Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Paipa, Boyacá, siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 Demandante: JOSÉ MARIANO SÁNCHEZ LUNA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Temas: Tutela contra providencia judicial – declara falta de legitimación en la causa por activa SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve en primera instancia la acción de tutela formulada por el señor José Mariano Sánchez Luna contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. El señor José Mariano Sánchez Luna, en calidad de estudiante de la Universidad de Cartagena, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado. El peticionario consideró que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales a la educación, a la dignidad humana y al mínimo vital. 2.
Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas por la decisión proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 11 de mayo de 2023 en la cual se confirmó lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 29 de mayo de 2020, autoridad que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho rad. 13001- 23-33-000-2013-90027-01/02 y ordenó a la Universidad de Cartagena devolver unos dineros a Ecopetrol S.A. 1.2.
Pretensiones 3. A partir de una lectura integral de la acción de tutela, se evidencia que el señor José Mariano Sánchez Luna pretende el amparo de sus derechos fundamentales a la educación, a la dignidad humana y al mínimo vital; y en Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, que se deje sin efectos la providencia proferida el 11 de mayo de 2023 por la Sección Cuarta de esta Corporación que accedió a las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por Ecopetrol S.A., en contra de la Universidad de Cartagena. 4.
Además de lo anterior, el accionante solicitó la vinculación de la Sección Primera de esta Corporación. 1.3. Hechos probados y/o admitidos1 1.3.1. Sobre la acción de cumplimiento adelantada por la Universidad de Cartagena2 5. El Congreso de la República profirió la Ley 334 de 1996 por medio de la cual se autorizó y creó el cobro de la estampilla denominada «Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos». 6.
El 21 de noviembre de 2006, la Universidad de Cartagena presentó demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento en contra de Ecopetrol S.A., por cuanto no había cumplido con el mandato de la ley en comento, pues no había realizado el pago de la estampilla por las exportaciones de petróleo desde el Puerto de Cartagena a partir del año 1997. 7.
El asunto lo conoció en primera instancia, el Juzgado 13 Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena que, mediante sentencia del 26 de enero de 2007, negó las pretensiones de la acción de cumplimiento y declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de Ecopetrol S.A. 8. En segunda instancia, la acción de cumplimiento la conoció el Tribunal Administrativo de Bolívar que en sentencia del 12 de marzo de 2007 revocó el fallo del juzgado.
En su lugar, ordenó a Ecopetrol S.A., que cancelara los dineros que la Universidad de Cartagena debió recaudar con este tributo; y a la Contraloría General de la República que determinara el monto adeudado. 9. Luego de determinado el monto por parte de la autoridad fiscal, los días 3 de marzo de 2009 y 9 de abril de 2010 Ecopetrol S.A. canceló en su orden, las sumas de $26.402.634,272 y $22.865.515.597. 10.
Contra las decisiones proferidas en la acción de cumplimiento, tanto la parte demandante como demandada interpusieron acciones de tutela, las cuales fueron negadas. 1 Los hechos aquí mencionados corresponden a los indicados en la acción de tutela Rad. 11001-03- 15-000-2023-04842-00. 2 Rad. No.13001-33-31-013-2006-00038-03. Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.2.
Sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento adelantado por Ecopetrol S.A. en contra de la Universidad de Cartagena3 11. El 26 de julio de 2012, Ecopetrol S.A., le solicitó a la Universidad de Cartagena la devolución de los pagos excesivos o indebidos que se hicieron por la estampilla denominada «Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos».
Esta petición fue negada mediante oficio del 20 de septiembre de 2012 ante el cual se presentó recurso de reposición y en subsidio apelación que fue resuelto el 21 de febrero de 2013 mediante la Resolución No. 00461 que confirmó la negativa de la devolución. 12. Por los hechos antes mencionados, Ecopetrol S.A. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin que se anularan los actos administrativos antes citados.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de lo cancelado por concepto de estampillas denominadas «Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos». 13. Del proceso conoció el Tribunal Administrativo de Bolívar. Esa autoridad judicial, a través de sentencia dictada el 29 de mayo de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda.
En ese orden, declaró la nulidad de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho, ordenó la devolución a Ecopetrol S.A., de los pagos que efectuó el 3 de marzo de 2009 y 9 de abril de 2010 por valor en su orden, de $26.402.271,86 y $22.865.515.597, a favor de la Universidad de Cartagena por concepto de estampillas. 14.
Como fundamento de su decisión, expresó que la explotación de petróleo no estaba comprendida como hecho generador de la estampilla ya que esta actividad hace parte de las actividades económicas que realiza Ecopetrol S.A., relacionadas con la exploración, producción, transporte, refinación o procesamiento y comercialización del recurso natural no renovable, por lo que se encontraba inmersa dentro de la prohibición del artículo 16 del Decreto 1056 de 19534. 3 Rad.
No. 13001-23-33-000-2013-90027-01/02. 4 Por el cual se expide el Código de Petróleos.
ARTÍCULO 16. La exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial.
El petróleo crudo y sus derivados obtenidos de las explotaciones establecidas de acuerdo con las Leyes 37 de 1931, 160 de 1936 y del presente Código, quedan exentos de todo impuesto de exportación durante los primeros treinta años de la respectiva explotación El petróleo crudo colombiano quedará también exento, durante el mismo plazo de los primeros treinta (30) años de cada explotación, de cualquier impuesto de carácter especial que grave ese producto exclusivamente.
Las exportaciones de petróleo no requerirán permiso escrito de la Oficina de Registro de Cambios, ni será obligatorio reintegrar al país la moneda extranjera proveniente de tales exportaciones; pero el Gobierno podrá exigir, cuando así lo aconsejare la situación de la balanza de pagos, que se reintegre al país hasta la cuarta parte del producto de dichas exportaciones, reintegro que no tendrá gravamen alguno, siendo entendido que el reembolso al Exterior de las sumas así reintegradas se autorizará por la Oficina de Registro de Cambios, exento del pago de todo impuesto, de acuerdo con lo establecido en este artículo.
Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. Por otro lado, indicó que de la lectura de la Ley 334 de 1996 no se evidenciaba que se definiera que la exportación de petróleo era un hecho generador de estampilla, en tanto que solo se estableció un marco general de lo que sería el objetivo imponible, esto es, «las actividades y operaciones que se deben realizar en el Departamento de Bolívar», definición de la cual no se desprende la actividad petrolera como gravada.
De igual manera, resaltó que el artículo 5 de la norma ibídem señalaba que la estampilla solo se gravaba si en el acto interviene un funcionario departamental, municipal o distrital; sin embargo, Ecopetrol S.A. no tiene tal calidad. 16. El operador judicial de primer grado aclaró que a pesar de que la sociedad accionante cumplió con la obligación tributaria a raíz del fallo de cumplimiento emitido por ese mismo Tribunal, esto no era óbice para analizar la legalidad del tributo, ya que esa no era la oportunidad para determinar si la actividad desarrollada por la actora comprendía el hecho generador del impuesto. 17.
Finalmente, el Tribunal Administrativo de Bolívar consideró que para los años por los que se realizaron los pagos (1997 a 2004) no se le podía exigir a la demandante que transfiriera un porcentaje de las operaciones de exportación, pues no tenía fundamento jurídico, configurándose así un pago de una obligación que no le correspondía. 18.
En consecuencia, la autoridad judicial de primera instancia declaró la nulidad de los actos y ordenó la devolución de los 2 pagos realizados por la actora por concepto de las estampillas denominadas «Universidad de Cartagena siempre a la altura de los tiempos». 19. En contra de la anterior decisión, la Universidad de Cartagena y Ecopetrol interpusieron recurso de apelación5.
La alzada fue decidida por la Sección Cuarta de esta Corporación. Esta autoridad, en sentencia del 11 de mayo de 2023, confirmó el fallo de primer grado. Lo anterior por los siguientes motivos: 20. En primer lugar, la Sección Cuarta de esta Corporación resaltó que no se encontraba configurado el fenómeno de la cosa juzgada respecto del cobro de las estampillas debido a que en la acción de cumplimiento se ordenó a Ecopetrol S.A., el pago de aquellas. 21.
Así, indicó que de conformidad con lo probado en el expediente era posible concluir que no existía identidad de objeto, toda vez que el proceso relacionado con la acción de cumplimiento tenía como fin el acatamiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico frente a las estampillas. Entre tanto, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la pretensión es la nulidad de los actos que negaron la solicitud de devolución de las sumas pagadas indebidamente por concepto de estampillas.
Por esto no había lugar a configurarse el fenómeno de la cosa juzgada. 5 El accionante en la alzada indicó entre otras cosas, que la acción de cumplimiento prosperó e hizo transito a cosa juzgada, por lo que no podía revivirse la discusión ni acudir a un procedimiento atípico ya que la única acción a la que podía acudir la actora correspondía a la reparación directa.
Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. En segundo lugar, la autoridad judicial accionada indicó que de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 334 de 1996, para la procedencia del cobro de la estampilla en cuestión era necesaria la intervención del funcionario departamental, distrital o municipal en los actos, documentos y contratos para que se configure el hecho generador. 23.
Así, indicó que la exportación de petróleo y sus derivados no podían ser gravados con la estampilla, porque dada la naturaleza de la entidad y de la operación, no intervienen funcionarios departamentales o municipales, como lo exige la Ley, presupuesto necesario para que se configure el hecho generador del tributo. 24. Por lo anterior, la autoridad judicial accionada consideró que era procedente confirmar la decisión de primera instancia, mediante la cual se accedieron las pretensiones de la demanda. 1.4.
Fundamentos de la vulneración 25. El accionante alegó que la Sección Cuarta de esta Corporación vulneró sus derechos fundamentales por cuanto en la sentencia proferida en segunda instancia reprochada: i) se desconocieron los efectos de la cosa juzgada respecto de la acción de cumplimiento; y ii) se ordenó a la Universidad de Cartagena la devolución de los recursos pagados por Ecopetrol S.A., amenazando de forma directa a la comunidad estudiantil que esta en proceso de formación profesional en dicha institución, la cual imparte el servicio de educación pública superior gratuita a jóvenes en condiciones de vulnerabilidad. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 26. Por reparto, inicialmente el asunto correspondió al despacho del consejero de Estado, Luis Alberto Álvarez Parra, que en auto del 17 de octubre de 2023 ordenó remitir el expediente de la referencia al despacho ponente, a fin de que se decidiera sobre su posible acumulación al proceso radicado 11001-03-15-000-2023-04842- 00 tramitada por este despacho. 27.
Posterior a ello, mediante escrito del 30 de octubre de 2023, el actor presentó recurso de reposición en contra del auto del 17 de octubre de 2023 por cuanto consideró que existen diferencias en los fundamentos jurídicos de ambos procesos, por lo que solicitó que se revocara la remisión ordenada en la providencia en cita. Sin embargo, en memorial del 2 de noviembre de 2023, el señor José Mariano Sánchez Luna desistió del recurso de reposición, aduciendo que prefería que se diera el trámite expedito a la orden de remisión realizada en el auto atacado. 28.
Por lo anterior, el magistrado Luis Alberto Álvarez Parra mediante auto del 2 de noviembre de 2023 aceptó el desistimiento del recurso de reposición presentado por el actor contra el auto del 17 de octubre de 2023. Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.
Así, el despacho ponente de esta decisión, mediante auto del 16 de noviembre de 2023, avocó el conocimiento de la acción de tutela. Como fundamento de esta determinación se explicó que no resulta procedente acumular el proceso de la referencia al expediente 11001- 03-15-000-2023-04848-00, toda vez que en este último ya se dictó sentencia el 2 de noviembre de 2023.
Sin embargo, se estableció que se cumplían los supuestos del artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1834 de 2015, por lo que se avocaría el conocimiento de esta acción de tutela en aras de garantizar que, frente a una misma situación de hecho, no se produzca una decisión disímil en detrimento de la seguridad jurídica y la igualdad. 30. Además, en ese auto se ordenó la vinculación como terceros con interés al Tribunal Administrativo de Bolívar, a Ecopetrol S.A., a la Universidad de Cartagena y al Ministerio Público.
Adicionalmente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso, se dispuso la vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 31. Por otro lado, se ordenó a la Universidad de Cartagena que realizara una publicación en su página web o en el medio que considere apropiado, informando sobre la existencia de esta acción de tutela a toda la comunidad educativa. 1.6.
Informes 32. Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Sección Cuarta del Consejo de Estado 33. La magistrada ponente de la decisión de segundo grado rindió informe en el que solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por activa del señor José Mariano Sánchez Luna.
Esto, porque en su sentir no le asiste interés para cuestionar la decisión proferida el 11 de mayo de 2023 so pretexto de que con esa providencia se pueda ver afectada su situación particular, comoquiera que en el proceso tutelado se discutió un pago indebido realizado por Ecopetrol a favor del ente universitario. Esto, por cuanto no actuó en el proceso ordinario como parte ni como tercero. 34.
En ese orden de ideas, consideró que no existe en ninguna de sus formas, el cumplimiento del requisito de legitimación en la causa por activa con el que debe contar toda solicitud de amparo. 35. De otro lado, la autoridad judicial accionada solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por cuanto el presente asunto carece de relevancia constitucional.
Esto, porque lo pretendido por el actor es convertir esta acción de tutela en una instancia adicional, en busca de la prosperidad de sus pretensiones, pese a que fueron decididas por los jueces competentes. Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.
Finalmente, sostuvo que la vulneración al derecho de educación no fue objeto de discusión por parte de la Universidad de Cartagena en sede contenciosa. 1.6.2. Ecopetrol S.A. 37. El tercero con interés rindió informe en el que solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, por cuanto en su sentir, el asunto no goza de relevancia constitucional. 38.
Al respecto, Ecopetrol S.A., consideró que se está ante una discusión tributaria, de pleno derecho y cuyo objetivo es totalmente económico, esto es, la devolución del pago de las estampillas canceladas por Ecopetrol S.A., y que la Sección Cuarta de esta Corporación consideró procedente su reembolso al encontrar que no era sujeto pasivo del tributo en mención. 39.
Además de lo anterior, el tercero con interés indicó que la afectación de los derechos que invoca el accionante es incierta y solo obedece a una conjetura porque no existe ningún asomo de certeza o al menos indicios de que el derecho a educarse se puede ver afectado. 40. Finalmente, en sentir de Ecopetrol S.A., no se encuentra acreditado un perjuicio irremediable, pues la sociedad nunca ha pretendido afectar a la Universidad de Cartagena, simplemente se trata de procurar el cumplimiento de un derecho derivado de una orden judicial. 41.
En otras palabras, a su juicio el pago de una condena judicial no configura per se un perjuicio irremediable y menos aún en este caso, en el que el rector de la universidad envió una propuesta conciliatoria a efectos de dar cumplimiento a la orden judicial. 42. La Universidad de Cartagena, el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Ministerio Público pese a que fueron notificados, guardaron silencio. 1.6.3.
Solicitud de recusación de los integrantes de la Sección Quinta de esta Corporación y escrito de oposición del accionante 43. Mediante memorial del 7 de noviembre de 2023, el actor solicitó que todos los integrantes de la Sección Quinta de esta Corporación se declararan impedidos para actuar en el proceso de la referencia, dada su participación en la decisión proferida el 2 de noviembre de 2023 dentro de la acción de tutela rad. 11001-03-15- 000-2023-04842-00.
De esta forma, indicó que se encontraban incurso en la causal prevista en el numeral 6º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. 44. Luego, en escrito del 17 de noviembre de 2023, el accionante reiteró que el magistrado ponente de esta decisión se encontraba incurso en la causal de impedimento aludida por los mismos motivos antes mencionados.
Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45. Posterior a ello, en escritos del 23 y 28 de noviembre de 2023, el señor José Mariano Sánchez Luna se opuso a los argumentos de defensa planteados por la autoridad judicial accionada.
Esto, por cuanto la comunidad estudiantil conformada por mujeres cabeza de familia, personas en condiciones de discapacidad, personas que pertenecen a comunidades étnicas y víctimas del conflicto armado interno se esta viendo afectado ante la decisión reprochada en esta oportunidad, para lo cual hizo alusión a lo indicado por el Vicerrector de la Universidad de Cartagena en certificado del 31 de agosto de 2023 en los siguientes términos: (…) En el hipotético caso de vernos obligados a pagar dicha deuda, inmediatamente se imposibilita el desarrollo de las funciones sustantivas de docencia, investigación y extensión propias de la Universidad de Cartagena lo que impediría el acceso a la educación pública superior de los sectores más vulnerables de la región caribe colombiana.
(…) 46. Por otro lado, indicó que la decisión reprochada en esta oportunidad es nula en derecho; y solicitó la vinculación del representante estudiantil de la Universidad de Cartagena – Daniel Herrera Blanco. 47. Finalmente, en escrito del 29 de noviembre de 2023, el señor José Mariano Sánchez Luna solicitó que se adicionara el escrito de tutela, con las siguientes pretensiones: Primero: Declarar que se encuentra en firme la sentencia T-082/10 de fecha 11 de febrero de 2010, proferida por la Sala Octava de Revisión de la H. Corte Constitucional.
SEGUNDA: Declarar que se encuentra en firme la sentencia de tutela proferida en primera instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado – Sentencia de Tutela proferida en segunda instancia por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del trámite identificado con Rad. 11001-03-15-000-2007-00506-00. TERCERA: Declarar que se encuentra en firme la sentencia de tutela en primera instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado – Sentencia de proferida en Segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del trámite identificado con Rad. 11001-03-15-000-2008-01266-00.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 48. Esta sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor José Mariano Sánchez Luna contra la Sección Cuarta de esta Corporación. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Cuestiones previas 2.2.1. Sobre la solicitud de recusación de los integrantes de la Sección Quinta de esta Corporación 49. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, el accionante en escritos del 7 y 17 de noviembre de 2023 solicitó que los integrantes de esta sala de decisión se declararan impedidos para conocer de la presente acción constitucional.
Esto, por cuanto en su sentir se encuentran incurso en la causal prevista en el numeral 6º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal que a la letra reza:
ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: (…) 6. Que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso, o sea cónyuge o compañero o compañera permanente o pariente dentro del cuarto grado de consaguinidad o civil, o segundo de afinidad, del funcionario que dictó la providencia a revisar. 50.
Lo anterior, por cuanto los magistrados que componen la Sección Quinta de esta Corporación participaron de la decisión adoptada el 2 de noviembre de 2023 dentro de la acción de tutela presentada por la Universidad de Cartagena en contra de la Sección Cuarta de esta Corporación. Esto, dentro de la solicitud de amparo rad. 11001-03-15-000-2023-04842-00. 51.
Al respecto, la sala no accederá a tal solicitud. Esto, por cuanto de conformidad con el artículo 39 del Decreto 2591 de 19916 en los procesos de tutela no es procedente recusación alguna. Además de lo anterior, evaluada la situación, la sala considera que en este caso tampoco se encuentran incurso en alguna causal de impedimento. Máxime, cuando los integrantes de esta Sección no participaron dentro del proceso ordinario y tampoco profirieron la decisión hoy reprochada y no les asiste un interés directo en la resolución de esta acción constitucional. 2.2.2.
Sobre la solicitud de adición del escrito de tutela 52. De la lectura de la acción de tutela, la sala evidencia que el accionante pretende por esta vía constitucional que se deje sin efectos la sentencia del 11 de mayo de 2023 proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación; sin embargo, posterior a ello y vencido el término para rendir los informes correspondientes por parte de la autoridad judicial accionada y los terceros con interés, el señor José Mariano Sánchez Luna solicitó que se declarara la firmeza de otras providencias. 6 ARTICULO 39.-Recusación. En ningún caso será procedente la recusación. El juez deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá adoptar las medidas procedentes para que se inicie el procedimiento disciplinario, si fuere el caso. Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53.
Planteado así el asunto, esta sección en aras de garantizar el derecho de defensa y contradicción de quienes figuran como accionados y de los terceros con interés vinculados a este trámite constitucional, circunscribe el debate planteado en el escrito inicial de tutela relativo a si se desconocieron o no los derechos fundamentales del accionante con ocasión de la sentencia del 11 de mayo de 2023 por la Sección Cuarta de esta Corporación. 54.
Por lo anterior, la sala se abstiene de pronunciarse sobre la solicitud de adición de la acción de tutela planteada por el accionante, relativa a que se declarara la firmeza de otras providencias proferidas por autoridades judiciales distintas a la que hoy figura como accionada. Esto, porque de hacerlo se podría vulnerar el derecho de contradicción de la autoridad judicial accionada. 2.2.3.
Solicitud de vinculación 55. La parte accionante solicitó la vinculación del representante estudiantil de la Universidad de Cartagena – Daniel Herrera Blanco y de la Sección Primera de esta Corporación como terceros con interés dentro del presente trámite constitucional. Sin embargo, esta sección negará tal petición por cuanto no evidencia que le asiste un interés en las resultas de este mecanismo de amparo.
Máxime cuando no hizo parte del proceso ordinario en el que se profirió la decisión hoy reprochada. 56. Adicional a lo anterior, la sala considera pertinente indicar que, en virtud de la orden dada en el auto admisorio del 16 de noviembre de 2023, la Universidad de Cartagena el día 20 de noviembre de 2023, publicó en su página web sobre la existencia de esta acción constitucional.
Esto, para que quien estuviera interesado en intervenir en la presente acción de tutela lo hiciera. 2.3. Problemas jurídicos 57. El primer problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en determinar si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, en especial la exigencia de relevancia constitucional. 58.
De encontrarse superados los mismos, la Sala analizará lo siguiente: • ¿La Sección Cuarta de esta Corporación vulneró los derechos fundamentales a la educación, a la dignidad humana y al mínimo vital del señor José Mariano Sánchez Luna, con ocasión de la sentencia proferida el 11 de mayo de 2023 que confirmó lo resuelto por el a quo, que a su vez, accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Ecopetrol S.A. en contra de la Universidad de Cartagena? 59.
Para resolver los interrogantes planteados, se estudiarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio de la legitimación en la causa por activa. De resultar acreditado el presupuesto, (iii) los requisitos generales de Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad del mecanismo constitucional bajo estudio, y de superarse, (iv) el caso concreto 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 60. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20127. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema8.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales9. 61. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201410.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia11 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial. 62. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad; iv) relevancia constitucional; v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 9 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 11 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63. De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto.
Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 64.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 65. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar sí en el caso concreto el señor José Mariano Sánchez Luna se encuentra legitimado en la causa por activa. 2.5.
De la legitimación en la causa por activa en las acciones de tutela 66. El inciso 1.º del artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona puede acudir ante los jueces al ejercicio de la acción de tutela para solicitar «por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública». 67.
El Decreto 2591 de 1991, ratifica en el artículo 10 que esta acción constitucional puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea por sí misma o a través de representante o apoderado judicial. Incluso a través de la figura de la agencia oficiosa, se puede solicitar la protección de derechos fundamentales ante los jueces de tutela cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. 68.
Los artículos 10 y 46 ídem, establecen que los defensores del pueblo y los personeros municipales también pueden interponer acción de tutela en nombre de personas cuyos derechos fundamentales consideren agraviados12. 69. Respecto a la legitimación en la causa para incoar acciones de tutela ante los jueces de la república, la Corte Constitucional manifestó desde la sentencia T- 416 de 1997 que esta prerrogativa «constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso». 70.
En ese sentido, la misma Corte en sentencia T-552 de 2006, señaló: 12Corte Constitucional, Sentencia T-793 de 2007. Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados.
Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades13, a partir de las normas de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela. La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela.
(Subraya fuera de texto). En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela. (ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo, y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso14. 71.
Más adelante, en sentencia T-176 de 2011 se reiteró la anterior postura en los siguientes términos: (…) la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante. 72.
Luego, en la Sentencia de Unificación 456 de 2016 el Alto Tribunal Constitucional manifestó que «El estudio de la legitimación en la causa, es un deber de los jueces y una valoración de oficio, que constituye un presupuesto procesal material de la demanda». 2.5.1. Estudio de la legitimación en la causa por activa en el caso concreto 73.
Para el caso bajo estudio, la Sala anticipa que declarará la falta de legitimación en la causa por activa del señor José Mariano Sánchez Luna para presentar esta acción de tutela en procura de la defensa de los derechos fundamentales a la educación, a la dignidad humana y al mínimo vital. 74. Como se esbozó en los antecedentes de este proveído, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se dirigió en contra de la Universidad de Cartagena, de la que si bien hace parte el accionante como estudiante, lo cierto es que aquella se encuentra representada legalmente por su señor Rector William Malkun Castillejo. 13“Ver sentencia T-531 del 4 de julio de 2002”. 14 Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-552, 14.07.06, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75.
Así las cosas, las partes de la causa ordinaria, por un lado, es la institución educativa mencionada y por otro lado Ecopetrol S.A. En otras palabras, estos son los sujetos procesales del medio de control aludido, y en consecuencia, quienes ostentan la titularidad para cuestionar las decisiones adoptadas en aquel proceso son estos y no el accionante. 76.
Al respecto, la sala comparte lo dicho por la Sección Cuarta de esta Corporación, que en su informe indicó que el señor José Mariano Sánchez Luna no se encuentra legitimado en la causa por activa para presentar esta acción de tutela, por cuanto aquel no actuó en el proceso ordinario en el que se profirió la decisión cuestionada en esta oportunidad, ni como parte ni como tercero. 77.
Ahora, esta sección considera que, si bien el accionante aduce que se encuentra habilitado para presentar esta acción constitucional por pertenecer a la planta estudiantil de la Universidad de Cartagena, lo cierto es que no se encuentra acreditado el interés que le asiste para cuestionar la sentencia del 11 de mayo de 2023. Máxime, cuando no se demostró en el plenario como aquella providencia puede afectar su situación particular, comoquiera que en el proceso tutelado se discutió un pago indebido realizado por Ecopetrol S.A. a favor del ente universitario. 78.
Así las cosas, si se estiman conculcados derechos fundamentales con ocasión de los autos o decisiones zanjadas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la sentencia del 11 de mayo de 2023, son los sujetos procesales de dicho trámite quienes tienen la titularidad y legitimidad de reclamar la protección correspondiente como en efecto ocurrió en una anterior oportunidad, esto es, en la acción de tutela rad. 11001-03-15-000-2023- 04842-00 promovida por la Universidad de Cartagena y que fue decidida por esta sección en sentencia del 2 de noviembre de 2023. 79.
Es importante resaltar que los derechos fundamentales a la educación, dignidad y mínimo vital de la parte actora no se encuentran amenazados ni muchos menos vulnerados por la decisión controvertida. Lo anterior porque en dicha providencia se discutió un asunto económico entre el ente universitario y Ecopetrol. Sin embargo, por la naturaleza pública de la Universidad de Cartagena, la sala no advierte que el derecho a la educación del estudiante se encuentre en peligro.
Similar conclusión se puede llegar respecto de los derechos a la dignidad y mínimo vital, pues la devolución de los dineros ordenada en el proceso ordinario no afecta el patrimonio del accionante. 80. En punto y para finalizar, la sala considera pertinente aclarar que si bien en la sentencia del 2 de noviembre de 2023 resolvió la acción de tutela presentada por la Universidad de Cartagena en contra de la Sección Cuarta de esta Corporación, por los mismos hechos aquí planteados y declaró improcedente la solicitud de amparo por no encontrarse acreditado el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional; lo cierto, es que en esta oportunidad procede a adoptar una decisión disímil, por cuanto el señor José Mariano Sánchez Luna no se encuentra legitimado en la causa por activa, a diferencia de lo que ocurría con la Demandante: José Mariano Sánchez Luna Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Universidad de Cartagena en el proceso de tutela rad. 11001-03-15-000-2023- 04842-00. 81.
En conclusión, la sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa del señor José Mariano Sánchez Luna por los motivos aquí expuestos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 3. FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de adición de la acción de tutela presentada por el señor José Mariano Sánchez Luna.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de recusación de los integrantes de la Sección Quinta de esta Corporación planteada por el señor José Mariano Sánchez Luna, por los motivos aquí expuestos.
TERCERO: NEGAR las solicitudes de vinculación del representante estudiantil de la Universidad de Cartagena – Daniel Herrera Blanco y de la Sección Primera de esta Corporación planteadas por el señor José Mariano Sánchez Luna.
CUARTO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa del señor José Mariano Sánchez Luna.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
SEXTO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/