CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00783-01 (2557-2022) Demandante: Martha Cecilia González de Bonilla Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[1]

RESUELVE

APELACIÓN DE AUTO __________________________________________________________________ Asunto La Subsección procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto proferido el 14 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se negó la solicitud de medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos administrativos demandados.

I.- Antecedentes 1. La demanda y el escrito de medida cautelar 1. La demanda 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2], Martha Cecilia González de Bonilla solicitó lo siguiente: 1. La anulación de las Resoluciones RDP 000531 del 12 de enero de 2021 y RDP 006270 del 10 de marzo de 2021, por medio de las cuales la UGPP determinó que Martha Cecilia González de Bonilla, como beneficiaria de la «pensión de sobrevivientes» con ocasión del fallecimiento de Carlos Eduardo Bonilla Camacho, adeudaba la suma de $609.613.778 por concepto de las mesadas pensionales percibidas entre el 1 de enero de 2007 y el 30 de junio de 2020. 2.

El restablecimiento del derecho, en el sentido de que se declarara que (i) tenía derecho a percibir las mesadas pensionales por la muerte de Carlos Eduardo Bonilla Camacho; y (ii) «no existieron pagos por concepto de mayores valores pagados sobre las mesadas pensionales». Asimismo, se ordenara que no procede la devolución de los pagos al tesoro nacional. 2.

En el acápite de hechos narró lo siguiente: 1. Mediante la Resolución 4515 del 3 de noviembre de 1994, el ISS[3] reconoció a favor de Carlos Eduardo Bonilla Camacho pensión de jubilación a partir del 29 de septiembre de 1994. 2. Luego, con la Resolución 010174 del 27 de junio de 2000, el ISS reconoció una pensión de vejez, también a favor de Carlos Eduardo Bonilla Camacho, a partir del 6 de noviembre de 1997. 3.

Carlos Eduardo Bonilla Camacho falleció el 19 de julio de 2003. 4. A través de la Resolución 01831 del 29 de diciembre de 2003, el ISS sustituyó la pensión a Martha Cecilia González de Bonilla, cónyuge supérstite, y Martha Liliana Bonilla González, hija menor de edad, a partir del 1 de agosto de 2003. 5. Con la Resolución RDP 13708 del 16 de junio de 2020 se ajustó la mesada pensional en el mayor valor a cargo del FOPEP de la pensión de vejez reconocida a Carlos Eduardo Bonilla Camacho y sustituida a Martha Cecilia González de Bonilla, «en la cuantía que [resultara] entre la diferencia del valor de la mesada pensional otorgada por el ISS PATRONO hoy UGPP mediante Resolución de sustitución No. 1831 del 29 de diciembre de 2003 [ ] y el valor de la mesada reconocida por el ISS [ ] hoy Colpensiones, mediante Resolución No. 010174 del 27 de junio de 2000, a partir del 06 de noviembre de 1997». 6.

Mediante la Resolución 017777 del 4 de agosto de 2020, la UGPP modificó la Resolución 013708 del 16 de junio de 2020, en el sentido de incluir que el valor de las mesadas cobradas de más por el pensionado desde el 19 de julio de 2003, debía ser reintegrada por Martha Cecilia González de Bonilla y Martha Liliana Bonilla González. 7.

Posteriormente, con la Resolución RDP 000531 del 12 de enero de 2021, la UGPP determinó que Martha Cecilia González de Bonilla adeudaba y debía reintegrar a favor del tesoro nacional la suma de $609.613.778, por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas entre el 1 de enero de 2007 y el 30 de junio de 2020. Esta decisión fue confirmada con la Resolución 006270 del 20 de marzo de 2021. 3.

En el concepto de violación, manifestó lo siguiente: 1. Los actos administrativos desconocieron que operó la prescripción extintiva del cobro de las mesadas causadas entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de mayo de 2018 y que el pago se ajustó a los principios de legalidad y buena fe, razón por la cual, es deber de la entidad «configurar plena prueba de la mala fe del particular». 2.

Los actos se encuentran viciados por falsa motivación, porque la UGPP presumió que Martha Cecilia González de Bonilla conocía que no tenía el derecho al pago de las mesadas y que, de mala fe, continuó cobrándolas; además, señaló que no le asistía el derecho a la «pensión de sobreviviente» aun cuando fue el ISS el que reconoció la pensión. 2.

Solicitud de medida cautelar 4. La parte demandante solicitó que se suspendieran los efectos de las Resoluciones RDP 000531 del 12 de enero de 2021 y RDP 006270 del 10 de marzo de 2021. La medida cautelar tuvo como propósito «evitar la ejecución del acto administrativo que tiene la potencialidad de afectar derechos de índole constitucional y patrimoniales» y, la sustentación, en síntesis, fue la siguiente: 1.

Se desconocieron los artículos 83 de la Constitución Política, 46 a 49 de la Ley 100 de 1993 y 13 de la Ley 797 de 2003. 2. La demanda busca que se resuelva el derecho a la «pensión de sobreviviente y el pago de mesadas como un derecho económico y social» y, en caso de no suspenderse «la ejecución» de los actos acusados, se causarían perjuicios como el embargo de mesadas, así como de bienes muebles e inmuebles; además, por la cuantía del crédito, se afectaría «ostensiblemente el haber económico de la accionante quien debe sustentarse con sus modestos ingresos económicos», máxime porque se trata de un sujeto de especial protección constitucional, en razón a que tiene 68 años de edad. 5.

Al recurso adjuntó su registro civil de nacimiento y la declaración de renta del año 2020. 2. Memorial presentado por la parte demandante 6. Luego de correrse el traslado de la medida cautelar, en memorial presentado el 14 de octubre de 2021, Martha Cecilia González de Bonilla informó que el 10 de octubre de 2021 tuvo conocimiento del embargo realizado por la UGPP a su cuenta de ahorros en el Banco Caja Social y cuyo monto es de $4.268.075 que corresponde al pago de mesadas pensionales que son su sustento económico.

Por esta razón, solicitó al a quo lo siguiente: «[ ] si resuelve decretar la medida cautelar solicitada por el suscrito apoderado, se disponga a ordenar el desembargo de la cuenta de ahorros el BANCO CAJA SOCIAL, número 24512663265, de titularidad de mi poderdante la señora MARTHA CECILIA GONZALEZ DE BONILLA.» [sic] 3. Auto que resolvió la medida cautelar 7.

En auto proferido el 14 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió no decretar la suspensión provisional de los actos acusados con fundamento en lo siguiente: 8. Entre otras cosas, se probó que (i) el ISS, en calidad de patrono, expidió la Resolución 004515 del 3 de noviembre de 1994, por la cual reconoció a favor de Carlos Eduardo Bonilla Camacho una pensión de jubilación a partir del 29 de septiembre de 1994;

(ii) posteriormente, el ISS «asegurador», con la Resolución 010174 del 27 de junio de 2000, le reconoció la pensión de vejez a partir del 6 de noviembre de 1997; (iii) mediante la Resolución 1831 del 29 de diciembre de 2003, se sustituyó la pensión reconocida a través de la Resolución 004515 de 1994 a Martha Cecilia González de Bonilla en condición de cónyuge supérstite y a Martha Liliana Bonilla González como hija menor de edad, a cada una en proporción del 50%, a partir del 1 de agosto de 2003; y (iv) Colpensiones, por medio de la Resolución SUB 7697 del 20 de enero de 2021 reconoció a favor de la demandante una pensión de vejez por muerte de carácter compartida, con efectos fiscales a partir del 9 de noviembre de 2017, en cuantía de $6.024.579 para 2021. 9.

Martha Cecilia González Bonilla ha percibido una pensión de vejez post mortem de carácter compartida que, en la actualidad, es pagada por Colpensiones y la diferencia de valor la ha asumido la UGPP, «lo que quiere decir que [ ] cuenta con ingresos que resultan ser suficientes para su subsistencia, es decir, que no tiene vulnerado de ninguna manera su mínimo vital». 10.

Para determinar la legalidad del acto que estableció una deuda de $609.613.778 se debe efectuar un análisis de todo el trámite administrativo realizado por el ISS [ahora Colpensiones] y la UGPP, con el fin de establecer las situaciones fácticas y jurídicas que se adujeron como vulneradas. 11. Prima facie, de la confrontación de los actos con las pruebas y normas invocadas no surgió la transgresión y, por lo tanto, no es procedente el decreto de la suspensión provisional de sus efectos, especialmente si se tiene en cuenta que la UGPP pagó la totalidad de unas mesadas pensionales, aun cuando solo debió asumir el mayor valor que le correspondía por ser una pensión compartida. 12.

El asunto se contrae al control de legalidad de los actos que ordenaron el reintegro de $609.613.778 y no de las actuaciones administrativas realizadas por la UGPP respecto del cobro coactivo; además, «bien puede la demandante frente al mencionado trámite de cobro coactivo defenderse ante la UGPP» conforme lo establece el Decreto 624 de 1984 [Estatuto Tributario]. 4.

El recurso 13. Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación y lo sustentó así: 1. Se aportó la declaración de renta del año 2020 que demuestra que, al continuar con la medida cautelar, se afectaría su patrimonio y se causaría un perjuicio irremediable, comoquiera que tiene 68 años, es decir, sujeto de especial protección del Estado. 2.

Se analizó indebidamente la solicitud cautelar, toda vez que en esta se indicó que se afectaba el patrimonio y el mínimo vital porque la UGPP procedió a embargar la totalidad de la mesada pensional. 5. Trámite impartido al recurso 14. Mediante auto del 8 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación. II.

Consideraciones 1. Competencia 15. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA. 2. Problema jurídico 16. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿deben suspenderse los efectos de los actos administrativos acusados porque, de mantenerlos, se causaría un perjuicio irremediable y vulneraría los derechos de Martha Cecilia González de Bonilla, sujeto de especial protección constitucional y, además, porque la UGPP transgredió el artículo 83 de la Constitución Política? 17.

Para resolver el anterior cuestionamiento, la Sala adoptará la siguiente estructura expositiva: primero, las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo; segundo, lo probado en el expediente; y, tercero, caso concreto, análisis de la Sala. 3. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo contencioso- administrativo 18.

El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 19. En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 20.

Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» 21.

De las normas antes analizadas[4] se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos[5].

Veamos: 1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo[6];

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio[7]. 2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia[8]; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda[9]. 3.

Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda[10] así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud[11]; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios[12]. 4.

Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas[13]- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios[14]. 22.

En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 23. Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar los argumentos del recurso de apelación, en virtud del cual se formuló el problema jurídico a resolverse en esta providencia. 4.

Lo probado 24. En el expediente se encuentra, entre otras cosas, lo siguiente: 1. Con la Resolución 004515 del 13 de noviembre de 1994, el ISS reconoció una pensión de jubilación a Carlos Eduardo Bonilla Camacho, en cuantía de $1.019.266, por haber trabajado «más de 20 años en el Instituto de Seguros Sociales Seccional Cundinamarca y D.C.» y haberse retirado del servicio el 29 de septiembre de 1994 [a partir de esta fecha se reconoció la prestación]. 2.

A través de la Resolución 010174 del 27 de junio de 2000, el ISS reconoció a favor de Carlos Eduardo Bonilla Camacho una pensión de vejez en los términos del Decreto 758 de 1990. En el artículo tercero se dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO TERCERO: La mesada pensional de JULIO y subsiguientes, se girarán al asegurado a través del ISS entidad pagadora 97, con la respectiva pensión que viene recibiendo del Instituto – Patrono y que tiene la calidad de compartida con la pensión aquí concedida a partir del 01 DE AGOSTO DE 2000». 3.

Carlos Eduardo Bonilla Camacho falleció el 19 de julio de 2003. 4. Mediante la Resolución 01831 del 29 de diciembre de 2003 expedida por el ISS, se sustituyó la pensión que devengaba Carlos Eduardo Bonilla Camacho en virtud de la Resolución 04515 del 3 de noviembre de 1994 a Martha Cecilia González de Bonilla, en calidad de cónyuge supérstite, y a Martha Liliana Bonilla González, como hija del causante.

A cada una se le reconoció el 50% a partir del 1 de agosto de 2003, fecha en la cual fue retirado de nómina. También se ordenó el pago del retroactivo y, en el artículo quinto, se dispuso: «ARTICULO QUINTO.- En el evento de que el ISS Asegurador reconozca la pensión de sobrevivientes por parte del ISS dicha prestación se deducirá del valor reconocido mediante esta sustitución pensional del ISS Patrono [ ]» 5.

Mediante la Resolución RDP 013708 del 16 de junio de 2020, la UGPP resolvió lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO: Ajustar la mesada pensional en el mayor valor a cargo de EL FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS – FOPEP, de la pensión de VEJEZ reconocida a favor del (la) señor(a) BONILLA CAMACHO CARLOS EDUARDO, [ ] y posteriormente sustituida a favor de la señora MARTHA CECILIA GONZÁLEZ DE BONILLA ya identificada, en la cuantía que resulte entre la diferencia del valor de la mesada pensional otorgada por el Instituto de Seguros Sociales Seccional Cundinamarca (Patrono), mediante Resolución de sustitución No. 1831 del 29 de diciembre de 2003 a favor de MARTHA CECILIA GONZALEZ DE BONILLA hoy la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL UGPP y el valor de la mesada reconocida por el ISS ADMINISTRADORA Hoy ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES mediante Resolución No. 010174 del 27 de junio de 2000, a partir del 06 de noviembre de 1997.

ARTÍCULO SEGUNDO: El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional pagará al interesado (a) las diferencias que resultaren de aplicar el artículo anterior, teniendo especial cuidado en deducir lo cancelado por vía ejecutiva o administrativa, con los reajustes correspondientes, previas las deducciones ordenadas por la ley.» [sic] [resaltado y mayúsculas del original] 6.

En la Resolución RDP 017777 del 4 de agosto de 2020, la UGPP modificó el artículo tercero de la Resolución RDP 013708 del 16 de junio de 2020, en el sentido de señalar que la suma adeudada debía ser reintegrada por Martha Cecilia González de Bonilla y Martha Liliana Bonilla González. Este quedó así: «ARTÍCULO TERCERO: El valor de las mesadas cobradas de más por el pensionado, entre el periodo comprendido del 19 de julio de 2003 y la fecha de inclusión en nómina de esta resolución en la cuantía que se determine por la Subdirección de Nomina, deberá ser reintegrada por el (la) señor(a) MARTHA CECILIA GONZALEZ DE BONILLA y la JOVEN MARTHA LILIANA BONILLA GONZALEZ quien para tal efecto deberá autorizar expresamente los descuentos respectivos sobre la mesada pensional a cargo de FOPEP, en caso contrario se remitirá al área competente para el cobro correspondiente.

PARAGRAFO: En el evento que exista sumas pendientes por cancelar correspondientes a retroactivos derivados del reconocimiento pensional efectuado por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, estos deberán ser cobrados directamente a esa entidad, para la cual se remitirá al área competente para el cobro correspondiente.» [sic] 7.

Por medio de la Resolución RDP 000531 del 12 de enero de 2021 [acto acusado], la UGPP determinó que Martha Cecilia Bonilla, en calidad de beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, adeudaba la suma de $609.613.778 que debía pagar a la Dirección del Tesoro Nacional «por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas». Para tal efecto, consideró lo siguiente: «Que se verifica el cobro de mayores valores de mesadas pensionales por parte de la señora MARTHA CECILIA GONZALEZ DE BONILLA [ ] por efecto de la compartibilidad pensional, quien en calidad de beneficiaria entre el 01 de enero de 2009 al 30 de junio de 2020, recibió el pago de la mesada pensional en exceso del mayor valor que por compartibilidad le correspondía. Que en esas condiciones, la señora MARTHA CECILIA GONZÁLEZ DE BONILLA CONTINUÓ COBRANDO la(s) mesada(s) pensionales en su totalidad tal como da cuenta el resumen de mayores valores pagados [ ] que da certeza de los cobros efectuados por la señora MARTHA CECILIA GONZALEZ DE BONILLA entendidos dichos cobros como mesadas recibidas en abono en cuenta o por ventanilla, sin tener derecho a aquellas, cuando era conocedor de que ya no le asistía el derecho a la pensión de sobrevivientes por haber cumplido la mayoría de edad y no acreditar la calidad de estudiante, y en modo alguno rechazó el pago por ventanilla o el abono en cuenta, según el caso.» [sic] 8.

Contra la anterior decisión, Martha Cecilia González de Bonilla presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente con la Resolución RDP 006270 del 10 de marzo de 2021 [acto acusado]. En esta oportunidad, la UGPP consideró: «Que en consecuencia mediante Resolución No. RDP 013708 del 16 de junio de 2020, se definió la compartibilidad de la pensión en el mayor valor a cargo del FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS-FOPEP, en la cuantía que resulte entre la diferencia del valor de la mesada pensional RECONOCIDA por el ISS patrono hoy día UGPP, y el valor de la pensión de vejez reconocida por EL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL ASEGURADOR hoy día COLPENSIONES.

Así las cosas a partir de dicho momento únicamente correspondía a cargo del ISS PATRONO hoy día UGPP únicamente el mayor valor resultante entre las dos pensiones. SIN EMBARGO, se observa que, desde el 1 de enero de 2007 hasta el 31 de mayo de 2020, la señora MARTHA CECILIA GONZALEZ DE BONILLA recibió el pago de la mesada pensional en exceso del mayor valor que le correspondía. Que bajo dicho precedente, la señora MARTHA CECILIA GONZALEZ DE BONILLA CONTINUÓ COBRANDO las mesadas pensionales en su totalidad, sin tener derecho a la totalidad de aquellas, debido a la situación que da origen a la modificación en el pago de su mesada pensional por consecuencia de la compartibilidad. [ ]» [sic] [negrillas y mayúsculas del original] 5.

Solución del caso concreto. Análisis de la Sala. 25. Como supra se reseñó, Martha Cecilia González de Bonilla solicitó la nulidad de los actos administrativos por los cuales la UGPP ordenó la devolución de $609.613.778 por concepto de las mesadas pensionales pagadas en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 30 de junio de 2020. 26.

A su vez, en el recurso de apelación, la parte demandante argumentó, entre otras cosas, que la UGPP desconoció el artículo 83 de la Constitución Política y que, en caso de decretar la medida cautelar, se causaría un perjuicio irremediable porque es una adulta mayor de 68 años merecedora de la protección especial del Estado. 27. El artículo 83 superior establece que «[l]as actuaciones de los particulares y autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 28.

De conformidad con esta disposición, en la parte segunda del CPACA [organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva], concretamente el artículo 164, numeral 1, literal c), se dispuso que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe», de lo que se deduce que solo la autoridad judicial puede determinar si el beneficiario de una suma reconocida, por ejemplo una pensión, acudió a maniobras fraudulentas para obtener el derecho. 29.

De ello se extrae, adicionalmente, que la entidad pública no puede, unilateralmente, ordenar la devolución de las sumas pagadas «en exceso» o «indebidamente» con el simple argumento de la existencia del error, pues ello se distancia del postulado normativo del deber de desvirtuar aquel principio. 30. En efecto, esta Sección[15] ha señalado que, si bien la buena fe se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas [relaciones jurídico - administrativas], no constituye un postulado absoluto, pues tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional como la prevalencia del interés general; por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que la contraparte actuó de mala fe. 31.

Ahora bien, en los actos administrativos, la UGPP sustentó que, a pesar de que la pensión reconocida era de naturaleza compartida y solo le correspondía el mayor valor, procedió a pagar las mesadas pensionales en su integridad. Así lo plasmó en la liquidación que hizo para determinar la suma «adeudada» por la demandante en cumplimiento de la Resolución RDP 017777 de 2020: «[ ] [pic] [ ] [pic] [ ]» 32.

A más de lo anterior, como se reseñó [§24.8], en la Resolución RDP 006270 del 10 de marzo de 2021, al resolver el recurso de apelación presentado por Martha Cecilia González de Bonilla, la UGPP sostuvo que desde el 1 de enero de 2007 hasta el 31 de mayo de 2020, la demandante recibió el pago de la mesada «en exceso del mayor valor que le correspondía» y, a renglón seguido, atribuyó el error a que se «continuó cobrando» la pensión, como si el pago obedeciera exclusivamente a la actuación y voluntad de la beneficiaria. 33.

En criterio de la Sala, si la sustitución pensional fue reconocida a la aquí demandante desde el año 2003 porque se demostró que era la cónyuge de Carlos Eduardo Bonilla Camacho, pero después, en virtud de la pensión compartida, a la UGPP le correspondía únicamente el pago del mayor valor, no puede asumirse, en manera alguna, que el pago de las mesadas obedezca a una actuación exclusiva de la demandante, máxime si solo hasta el 1 de enero de 2007 se aplicó dicha compartibilidad, como se anotó en la liquidación realizada por la entidad. 34.

Si eso es así, en este momento procesal considera la Sala que no procedía la orden de devolución de dineros, primero, porque el desembolso obedeció a una actuación que concierne únicamente a la entidad encargada del pago de la pensión compartida, no a la demandante, pues su derecho ya había sido reconocido y, segundo, porque necesariamente debe desvirtuarse la buena fe. 35.

Ciertamente, esta Sección ha sostenido lo siguiente[16]: «[ ] no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento o reajuste pensional, sino que resultaba necesario que acudiera ante la jurisdicción contencioso-administrativa con el fin de demostrar que la conducta de la demandante se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana [ ].» 36.

A más de ello, cuando se trata de un error de la administración, se ha puntualizado lo que se transcribe a continuación[17]: «[ ] en tratándose de un error de la administración como cuando concede el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar en su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe[18].

Distinta es la situación cuando el reconocimiento del derecho no deviene directamente del error de la administración, en cuyo evento, habrá que analizar situaciones particulares respecto de las conductas de los involucrados en la actuación, y la utilidad e incidencia en la producción de las decisiones definitivas que resolvieron la cuestión». 37.

En ese hilo de comprensión, en esta etapa no se puede afirmar que el pago «de más» tuviera como origen una actuación fraudulenta de Martha Cecilia González de Bonilla. 38. Agregase a lo anterior que la entidad fundó los actos administrativos en que la demandante continuó cobrando las mesadas, sugiriendo que tenía conocimiento del error de la administración, pero de los documentos que hacen parte del expediente administrativo, por lo menos en este momento procesal, no se puede extraer esa conclusión, en razón a que, por ejemplo, el 15 de octubre de 2020, presentó una solicitud en los siguientes términos: «BUENAS NOCHES, POR MEDIO DEL PRESENTE QUIERO HACER EL RECLAMO ANTE SU ENTIDAD PUES DESDE JULIO DEL PRESENTE AÑO NO ME ESTÁN PAGANDO UNA PARTE DE LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL COMO SOBREVIVIENTE DE MI ESPOSO, SEGÚN ME DIJERON EN COLPENSIONES FUE PORQUE DESDE LA UGPP NO SE REALIZÓ EL ENVÍO DE LOS DOCUMENTOS REQUERIDOS DESDE EL AÑO 2018 [ ]» [sic] 39.

Incluso, el 3 de noviembre de 2020, la UGPP dio respuesta a esa petición del «pago completo de la pensión». Explicó en qué consistía la compartibilidad pensional e informó lo siguiente: «La disminución en el valor de su mesada obedece al ajuste por compartibilidad establecido para su prestación, la UNIDAD es competente para reportar únicamente la diferencia entre la pensión reconocida por el ISS-Patrono y el ISS-Asegurador que para el 2020 es de $1.453.197,64 COP, por lo que el porcentaje restante le corresponde a COLPENSIONES.» 40.

Entonces, si eso era así, es decir, si el pago en exceso de las mesadas [en principio] no obedeció a una actuación de la demandante y en sede administrativa no se expuso ningún argumento relativo a la existencia de maniobras fraudulentas, la entidad no podía motu proprio exigir la devolución de las sumas porque, se reitera, para ello se debe agotar el debate probatorio en sede judicial que demuestre la mala fe. 41.

A más de lo anterior, la Sala halla razón a la demandante en que es una persona que, a la fecha, tiene 70 años[19] y es considerada como sujeto de especial protección constitucional[20], de manera que imponerle la carga de devolver la suma de $609.613.778, constituye un impacto económico que, posiblemente, supera su capacidad económica y una afrenta a sus derechos fundamentales de defensa, contradicción, debido proceso y mínimo vital. 42.

En un caso similar, esta Sección consideró lo siguiente[21]: «En tal medida, no resulta razonable que el SENA, en abierta de contradicción de los postulados constitucionales y legales antes citados, ordene el reintegro de las sumas que fueron pagadas por el ISS y el SENA entre el 11 de agosto de 1998 y el 30 de junio de 2001, tiempo durante el cual recibió doble mesada pensional, imponiendo a la afectada un sorpresivo gravamen, sometiéndola al cumplimiento de una carga que eventualmente podría exceder su capacidad económica y patrimonial, pretendiendo así purgar el descuido en que incurrió la administración por no haber adoptado las medidas necesarias, tendientes a evitar este tipo de situaciones.» [sic] [se resalta] 43.

En conclusión, considera la Sala que la UGPP no podía, unilateralmente, ordenar la devolución de las sumas pagadas en exceso porque no se ha desvirtuado la buena fe de Martha Cecilia González de Bonilla; en consecuencia, en aras de proteger sus derechos al mínimo vital, defensa, contradicción y debido proceso, se revocará el auto que negó la medida cautelar y, en su lugar, se dispondrá suspender provisionalmente los efectos de las Resoluciones RDP 000531 del 12 de enero de 2021 y RDP 006270 del 10 de marzo de 2021. 44.

Sea del caso señalar, además, que si bien las actuaciones surtidas en el proceso de cobro coactivo no son del resorte de esta litis [por ejemplo el embargo], se debe precisar que, al decretar la suspensión provisional del acto administrativo aquí cuestionado, que constituye el título ejecutivo, la consecuencia lógica es que las actuaciones tendientes a ejecutarlo tengan la misma suerte, razón por la cual, en la parte resolutiva se puntualizará que esas actuaciones tampoco pueden seguir causando efectos jurídicos. 45.

Finalmente, considera esta Subsección que, como en esta oportunidad se realizó una aprehensión sumaria, el examen deberá realizarse al momento de resolver el asunto, pues revisado el proceso en el sistema de información SAMAI, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ya profirió la sentencia de primera instancia y el proceso se encuentra en esta corporación para resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante.

En mérito de lo expuesto, la Subsección

RESUELVE

Primero: Revocar el auto proferido el 14 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó la solicitud de medida cautelar. En su lugar, se decreta la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones RDP 000531 del 12 de enero de 2021 y RDP 006270 del 10 de marzo de 2021, por las cuales la UGPP determinó que Martha Cecilia González de Bonilla adeudaba la suma de $609.613.778 por concepto de las mesadas pagadas entre el 1 de enero de 2007 y el 30 de junio de 2020.

Como consecuencia de lo anterior, las actuaciones adelantadas en virtud del acto suspendido tampoco pueden seguir causando efectos. Segundo: Una vez en firme este auto, por Secretaría informar de esta decisión al Tribunal de origen e integrarla al expediente contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramita en esta corporación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | |JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR | |Firmado Electrónicamente | | | |CÉSAR PALOMINO CORTÉS |JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] En adelante UGPP. [2] En adelante CPACA. [3] Instituto de Seguros Sociales. [4] Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. [5] Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.

Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 6 de abril de 2015. Expediente N°: 11001-03-25-000-2014-00942-00. N° interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. [6] Artículo 229, Ley 1437 de 2011. [7] Artículo 229, Ley 1437 de 2011. [8] Artículo 229, Ley 1437 de 2011. [9] Artículo 230, Ley 1437 de 2011. [10] Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. [11] Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. [12] Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. [13] Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. [14] Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011. [15] Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2020, radicación 68001-23- 33-000-2014-00746-02 (0996-2016), CP.

William Hernández Gómez. [16] Subsección B, sentencia del 9 de marzo de 2023, expediente 73001-23-33- 000-2020-00089-01 (3186-2022), CP. Carmelo Perdomo Cuéter. [17] Subsección A, sentencia del 24 de noviembre de 2022, radicación 25000- 23-42-000-2016-02392-01 (2329-2019), CP. William Hernández Gómez. [18] En este sentido, se pronunció recientemente la Sección Segunda del Consejo de Estado en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, expediente: 2677-15 y del 29 de junio de 2017, expediente: 4321-2016. [19] Nació el 18 de mayo de 1953. [20] La Ley 2055 de 2020 «por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores”, adoptada en Washington, el 15 de junio de 2015», se consagró que (i) los Estados parte adoptarán y fortalecerán todas las medidas legislativas, administrativas, judiciales, presupuestarias y de cualquier otra índole, incluido un adecuado acceso a la justicia a fin garantizar a la persona mayor un trato diferenciado y preferencial en todos los ámbitos [artículo 4, literal c]; y (ii) toda persona mayor tiene derecho a la seguridad social que la proteja para llevar una vida digna [artículo 17]. [21] Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2011, radicación 25000-23- 25-000-2004-00813-01 (2049-08), CP.

Luis Rafael Vergara Quintero. ----------------------- Radicado: 25000-23-42-000-2021-00783-01 (2557-2022) Demandante: Martha Cecilia González de Bonilla