Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Actor: Nación – Ministerio del Deporte Demandado: Departamento de Bolívar Medio de control: Controversias contractuales Tema: Recurso de apelación contra auto Subtemas: Caducidad del medio de control, suspensión de los términos de las actuaciones administrativas proferidas por el Ministerio del Deporte, régimen aplicable a los convenios interadministrativos, procedencia de la liquidación unilateral en los convenios interadministrativos AUTO INTERLOCUTORIO SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra el auto del primero (1) de agosto de dos mil veintitrés (2023), por medio del que el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El Ministerio del Deporte, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda contra el departamento de Bolívar, con las siguientes pretensiones1: i. Que se declare el incumplimiento contractual por parte del departamento de Bolívar, en sus obligaciones postcontractuales contenidas en el Convenio Interadministrativo No. 000022 de 2019, al no cumplir con la entrega de la documentación requerida para efectos de realizar la liquidación de este, en especial, los documentos que se relacionan con la liquidación de los contratos de obra que esa entidad celebró con ocasión del referido Convenio. ii.
Que, como consecuencia de lo anterior, se declare al departamento de Bolívar responsable de los perjuicios ocasionados al Ministerio del Deporte. iii. Que se liquide judicialmente el Convenio Interadministrativo No. 000022 de 2019. iv. Que se condene al departamento de Bolívar al pago de las sumas que resulten a favor del Ministerio del Deporte, con ocasión de la liquidación judicial del Convenio Interadministrativo No. 000022 de 2019. 1 Índice No. 2 en Samai, archivo 15, titulado “5ED01DEMANDAPDF(.pdf) NroActua 2”.
Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte 1.2. La relación contractual • Coldeportes2 y el departamento de Bolívar, el primero (1) de febrero de dos mil diecinueve (2019), suscribieron el Convenio Interadministrativo No. 000022 de 2019, cuyo objeto fue: “AUNAR ESFUERZOS TÉCNICOS, ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS ENTRE COLDEPORTES Y EL ENTE EJECUTOR PARA LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO DENOMINADO ‘ADECUACIÓN Y MEJORAMIENTO DEL ESTADIO DE FUTBOL DEL MUNICIPIO DE CARMEN DE BOLÍVAR´ PARA LA CELEBRACIÓN DE LOS XXI JUEGOS DEPORTIVOS NACIONALES Y V JUEGOS PARANACIONALES DEL BICENTENARIO- BOLÍVAR 2019 CARLOS LLERAS RESTREPO”3. • Las partes, el once (11) de marzo de dos mil diecinueve (2019), suscribieron el acta de inicio del Convenio Interadministrativo No. 000022 de 20194. • El once (11) de marzo de dos mil diecinueve (2019), las partes también suscribieron la Modificación No. 1 al Convenio Interadministrativo No. 000022 de 2019; en esta modificaron la cláusula cuarta del convenio, relativa a la forma de desembolso del valor de este5. • En ejecución del Convenio Interadministrativo No. 000022 de 2019, el departamento de Bolívar, el veintiuno (21) de junio de dos mil diecinueve (2019), suscribió con el Consorcio CDR 2019 el Contrato de Obra Pública No. SI-C-2568 de 20196. • Coldeportes y el departamento de Bolívar, el diez (10) de julio de dos mil diecinueve (2019), suscribieron la Modificación No. 2 al Convenio Interadministrativo No. 000022 de 2019, consistente en eliminar las cláusulas 7 y 8 y modificar las cláusulas 6, 9, 14, 16 y 17 sobre las obligaciones especiales del ente ejecutor, las obligaciones de Coldeportes, la garantía única y la supervisión del convenio y la exclusión de la relación laboral7. • El Consorcio CDR 2019 y la Gobernación de Bolívar, el treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019), suscribieron el acta de recibo final del Contrato de Obra No. 2568-20198. • El Ministerio del Deporte y el departamento de Bolívar, el treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019), suscribieron la Modificación No. 3 al Convenio Interadministrativo No. 000022 de 2019, en la que modificaron la cláusula once, la cual quedó así: “El plazo de ejecución del presente convenio es hasta el 15 de diciembre de 2019, previo cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución”9. 2 Posteriormente, la Ley 1967 del 11 de julio de 2019 transformó Coldeportes en el Ministerio del Deporte. 3 Índice No. 2 en Samai, archivo 12, titulado “8ED04ANEXODEMANDAPDF(.pdf) NroActua 2”, pp. 1-14. 4 Índice No. 2 en Samai, archivo 12, titulado “8ED04ANEXODEMANDAPDF(.pdf) NroActua 2”, p.21. 5 Índice No. 2 en Samai, archivo 12, titulado “8ED04ANEXODEMANDAPDF(.pdf) NroActua 2”, pp. 15-16. 6 Índice No. 2 en Samai, archivo 12, titulado “8ED04ANEXODEMANDAPDF(.pdf) NroActua 2”, pp. 87-103. 7 Índice No. 2 en Samai, archivo 12, titulado “8ED04ANEXODEMANDAPDF(.pdf) NroActua 2”, pp. 17-18. 8 Índice No. 2 en Samai, archivo 12, titulado “8ED04ANEXODEMANDAPDF(.pdf) NroActua 2”, pp. 104-105. 9 Índice No. 2 en Samai, archivo 12, titulado “8ED04ANEXODEMANDAPDF(.pdf) NroActua 2”, pp. 19-20.
Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte 1.3. El auto recurrido El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del primero (1) de agosto de dos mil veintitrés (2023)10, con fundamento en las siguientes consideraciones, determinó que el Ministerio del Deporte ejerció de forma extemporánea el medio de control de controversias contractuales: i. El apartado v), literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA es la norma aplicable para contabilizar el término de caducidad del presente medio de control. ii.
La parte demandante no acudió a la conciliación prejudicial, requisito que en este caso es facultativo, de conformidad con el artículo 93 de la Ley 2220 de 2022. iii. De acuerdo con el Convenio Interadministrativo No. 000022 de 2019, el plazo para realizar su liquidación bilateral era de cuatro (4) meses, y el Convenio finalizó el 15 de diciembre de 2019, por consiguiente, el referido plazo venció el 16 de abril de 2020 y la oportunidad para que la administración lo liquidara unilateralmente venció el 17 de junio de 2020. iv.
Así las cosas, conforme al apartado v), literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, la oportunidad para presentar la demanda corrió desde el 18 de junio de 2020 hasta el 18 de junio de 2022. v. Con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 30 de junio de 2020, por lo tanto, se debe adicionar al término de vigencia del medio de control los 3 meses y 14 días de suspensión, por lo que la oportunidad para presentar la demanda se extendió hasta el 2 de octubre de 2022. vi.
El Ministerio del Deporte presentó la demanda, el 21 de febrero de 2023. De conformidad con lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control. 1.4. El recurso de apelación La parte actora, el trece (13) de octubre de dos mil veintitrés (2023), interpuso recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda11.
El Ministerio del Deporte adujo que no se configuró la caducidad del medio de control ya que el Tribunal no tuvo en cuenta que, para afrontar las consecuencias de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19 en la actividad de la administración pública, esta entidad expidió varios actos administrativos, mediante los que suspendió los trámites, procedimientos y ejecución de la actividad contractual a cargo de ella, estos son: 10 Índice No. 2 en Samai, archivo 7, titulado “13ED09RECHAZADEMANDAPDF(.pdf) NroActua 2”. 11 Índice No. 2 en Samai, archivo 5, titulado “15ED11RECURSOAPELACIONPDF(.pdf) NroActua 2”.
Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte a. Resolución 320 del 9 de marzo de 2021 b. Resolución 488 del 30 de marzo de 2020 c. Resolución 521 del 28 de abril de 2020 d. Resolución 531 del 12 de mayo de 2020 e. Resolución 563 del 26 de mayo de 2020 f. Resolución 604 del 9 de junio de 2020 g. Resolución 715 del 7 de Julio de 2020 h. Resolución 863 del 31 de Julio 2020 i. Resolución 1711 del 27 de septiembre de 2019 j. Resolución No. 000019 del 12 de enero de 2021.
Así las cosas, la entidad demandante sostuvo que la expedición de los referidos actos administrativos amplió “la suspensión del conteo de los plazos de la ley aplicables, por un período adicional de 10 meses” y, en consecuencia, el término de la suspensión judicial se extendió hasta el veintiuno (21) de abril de dos mil veintitrés (2023), de ahí que esta presentó la demanda dentro del término legal, el veintiuno (21) de febrero de dos mil veintitrés (2023).
El Tribunal Administrativo de Bolívar, por auto del treinta (30) de enero de dos mil veinticuatro (2024), concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por la parte actora12. El expediente, el veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024), ingresó a este Despacho para resolver la alzada13. II. CONSIDERACIONES 2.1.
Normativa rectora del trámite del presente recurso Comoquiera que el Ministerio del Deporte ejerció el medio de control de controversias contractuales, el veintiuno (21) de febrero de dos mil veintitrés (2023), el trámite del presente recurso de apelación se rige por la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) y la Ley 2080 de 2021, que la modificó. Esto, de acuerdo con el artículo 86 de esta normativa14. 12 Índice No. 2 en Samai, archivo 2, titulado “18ED14CONCEDERECURSOAPELACIONPDF(.pdf) NroActua 2”. 13 Índice No. 3 en Samai. 14 “Artículo 86.
Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, e aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.
De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.
Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte 2.2. Competencia La Sala es competente para conocer este recurso, en virtud de lo dispuesto en los artículos 150 y 125, numeral 2, literal g15 del CPACA, que respectivamente establecen que el Consejo de Estado conocerá las apelaciones de los autos proferidos por los tribunales administrativos susceptibles de este medio de impugnación y la Sala dictará la providencia que resuelva el recurso de apelación contra el auto que rechace la demanda. 2.3.
Procedencia del recurso El recurso de apelación que el Ministerio del Deporte interpuso contra el auto por medio del que el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda es procedente de conformidad con el numeral 116 del artículo 243 del CPACA17. Por otro lado, comoquiera que la providencia recurrida se notificó por estado del diez (10) de octubre de dos mil veintitrés (2023)18, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 244 ibídem19, las partes podían interponer y sustentar el recurso de apelación hasta el trece (13) de octubre siguiente, fecha en la que la entidad demandante lo radicó, de ahí que la impugnación se presentó oportunamente. 2.4.
Hechos El Ministerio del Deporte, con ocasión de un daño en el servidor web de la entidad y, posteriormente, a causa de la emergencia sanitaria que ocasionó el COVID-19, expidió los siguientes decretos: Resolución 1711 del 27 de septiembre de 201920: “PRIMERO: Suspender los términos en todos los procedimientos administrativos, procesales y misionales del Ministerio del Deporte, a partir del 18 de septiembre de 2019, los que se reanudarán automáticamente el día 7 de 15 “Artículo 125.
De la expedición de providencias. Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021: La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas;
(…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja”. 16 “Artículo 243. Apelación. Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1.
El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo”. 17 Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 18 Índice No. 2 en Samai, archivo 6, titulado “14ED10ACUSENOTIFICACIONESTADOPDF(.pdf) NroActua 2”. 19 “Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021.
La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días.
(…)”. 20 Disponible para consulta en: https://www.mindeporte.gov.co/recursos_user/2019/Juridica/Resolucion0017112019.pdf Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte octubre de 2019, una vez se supere la contingencia presentada con los sistemas de información del Ministerio del Deporte”.
Resolución 488 del 30 de marzo de 202021:
ARTÍCULO PRIMERO. - Ordenar la suspensión de términos para los procesos administrativos sancionatorios adelantados por el Ministerio del Deporte, de las solicitudes que ingresen en ejercicio del derecho de petición y los requerimientos de información solicitados por los Órganos de Control, desde el 30 de marzo de 2020, hasta el 30 de abril inclusive.
Esta medida podrá ser modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. (…)
ARTÍCULO TERCERO. – Se suspenden los términos para la Liquidación de todos los Convenios y/o Contratos de la Entidad. (…)
ARTÍCULO QUINTO – Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. Resolución 521 del 28 de abril de 202022:
ARTÍCULO PRIMERO. – Prorrogar la suspensión de términos de los procesos administrativos sancionatorios adelantados por el Ministerio del Deporte, las solicitudes que ingresen en ejercicio del derecho de petición y los requerimientos de información solicitados por los Órganos de Control, desde el 1 al 11 de mayo de 2020. Esta medida podrá ser modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional.
Se exceptúan de esta suspensión, las demás actividades de Inspección, Vigilancia y Control, como el requerimiento de información financiera, contable y administrativa, entre otras, para lo cual se hará uso de las tecnologías de la información, como el envío de correspondencia a los correos electrónicos que se encuentren en los expedientes que reposan en la entidad.
(…)
ARTICULO TERCERO. – Se prorroga, así mismo, la suspensión de los términos para liquidar los Convenios y/o Contratos de la Entidad. Resolución 531 del 12 de mayo de 202023: 21 Disponible para consulta en: https://www.suin- juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Resolucion/30041534#:~:text=RESOLUCION%20488%20DE%202020 &text=(marzo%2030)-,%E2%80%9CPor%20la%20cual%20se%20suspenden%20los%20t%C3%A9rminos%20para%20las%20actua ciones,457%20de%202020.%E2%80%9D 22 Disponible para consulta en: https://www.suinjuriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Resolucion/30041530 23 Disponible para consulta en: https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Resolucion/30041586 Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte “ARTÍCULO SEGUNDO. – Se prorroga, así mismo, la suspensión de los términos para la Liquidación de los Convenios y/o Contratos de la Entidad, desde el 12 de mayo de 2020 hasta el 25 de mayo, inclusive.
Resolución 563 del 26 de mayo de 202024: “ARTÍCULO SEGUNDO. – Se prorroga así mismo la suspensión de los términos para la Liquidación de los Convenios y/o Contratos de la Entidad desde el 26 de mayo de 2020, hasta el 8 de junio de 2020 inclusive”. Resolución 604 del 9 de junio de 202025: “ARTÍCULO SEGUNDO. – Se prorroga así mismo la suspensión de los términos para la Liquidación de los Convenios y/o Contratos de la Entidad desde el 9 de junio de 2020, hasta el 6 de julio de 2020 inclusive”.
Resolución 715 del 7 de julio de 202026: “ARTÍCULO PRIMERO. – Prorrogar la suspensión de los términos para la Liquidación de los Convenios y/o Contratos de la Entidad desde el 7 de julio de 2020, hasta el 31 de julio de 2020 inclusive”. Resolución 863 del 31 de julio 202027: “ARTÍCULO PRIMERO. – Se prorroga la suspensión de los términos para la Liquidación de los Convenios y/o Contratos de la Entidad desde el 1° de agosto de 2020, hasta el 31 de agosto de 2020 inclusive”.
Resolución No. 000019 de 12 de enero de 202128: “ARTÍCULO SEGUNDO. -Suspender los términos para la liquidación de los convenios y/o Contratos celebrados por el Ministerio del Deporte desde el día 12 de enero de 2021 hasta el día 28 de febrero de 2021 inclusive”. Resolución 320 del 9 de marzo de 202129: “ARTÍCULO SEGUNDO: Suspender los términos para la liquidación de los convenios y/o Contratos celebrados por el Ministerio del Deporte desde el día 9 de marzo de 2021 hasta el 31 de mayo de 2021, inclusive”.
La demandante considera que la suspensión de los términos para la liquidación de los convenios y/o contratos celebrados por esta, que dispuso en los referidos decretos, se debe tener en cuenta para contabilizar el plazo con el que la entidad contaba para ejercer el medio de control de controversias contractuales. A su juicio, el tribunal de primera instancia no tomó en consideración aquella suspensión y concluyó que el Ministerio del Deporte presentó la demanda extemporáneamente. 24 Disponible para consulta en: https://www.suinjuriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Resolucion/30041587 25 Disponible para consulta en: https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Resolucion/30041511 26 Disponible para consulta en: https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Resolucion/30041511 27 Disponible para consulta en: https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Resolucion/30041509 28 Disponible para consulta en: https://www.mindeporte.gov.co/recursos_user/2021/Juridica/Enero/RESOLUCIO%CC%81N_No._000019_DE_ 12_DE_ENERO_DE_2021_FINAL.pdf 29 Disponible para consulta en: https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Resolucion/30041503 Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte 2.5.
Asignación de fuentes formales al asunto El artículo 95 de la Ley 498 de 1998 dispone lo siguiente sobre los convenios interadministrativos: “Articulo 95. Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro”.
El parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 prescribe que en los convenios interadministrativos no se podrá pactar las cláusulas excepcionales, en los siguientes términos: Artículo 14. De los medios que pueden utilizar las entidades estatales para el cumplimiento del objeto contractual. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato: 1o.
Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato. En consecuencia, con el exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación, podrán, en los casos previstos en el numeral 2o. de este artículo, interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en ellos convenidas, introducir modificaciones a lo contratado y, cuando las condiciones particulares de la prestación así lo exijan, terminar unilateralmente el contrato celebrado.
(…) Parágrafo. En los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2o. de este artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales”.
En cuanto a la liquidación de los contratos, la Ley 80 de 1993 y 1150 de 2007 establecen lo siguiente: Artículo 60. De la ocurrencia y contenido de la liquidación. Artículo modificado por el artículo 217 del Decreto 19 de 2012: Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.
En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para Ia liquidación se exigirá al contratista Ia extensión o ampliación, si es del caso, de Ia garantía del contrato a Ia estabilidad de Ia obra, a Ia calidad del bien Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte o servicio suministrado, a Ia provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a Ia responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a Ia extinción del contrato.
La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a Ia gestión. “Artículo 11. Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto.
De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A”.
De acuerdo con las pretensiones y con el fundamento que de estas se expuso en la demanda, el convenio interadministrativo objeto de la controversia aún no se ha liquidado, por consiguiente, para determinar si el Ministerio del Deporte ejerció oportunamente el medio de control de controversias contractuales, resulta aplicable el artículo 164 del CPACA, numeral 2, literal j, sub numeral v), que establece que el término de los dos (2) años para ejercer el medio de control de controversias contractuales se cuenta así: “v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”.
A causa de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social como consecuencia del coronavirus COVID-19, el Gobierno Nacional dispuso lo siguiente en el Decreto 491 de 202030: “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 131 del presente 30 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 31 Artículo 1.
Ámbito de aplicación. El presente Decreto aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. } Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia”.
Asimismo, en razón a la suspensión de los términos judiciales a causa de la emergencia sanitaria que produjo el COVID-19, el artículo 1 del Decreto 564 de 2020 prescribió sobre los términos de caducidad lo siguiente: “El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.
No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente”.
Finalmente, el artículo 169 del CPACA establece las causales de rechazo de la demanda: “Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3.
Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.” 2.6. Hermenéutica de las normas asignadas La jurisprudencia de esta Sección ha definido los convenios interadministrativos como “una forma de gestión cooperada de competencias administrativas, prevista en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, que asume el ropaje de un negocio jurídico en el cual se regulan intereses convergentes de, al menos, dos entidades estatales.
Se trata de una manifestación de la llamada actividad negocial de la administración pública que se basa en el principio de colaboración administrativa y, por tanto, allí no autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades”. Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte existe una posición prevalente de una parte frente a la otra, ni está presente ánimo o interés remuneratorio entre ellas”32.
Bajo ese entendido, la Sección ha explicado que en un convenio interadministrativo “se busca cumplir, de manera conjunta, las funciones a cargo de las entidades públicas que suscriben el acuerdo o prestar los servicios que les han sido encomendados por la ley -enmarcados en los principios de colaboración y de coordinación”33. Al respecto, esta Corporación ha precisado que “materialmente la cooperación que ellos patrocinan puede ser económica, técnica o administrativa, modalidades que no se contraponen a la finalidad asociativa de las entidades que suscriben dichos convenios para el cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas o la prestación de servicios públicos a su cargo”34.
Ahora bien, la ley no reguló la liquidación en los convenios interadministrativos y en este caso corresponde determinar si las entidades en convenio pueden realizar la liquidación unilateral de estos ya que ello influiría en la contabilización del término de caducidad del medio de control. Al respecto, esta Subsección ha considerado que en los convenios interadministrativos la acordada liquidación unilateral es válida, en el entendido de que no comporta el ejercicio de una potestad exorbitante o excepcional: “Ahora teniendo en cuenta que la liquidación de los contratos se encuentra regulada por los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, se entiende que la liquidación unilateral del contrato si bien es una facultad legal, no es de aquellas que implican el ejercicio de una potestad exorbitante o excepcional al derecho común, ya que la Ley 80 no la enlista como tal en sus artículos 14 y siguientes que se refieren al ejercicio de dichas potestades.
Bajo ese entendido de que la liquidación unilateral no es de aquellas que la Ley enlista como potestades o facultades excepcionales al derecho común, nada impide que las partes en un convenio interadministrativo convengan su ejercicio, pues en esa tipología de contratos la ley sólo prohíbe el ejercicio de las denominadas potestades excepcionales, naturaleza que no comparte la liquidación unilateral.
Con otras palabras, resulta totalmente válido que en un convenio interadministrativo las partes convengan que, ante la falta de acuerdo para liquidar el contrato, una de ellas pueda proceder a liquidarlo unilateralmente, pues su pacto no comporta el ejercicio de una facultad o potestad excepcional al derecho común”35. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023), Radicado No. 76001233100020060328401 (58623). 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023), Radicado No. 25000-23-36-000-2014-00674-01 (56002). 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), Radicado No. 660012333000201500131 01 (61429). 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del veinticuatro (24) de abril de dos mil diecisiete (2017), Radicado No. 25000-23-26-000-2011-00143-01(55836).
Siguiendo la posición de esta Subsección, la Subsección A ha establecido que en los convenios interadministrativo la “liquidación unilateral resulta válida, siempre que sea acordada por las partes”: ” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del dieciséis (16) de agosto de dos mil veintidós (2022), Radicado No. 08001-23-31-000-2011-00506-01 (60434);
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del primero (1) de diciembre dos mil veintitrés (2023), Radicado No. 20001233300020140007301 (58442). Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte Esta Corporación también ha hecho énfasis en que, en un convenio interadministrativo, procede realizar la liquidación unilateral “siempre que sea acordada por las partes -de manera clara e inequívoca-, y no sea el resultado del ejercicio de una posición dominante.
Lo anterior, como quiera que, en este tipo de acuerdos, al igual que en los regidos por el derecho privado, las partes gozan de una posición horizontal o igualitaria, relacionándose en un paralelismo de intereses bajo un ámbito de equivalencia”36. 2.7. Aplicación al caso En el negocio jurídico identificado con el número 000022 de 2019, objeto de la controversia, se observó lo siguiente: • Entre las funciones del entonces Coldeportes se encontraban las siguientes: i) fomentar la generación y creación de espacios que faciliten la actividad física, la recreación y el deporte, ii) establecer criterios de cofinanciación frente a los planes y programas que respondan a las políticas públicas en materia de deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre, la educación física y la actividad física, iii) celebrar directamente convenios o contratos con entidades u organismos internacionales o nacionales, públicos o privados pertenecientes al Sistema Nacional del Deporte para el desarrollo de su objeto, iv) fomentar programas de mayor cobertura poblacional en los temas de su competencia, que generen impacto en la sociedad y, v) promover la integración de la experiencia, condiciones y oportunidades regionales geográficas y poblacionales en la definición de políticas y adopción de estrategias, acciones y planes. • El objeto del referido acuerdo era ““AUNAR ESFUERZOS TÉCNICOS, ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS ENTRE COLDEPORTES Y EL ENTE EJECUTOR PARA LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO DENOMINADO ‘ADECUACIÓN Y MEJORAMIENTO DEL ESTADIO DE FUTBOL DEL MUNICIPIO DE CARMEN DE BOLÍVAR´ PARA LA CELEBRACIÓN DE LOS XXI JUEGOS DEPORTIVOS NACIONALES Y V JUEGOS PARANACIONALES DEL BICENTENARIO- BOLÍVAR 2019 CARLOS LLERAS RESTREPO”. • De las obligaciones contraídas por los cooperantes se concluye que el rol de Coldeportes (posteriormente Ministerio del Deporte) era el de aportante de los recursos económicos para el desarrollo del proyecto de adecuación y mejoramiento del estadio de fútbol del municipio de Carmen de Bolívar; mientras que la del ente territorial era la del ejecutor del proyecto y, por lo tanto, debía “destinar la totalidad de los recursos que reciba de COLDEPORTES, única y exclusivamente, para los fines propuestos en el objeto del convenio”, administrar aquellos recursos económicos aportados, desarrollar las actividades propias y necesarias para la ejecución del convenio como realizar la contratación de las personas naturales o jurídicas para ejecutar las obras del estadio, hacerle seguimiento al contratista de la obra y presentar informes mensuales de gestión sobre el avance del proyecto, entre otras obligaciones. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021), Radicado No. 52001-23-33-000-2017-00598-01 (65978);
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del dieciséis (16) de agosto de dos mil veintidós (2022), Radicado No. 08001-23-31-000-2011-00506-01 (60434). Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte • En el parágrafo de la cláusula 4 sobre el desembolso del valor del convenio se estableció que “COLDEPORTES no realiza ningún tipo de pago al ENTE EJECUTOR del proyecto, lo que se realizará corresponde a un desembolso de recursos a la cuenta bancaria abierta para el efecto por dicha entidad, la cual será responsable de la ejecución del proyecto objeto del convenio y el adecuado manejo y administración de los recursos públicos allí depositados”.
De manera que, este acuerdo constituyó una verdadera colaboración entre entidades públicas, que no pretendían obtener una retribución patrimonial para alguna de ellas, sino brindar a la comunidad oportunidades de participación en la práctica del deporte, lo cual es un fin compatible con las funciones administrativas a cargo de las entidades suscribientes.
Por lo anterior, se impone reconocer, en el acuerdo de voluntades objeto de estudio, un convenio interadministrativo, que se enmarca en lo prescrito en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998. En cuanto a la liquidación del convenio, en la cláusula trece, las entidades pactaron lo siguiente: “El plazo de la liquidación del presente convenio será de cuatro (4) meses, contados a partir del vencimiento del plazo de ejecución, de conformidad con lo señalado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.
Para tal efecto, se levantará y suscribirá un documento, en el cual se deberán declarar las sumas recibidas, y se liquidarán los valores correspondientes a su ejecución, la cual debe tener como soporte el informe final”. De lo transcrito se observa, por un lado, que las partes del Convenio Interadministrativo No. 000022 de 2019 acordaron la posibilidad de liquidarlo bilateralmente ya que estas indicaron, en términos generales, que el plazo de la liquidación era de cuatro (4) meses, término supletivo que el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 establece para realizar la liquidación de mutuo acuerdo cuando las partes no fijan un término, y por otro lado, se puede apreciar que el Ministerio del Deporte y el departamento de Bolívar no pactaron expresamente que ante la falta de acuerdo para liquidar el convenio bilateralmente, una de las entidades cooperantes podía hacerlo de forma unilateral.
Bajo ese entendido, tomando en consideración el plano de horizontalidad en el que interactúan y se interrelacionan las partes en los convenios interadministrativos, la redacción de la referida cláusula y la jurisprudencia de esta Corporación, se puede concluir ante la falta de acuerdo expreso e inequívoco de la facultad para realizar la liquidación unilateral, que el Ministerio del Deporte no tenía la competencia para liquidar unilateralmente el Convenio Interadministrativo No. 000022 de 2019.
Así las cosas, para efectos de la contabilización del término de caducidad del presente medio de control, no hay lugar a tener en cuenta los dos (2) meses dentro de los que se debe realizar la liquidación unilateral, conforme al artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y, por consiguiente, no resulta relevante la suspensión de “los términos para la liquidación de todos los convenios y/o contratos” que el Ministerio del Deporte decretó con ocasión de un daño en el servidor web y, posteriormente, a causa de la emergencia sanitaria que ocasionó el COVID-19, es decir, que aquella suspensión Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte de términos tampoco incide en el cómputo de la caducidad del medio de control de la referencia37.
Como las partes no han efectuado la liquidación del convenio objeto de la controversia, resulta aplicable el artículo 164 del CPACA, numeral 2, literal j, sub numeral v) que dispone que los dos (2) años para acudir a la administración de justicia se cuentan “una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”.
En ese orden de ideas, ha de considerarse que, aunque las partes pactaron, en la cláusula undécima del convenio, que su plazo de ejecución se extendía hasta el treinta y uno (31) de octubre de dos mil diecinueve (2019), este plazo fue objeto de ampliación hasta el quince (15) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) según se acordó con la modificación No. 3 del treinta (30) de octubre de esa anualidad.
De manera que, el plazo de los cuatro (4) meses para que las partes liquidaran bilateralmente el convenio venció el quince (15) de abril de dos mil veinte (2020), y a partir de esa fecha debía iniciar el conteo de los dos (2) años para acudir a la administración de justicia, no obstante, comoquiera que el Consejo Superior de la Judicatura, con ocasión de la emergencia sanitaria que generó el COVID 19, decretó la suspensión de los términos judiciales desde el dieciséis (16) de marzo de dos mil veinte (2020), el término de vigencia del medio de control de controversias contractuales inició cuando aquella entidad levantó la referida suspensión, es decir, el primero (1) de julio de dos mil veinte (2020)38 y venció el primero (1) de julio de dos mil veintidós (2022).
También resulta necesario precisar que la entidad demandante no presentó solicitud de conciliación prejudicial, requisito que en este caso es facultativo conforme al artículo 613 del Código General el Proceso39, por lo tanto, no operó la suspensión 37 La suspensión del término de liquidación que el Ministerio del Deporte decretó, únicamente, produce efectos en el plazo de la liquidación unilateral de los contratos o convenios suscritos por aquel ya que, conforme al artículo 6 del Decreto 491 de 2020, vigente en el momento de la expedición de las resoluciones por medio de las que la entidad demandante decretó esa suspensión, disponía que las autoridades administrativas podían suspender los términos de las actuaciones administrativas, y la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que de la liquidación unilateral es “el resultado del agotamiento de una actuación administrativa contractual”: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del veintiséis (26) de noviembre de dos mil quince (2015), Radicado No. 41001-23-31-000-2007- 00355-01(51362);
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Doce Especial de Decisión, Sentencia del dieciséis (16) de junio de dos mil veinte (2020), Radicado No. 11001-03-15-000-2020- 01242-00. 38 Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020. 39 “Artículo 613. Audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente.
No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. Las entidades públicas en los procesos declarativos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares, podrán solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos declarativos en el Código General del Proceso” (resaltado por la Sala).
Esto también previsto en el nuevo estatuto de conciliación (artículo 67 Ley 2220 de 2022). Radicado: 13001-23-33-000-2023-00091-01 (70936) Demandante: Nación – Ministerio del Deporte del término de caducidad del presente medio de control, que prescribe el artículo 96 de la Ley 2220 de 202240. Así las cosas, en vista de que el Ministerio del Deporte tenía hasta el primero (1) de julio de dos mil veintidós (2022) para ejercer el medio de control de controversias contractuales y, sin embargo, lo hizo el veintiuno (21) de febrero de dos mil veintitrés (2023), el tribunal de primera instancia obró válidamente, al rechazar la demanda por extemporánea, conforme a lo prescrito en el artículo 169 del CPACA.
Por tanto, en virtud de lo expuesto en precedencia, la Sala confirmará el auto recurrido. En mérito de lo expuesto, la Sala RESUELVE PRIMERO CONFIRMAR el auto del primero (1) de agosto de dos mil veintitrés (2023), por medio del que el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda.
SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala Firmado electrónicamente VF AET/Expediente electrónico 40 ARTÍCULO 96. Suspensión del término de caducidad del medio de control.
La presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de caducidad del medio de control contencioso administrativo, según el caso, hasta: 1. La ejecutoria de la providencia que imprueba del acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo. 2.
La expedición de las constancias a que se refiere la presente Iey; o 3, El vencimiento del término de tres {3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud. Lo primero que ocurra.