octubre de 2015, momento en el cual se materializó la falta disciplinaria que se le imputó, esto es, la establecida en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, comoquiera que estando incurso en la inhabilidad de que trata el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, producto de la suscripción del contrato n.°1504170297 de fecha 17 de abril de 2015 con el municipio de Manizales en calidad de representante legal del Club Promotor Semillas Colseñora, se inscribió como candidato al Concejo de Manizales, fue elegido; tomando posteriormente posesión del cargo el 2 de enero de 2016; por tanto, el término de prescripción de la norma en cita vencía el 25 de octubre de 2020.

Antes de dicha fecha, más exactamente el 28 de enero de 2019 la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa profirió y notificó por estrados el fallo disciplinario de primera instancia, cumpliendo así con el plazo previsto en la norma. En este punto debe recordarse que la Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo, estableció que el término de prescripción de 5 años se interrumpe con la expedición del fallo sancionatorio de primera instancia y su respectiva notificación al disciplinado, por ser esta decisión la que determina que la conducta desplegada realmente configuró una falta disciplinaria y concreta la voluntad de la administración; siendo esta la posibilidad de interponer recurso contra aquella una potestad del disciplinado, esto es, una nueva etapa, que en nada interfiere en el término prescriptivo.

Al respecto, sostuvo: «…Se hace necesario entonces "cuándo" debe entenderse impuesta la sanción, como quiera que la interpretación al respecto determinará la manera de establecer si la facultad sancionatoria en materia disciplinaria se ejerció o no de forma oportuna… Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.

Así, la existencia de esta segunda etapa denominada "vía gubernativa" queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada.

Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.

En este orden de ideas, en el sub examine es evidente que el fallo suplicado interpretó de forma errónea el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 con las modificaciones que le introdujo el artículo 6 de la ley 13 de 1984, porque le otorgó un equivocado entendimiento al considerar el alcance del término de prescripción de la acción administrativa disciplinaria hasta comprendida la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa.

Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad, pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria».

Así las cosas, se concluye que la investigación disciplinaria en contra del demandante se llevó a cabo dentro del término establecido en la ley, y cuando ya tenía la calidad servidor público; por tanto, se insiste, ostentaba la condición de sujeto disciplinable. 2.3.2.3. La aplicación del principio de favorabilidad al caso concreto Se solicita por el recurrente se aplique a su caso las disposiciones de la Ley 1952 de 2019, por ser más favorables en cuanto a tiempo de la sanción a imponer ante faltas gravísimas, respecto de las normas contenidas en la Ley 734 de 2002, que reguló su proceso disciplinario.

Frente a ella el Tribunal consideró que no era posible acceder a tal pretensión por cuanto es la ley preexistente al momento de la comisión de la conducta disciplinable la que regula el caso; además, que la Ley 1952 de 2019 no había entrado en vigor. El principio de favorabilidad ha sido ampliamente estudiado por las Altas Cortes, este consiste en la posibilidad de aplicar a un caso una norma que le resulta más favorable, aun cuando sea posterior; siendo usado en materia penal, disciplinaria y tributaria.

La Ley 734 de 2002, en su artículo 14, consagraba el principio de favorabilidad en los siguientes términos: “En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicara de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quién este cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política”.

Dicho principio fue también consagrado en el artículo 8 de la Ley 1952 de 2019, el cual dispone: “En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, sustancial o procesal de efectos sustanciales, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Constitución Política”.

Entonces, es claro que en materia disciplinaria rige el principio de favorabilidad, el cual, resulta aplicable aún para quienes estén cumpliendo la sanción. De otra parte, debe recordarse que la Ley 1952 de 2019 derogó expresamente la Ley 734 de 2002; sin embargo, su entrada en vigor fue prorrogada en varias oportunidades, hasta que en virtud de lo dispuesto en el artículo 265 de la Ley 2094 de 2021, que la modificó, empezó a regir desde el 29 de marzo de 2022.

Así las cosas, como el fallo del Tribunal fue proferido el 26 de marzo de 2021 se considera le asistía razón parcial al a quo en no acceder al principio de favorabilidad deprecado, pues, para ese momento la Ley 1952 de 2019 no estaba en vigencia. No obstante, en la actualidad dicha norma si está vigente y ella consagra en su artículo 48 una menor sanción para quienes sean hallados responsables disciplinariamente por faltas gravísimas realizadas con culpa gravísima, precisando en su numeral segundo que la sanción en estos eventos es de destitución e inhabilidad general de ocho a diez años; mientras que la norma anterior, esto es, la Ley 734 de 2002, artículo 46, consagraba una inhabilidad general de diez a veinte años.

Entonces, al ya estar en vigencia la Ley 1952 de 2019 y aquella contener una sanción que le resulta más benéfica al demandante, siguiendo lo dispuesto en el ya citado artículo 14 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 8 de la Ley 1952 de 2019, se considera que es viable aplicar el principio de favorabilidad en el sub examine.

En ese orden de ideas, como quiera que el juzgador disciplinario de segunda instancia precisó que el aquí demandante no tenía antecedentes de sanciones fiscales o disciplinarias dentro de los cinco años anteriores a la comisión de la conducta; ante lo cual, a pesar de que su conducta causó un daño social, le impuso la sanción mínima; se considera que en virtud del citado principio de favorabilidad es posible entonces entrar a reducir dicha sanción y aplicar al caso el mínimo establecido en el artículo 48 de la Ley 1952 de 2019, esto es, inhabilidad general por ocho años.

En los términos anteriores prospera el cargo formulado en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el día 26 de marzo de 2021; debiéndose en consecuencia confirmar parcialmente la citada providencia. Así las cosas, la decisión de primera instancia deberá ser modificada, en el sentido de precisar que la sanción de destitución e inhabilidad general impuesta en contra del citado demandante a través de los fallos objeto de la solicitud de nulidad, en virtud del principio de favorabilidad, debe ser de ocho años, conforme lo establecido en el numeral segundo del artículo 48 de la Ley 1952 de 2019.

Ante ello, como en el fallo de segunda instancia del 28 de abril de 2019 proferido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, había a su vez modificado en este aspecto el fallo de primera instancia, dictado en el proceso disciplinario, se deberá precisar que la sanción de destitución e inhabilidad es de ocho años. 2.4.

Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.

En el caso concreto, se considera que no ha habido mala fe ni temeridad por parte del demandante, quien fue vencido en juicio, habiendo simplemente ejercido su derecho a la defensa de sus intereses, de modo que no hay lugar a condenar en costas en ninguna de las instancias, razón por la cual se revocará el numeral segundo de la sentencia de primera instancia. III.

DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala procederá a modificar la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio del cual se negó las pretensiones de la demanda promovida por el señor Ronal Fabián Boinilla Ricardo, dando aplicación del principio de favorabilidad y, en consecuencia, se disminuye la sanción impuesta en los fallos disciplinarios objeto de la solicitud de nulidad; así como, se revoca el numeral segundo que condenó en costas al demandante; confirmando en todo lo demás la decisión de primera instancia que negó la nulidad de los fallos disciplinarios y el restablecimiento del derecho deprecado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, precisando que en virtud del principio de favorabilidad se varía el numeral segundo del fallo de segunda instancia proferido el 28 de abril de 2019 por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el cual quedará así: “MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo proferido el 28 de enero de 2019, por medio del cual la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa declaró responsable al disciplinado RONAL FABIÁN BONILLA RICARDO, el cual quedará así: Sancionarlo con destitución e inhabilidad general por el término de ocho años, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído”.

SEGUNDO: REVOCAR el ordinal segundo de la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto ordenó «Condenar en costas a la parte accionante. Se fijan agencias en derecho por valor de un millón doscientos cincuenta y ocho mil pesos ($1.258.000,00)», de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

CUARTO: Sin condena en costas en ambas instancias.

QUINTO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Ausente con permiso Aclara voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.