Demandante: Julián Avella Pesca Demandada: Sandra Patricia Montoya Manrique Radicación: 15001-23-33-000-2024-00100-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 15001-23-33-000-2024-00100-01 Demandante: JULIÁN AVELLA PESCA Demandada: SANDRA PATRICIA MONTOYA MANRIQUE, representante de las ESAL1 ante el consejo directivo de CORPOBOYACÁ Tema: Inhabilidad para ser designado miembro del Consejo Directivo en CORPOBOYACA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 25 de junio de 2024, proferida por la Sala de Decisión Primera del Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El señor Julián Avella Pesca, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, solicitó la nulidad de la elección del representante de las ESAL ante el Consejo Directivo de CORBOYACÁ, contenida en el acta de sesión del 21 de noviembre de 2023. 1.2. Hechos 2.
La parte actora los relató de la siguiente manera: 3. El 4 de octubre de 2023, el director de CORPOBOYACÁ publicó el aviso de convocatoria para la selección de los representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá. 4. El plazo para la inscripción de candidatos fue hasta el 20 de octubre de 2023, lapso en el que se inscribió la demandada en representación de la Fundación Social Triturados Paz del Río. 5.
El 21 de noviembre de 2023 resultó electa con 11 votos. 1 Entidades sin ánimo de lucro. Demandante: Julián Avella Pesca Demandada: Sandra Patricia Montoya Manrique Radicación: 15001-23-33-000-2024-00100-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.3. Concepto de la violación 14.
La parte actora invocó el desconocimiento de los artículos 1, 2, 4, 6, 40, 123, 124, 127, 179.3, 311, 314 y 315 de la Constitución Política y 275.5 de la Ley 1437 de 2011, las leyes 136 de 1994 y 617 de 2000. 15. Señaló que la señora Montoya Manrique se encuentra inhabilitada para ejercer las funciones al interior del consejo directivo del ente autónomo, al considerar que en su condición de representante legal suplente y accionista de la sociedad Triturados Paz Del Río SAS, inició trámites de contratos de licenciamiento y de permisos con CORPOBOYACÁ2. 16.
Para el demandante, estas actuaciones generan la inhabilidad mencionada ya que «lo que se puede vislumbrar es la transición y mimetización de las empresas mineras en la necesidad de acaparar los escaños de las organizaciones de la sociedad civil o entidades sin ánimo de lucro en la corporación autónoma y regional de Boyacá, municipio que se encuentra en los 87 municipios de jurisdicción de Corpoboyacá, el demandado conociendo las prohibiciones constitucionales y legales que prohíben elegirse a candidatos inhabilitados a corporaciones o cargos públicos o viceversa, a contrario sensu ella se presentó y se hizo elegir en contra de la regulación restrictiva establecida en el artículo 179 de la Constitución Política de Colombia y demás normas que sobre la materia se refiere como lo he enunciado anteriormente». 17.
Adujo que en este caso al no contar las corporaciones autónomas con un régimen específico, le resultan aplicables las causales de inelegibilidad de los congresistas. 1.4 Actuaciones procesales relevantes 18. El 12 de enero de 2024, se presentó la demanda ante esta corporación. El 12 de febrero del año en curso, fue remitida por competencia al Tribunal Administrativo de Boyacá3. 19.
El 5 de marzo de 2024, el Tribunal de Boyacá admitió el medio de control, negó la petición cautelar4 y ordenó su notificación. En el curso del traslado de la demanda, intervinieron: 20. CORPOBOYACÁ: mediante apoderada judicial5, solicitó denegar las peticiones del actor por considerar que dicho régimen no aplica al caso concreto dado que los sujetos pasivos de este son los congresistas.
Con todo, advirtió que la obtención de una licencia ambiental no se erige como un negocio jurídico, dado que con el se está garantizando el adecuado manejo de los recursos naturales renovables. 2 Registro para la operación de los patios de Acopio Expacientes RFPA-0002/20 y RFPA-001/22, 0004611 Registro de Inscripción Seguimiento Residuos Peligrosos, entre otros) 3 MP: Pedro Pablo Vanegas Gil. 4 Se sustentó en que, para que en este caso prosperara la petición cautelar, el demandante debía indicar cuál disposición de rango constitucional o legal estatuye que las inhabilidades de los congresistas, o al menos la que refiere como fundamento de sus pretensiones, también cobija a los representantes de las ESAL ante los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales. 5 La abogada Mónica Alejandra González Cano quien sustituyó el poder en la abogada Yohana Marcela Valderrama Cárdenas.
Demandante: Julián Avella Pesca Demandada: Sandra Patricia Montoya Manrique Radicación: 15001-23-33-000-2024-00100-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 21. Demandada: a través de apoderado6, contestó la demanda y en ella pidió negar las pretensiones de la demanda al considerar que de su acto electoral no se predica las inhabilidades de los congresistas, por lo que, bajo el principio de aplicación restrictiva de las inhabilidades7, no se puede extender dicho régimen al caso concreto. 1.5 Auto que ordena dictar sentencia anticipada 28.
El 26 de abril de 2024, la magistrada sustanciadora de primera instancia determinó que la excepción propuesta era de mérito por lo que debía ser resuelta en la sentencia8, decretó pruebas documentales aportadas y negó el interrogatorio de parte9 y fijó el litigio, en los siguientes términos: ¿Las inhabilidades previstas en el artículo 179-3 de la Constitución son aplicables a los representantes de las ESAL ante los consejos directivos de las CAR? Si la respuesta es afirmativa, ¿la accionada contaba con licencias ambientales o procesos sancionatorios ante Corpoboyacá y eso configura las inhabilidades que contempla dicha disposición (intervención en la gestión de negocios o en la celebración de contratos)? 1.6 Alegatos de conclusión 29.
El 23 de mayo de 2024, la magistrada sustanciadora ordenó correr traslado a los sujetos procesales para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público, para presentar su concepto. En ese término se presentaron las siguientes intervenciones: 30. CORPOBOYACÁ: reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 31.
Demandante: el accionante citó en extenso el concepto 041361 de 2023 proferido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en donde se concluyó que el régimen de inhabilidades de los miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas se corresponde con el régimen general de los servidores públicos y de los particulares que cumplen esta clase de funciones. 32.
Aclaró que «no es que se genere una extensión del régimen de prohibición sino la mismas (sic) Ley 489 de 1998 [art. 79], remite el régimen de inhabilidades de los Congresistas, Diputados y Concejales al régimen disciplinario de los miembros de los Consejos Directivos de los establecimientos públicos», para señalar de manera clara cuál es el régimen de inhabilidades de los particulares en ejercicio de funciones públicas. 33.
La demandada no intervino ni el Ministerio Público rindió concepto. 1.7 Sentencia de primera instancia 34. El 25 de junio de 2024, la Sala de Decisión Primera del Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda. 6 Jorge Mario Ibáñez Arango. 7 Radicación 11001-03-06-000-2015-00058-00 (2251), radicación 11001-03-15-000-2020-03518-01 8 Ausencia de causal de nulidad. 9 Al considerar que debe acreditarse documentalmente.
Demandante: Julián Avella Pesca Demandada: Sandra Patricia Montoya Manrique Radicación: 15001-23-33-000-2024-00100-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 35. Puso de presente que el escrito inicial, conforme fue subsanado, inicialmente reseñó que el ordenamiento no prevé un régimen de inhabilidades para las representaciones en comento, así que debían aplicarse las que la Constitución fijó para los congresistas.
Luego, el accionante en sus alegatos de conclusión varió este razonamiento para referir que las causales de inelegibilidad de los miembros de los consejos directivos de los entes autónomos es el de los servidores públicos en general, por cuanto el artículo 79 de la Ley 489 de 1998 les extendió el régimen disciplinario de los congresistas. 36.
Ante ello, señaló que: «Al margen de las contradicciones en la argumentación, lo cierto es que el artículo 179-3 de la Constitución no prescribe que los miembros de los consejos directivos de las CAR sean destinatarios de las limitaciones que contempla y el artículo 79 de la Ley 489 de 1998, tampoco los cobija, ya que regula el régimen disciplinario de los miembros de los consejos y de los representantes legales de los establecimientos públicos, naturaleza que no ostentan las CAR, de conformidad con el artículo 23 de la Ley 99 de 1993.
En consecuencia, el carácter restrictivo de la interpretación de las inhabilidades que alega el accionante impide considerar que son aplicables a la señora Sandra Patricia Montoya Manrique y, en ese sentido, resulta innecesario verificar si ella intervino en la celebración de contratos o en la gestión de negocios ante Corpoboyacá». 1.8 Recurso de apelación 37.
El 9 de julio de 2024, el demandante, impugnó la decisión de negar las pretensiones de la demanda al considerar que la decisión de primera instancia no profundizó en el debate sobre la inexistencia de causales de inhabilidad para los integrantes de los consejos directivos de las corporaciones autónomas, aspecto que resulta ser fundamental en tanto, quienes llegan a estos círculos deben estar sometidos al imperio de la ley, por ello, busca que la Sección Quinta se pronuncie sobre el régimen de estos. 38.
Alegó que, no encuentra coherencia en la decisión de primera instancia de no poder dar extensión a las inhabilidades contempladas para congresistas, concejales, entre otros, lo cual conlleva a que estos queden exceptuados de ese régimen, lo que a su juicio no puede ser considerado en nuestro ordenamiento jurídico. 39. Por ello, sostuvo que el marco regulatorio de las inhabilidades e incompatibilidades, en este caso en concreto fue definido por el Decreto Ley 128 de 1976, el cual, fija el régimen de los integrantes de las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado y por ende «aplicables al de los establecimientos públicos de carácter descentralizado del orden nacional y territorial, que para el caso en concreto, debo referir que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - Corpoboyacá se encuentra en dicha categoría» 40.
Para fundamentar lo dicho, señaló que CORPOBOYACÁ es un establecimiento público conforme la Ley 489 de 1998, por lo que conforme con sus artículos 70, 74 y 79, los particulares que fungen como integrantes del consejo directivo se sujetan al régimen de la administración pública sin exceptuar aquellos que interactúan de manera transitoria o temporal en ejercicio sus funciones.
Demandante: Julián Avella Pesca Demandada: Sandra Patricia Montoya Manrique Radicación: 15001-23-33-000-2024-00100-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 41. Así las cosas, se debe tener en cuenta en este caso las prohibiciones, incompatibilidades y sanciones previstas en el Decreto-Ley 128 de 1976, la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes que las modifiquen o sustituyan. 42.
Adujo que la demandada actuó de manera dolosa ya que, «se ha logrado precisar y podría entenderse como allanamiento a las pretensiones de la demanda el oficio inicial radicado como pronunciamiento a la medida cautelar, ya que esta manifiesta la existencia de obligaciones de tipo contractual con la Corporación Autónoma Regional de Boyacá en lo referente a los compromisos y obligatoriedad definida de permisos menores con la autoridad ambiental». 43.
Mediante auto del 25 de julio de 2024, se concedió el recurso de apelación. 1.9 Actuaciones de segunda instancia 44. El 20 de agosto de 2024, se admitió el recurso de apelación, se aceptó la renuncia al poder de la demandada y se corrió el traslado respectivo. En razón de ello intervinieron: 45. La demandada10 y CORPOBOYACÁ reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 46.
La agente del Ministerio Público, rindió concepto en el que solicitó se confirme la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones, al considerar que las corporaciones autónomas regionales, conforme lo establecen los artículos 23 de la Ley 99 de 1993 y 1 del Decreto 1768 de 1994, son entidades descentralizadas del orden nacional y no establecimientos públicos como erradamente lo entiende el demandante. 47.
En razón de lo anterior, consideró que no les son aplicables las disposiciones del artículo 79 de la Ley 489 de 1998 y en virtud de ello, no se les puede aplicar extensivamente las inhabilidades de los congresistas. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 48. La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo dispuesto en los artículos 15011 y 152.7 b)12 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Problema jurídico 49. Conforme los argumentos de apelación, el problema jurídico se limita a determinar si es nulo el acto de elección de la representante de las ESAL ante el Consejo Directivo 10 Le otorgó nuevamente poder al abogado Carlos Alberto Ibáñez Arango, identificado con la CC 1.049.641.702 de Tunja y la TP: 335.023 del CSJ. 11 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)». 12 «Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección […] de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales [ ].» Demandante: Julián Avella Pesca Demandada: Sandra Patricia Montoya Manrique Radicación: 15001-23-33-000-2024-00100-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de CORPOBOYACÁ, contenido en el acta del 21 de noviembre 2023, por estar inmersa en la causal de inhabilidad contenida en el artículo 179.3 de la Constitución Política. 50.
Para la resolución del interrogante planteado se establecerá lo siguiente: - Si conforme con la Ley 489 de 1998, las corporaciones autónomas regionales son establecimientos públicos y por ello se les aplica lo normado en el artículo 79 de ese estatuto que señala que a los miembros de los consejos directivos se les aplican las inhabilidades de los congresistas. 51.
Previo a resolver el planteamiento de fondo, se realizarán algunas consideraciones sobre: i) el marco jurídico de la elección de los representantes principal y suplente de las ESAL; ii) la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales y; iii) el caso concreto. 2.2.1 Marco jurídico de la elección de los representantes principal y suplente de las ESAL ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas 52.
El literal g) del artículo 2613 de la Ley 99 de 1993, dispuso que el consejo directivo sería el órgano de administración de la corporación y estaría conformado, entre otros miembros, por 2 representantes de las ESAL que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la corporación y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas. 53.
El parágrafo 1 de la norma citada consagra en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la obligación de reglamentar su elección; por ello, profirió la Resolución 0862 del 31 de agosto de 202314, la cual establece: Artículo 5. Convocatoria: El director general de la respectiva corporación formulará una convocatoria pública a las ESAL de su jurisdicción, en la cual se incluirá el cronograma de cada una de las etapas del procedimiento eleccionario y los requisitos para participar ser tenido como elector y para postular candidatos.
Se deberá publicar por una sola vez en un diario de amplia circulación regional o nacional y en una emisora radial con amplia cobertura en la respectiva jurisdicción, con una antelación mínima de 30 días hábiles a la fecha de la reunión de elección. 13 Artículo 26º.- Del Consejo Directivo. Es el órgano de administración de la Corporación y estará conformado por: a) El gobernador o los gobernadores de los departamentos sobre cuyo territorio ejerza jurisdicción la Corporación Autónoma Regional, o su delegado o delegados.
Corresponderá al gobernador o a su delegado presidir el Consejo Directivo. Si fuesen varios los gobernadores, los estatutos definirán lo relativo a la presidencia del Consejo Directivo; b) Un representante del Presidente de la República; c) Un representante del Ministro del Medio Ambiente; d) Hasta cuatro (4) alcaldes de los municipios comprendidos dentro del territorio de la jurisdicción de la Corporación, elegidos por la Asamblea Corporativa, para períodos de un (1) año por el sistema de cociente electoral, de manera que queden representados todos los departamentos o regiones que integran la Corporación. Si el territorio de la Corporación comprendiese un número plural de departamentos, la participación será definida en forma equitativa de acuerdo con el reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional; e) Dos (2) representantes del sector privado; f) Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la Corporación, elegido por ellas mismas; g) Dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la Corporación y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas.
Parágrafo 1º.- Los representantes de los literales f y g, se elegirán de acuerdo a la reglamentación que sobre el particular expida el Ministerio del Medio Ambiente. Parágrafo 2º.- En la conformación de los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, se tendrán en cuenta las disposiciones de la Ley 70 de1993. 14 En desarrollo de dicha facultad se han expedido las Resoluciones 208 de 1994, 127 de 2000, 389 de 2000, 551 de 2002, 139, 875, 1043 y 1077 de 2003 y 606 de 2006.
Demandante: Julián Avella Pesca Demandada: Sandra Patricia Montoya Manrique Radicación: 15001-23-33-000-2024-00100-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Copia de ella o sus ampliaciones se remitirá a la Procuraduría General de la Nación, para que si a bien lo tiene intervenga en el proceso.
Artículo 6. Inscripción y requisitos: Las ESAL que quieran participar como electores, acreditarán al ente medio ambiental con una antelación mínima de 20 días hábiles a la fecha de la elección, lo siguiente: Artículo 7. Requisitos de los candidatos: Con la misma antelación reseñada en el artículo anterior, quienes aspiren a ser candidatos deberán acreditar: Artículo 8.
Ampliación de la convocatoria: Vencido el plazo de inscripción sin que ninguna ESAL haya presentado la documentación o no se hayan postulado por lo menos 4 candidatos, el director dejará constancia y ampliará la convocatoria mediante aviso que deberá publicar dentro de los 15 días calendario siguientes al vencimiento de la fecha límite de recepción de documentación e inscripción de candidatos.
Como consecuencia de ello, el día de la elección se realizará dentro de los 30 días hábiles siguientes al aviso de ampliación. Artículos 9 y 10. Comité de verificación de requisitos para participar y de los candidatos: La corporación autónoma regional revisará los documentos presentados y verificará el cumplimiento de los requisitos exigidos.
Posteriormente, elaborará un informe el cual es presentado y publicado mínimo con 10 días hábiles de antelación a la fecha de la elección. Demandante: Julián Avella Pesca Demandada: Sandra Patricia Montoya Manrique Radicación: 15001-23-33-000-2024-00100-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Artículo 11.
Reclamaciones: Las ESAL inscritas, los candidatos, el Ministerio Público y las Veedurías ciudadanas, pueden presentar reclamaciones dentro de los 2 días hábiles siguientes a su publicación. Las respuestas deberán ser elaboradas dentro de los 4 días hábiles siguientes al vencimiento del término para reclamar. Ambas actuaciones deben ser publicadas con una antelación mínima de 3 días hábiles ala elección. Artículo 12.
Elección: La elección se llevará a cabo en el mes de noviembre del año anterior al inicio del período institucional, salvo que a causa de las ampliaciones de la convocatoria este se prolongue. Si cumplido el plazo previsto para la reunión de la elección sin que esta se lleve a cabo, se dejará constancia de ello y, dentro de los 15 días calendario siguientes a publicar la nueva convocatoria se señalará las condiciones del nuevo proceso, el cual debe concretarse dentro de los 15 días siguientes a la publicación del nuevo trámite.
Artículo 13. Desarrollo de la reunión de elección. El día de la sesión se procederá a: i) instalar la reunión en la cual se debe verificar el cuórum deliberatorio que es de la mitad mas uno de las ESAL habilitadas para participar, ii) ella debe ser instalada por el integrante de la ESAL que se encuentre en el consejo directivo, en la ausencia de este por el director o el secretario general, iii) constituida la sesión se procederá a escuchar el informe de verificación de requisitos, iv) se hará la presentación de los candidatos en orden alfabético y, v) se procederá a elegir a quienes obtengan las 2 mayores votaciones. 2.2.2 Naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Reiteración de jurisprudencia15 54. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 99 de 1993 las Corporaciones Autónomas Regionales son «entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente» 55.
Por su parte, el artículo 1º del Decreto 1768 del 3 de agosto de 199416, reiteró el contenido normativo del artículo 23 de la Ley 99 de 1993 y, en el parágrafo segundo, señaló que «Las corporaciones se regirán por las disposiciones de la Ley 99 de 1993, el presente decreto y las que las sustituyan o reglamenten. En lo que fuere compatible con tales disposiciones, por ser de creación legal se les aplicarán las normas previstas para las entidades descentralizadas del orden nacional». 56.
Sobre su naturaleza, la Corte Constitucional, en la sentencia C-593 de 199517, señaló que: «son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 27, MP: Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-15-000-2020-03629-00, sentencia del 9 de diciembre de 2020. 16 Por el cual se desarrolla parcialmente el literal h) del artículo 116 en lo relacionado con el establecimiento, organización o reforma de las corporaciones autónomas regionales y de las de régimen especial, creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993 17 M.P. Fabio Morón Díaz Demandante: Julián Avella Pesca Demandada: Sandra Patricia Montoya Manrique Radicación: 15001-23-33-000-2024-00100-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo». 57.
Con posterioridad, en la sentencia C-275 de 199818 la Corte reiteró la naturaleza especial, reconocida constitucionalmente y señaló que se trata de «personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que, con la promulgación de la Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía». 58.
Finalmente, la Corte unificó su posición en torno a la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, en el Auto 089 A de 200919, en el que precisó que «son entidades públicas del orden nacional». 59. El Consejo de Estado, con fundamento en lo señalado por la Corte Constitucional, en sentencia del 9 de junio de 200520 precisó que son entidades administrativas del orden nacional, «que cumplen cometidos públicos de interés del Estado, y que con la promulgación de la Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía; que por los atributos que les asignó la Ley 99 de 1993 son entidades descentralizadas por servicios”, advirtiendo que “ con la promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su condición de establecimientos del orden nacional». 60.
Teniendo claro lo anterior, se resolverán los argumentos de la apelación, de conformidad con el problema jurídico establecido. 2.3 Caso concreto 2.3.1 Aplicabilidad del artículo 79 de la Ley 489 de 1998, en concordancia con el artículo 179.3 de la Constitución Política a los integrantes del consejo directivo de las corporaciones autónomas 61.
Adujo la parte actora que las corporaciones autónomas regionales son establecimientos públicos, por ello, a los integrantes de sus consejos directivos les es aplicable el régimen de inhabilidades de los congresistas conforme lo señala el artículo 79 de la Ley 489 de 1998, que a la letra reza: Además de lo dispuesto en la Constitución Política sobre inhabilidades de los congresistas, diputados y concejales, para ser miembro de los consejos directivos, director, gerente o presidente de los establecimientos públicos, se tendrán en cuenta las prohibiciones, incompatibilidades y sanciones previstas en el Decreto - Ley 128 de 1976, la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes que las modifiquen o sustituyan. 62.
Sobre el particular y conforme lo relacionado en el acápite 2.2.2 de este proveído, las corporaciones autónomas regionales son entidades del orden nacional y no establecimientos públicos. Muestra de ello, es lo consagrado en las Leyes 489 de 1998 y 99 de 1993, en las cuales se definió la una y otra, así: 18 M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez 19 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 9.06.2005, Expediente 17.487, reiterada en la sentencia del 10.05.2012, M.P. William Giraldo Giraldo, Rad. 680012331000-2004-00865 Demandante: Julián Avella Pesca Demandada: Sandra Patricia Montoya Manrique Radicación: 15001-23-33-000-2024-00100-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Establecimiento público Entidades especiales Ley 489 de 1998, artículo 70: Los establecimientos públicos son organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del Derecho Público, que reúnen las siguientes características: a. Personería jurídica; b. Autonomía administrativa y financiera; c. Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes, el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, tasas o contribuciones de destinación especial, en los casos autorizados por la Constitución y en las disposiciones legales pertinentes.
Ley 489 de 1998, artículo 40: El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.
Ley 99 de 1993, artículo 23: Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. 63.
De lo expuesto, es dable concluir que los entes autónomos medioambientales, como lo es CORPOBOYACÁ, no es un establecimiento sino una entidad pública del orden nacional, dado que, su función no es la de prestar servicios públicos, sino que son administradores, dentro de su jurisdicción del medio ambiente y los recursos naturales. Sobre el particular, en reciente pronunciamiento se señaló: Así las cosas, de acuerdo con la naturaleza de las referidas corporaciones y las normas citadas, se advierte que son los miembros de los consejos directivos, directores, gerentes o el presidente de los establecimientos públicos los que están sujetos, por disposición expresa del artículo 79 de la Ley 489 de 1998, a las inhabilidades de los congresistas, diputados y concejales, consagradas en la Constitución Política, mientras que los integrantes de los consejos directivos de las corporaciones autónomas están excluidos de dicha disposición21. 64.
A partir de lo anterior, no es viable predicar de quienes integran el consejo directivo de CORPOBOYACÁ, las inhabilidades que por remisión consagra la Ley 489 de 1998 para los integrantes de las juntas de los establecimientos públicos, esto es, las establecidas en la Constitución y la ley para los congresistas. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 12 de septiembre de 2024, MP.
Pedro Pablo Vanegas Gil, radicado:15001-23-33-000-2024-00035-01 Demandante: Julián Avella Pesca Demandada: Sandra Patricia Montoya Manrique Radicación: 15001-23-33-000-2024-00100-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 65. Corresponde ahora determinar si, como lo pretende la parte actora, los integrantes de los miembros del consejo directivo de las corporaciones autónomas, en este caso de las ESAL, pueden ser sujetos activos de la inhabilidad del artículo 179.3 de la Constitución Política, al no haber un régimen que consagre las causales de inelegibilidad para éstos. 66.
A este punto no se debe olvidar, que el artículo 40 de la Constitución Política establece como derecho fundamental el de elegir y el de ser elegido; prerrogativas que no son absolutas, dado que la propia carta fundamental y la ley contemplan restricciones al ejercicio de tales derechos. 67. Con todo, al ser limitaciones a derechos fundamentales, se deben interpretar de forma restrictiva por lo que no admiten interpretaciones ni aplicaciones analógicas; en este sentido se ha pronunciado la Sección Quinta del Consejo de Estado, al señalar que el criterio de interpretación que se predica respecto de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones, que busca aumentar la eficacia y vigencia de las garantías constitucionales de quienes aspiran a ocupar cargos públicos, es la interpretación restrictiva y la ausencia de analogías, pues solamente en los eventos y bajo las condiciones que aquellas consagran, es procedente predicar su configuración22. 68.
La norma en comento contempla:
ARTICULO 179. No podrán ser congresistas: (…) 3. Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección. 69.
De la lectura del artículo 179 Superior, se puede constatar que en ella se estableció las causas por las cuales los congresistas y representantes a la cámara son inelegibles, sin que de su tenor literal se extraiga su aplicación a los miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales, por lo que no se advierte que deba verificarse o constatarse para efectos de determinar su incumplimiento por parte de la demandada.23 70.
Esta posición ha sido pacífica al interior de la Sala. Al respecto en un caso similar, se estableció que «De entrada la Sala advierte que, el artículo 179 superior antes citado, regula el régimen de inhabilidades de los congresistas, de manera que no se observa que dicha disposición deba verificarse o constatarse para efectos de determinar su incumplimiento por parte del demandado, comoquiera que él fue designado como secretario general de la Cámara de Representantes»24. 22 Véase, entre otras, la Sentencia del 30 de septiembre de 2021, con radicado nro. 66001-23-33- 000-2020-00499-03 (66001-23- 33-000-2020-00494-01).
Demandado: Juan David Hurtado Bedoya - contralor municipal de Pereira, período 2020-2021. M. P. Rocío Araújo Oñate y la sentencia del 11 de agosto de 2022, radicado 08001-23-33-000-2021-00559-01 acumulado, MP: Pedro Pablo Vanegas Gil. 23 Posición recogida de: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 20 de abril de 2023, M.P: Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28-000-2022-00169-00 (principal) 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 29 de septiembre de 2022, M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, Radicado: 11001-03-28-000-2022-00189-00 Demandante: Julián Avella Pesca Demandada: Sandra Patricia Montoya Manrique Radicación: 15001-23-33-000-2024-00100-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 71.
Por manera que, resulta inviable predicar de la demandada el desconocimiento de la norma que se aduce desconocida, en tanto la misma no se predica de su acto de elección. 72. Así las cosas, al no prosperar ninguno de los argumentos de impugnación expuestos por el apelante, se impone a este juez confirmar la decisión apelada. 2.4 Otras consideraciones 73.
Finalmente, se advierte que la demandada otorgó poder especial al abogado Carlos Alberto Ibáñez Arango, identificado con la CC 1.049.641.702 de Tunja y la TP: 335.023 del CSJ., motivo por el cual se reconocerá personería para actuar en este proceso de conformidad con el artículo 77 del Código General del Proceso. Por todo lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta en uso de facultades constitucionales y legales, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de junio de 2024, proferida por la Sala de Decisión Primera del Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER al abogado Carlos Alberto Ibáñez Arango como apoderado de la parte demandada.
TERCERO: Contra la presente decisión no procede recurso alguno.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARIA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”