CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., tres (3) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez Demandado: Presidente de la República Tema: Improcedencia de la acción de tutela para ordenar la presentación de proyectos de ley Derechos Fundamentales Invocados: i) Igualdad y ii) dignidad humana Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela de 2 de marzo de 2021 proferida por la Sala de Decisión Oral Tres del Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de amparo.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 2 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Presidente de la República, porque, a su juicio, la falta de iniciativa legislativa para presentar un proyecto de ley “[…] donde se adicione el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, y la Ley 1250 de 2008 artículo 1, y el artículo 142 de Ley 2010 de 2019, donde el aporte a la SALUD DEL PENSIONADO sea igual al que paga hoy el trabajador activo, que es del 4% y no del 12% […]”, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que, tiene 71 años de edad y se encuentra pensionado desde el 1.° de marzo de 2014, pensión que le fue reconocida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP tras haber laborado por un periodo mayor a 30 años con el Ministerio de Trabajo. 4.

Precisó que, el Consorcio de Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional – FOPEP fue la entidad que asumió el pago de su mesada pensional, de la cual le descuenta mensualmente el 12% como aporte de salud. La solicitud de tutela Pretensiones 3. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1. Que se ordene al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ, Presidente de Colombia, Presente un Proyecto de Ley ante el Congreso de la República, con trámite de 3 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez urgencia, donde se adicione el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, y la Ley 1250 de 2008 artículo 1, y el artículo 142 de Ley 2010 de 2019, donde el aporte a la SALUD DEL PENSIONADO sea igual al que paga hoy el trabajador activo, que es del 4% y no del 12% como lo establece las Leyes antes referidas. 2.

Que el Gobierno esté pendiente en el Congreso de este proyecto hasta Sancionarlo y hacerlo Ley, para que como pensionado no pague el 12 % por aporte a la Salud, sino el 4%. Reconociendo así el derecho a la igualdad establecido en la Constitución de Colombia. 3.- QUE DE NO ser posible aplicar a todos los pensionados este porcentaje, pues que se fije un umbral o techo para los que devengan hasta CINCO (5) salarios mínimos mensuales vigentes, tengan este derecho y fijar fechas para con posterioridad incluirlos a todos los que devenguen valores superiores, hasta que todos salgan beneficiados. 4.- Que, con la Ley que se tramite, se DEROGUE y/o MODIFIQUE el Artículo 1 de la Ley 1250 de 2008, que es la ley que fija el aporte del 12.0% a los pensionados en Colombia, al sistema de la seguridad social en salud.

También que se modifique la Ley 2010 de 2019 en el Artículo 142, adiciónese el parágrafo 5, se modifique el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, ampliando el beneficio para los que tengan una mesada pensional no mayor a cinco 5 salarios mínimos mensuales vigentes […]”. 4. El actor señaló su inconformidad con que los pensionados que devengan más de dos salarios mínimos pagan por aportes a salud un 12%, mientras que los trabajadores activos aportan un 4%. 5.

Expuso que, de conformidad con la Ley 1819 de 29 de diciembre de 20161, los empleados dejaron de aportar el 12% en salud y pasaron a contribuir solo un 4%; y que, si bien en la Ley 2010 de 27 de diciembre de 20192 se estableció que los pensionados que ganaban hasta dos salarios mínimos también gozarían de ese beneficio, “[…] son muy pocos los pensionados/as que se benefician de la Ley 2010 de 2019 para que paguen el 4% como aporte pensional.

Es por ello, que pido que este beneficio se amplíe y que sea para las mesadas pensionales que correspondan hasta cinco 5 salarios mínimos los que deben pagar un aporte a la salud del 4% […]”. 6. Sostuvo que, a su juicio, la diferencia entre los porcentajes a pagar por concepto de salud entre pensionados y trabajadores constituye una violación a su 1 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.” 2 “Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”. 4 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez derecho a la igualdad, en la medida en que ubica a los pensionados en una situación de desventaja. 7.

Frente a la presunta vulneración de su derecho fundamental a la dignidad humana, manifestó lo siguiente: “[…] ¿Cómo se puede tener derecho a una vida digna, si el pensionado que más pensión recibe con relación al año 1994 es de menos del 64.0% de su salario? Al concederme el derecho a la igualdad se estaría reconociendo el trabajo y aportes que hice al país. Reconocerme y devolverme éste 8.0% es devolverme una vida digna como pensionado, pues pasaría de un miserable 64.0% a un 72.0% de nuestro salario […]”. 8.

Explicó que, por ejemplo, en el año 2019 pagó por concepto de salud $1.971.629,28, mientras que si solo hubiera tenido que aportar el 4% habría pagado $657.209,76. 9. Frente a la procedencia de la solicitud de amparo, manifestó que: “[…] Esta tutela es totalmente procedente, pues cuanto es innegable que se me está haciendo un perjuicio irreparable en mi calidad de vida, al quitarme un porcentaje alto de mi ya muy pequeña y devaluada pensión, no es posible mantener un nivel de vida aceptable y/o comparable con mi calidad de vida anterior a la pensión. No poseo ningún otro recurso judicial, pues para mí la violación a mis derechos constitucionales se está haciendo a partir de reformas en las leyes de finales del año 2016, las cuales son completamente legales, pero lo que han originado es una violación al derecho de la igualdad del pensionado, con relación a los trabajadores afiliados al sistema de la seguridad social en salud.

También se ha (sic) presentado demandas por pensionados, pero, no prosperaron […]”. 10. Por último, transcribió fragmentos de las sentencias T-025 de 23 de enero de 20153 y T-774 de 13 de agosto de 20044, y las sentencias “[…] 484 de 2011 […] 531 de 1993 […] 097 de 2011 […] 333 de 2011 […]”, relativas, según lo indicó el actor, a la protección especial y mínimo vital del adulto mayor, al principio de solidaridad, a la informalidad que caracteriza a la acción de tutela, a la noción de perjuicio irremediable y a la procedencia de la acción de tutela. 3 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 23 de enero de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 4 Corte Constitucional, sentencia T-774 de 13 de agosto de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 5 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez Actuación 11.

El Despacho sustanciador del Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto de 10 de febrero de 2021; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar al Presidente de la República y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; y iii) ordenó informar a la comunidad de la existencia del presente proceso a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal Administrativo del Meta.

Intervención de la demandada 12. El Presidente de la República y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República guardaron silencio en esta oportunidad procesal. La sentencia impugnada 13. La Sala de Decisión Oral Tres del Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de 2 de marzo de 2021, decidió: “[…] DECLARAR improcedente la acción de tutela promovida por Jorge Eliécer Pérez en contra de la Presidencia de la República, por las razones aducidas en la parte considerativa de este proveído […]”. 13.1.

Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] la subsidiariedad de la acción de tutela «permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos». Sin embargo, en aquellos eventos en que existan otros medios de defensa judicial, estos no impiden la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.

Dicha excepción al requisito de subsidiariedad exige que se verifique: (i) una afectación inminente del derecho -elemento temporal respecto del daño-; (ii) la urgencia de las medidas para remediar o prevenir el perjuicio irremediable; (iii) la gravedad del perjuicio -grado o impacto de la afectación del derecho-; y (iv) el carácter impostergable de las medidas para la efectiva protección de las garantías fundamentales en riesgo.

En el sub examine, la parte actora solicitó ordenar al Presidente de la República la presentación de un proyecto de ley, por considerar que el pensionado debe pagar su aporte a salud sobre un monto del 4% como lo hace un trabajador regular y no al 12% como establece la ley al pensionado. No obstante, el actor no demostró encontrarse en alguna de las situaciones de excepción al requisito de 6 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez subsidiariedad, o que actualmente se le esté ocasionando algún tipo de perjuicio por el cobro del 12% por concepto de aportes de salud, para acceder al amparo tutelar solicitado.

Nótese que junto con la demanda de tutela, el actor se limitó a aportar copia de su cédula de ciudadanía y un desprendible de pago, pero de manera alguna, de las probanzas aportadas, puede extractarse que exista una afectación particular respecto de su derecho al Mínimo Vital, o frente a otra garantía fundamental que amerite la intervención del Juez de tutela.

Pese a tratarse de una persona de avanzada edad, lo cierto es que el actor cuenta con un ingreso mensual fruto de su pensión y no se cuenta con medios de prueba que den cuenta de la materialización de alguna afectación ius fundamental ni la existencia de un perjuicio grave e irremediable, que permitieran alguna consideración de su caso, frente a la idoneidad de los medios de defensa judicial a su disposición. En efecto, conviene precisar que el accionante bien pudo adelantar los trámites correspondientes por otro medio o ante la jurisdicción ordinaria, pero no en sede de tutela, pues teniendo en su poder la carga probatoria, no demostró que se le ocasionará un perjuicio irremediable con la supuesta omisión de la accionada.

Finalmente, respecto de la solicitud general de que se expida un proyecto de ley y además de ello, sean modificadas las leyes citadas y mencionadas en cuanto al porcentaje de aportes de salud, cabe resaltar que, igualmente, la parte actora no acreditó la configuración de un perjuicio irremediable que amerite conceder la tutela de manera excepcional y transitoria.

Además, su pretensión escapa a la órbita de competencias del Juez de tutela, pues exige que se interfiera con una facultad constitucional del ejecutivo, para que se ordene al Presidente la presentación de un proyecto de ley en determinado sentido, sin acreditar si quiera (sic) la existencia de una vulneración en su caso ni la existencia de condiciones especiales que ameriten la procedencia del amparo.

Otro de los elementos que determinan la improcedencia del amparo solicitado, estriba en que el accionante no solo pidió el amparo de sus derechos fundamentales, sino que persigue la protección de manera general para todos aquellos que ganen entre 1 y 5 SMLMV y con la solicitud de que en un futuro no sea únicamente para ellos, sino para todos los colombianos, argumentos de sobra para situar la discusión en la esfera de la acción de inconstitucionalidad frente a las normas que pide derogar, determinándose que no es la acción de tutela el mecanismo procedente para sus pretensiones […]”.

La impugnación 14. El actor impugnó la sentencia proferida por la Sala de Decisión Oral Tres del Tribunal Administrativo del Meta al considerar lo siguiente: “[…] Los Honorables Magistrados de Tribunal Administrativo Sala de Decisión Oral 3, hicieron un recuento de mi solicitud que presenté mediante Tutela, pero, se apartaron de mi reclamación como lo es: Soy persona mayor de 71 años de edad al que debía recibir un trato especial por mi edad y porque mis modestos recursos económicos de mi mesada pensional, no me permiten contratar un abogado para que inicie la respectiva demanda, pues carezco de los recursos económicos para ello.

También por mi edad de adulto mayor, no me da la garantía de vida, para sí contrato al abogado, esperar 7 o más años el trámite y fallo de la demanda y no existe la seguridad jurídica que el resultado salga a mi favor. 7 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez b) También hice un recuento en la Tutela de como estoy, afectado y perjudicado, porque al pensionado el incremento anual de la mesada pensional se hace acorde al IPC que para el año 2020 según el DANE fue del 1.61% correspondiendo a un promedio mensual de $15.000,00 pesos, mientras que el salario mínimo se incrementó en un 3.5%, es decir en $30.000,00 pesos mensuales.

Esto viene sucediendo desde hace muchos años y el poder adquisitivo de mi salario año a año se reduce. El costo de la canasta familiar es superior día a día y en (sic) salario en el transcurrir de los años de la mesada pensional es inferior. ESO LO CONSIDERO COMO UN PERJUICIO que afecta y atenta contra mi alimentación al no poder comprar los elementos necesarios y mi salud, pues el poco dinero que queda no me permite pagar los medicamentos que necesito para poder recuperar, la salud, las energías y mejorar el estado de salud de mi vida. c) Pago un aporte a la salud como pensionado hoy del 10% del valor de mi mesada pensional mensual, cuando un trabajador activo solo paga el 4%.

SI PAGARA el mismo valor que paga un trabajador activo, me queda una buena suma de dinero que me sirve para la compra de alimentos y medicamentos y tendría un mejor estado de vida y de salud. Ignoro las causas por qué una persona joven trabajador activo paga el 4% como aporte a la salud, mientras que el adulto mayor paga el 10 y 12% cuando ya no labora y como en mi caso la salud no me permite ejercer otro trabajo, tampoco hay empresa que esté dispuesto a recibirme. d) No considero inapropiado o abusivo el haber solicitado que quienes tengan una mesada pensional no superior a 5 S.M.MV. pagaran el 4% y luego se diera cobertura a los que devengan sumas superiores en principio a la Igualdad.

Considero que el señor Juez es autónomo para ajustar la pretensión a derecho. e) En la tutela que presenté, no estoy pidiendo se derogue Ley alguna. Mi petición es, que el Gobierno presente una Proyecto de Ley ante el Congreso y en trámite de Urgencia, para que así como lo hizo con la Ley 2010 de 2019, amplié a cinco 5 o más salarios la mesada Pensional […]”.

(Resaltado por la Sala) 15. Finalmente, señaló que como el Presidente de la República guardó silencio en el curso de la acción de tutela, el juez constitucional debió dar por cierto los hechos expuestos, de conformidad con el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, que establece la presunción de veracidad en materia de tutela. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 16.

Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19915, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 5 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 8 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez 333 de 6 de abril de 20216 y en armonía con el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20187 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20198, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 17. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 18. En el caso sub examine, corresponde a la Sala establecer si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, concretamente si se cumplió con el requisito de la subsidiariedad. 19.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) la iniciativa legislativa y la procedencia de la acción de tutela para ordenar la presentación de proyectos de ley; ii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la dignidad humana; iv) análisis del caso concreto, y finalmente v) las conclusiones de la Sala.

La iniciativa legislativa y la procedencia de la acción de tutela para ordenar la presentación de proyectos de ley 20. Vistos i) los artículos 154 y 155 de la Constitución Política de 1991, los cuales regulan lo relacionado con la iniciativa legislativa; ii) los artículos 140 y 141 6 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 7 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 8 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 9 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez de la Ley 5ª de 17 de junio de 19929, sobre la iniciativa legislativa y la iniciativa popular, los cuales establecen los sujetos legitimados para poder presentar proyectos de ley; y ii) la Ley 134 de 31 de mayo de 199410 que, entre otros asuntos, regula la iniciativa popular legislativa. 21.

Teniendo en cuenta que la Corte Constitucional ha definido la iniciativa legislativa como “[…] la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para que concurran a la presentación de proyectos de ley ante el Congreso de la República con el fin de que éste les imparta el trámite constitucional y reglamentario correspondiente […]”11. 22.

Atendiendo que, la Corte Constitucional frente a la iniciativa legislativa del Gobierno Nacional, se ha pronunciado en los siguientes términos: “[…] El inciso 1 del artículo 154 de la Constitución Política le otorga al Gobierno Nacional la competencia específica para presentar proyectos de ley que pretendan la realización de las funciones y tareas a su cargo, especialmente, las que se dirigen al cumplimiento de los objetivos en materia de políticas públicas.

La referida competencia de iniciativa legislativa que la Constitución le confiere al Gobierno Nacional en ciertas materias se caracteriza por ser: i) exclusiva en la medida en que se prescinde de la intervención de cualquier otra autoridad para su ejercicio; y ii) privativa pues sólo admite que su regulación se produzca con el consentimiento del ejecutivo.

La Corte Constitucional en la Sentencia C-1707 de 2000 al referirse a la iniciativa privativa en cabeza del Gobierno Nacional en el desarrollo del proceso legislativo para la regulación de materias reservadas al ejecutivo, afirmó que la iniciativa legislativa gubernamental “debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario”.

Aunado a lo anterior, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 señala que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique, y que: ‘La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias’ (…)”12. En conclusión, la iniciativa gubernamental es uno de los medios con los que cuenta el Gobierno Nacional para el cumplimiento de los objetivos y competencias en materia de políticas públicas que trace en el Plan Nacional de Desarrollo y que deberá presentar ante el Congreso de la República, cuyo trámite de aprobación debe darse en los términos establecidos en la Constitución […]”. 9 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”. 10 “por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”. 11 Corte Constitucional, sentencia C-840 de 23 de septiembre de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 12 Cita del texto original: “Este párrafo corresponde a una cita de la Sentencias C-1707 de 2000, reiterada en la Sentencia C-031 de 2017”. 10 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez 23.

La Sala advierte que, la Constitución previó varias formas para dar inicio al proceso legislativo, lo cual implica que son varios los sujetos facultados para presentar proyectos de ley, siempre y cuando, se cumplan los requisitos establecidos para tal fin. 24. En ese orden de ideas, se observa que la acción de tutela no es el mecanismo previsto para promover iniciativas legislativas o, en otras palabras, dar inicio a la creación de leyes, en la medida en que, como se expuso supra, el Congreso de la República, el Gobierno Nacional, las entidades señaladas en el artículo 156 de la Constitución y el pueblo cuentan con dicha facultad constitucional para que, según lo consideren y previo al cumplimiento de los requisitos legales, hagan uso de ella; razón por la cual “[…] escapa de la órbita de acción del juez de tutela impartir órdenes a quienes gozan de iniciativa legislativa, para exigirles la presentación de proyectos de ley sobre diversas materias […]”13.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 25. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 26. Atendiendo a que la Corte Constitucional14 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 20 de mayo de 2021, número único de radicación 50001-23-33-000-2021-00090-01, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüell. 14 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 11 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la dignidad humana 27. Visto el artículo 1° de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general […]”.

(Resaltado por la Sala) 28. Atendiendo a que la Corte Constitucional15 ha establecido que el derecho a la dignidad humana “[…] debe entenderse bajo dos (2) dimensiones: a partir de su objeto concreto de protección y con base en su funcionalidad normativa. En relación con el primero, este Tribunal ha identificado tres (3) lineamientos claros y diferenciables: i) la dignidad humana como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características; ii) la dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia; y iii) la dignidad humana como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, de la integridad física y moral o, en otras palabras, la garantía de que los ciudadanos puedan vivir sin ser sometidos a cualquier forma de trato degradante o humillante.

De otro lado, al tener como punto de vista la funcionalidad de la norma, este Tribunal ha identificado tres (3) expresiones del derecho a la dignidad: i) Es un valor fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado; ii) constituye un principio constitucional; y iii) también tiene la naturaleza de derecho fundamental autónomo […]”. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-030 de 24 de enero de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez Análisis del caso en concreto 29.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 30. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 31.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 31.1. Los anexos que allegó el actor con el escrito de tutela. Solución del caso concreto 32. El actor señaló su inconformidad con que los pensionados que devengan más de dos salarios mínimos pagan por aportes a salud un 12%, mientras que los trabajadores activos aportan un 4%, razón por la cual solicitó “[…] Que se ordene al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ, Presidente de Colombia, Presente un Proyecto de Ley ante el Congreso de la República, con trámite de urgencia, donde se adicione el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, y la Ley 1250 de 2008 artículo 1, y el artículo 142 de Ley 2010 de 2019, donde el aporte a la SALUD DEL PENSIONADO sea igual al que paga hoy el trabajador activo, que es del 4% y no del 12% como lo establece las Leyes antes referidas […]”. 33.

Al respecto, debe preguntarse la Sala si en el presente caso se cumple o no con el requisito de subsidiariedad dentro del marco de la acción de tutela, no 13 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez sin antes precisar que, como lo advirtió el actor en el escrito de impugnación, “[…] En la tutela que presenté, no estoy pidiendo se derogue Ley alguna.

Mi petición es, que el Gobierno presente una Proyecto de Ley ante el Congreso […]”, en relación con lo cual la Sala centrará su análisis. 34. Sobre el particular, la Sala advierte que, como lo indicó el A quo, la acción de tutela no es el mecanismo previsto por la Constitución y la Ley para ordenar el ejercicio de la iniciativa legislativa a los sujetos facultados constitucionalmente para ello, toda vez que, esta corresponde a la voluntad propia de cada uno de ellos, sin que el juez constitucional pueda intervenir en ello y obligarlos a su ejercicio. 35.

En ese orden de ideas, si a juicio del actor es necesaria la expedición de una ley, la acción de tutela no es el mecanismo ideado para tal fin, es decir, para obligar al Gobierno Nacional a ejercer dicha iniciativa, más aún si se tiene en cuenta que existe la iniciativa popular, de la cual podría hacer uso el actor, si así lo considera y previo al cumplimiento de los requisitos legales. 36.

Precisamente, la Constitución les otorgó a los ciudadanos la posibilidad de presentar proyectos de ley ante el Congreso de la República, lo cual representa el principio de democracia participativa, como en efecto lo consideró la Corte Constitucional16: “[…] amerita especial mención la incidencia que la participación ciudadana presenta en el ámbito del ejercicio del poder público legislativo.

Esta se refleja mediante la posibilidad de los ciudadanos de presentar proyectos de ley ante el Congreso de la República (C.P., arts. 154 y 155), a través de lo que comúnmente se denomina la iniciativa popular; de ahí que, la Corte17 haya señalado que así se “permite la intervención creadora de los ciudadanos en la vida de la sociedad mediante la predeterminación de las normas jurídicas, la definición de los intereses jurídicos que deben ser tutelados, la adopción de las reglas de conducta que se consideran necesarias para un mejor vivir social”, dando origen al acto más importante del proceso de formación de la ley, del cual se deriva el respectivo trámite legislativo y, por consiguiente, a una eficaz forma de participación en la actuación del poder político […]”. 16 Corte Constitucional, sentencia C-643 de 31 de mayo de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 17 Cita del texto original: “Sentencia C-385 de 1997”. 14 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez 37.

De conformidad con lo expuesto supra, es evidente que el juez constitucional no está facultado para intervenir en el ejercicio de la iniciativa legislativa que, en este caso, se cuestiona frente al Presidente de la República. 38. Al respecto, la Sala advierte que esta Corporación18 se ha pronunciado en los siguientes términos: “[…] Con fundamento en lo expuesto en el acápite anterior, la Sala encuentra que la acción de tutela objeto de estudio no es procedente para ordenarle “al señor IVÁN DUQUE MÁRQUEZ, Presidente de Colombia, Presente un Proyecto de Ley ante el Congreso de la República, con trámite de urgencia, donde se adicione el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, y la Ley 1250 de 2008 artículo 1, y el artículo 142 de Ley 2010 de 2019, donde el aporte a la SALUD DEL PENSIONADO sea igual al que paga hoy el trabajador activo, que es del 4% y no del 12% como lo establece las Leyes antes referidas”; tal como solicitó el actor, en las pretensiones de la tutela.

Como ya se explicó, el constituyente no previó la acción de tutela para que el juez constitucional apremie a los distintos entes públicos a hacer uso de su iniciativa legislativa, por más justa o loable que pueda parecer cierta causa. La presentación de proyectos de ley debe responder a las inquietudes que surjan del seno del Congreso, del Gobierno o de los órganos que gozan de iniciativa legislativa funcional, o de una parte considerable de ciudadanía que aúne esfuerzos sobre una misma materia.

Por consiguiente, son estos actores, y no el juez de tutela, quienes deben movilizarse en pro de la creación de nuevas leyes en las temáticas que consideren relevantes. De ahí que si la parte actora lo encuentra necesario, pertinente y procedente puede acudir a la facultad otorgada en virtud de la iniciativa legislativa popular, que incluso permite la presentación de actos legislativos, a fin de reformar la Constitución. Fue este, y no la acción de tutela, el mecanismo originalmente contemplado por el constituyente para que la sociedad civil se pronuncie y alce su voz en el marco de la creación normativa, como respuesta al modelo de democracia participativa […]”. 39.

Igualmente, la Sala advierte que, si a juicio del actor la Ley 1819 de 29 de diciembre de 201619 y la Ley 2010 de 27 de diciembre de 201920 son inconstitucionales, puede acudir a la acción pública de inconstitucionalidad y, a través de dicho mecanismo judicial, presentar su inconformidad relacionada con los porcentajes de aportes en salud, sin que para tal efecto requiera de un abogado. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 20 de mayo de 2021, número único de radicación 50001-23-33-000-2021-00090-01, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüell.

Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 26 de noviembre de 2020, número único de radicación 1001-03-15-000-2020-04224-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 12 de febrero de 2019, número único de radicación 20001-23-33-000-2018-00287-01, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 19 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.” 20 “Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”. 15 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez 40.

Finalmente, frente al argumento que propuso el actor en su impugnación según el cual como el Presidente de la República guardó silencio en el curso de la acción de tutela, el juez constitucional debió dar por cierto los hechos expuestos, de conformidad con el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, que establece la presunción de veracidad en materia de tutela; la Sala advierte que, en efecto, se “[…] tendrán por ciertos los hechos […]”, en este caso, que el actor es pensionado, que a la fecha tiene 71 años de edad y que está inconforme con el descuento de 12% por concepto de salud, sin que ello implique que el juez de tutela no pueda concluir que la acción de tutela es improcedente o que está en la obligación de conceder el amparo solicitado21.

Análisis del perjuicio irremediable 41. Finalmente, la Sala deberá analizar si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. 42. Frente a la configuración del perjuicio irremediable dentro del marco de la acción de tutela ha dicho la Corte Constitucional22: “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder.

Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.

(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.”23[…]”. 43.

En el presente caso no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. 21 En los mismos términos se pronunció esta Corporación: Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 20 de mayo de 2021, número único de radicación 50001-23-33- 000-2021-00090-01, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüell. 22 Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 23 Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 7 de diciembre de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 16 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez En efecto, del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que el actor se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. 44.

La Sala considera que la acción de tutela no es un mecanismo alternativo para lograr la protección de los derechos alegados, en atención a que se trata de un mecanismo residual y subsidiario, es decir que solo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial que permitan proteger los intereses de los afectados, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable que en el presente caso no se configuró. Conclusiones de la Sala 45.

Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de 2 de marzo de 2021 proferida por la Sala de Decisión Oral Tres del Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de 2 de marzo de 2021 proferida por la Sala de Decisión Oral Tres del Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta 17 Núm. único de radicación: 500012333000202100076-01 Actor: Jorge Eliécer Pérez sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.