CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad (lesividad) Radicación: 11001 03 24 000 2022 00119 00 Demandante: Universidad del Cauca Tercero con interés: Vivian Alejandra López Piedrahita AUTO RESUELVE RECURSO DE SÚPLICA MEDIDA CAUTELAR La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por el coadyuvante del tercero interesado contra la providencia de 15 de septiembre de 2023, mediante la cual se resolvió decretar la suspensión provisional del artículo 1° (parcial) de la Resolución nro.

R 557 de 26 de mayo de 2017, del acta de grado nro. 30 de 9 de junio de 2017 y del diploma 878 de 9 de junio de 2017, mediante los cuales se le confirió el título de abogada a la señora Vivian Alejandra López Piedrahita. I.

ANTECEDENTES I.1. La solicitud de medida cautelar En escrito seguido de la demanda, la Universidad del Cauca solicitó la suspensión provisional del artículo 1° (parcial) de la Resolución nro. R 557 de 26 de mayo de 2017, del acta de grado nro. 30 de 9 de junio de 2017 y del diploma 878 de 9 de junio de 2017, con fundamento en las siguientes consideraciones.

A partir de la expedición de la Ley 552 de 1999 la Universidad del Cauca, mediante el Acuerdo 014 de 2004, respectivamente, estableció entre los requisitos para obtener el título de abogado la aprobación de exámenes preparatorios. La señora López Piedrahita ingresó al programa de Derecho en el primer período académico de 2011, por lo que le era exigible la aprobación de los exámenes preparatorios como un requisito para obtener el título de abogada.

Como consecuencia de unas denuncias anónimas recibidas en mayo y julio de 2019, que indicaban una eventual irregularidad en la presentación de los exámenes preparatorios, la Universidad expidió la Resolución nro. R-695 de 2019, mediante la cual se conformó un equipo de seguimiento Radicación: 11001 03 24 000 2022 00119 00 Demandante: Universidad del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 que tendría como objetivo verificar el cumplimiento de los requisitos de grado.

Como resultado del trabajo adelantado por el equipo, se verificó que la señora López Piedrahita no contaba con los soportes físicos que acreditaran la aprobación del examen preparatorio de derecho administrativo. I.2. Auto que decreta medida cautelar Luego de hacer una exposición sobre el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, inició el despacho por señalar, frente al argumento del tercero referido a que la parte demandante no cumplió con su deber argumentativo y probatorio de indicar el motivo de violación de los actos administrativos, que la parte en su escrito de medida cautelar argumentó la violación de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 014 de 2004 y el 2º del Acuerdo 001 de 2014 y acompañó con la demanda pruebas documentales, relacionadas en los numerales 14 a 21 del auto.

Definido lo anterior, consideró que de acuerdo con los artículos 1º y 2º del Acuerdo 014 de 2004, para optar por el título de abogado, se debían cumplir unos requisitos de grado, entre ellos, el de realizar la presentación de los exámenes preparatorios; señaló que la señora López Piedrahita se matriculó al programa de Derecho en el primer período académico de 2011 y el acuerdo citado se expidió el 3 de noviembre de 2004, por lo que le resultaba aplicable, en consecuencia, esta debió cumplir con la presentación de los preparatorios como requisito de grado.

Adujo que en el informe sobre la verificación del cumplimiento de los requisitos de grado que presentó el equipo de seguimiento y apoyo a la mejora de los procedimientos académicos administrativos de registros de exámenes preparatorios del Programa de Derecho, el que se aportó como prueba por la parte demandante y que no fue objeto de contradicción, se evidencia que la estudiante solo aprobó seis (6) exámenes preparatorios de los siete (7) que debía superar, con lo cual se acreditó la violación por parte de los actos acusados de los artículos 1º y 2º del Acuerdo Académico nro. 014 de 2004.

Respecto del Acuerdo 001 de 2014, el Despacho concluyó que las modificaciones introducidas con dicho acuerdo no resultan aplicables al tercero con interés debido a que, regía para los estudiantes nuevos que ingresaran a partir del segundo período académico del año 2011. II. RECURSO DE SÚPLICA II.1. El apoderado judicial de la tercera interesada presentó recursos de reposición y, en subsidio, de súplica fundamentados en lo siguiente.

Señaló que, conforme a lo dispuesto de manera expresa en el artículo 231 del CPACA, la medida cautelar de suspensión provisional de los actos Radicación: 11001 03 24 000 2022 00119 00 Demandante: Universidad del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 administrativo demandados en nulidad procede cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Explicó que, a propósito de las medidas cautelares, el juez en su ejercicio de confrontación del acto acusado con las normas invocadas y las pruebas allegadas, debe atender también a un criterio de proporcionalidad que, entre otras cosas, contenga una justificación que permita concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

Adicionó que, el carácter provisional o inicial del análisis de legalidad del acto acusado supone, en línea con lo dispuesto en el artículo 229 del CPACA, que la suspensión provisional, como toda medida cautelar, deba estar siempre debidamente sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber, los principios de periculum in mora y fumus boni iuris, en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio.

Precisó que, particularmente, el requisito del periculum in mora impide que el juez profiera una orden ante la simple apariencia de verdad. Con base en lo anterior, afirmó que, en la decisión cuestionada no se efectuó un análisis o juicio de proporcionalidad y ponderación de intereses que le permitiera determinar que resultaba más gravoso para el interés público negar la medida que concederla, como lo ordenaba la norma.

A su juicio, esto implicaba justificar por qué en una tensión de intereses entre los derechos subjetivos adquiridos por la señora López Piedrahita y los intereses del ente universitario, los primeros debían ser sacrificados en favor de los segundos. Sostuvo que, tampoco se sustentó adecuadamente por qué el requisito de apariencia de buen derecho, en la medida en que el único razonamiento efectuado para decretar la suspensión provisional de los actos acusados fue el informe sobre la verificación del cumplimiento de los requisitos de grado que presentó el equipo de seguimiento y apoyo a la mejora de los procedimientos académicos administrativos de registros de exámenes preparatorios del Programa de Derecho de la Universidad del Cauca.

Adujo que la apariencia de buen derecho exigía que los medios probatorios que obran en el expediente sean de tal contundencia que conduzcan al operador jurídico al razonamiento inequívoco -aunque provisional- de que tal contención entre los actos acusados y las normas que los fundamentan efectivamente existe. Explicó que, en el caso concreto no se tuvo en cuenta que la demandante allegó como prueba un informe sobre la verificación del cumplimiento de los requisitos de grado (preparatorios) y copia de la historia académica de la señora López Piedrahita, conforme a los que se evidencia que el ente Radicación: 11001 03 24 000 2022 00119 00 Demandante: Universidad del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 universitario presenta graves problemáticas de gestión documental, pues no cuenta con formatos unificados ni normalizados conforme al Sistema de Gestión de Calidad de la Universidad, ni se sujeta a las normas gestión archivística, dejando en evidencia innumerables inconsistencias que dan cuenta del desorden administrativo, que llevaba a inferir que las fuentes de información consultadas para el mencionado informe no eran veraces, están incompletas y adolecen de confiabilidad.

Por lo anterior, afirmó que no resultaba jurídicamente admisible construir un argumento que ofrezca suficiencia y proporcionalidad para la suspensión de los actos administrativos demandados y para el perjuicio que irremediablemente se causa con la medida. Insistió en que, los elementos probatorios que obran en el expediente y que estuvieron a disposición del despacho no permitían concluir, con el grado de certeza que exige el ordenamiento jurídico para la adopción de la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

Manifestó que seis de los preparatorios no contaban con acta de preparatorio, documento idóneo para que los docentes reportaran la calificación obtenida por el estudiante en su examen y que los documentos aportados no cumplían con los requisitos de «información precisa y relevante como facultad, tipo de preparatorio (oral o escrito), nombre del preparatorio, nombre del estudiante calificado, código del estudiante calificado, fecha del examen, profesores que realizan el preparatorio, firma de los profesores que realizan el examen preparatorio».

Sostuvo que, los soportes físicos que reposan en el expediente de la historia académica de la señora López Piedrahita nunca fueron alimentados con orden ni en tiempos prudenciales por parte de la universidad. De igual modo, estos soportes no eran los mismos que se usaban para el cargue de notas en el sistema integrado SIMCA, pues varios de estos llegaron a la carpeta tiempo después de la publicación de la nota, incluso después del grado de mi poderdante.

Con base en lo anterior, a su juicio, lo evidente resultaba, no la trasgresión por parte de la señora López Piedrahita de los actos acusados de los artículos 1º y 2º del Acuerdo Académico nro. 014 de 2004, sino por el contrario las graves problemáticas de gestión documental de la Universidad del Cauca, que transgredía los principios de integralidad, autenticidad, confiabilidad, seguridad, orden y conservación de la documentación. Finalmente, afirmó que la suspensión provisional dispuesta en la decisión recurrida, causaba un perjuicio irreparable a la señora López Piedrahita, en tanto le impedía ejercer su profesión, aun cuando ha cumplido con todos los requisitos académicos para obtener el título de abogada, profesión en la que además se ha especializado y, por virtud de la que, ha ganado experiencia desde que egresó del ente universitario demandante, actividad profesional que se constituye, dicho sea de paso, en el único medio que tiene para garantizar su mínimo vital y el de su Radicación: 11001 03 24 000 2022 00119 00 Demandante: Universidad del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 familia.

Adicionalmente, en la actualidad ostenta un cargo que exige título profesional, sin el que no podría permanecer, de confirmarse la decisión. II.2. Mediante auto de 1º de octubre de 2024 el despacho sustanciador resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar el auto recurrido. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el literal d) del artículo 246 del CPACA, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a los demás integrantes de la Sala resolver el recurso de súplica interpuesto contra la providencia que resolvió suspender provisionalmente los actos administrativos demandados.

III.2. Del caso concreto En la providencia recurrida se tuvo por cierto que la señora López Piedrahita se matriculó en el primer periodo académico del año 2011, por lo cual le era aplicable el Acuerdo 014 de 2004, que exigía como requisito de grado la aprobación de los exámenes preparatorios que, para la fecha en que debía presentarlos, eran siete; y como sólo se encontró registro de la presentación de seis, se declaró la suspensión de los actos demandados.

Por su parte, en el recurso de súplica se sostiene que en el auto recurrido i) no se efectúo un análisis o juicio de proporcionalidad y ponderación de intereses que le permitiera determinar que resultaba más gravoso para el interés público negar la medida que concederla, como lo ordenaba la norma, no se sustentó adecuadamente el cumplimiento de los requisitos de apariencia de buen derecho, conforme al artículo 231 del CPACA; ii) los elementos probatorios que obran en el expediente y que estuvieron a disposición del despacho sustanciador no permitían concluir, con el grado de certeza que exige el ordenamiento jurídico para la adopción de la suspensión provisional; iii) lo que resultaba evidente era la grave problemática de gestión documental de la Universidad del Cauca; y finalmente, iv) que la suspensión provisional decretada causaba un perjuicio irremediable a la tercera.

Del incumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 231 del CPACA y el perjuicio irremediable En este cargo, el recurrente plantea que, al haberse incumplido lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA, en la medida cautelar adoptada no se efectúo un análisis o juicio de proporcionalidad y ponderación de intereses. Radicación: 11001 03 24 000 2022 00119 00 Demandante: Universidad del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sobre este punto, resulta pertinente recordar que en el caso concreto estamos frente a un proceso de nulidad, el cual tiene por objeto el control abstracto de legalidad de un acto que, a pesar de ser particular tiene efectos que afectan en materia grave el orden social, comoquiera que se trata de una persona que presta un servicio a la sociedad, para lo cual, prima facie, no estaría debidamente habilitada, poniendo en riesgo el interés general y las buenas costumbres; es decir, en este caso no está en confrontación el interés de la Universidad y la señora López Piedrahita, sino el control del ordenamiento jurídico en abstracto y el correcto funcionamiento de la sociedad en general.

Por lo tanto, no le asiste razón al recurrente al exigir un test de proporcionalidad y ponderación en los términos propuestos. Por contera, el argumento del perjuicio irremediable tampoco está llamado a prosperar en tanto la suspensión proviene de que la persona no estaría debidamente habilitada, poniendo en riesgo el interés general y las buenas costumbres; por lo que no le asiste razón al tercero pues no se puede derivar un perjuicio irremediable de la suspensión de un acto administrativo que prima facie es contrario al ordenamiento jurídico.

Finalmente, en cuanto a los requisitos de fumus boni iuris y periculum in mora, esta Sección en estos casos ha sostenido que, cuando se acredita prima facie que el acto contraviene el ordenamiento jurídico superior, como se presenta en este caso, en el medio de control de nulidad, se encuentran satisfechos, como quiera que la vigencia de un acto contrario al ordenamiento jurídico lleva implícita la afectación a la apariencia de buen derecho y el perjuicio por la mora; y más aún cuando se trata del ejercicio de una profesión sin el cumplimiento de los requisitos de idoneidad establecidos para ello1.

Los medios de prueba que obran en el expediente y la problemática de gestión documental de la Universidad del Cauca Frente a este reparo, advierte la Sala que, contrario a lo señalado por el recurrente, en la decisión cuestionada se examinaron y valoraron en conjunto y conforme a las reglas de la sana crítica, las pruebas aportadas con la solicitud, a saber: «15.

Copia del Acuerdo Académico núm. 014 de 2004, “[…] Por el cual se Modifica parcialmente en Plan de estudios del Programa de Derecho, de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales, establecido en el acuerdo 009 de 2003 […]”. 16. Copia del Acuerdo núm. 001 de 2014, “[…] Por el cual se adopta el reglamento de preparatorios del Plan de Estudios del programa de Derecho […]”. 17.

Copia de la Resolución núm. R-557 de 26 de mayo de 2017, “[…] Por medio de la cual se confieren unos títulos académicos a estudiantes de pregrado y posgrado […]”. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 27 de junio de 2024, radicación 11001 03 24 000 2021 00560 00, C.P. Oswaldo Giraldo López.

Radicación: 11001 03 24 000 2022 00119 00 Demandante: Universidad del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 18. Copia del Acta de Grado núm. 30 de 9 de junio de 2017 19. Copia del Diploma núm. 878 de 9 de junio de 2017. 20. Copia del “[…] INFORME SOBRE LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE GRADO (PREPARATORIOS) […]”. 21.

Copia de la historia académica del tercero con interés directo en el resultado del proceso, con las materias y las notas, desde el primer período académico del año 2011 hasta primer período académico del año 2017». En vista de las anteriores, la decisión recurrida concluyó razonada y provisionalmente, como lo es la naturaleza de la decisión que resuelve sobre las medidas cautelares, conforme al artículo 229 del CPACA, por una parte, que la señora López Piedrahita se matriculó en el programa de Derecho de la Universidad del Cauca en el primer período académico de 2011 y que conforme al Acuerdo 014 de 2004 le era exigible como requisito de grado la presentación y aprobación de los preparatorios; y, por otra parte, que no obraba soporte de pago del preparatorio de derecho administrativo que hubiese concluido con nota aprobatoria, pero sí de que había presentado y reprobado dos veces.

En esta línea, se tiene que la decisión cuestionada no solo se fundó en el informe del equipo de seguimiento sino también en los soportes de pago de derechos pecuniarios que fueron allegados. Por lo anterior, advierte la Sala que, el argumento consistente en que existía una problemática de gestión documental que impedía tener prueba de la ausencia de los preparatorios, tampoco está llamado a prosperar puesto que, como lo ha señalado esta Sección2, el sistema de registro de notas SIMCA y, el consecuente informe del equipo de seguimiento, no eran los únicos mecanismo existente en la Universidad del Cauca para identificar la comisión de un error o alguna irregularidad en la calificación de la prueba de suficiencia de idioma extranjero.

Tanto el archivo físico académico como el archivo contable y el registro de inscripción servían de soporte de la información publicada. Independientemente de la problemática en torno al cumplimiento de la Ley 594 de 2000, como ya lo ha advertido esta Sección3, a partir de los registros de calificación del sistema SIMCA 2.0; del reporte de pagos entregado por la División de Gestión Financiera y de la historia académica, se logró comprobar que el tercero con interés directo en el resultado del proceso no cumplió los requisitos para optar al título. 2 Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de octubre de 2024, radicación nro. 11001-03-24-000-2020-00292-00, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 3 Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2023, radicación nro. 11001-03-24-000-2020-00240-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación: 11001 03 24 000 2022 00119 00 Demandante: Universidad del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Por lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de 15 de septiembre de 2023 en la que se decretó la suspensión provisional de los actos demandados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia de 15 de septiembre de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en las normas aplicables. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.