Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: LIGIA DE JESÚS SAÑUDO CANCINO Temas: Acción de revisión. Artículo 20 de la Ley 797 de 2003, literales a) y b).
SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-026-2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia del 31 de julio de 2012 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja, confirmada mediante providencia del 13 de noviembre de 2014 emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión N.º 10, Despacho N.º 5, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social, en liquidación.
ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO La señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó1 la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución 47874 del 18 de septiembre de 2006, mediante la cual CAJANAL reliquidó la pensión de vejez de la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino, a 1 Folios 2-14 del cuaderno 5.
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 15001-33-31- 003-2011-00092-00. Adición de la demanda a folios 103 a 106 ibidem. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 partir del 1 de enero de 2006.
La liquidación se efectuó con el 75% de lo percibido entre el 1 de enero de 1996 y el 30 de diciembre de 2005. - Resolución PAP 027131 del 24 de noviembre de 2010, mediante la cual CAJANAL confirmó el acto administrativo descrito en el ítem anterior, al desatar el recurso de reposición. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la demandada a: i) reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino, efectiva desde el 1.º de enero de 2006, en un monto equivalente al 75% del promedio de lo percibido en el último año de servicios, con inclusión de todos los factores devengados durante dicho lapso, a saber: la asignación básica, la prima de antigüedad, la bonificación por servicios, la prima de navidad, la prima de servicios y la prima de vacaciones, así como cualquier otro emolumento recibido durante ese periodo como contraprestación de su relación laboral; ii) pagar las diferencias causadas entre lo que se ha venido cancelando desde que se reconoció la pensión, y lo que se determine en la sentencia; iii) ajustar las sumas reconocidas de acuerdo con el IPC, conforme lo prevé el artículo 178 del CCA; iv) cancelar los intereses comerciales e intereses moratorios en los términos expuestos en el artículo 177 ibidem; v) cumplir el fallo dentro del término consagrado en el artículo 176 ejusdem y vi) pagar las costas y agencias en derecho.
Fundamentos fácticos relevantes 1. La señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino nació el 9 de junio de 1948 y prestó sus servicios en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, desde el 23 de julio de 1973 hasta el 30 de diciembre de 2005. El último cargo que ocupó fue de profesional en ingresos públicos II 3122 de la División Cobranzas. 2.
Mediante Resolución 7186 del 7 de febrero de 2005, CAJANAL EICE reconoció en favor de la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino pensión de vejez, en cuantía de $1.278.277,27, efectiva a partir del 1.º de abril de 2004, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio. La liquidación la efectuó con el 75% del promedio de lo recibido durante los últimos 10 años de servicio, a saber, entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de marzo de 2004, con inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad. 3.
La demandante fue retirada del servicio mediante la Resolución 12001 del 13 de diciembre de 2005, efectiva a partir del 31 de diciembre de la misma anualidad. 4. A través de la Resolución 47874 del 18 de septiembre de 2006, CAJANAL reliquidó la referida prestación, elevando la cuantía a $1.355.310,29, efectiva a partir del 1.° de enero de 2006, fecha del retiro definitivo del servicio.
La liquidación la realizó con el 75% del promedio de lo devengado entre el 1 de enero de 1996 y el 30 de diciembre de 2005, con inclusión de los mismos factores tenidos en cuenta en el acto de reconocimiento pensional. La anterior decisión fue confirmada por la entidad Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 mediante la Resolución PAP 027131 del 24 de noviembre de 2010, al desatar el recurso de reposición. Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados vulneraron los artículos 2, 13, 25 y 58 de la Constitución Política; el artículo 210 del Código Sustantivo del Trabajo, las leyes 57 y 153 de 1887, la Ley 4.ª de 1966, los Decretos 3135 y 1848 de 1968 y 1045 de 1978; las Leyes 33 y 62 de 1985 por aplicación indebida, los artículos 36 y 288 de la Ley 100 de 1993 y los decretos 1158 de 1994 y 2143 de 1995.
Afirmó que los actos demandados fueron expedidos con fundamento en una interpretación incorrecta de la forma de calcular el IBL de los beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, lo que a su vez resulta violatorio del artículo 48 de la Constitución Política. Seguidamente, recordó que el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 prevé que para las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema general de seguridad social tengan 35 años de edad si son mujeres o 40 o más si son hombres, o 15 años de servicio, será aplicable la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión determinado en la normativa anterior, esto es, la Ley 33 de 1985.
Normativa que, en su concepto, debe aplicarse en el sub examine de forma integral, en virtud del principio de inescindibilidad, tal y como lo sostuvo el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010. Más adelante, explicó que la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino es beneficiaria del referido régimen de transición, pues nació el 9 de junio de 1948 y laboró para la DIAN desde el 23 de julio de 1973, es decir, que para la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 40 años de edad y más de 20 años de servicio.
Así mismo, señaló que, según la sentencia referida en el párrafo anterior, la pensión deberá incluir todos los emolumentos devengados de forma habitual y periódica por el trabajador como retribución directa de sus servicios, dado que la norma que rige el derecho pensional no tiene una lista taxativa de factores. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 CAJANAL EICE contestó la demanda y se opuso a las pretensiones.
Consideró que los actos acusados fueron expedidos con observancia de las normas constitucionales y legales que le eran aplicables. En consecuencia, aseguró que aquellos están amparados por la presunción de legalidad. Aseveró que el hecho de que la demandante se encuentre en régimen de transición de la Ley 100 de 1993 implica que deben atenderse las normas anteriores, esto es, la Ley 33 de 1985, en relación con la edad, el tiempo de servicio o semanas cotizadas y el monto de la prestación. No obstante, en cuanto a las demás condiciones, señaló que se rige por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 en armonía con el Decreto 1158 de 1994 y, los factores salariales que se deben atender son aquellos sobre los cuales el 2 Folios 53 a 59 del cuaderno 5. proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 empleado efectivamente cotizó. Explicó que no se incluyeron los factores solicitados por la pensionada comoquiera que no se encuentran taxativamente enlistados en la ley.
Agregó que acceder a las pretensiones de la demanda quebrantaría los principios de solidaridad y sostenibilidad presupuestal de que trata el Acto Legislativo 1 de 2005 que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política. Propuso las siguientes excepciones: - «FALTA DE REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD»: Afirmó que no se acreditó la conciliación extrajudicial pese a que constituye un requisito de procedibilidad de la demanda, motivo por el cual esta debe rechazarse. - «INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN O COBRO DE LO NO DEBIDO»: Sostuvo que la entidad no adeuda suma alguna a la pensionada, ya que la prestación le fue reconocida de conformidad con la normativa que le resulta aplicable y con inclusión de los factores señalados taxativamente en la ley. - «PRESCRIPCIÓN DE MESADAS»: En caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda, solicitó declarar prescritas las mesadas o las diferencias de las mensualidades causadas con anterioridad a los tres años de la presentación de la demanda, tal como lo consagra el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. - «GENÉRICA E INNOMINADA»: Pidió declarar cualquier excepción que se encuentre probada dentro del sub lite.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 El Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja, mediante sentencia del 31 de julio de 2012, declaró la nulidad de la Resolución 47874 del 18 de septiembre de 2006 y condenó a CAJANAL EICE en Liquidación a reliquidar y pagar la pensión de jubilación en favor de la demandante, en un monto equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, esto es, durante el periodo comprendido entre el 1.º de enero y el 31 de diciembre de 2005, con inclusión de la asignación básica, la prima de antigüedad, la prima de navidad, la prima de servicios y la bonificación por servicios.
Para comenzar, reconoció que sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, existían diferentes posiciones. Luego, expuso que mediante sentencia emitida el 4 de agosto de 2010, el Consejo de Estado unificó la tesis sobre el particular, en el sentido de indicar que el IBL de los pensionados beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 sería el contenido en la norma anterior, la cual no señala una lista taxativa de factores salariales, sino que estos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos 3 Folios 425 a 436 del cuaderno ppal.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 devengados por el trabajador durante el último año de servicio. De acuerdo con lo anterior, y en aplicación del principio de progresividad y la prohibición de no regresividad, estimó adecuado acoger la postura desarrollada por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Al analizar el caso concreto encontró que la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino está cobijada por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, motivo por el cual le resultan aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985. En ese sentido, estimó plausible concluir que se debe reliquidar la pensión en un monto equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicio, esto es, entre el 1 de enero y 31 de diciembre de 2005; específicamente, incluyó la asignación básica, la prima de antigüedad, la prima de servicios, la bonificación por servicios y la prima de navidad.
Finalmente, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 22 de junio de 2008, ya que la demanda fue presentada el 22 de junio de 2011. Asimismo, autorizó a la entidad demandada a realizar los correspondientes descuentos sobre los aportes que no hayan sido efectuados y respecto de los cuales se ordenó su inclusión. RECURSO DE APELACIÓN4 Inconforme con la decisión adoptada por el a quo, el apoderado de la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino presentó recurso de apelación con el fin de que se adicionara o complementara la sentencia para incluir el rubro «prima de vacaciones».
Recordó en la demanda se solicitó como restablecimiento del derecho que en el IBL se incluyeran todos los factores de salario no estimados en el reconocimiento inicial, tales como la bonificación por servicios, la prima de antigüedad, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones. Explicó que este último es un emolumento recibido de manera habitual y periódica, como retribución directa por su servicio.
En su criterio, no existía justificación legal para que el fallador de primera instancia omitiera pronunciarse sobre la inclusión del mencionado factor, pues tal como consta en el certificado obrante en el dossier este fue devengado por la trabajadora durante el último año de labor, y de acuerdo con la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por el Consejo de Estado, procede su inclusión. Destacó que, en todo caso, el referido factor se encuentra enlistado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN5 El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión N.º 10, Despacho N.º 5, profirió sentencia el 13 de noviembre de 2014, mediante la cual 4 Folios 124 a 128 del cuaderno 6. Exp. del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 5Folios 437 a 450 del cuaderno principal. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 modificó los numerales segundo y cuarto de la sentencia emitida por el a quo, para en su lugar, declarar no probada la excepción de prescripción y, para ordenar la reliquidación pensional en favor de la apelante en un monto equivalente al 75% del promedio de lo recibido durante el último año de servicio, con inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones, con efectos fiscales a partir del 1.º de enero de 2006.
Adicionó un numeral a la sentencia recurrida, en la que indicó que la UGPP podrá realizar los descuentos que correspondan sobre los factores salariales cuya inclusión se decretó, a saber, sobre la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones. Y confirmó en lo demás. Explicó que la Ley 100 de 1993 previó un régimen de transición, dentro del cual se determina que la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la prestación de las personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 tengan 35 o más años de edad para las mujeres, 40 o más años de edad si son hombres o 15 o más años de servicios cotizados, será la prevista en el régimen anterior al cual se encuentre afiliado el trabajador.
Seguidamente, estimó que, de acuerdo con las probanzas obrantes en el proceso, era plausible colegir que la demandante era beneficiaria del régimen de transición, pues para la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, tenía más de 40 años de edad, por lo que le resultaban aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 y demás normas concordantes.
Para el efecto, citó el Concepto N.º 1393 del 18 de julio de 2002 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la sentencia del 4 de agosto de 2010 emitida por la Sección Segunda de la misma corporación; así como lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. En cuanto a los factores que se deben incluir, señaló como tales, los percibidos por la empleada durante su último año de servicios, comprendido del 30 de diciembre de 2004 al 30 de diciembre de 2005, a saber, la asignación básica, la prima de antigüedad, la prima de servicios, la prima de vacaciones, la bonificación por servicios prestados, y la prima de navidad.
Indicó que se deben excluir la bonificación por recreación y las vacaciones, pues la primera, según el artículo 15 del Decreto 2710 de 2001, no constituye factor salarial para ningún efecto y, la segunda, porque no son salario ni prestación, sino que corresponden a un descanso remunerado para el trabajador. Finalmente, indicó que contrario a lo expuesto por el a quo dentro del sub lite no operó la prescripción, habida cuenta de que el último acto administrativo se notificó el 30 de noviembre de 2010 y la demanda, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se presentó el 21 de junio de 2011.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 LA ACCIÓN DE REVISIÓN6 La UGPP presentó acción de revisión de la providencia que ordenó el pago de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a.) y b.), de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Tunja el 31 de julio de 2012, confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión N.º 10, Despacho N.º 5, el 13 de noviembre de 2014, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001333100320110009200. 2.
Declarar que la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino en cuanto a la liquidación de su pensión de vejez, no es acreedora de un «derecho adquirido» amparable por la legislación colombiana. 3. Ordenar que la pensión de la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
De acuerdo con aquellas providencias, se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Los factores base de cotización son los taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75% previsto en el artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, por haber adquirido su estatus pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones.
A continuación, estimó que la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, la Ley 33 de 1985, Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005, y demás normas concordantes. En sustento de lo anterior, argumentó que las providencias en mención vulneraron el debido proceso pues la reliquidación pensional que se ordenó no atiende la normativa y jurisprudencia aplicables.
Con ello se genera un aumento en la mesada, que trae consigo un detrimento de los recursos destinados a la financiación del sistema general de seguridad social en pensiones que la nación debe administrar. Bajo esa misma línea argumentativa, expuso que el derecho pensional excede lo debido de acuerdo con la ley, al acceder a una liquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En este sentido, explicó que la 6 Folios 1 a 10 del cuaderno 1. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino al estar cobijada por el régimen de transición, dado que tenía más de 40 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 1985.
No obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Así mismo, aseguró que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues ordena incluir valores que no corresponden a los enlistados en la Ley 33 de 1985 y demás normas concordantes, e igualmente, aumenta en un 3,93%la mesada pensional del demandado, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial.
Puso de presente que el valor de la mesada actual es de $2.714.357 cuando debía equivaler a $2.607.718, con lo cual se genera una diferencia de $106.638. En su criterio, tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho, pues se presenta con el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. En ese mismo sentido, expuso que teniendo en consideración la edad de la pensionada y las 265 mesadas que deberán pagarse, es claro que se genera un detrimento al erario en tanto que la proyección de los pagos futuros debidamente indexados dan un total de 36.954.359.
CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN La señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino7 no contestó la acción de revisión tal como consta en el auto del 2 de julio de 2021 proferido por el despacho sustanciador8. CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.9.
Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201910. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dispone: 7 Se notificó personalmente del auto admisorio de la demanda el 19 de marzo de 2021, según consta en el folio 478 del cuaderno principal parte 3. 8 Obrante en el índice 17 del sistema informático SAMAI. 9 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» 10 Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo11 hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. […]» (Se subraya) Ahora, es necesario precisar que la UGPP formuló la demanda de revisión en contra de la sentencia de primera instancia, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Tunja el 31 de julio de 2012.
Sin embargo, en esta oportunidad corresponde aplicar la regla de competencia sobre el recurso extraordinario contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión N.º 10, Despacho N.º 5, el 13 de noviembre de 2014, por ser la de mayor jerarquía, en la que se analizó el punto que es objeto de debate en la acción de revisión. Es decir, la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado asumirá conocimiento de acuerdo con el artículo 249 del CPACA.
Legitimación de la acción de revisión Antes de abordar el fondo del asunto, conviene señalar sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión12, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección13.
Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las 11 Aparte declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00, demandante: UGPP. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.
La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.
En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, art. 6, núm. 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.
Oportunidad de la acción de revisión Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia del 13 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión N.º10, Despacho 5, quedó ejecutoriada el 29 de enero del 201514.
Así las cosas, como en este caso la demanda fue radicada el 14 de enero de 202015, se concluye que aquella se encuentra en tiempo. Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200316 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. 14 Tal como indica la constancia secretarial proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 10 de abril de 2015, visible a folio 412 del cuaderno principal, parte 3. 15 Folio 1 del cuaderno 1. 16 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»17 Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación18. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones19. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira20. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. 17 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003. 18 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 19 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia21.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar la liquidación de la pensión de la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino, cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, con inclusión de la totalidad de los factores recibidos en el mismo período y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: 1) La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 2) La causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 3) El régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985, 4) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y 5) verificación de las causales de revisión invocadas en el caso particular y concreto.
La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para la acción de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia22.
Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son23: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 22 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 23 Sentencia C-341 de 2014 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley;
(iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso;
(iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales24, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias25 que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.
Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia de la acción de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».
En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»26.
Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden, las causales de 24 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n.º 19, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicación: 11001031500020200309200, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, demandado: Gerardo Jesús Quirama Solórzano. 25 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015. 26 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros.
Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.
En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer, debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se analizarán las normas pensionales contenidas en la Ley 33 de 1985, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, las posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado; y con fundamento en ello, se estudiará la configuración de las causales de revisión invocadas en el caso concreto.
El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 El artículo 1.º de la Ley 33 de 198527 reguló que los empleados oficiales que acreditaran 20 años de servicio continuo o discontinuo y la edad de 55 años tenían derecho al reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
El inciso primero de la norma citada dispuso a su tenor lo siguiente: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […]» Por su parte, el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985 modificó el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 que reglamentó los factores susceptibles de ser incluidos en el cómputo pensional, en la cual se señaló: «Artículo 1°.
Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, 27 Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las Prestaciones Sociales para el sector público. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. […]» De la lectura de estas dos normas se desprende con claridad que las pensiones de aquellas personas que causaron su derecho en vigencia de la Ley 33 de 1985 se liquidarían con base en el 75% del promedio de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes a la entidad de previsión que hubiese percibido el trabajador en el último año de servicio y sobre los cuales existía el deber de cancelar según el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, sobre: i) la asignación básica; ii) los gastos de representación; iii) las primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; iv) dominicales y feriados; v) horas extras; vi) la bonificación por servicios prestados y; vii) el trabajo suplementario.
El régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro.
Su objeto es el de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1). En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella.
Esto les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Ahora, como se analizará más adelante, es pertinente señalar que, en relación con el IBL de las pensiones reconocidas en estas condiciones, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición o no, como pasa a exponerse: - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, dicha Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.
Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;
(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.» Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».
(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU- 427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017. En esta última providencia28, la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 197129 y 929 de 197630.
Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201031 así se refirió al tema: «la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.
(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman 28 Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. 29 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» 30 «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.» La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.».
Verificación de las causales de revisión invocadas La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En párrafos anteriores quedaron precisados los aspectos que hacen parte de la garantía del debido proceso, sin embargo, se observa que los argumentos expuestos por la UGPP se relacionan con el desacuerdo en la interpretación y aplicación de las normas que hizo el juez de instancia para el cálculo de la prestación. En su criterio, ello condujo a que la cuantía de la pensión excediera lo debido de acuerdo con la ley.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Esta cuestión hace referencia a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo tanto, para definir si se configura la hipótesis contemplada en el literal a), es necesario verificar lo relativo al literal b), causal que pasa a estudiarse.
La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003. En el presente asunto no se discute que la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino es beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En efecto, nació el 9 de junio de 194832 y laboró para la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN desde el 23 de julio de 197333 hasta el 30 de diciembre de 200534.
En consecuencia, para el 1 de abril de 1994, tenía la edad de 45 años y 20 años de servicio. Ello quiere decir que adquirió el estatus de pensionada el 9 de junio de 2003, cuando cumplió la edad de 55 años y 30 años de trabajo en la mencionada entidad. De acuerdo con la certificación expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, la pensionada devengó los siguientes factores durante el último año de servicios, del 1 de enero de 2005 hasta el 30 de diciembre del mismo año35, los factores que devengó durante este período fueron: - Asignación básica - Prima de antigüedad - Prima de servicios - Prima de navidad - Prima de vacaciones - Bonificación por servicios prestados - Bonificación por recreación - «Factor sal.
Vacaciones» - Vacaciones Por medio de la Resolución 7186 del 7 de febrero de 200536, la extinta CAJANAL EICE reconoció en favor de la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino la pensión de vejez, en cuantía de $1.278.277,27, efectiva a partir del 1.º de abril de 2004, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio. La liquidación de la prestación la efectuó con el 75% del salario promedio de lo devengado en los últimos 10 años de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, entre el 1º de abril de 1994 y el 30 de marzo de 2004.
Los factores que tuvo en cuenta en el cálculo de la mesada fueron: la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima por antigüedad. El estatus jurídico lo adquirió el 9 de junio de 2003. Dicha decisión fue 32 Tal como consta en la cédula de ciudadanía obrante en el folio 158 vuelto del cuaderno 1. 33 Tal como consta en el certificado de información laboral obrante el el folio 170 del cuaderno 1. 34 Tal como consta en la Resolución 12001 visible a folio 205 del cuaderno 2. 35 Folio 32 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
También a folio 360 vuelto del cuaderno 2. Véase también folios 69 a 73 del cuad. «anexo II» de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 36 Folios 24 a 28 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 confirmada mediante Resolución 3822 del 30 de junio de 200537, por el cual CAJANAL E.I.C.E en Liquidación resolvió recurso de reposición interpuesto contra la anterior.
Mediante Resolución 47874 del 18 de septiembre de 200638, CAJANAL EICE reliquidó la prestación de la pensionada a partir del 1º de enero de 2006. La liquidación la efectuó con el 75% del salario promedio devengado entre el 1 de enero de 1996 y el 30 de diciembre de 2005, de conformidad con lo previsto en la Ley 100 de 1993. Los factores que tuvo en cuenta en el cálculo de la mesada fueron los mismos descritos en el acto administrativo anterior.
Mediante Resolución PAP 027131 del 24 de noviembre de 201039 CAJANAL EICE en Liquidación, confirmó el acto administrativo citado en precedencia, al desatar el recurso de reposición. El Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Tunja, en sentencia del 31 de julio de 2012, le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino en los siguientes términos40: «[…] TERCERA: DECLARESE la nulidad de la Resolución No. PAP 47874 del 18 de septiembre de 2006, expedida por el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN-, mediante el cual se negó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora LIGIA DE JESUS SAMUDIO (sic) con inclusión de la totalidad de los factores salariales que devengó en el último año de servicios, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. CUARTA: A título de restablecimiento del derecho se ordena a la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN-, que reliquide la pensión vitalicia de jubilación de la señora LIGIA DE JESUS SAÑUDO CANCINO, tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de la totalidad de los factores obtenidos por (sic) en el último año de servicios, incluyendo además de la asignación básica, bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad, lo devengado por concepto de prima de servicios y prima de navidad, sobre los cuales, en el evento de no haberse realizado los respectivos descuentos por aportes, la entidad podrá realizarlos para proceder a la reliquidación. Dicho reajuste deberá actualizarse con los incrementos de ley y con la indexación en la forma como se expuso en precedencia.
QUINTO: ORDÉNESE A LA CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL- CAJANAL E.I.C.E.- EN LIQUIDACIÓN, reconocer y pagar a favor de la señora LIGIA DE JESUS SAÑUDO CANCINO, la totalidad de las diferencias que surjan entre lo que se ha venido pagando por concepto de la pensión vitalicia de vejez y las que resultaren una vez liquidada y actualizada la mesada pensional objeto del proceso, con aplicación de la fórmula atrás referida.
SEXTO: LA CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL- CAJANAL E.I.C.E.- EN LIQUIDACIÓN, dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C. de P.C. […]»41 El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión N.º 10, Despacho N.º 5, mediante sentencia del 13 de noviembre de 2014, revocó el numeral 37 Foliso 29 a 31 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 38 Folios 15 a 19 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 39 Folios 20 a 23 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 40 Folios 110 a 121 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 41 Se aclara que en el numeral tercero existe un error mecanográfico en el apellido de la demandante, estando escrito ¨Samudio” en lugar de “Sañudo”.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 segundo de la sentencia emitida por el a quo y declaró no probada la excepción de prescripción; modificó el numeral cuarto, para en su lugar, ordenar a CAJANAL EICE en Liquidación reliquidar la pensión de la solicitante en un monto equivalente al 75% del promedio mensual de la totalidad de los factores obtenidos en el último año de servicios, con inclusión además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad, de la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones, con efectos fiscales a partir del 1.º de enero de 2006.
Adicionó un numeral a la providencia referida, para ordenar a la UGPP realizar el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se decretó, esto es, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones, sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal correspondiente. Confirmó en lo demás. Los argumentos que sirvieron de fundamento fueron los siguientes42: «[…] es dable advertir por esta Corporación que para el sub judice, ninguna discusión existe en que la demandante se encuentra sometida al régimen de transición en materia pensional, dado que se halla en las circunstancias previstas en el artículo 36 de la ley 100 de 1993.[…] Ahora examinando las pruebas aportadas en especial el certificado de factores salariales, de las mismas se desprende que durante el último año de servicio, comprendido entre el 30 de diciembre de 2004 al 30 de diciembre de 2005, la señora LIGIA DE JESÚS SAÑUDO CANCINO, recibió los siguientes factores salariales:
1. ASIGNACIÓN BÁSICA
2. PRIMA DE ANTIGÜEDAD
3. PRIMA DE SERVICIOS
4. PRIMA DE VACACIONES
5. BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS
6. PRIMA DE NAVIDAD
7. BONIFICACIÓN POR RECREACIÓN 8. VACACIONES En este contexto debe recordarse que la línea jurisprudencial del H. Consejo de Estado ha enseñado que si un emolumento percibido por el servidor público tiene el carácter de salario, este deberá ser incluido en la liquidación de la pensión, como asignación básica, sin perjuicio de la denominación que se le haya dado, a menos que hubiese sido excluido de manera expresa por el legislador, y así lo ha destacado este H. Tribunal en pronunciamientos efectuados en igual sentido.
Ahora bien, en lo que respecta a la prima de navidad y prima de vacaciones, es necesario precisar que si bien, el legislador les dio la connotación de prestaciones sociales, los mismos deben tenerse en cuenta al momento de liquidar la pensión al encontrarse enunciados en el Decreto 1045 de 1978, de esta manera lo indicó el H, Consejo de Estado en la sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010.
Así mismo, frente a la bonificación por recreación e indemnización por vacaciones el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, precisó que tales emolumentos no deben ser tenidos en cuenta en la base de liquidación pensional […] […] tal como lo determinó el a quo, el acto administrativo demandado presenta vicio de nulidad dado que en el reconocimiento de la reliquidación pensional, la entidad accionada omitió la inclusión de todos los factores salariales que se encontraba devengando la señora SAÑUDO CANCINO durante el último año de 42 Folios 301 a 313 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 servicio, pues la entidad demandada al reconocerle este derecho pensional tan solo tuvo en cuenta lo devengado como ASIGNACIÓN BÁSICA, la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS, más (sic) no tuvo en cuenta la PRIMA DE SERVICIOS, PRIMA DE NAVIDAD, en abierta contradicción con lo dispuesto por las normas y las subreglas jurisprudenciales a prosperar, y ello indiscutiblemente variaría el valor inicial a actualizar para obtener la pensión de la aquí demandante.
Sin embargo, advierte la Sala, que el Juez de primera instancia al momento de efectuar el análisis de los factores que debían ser incluidos en calidad de restablecimiento del derecho, no tuvo en cuenta que además de los ordenados por éste en la parte resolutiva de la sentencia debía incluir también lo correspondiente a la PRIMA DE VACACIONES tal como lo alega el memorialista en el recurso de alzada, pues dicha prestación aparece plenamente acreditada en el certificado de factores salariales devengados por la demandante el último año de prestación del servicio (fls. 60-61 anexo 1), y si bien, la misma tiene la calidad de prestación social tal como se indicó en precedencia, el Órgano Vértice de lo Contencioso Administrativo hizo hincapié en que la misma debe tenerse en cuenta en la base de liquidación de la pensión, pues esta prestación aparece reseñada taxativamente en el Decreto 1045 de 1978. […]» (Ortografía, negrillas y gramática del texto original) Análisis de la Subsección La UGPP estimó que, en la reliquidación de la pensión de la aquí demandada, debió tenerse en cuenta el régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, puesto que el ingreso base de liquidación no resultaba objeto de transición. Como sustento de ello, solicitó adoptar el criterio desarrollado por la Corte Constitucional, que consideró desconocido por la sentencia objeto de revisión. Así las cosas, el análisis se concretará a tal argumento.
De la interpretación sobre el ingreso base de liquidación Para abordar el anterior planteamiento, es de anotar, que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado, en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 201043, antes referida, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley.
Ahora, en cuanto a las providencias enunciadas en el escrito introductorio como desconocidas, se advierte que solamente las sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013, se habían emitido para la época en que fue proferida la sentencia cuestionada y, por lo tanto, se analizará su contenido de cara con el sub examine. En relación con las providencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015 y SU-631 de 2017, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, se advierte que fueron dictadas con posterioridad a la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión N.º 10, Despacho N.º 5, por esa razón de manera alguna podía ser 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01.
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 exigible a este que atendiera o que expusiera la carga argumentativa tendiente a sustentar su apartamiento del criterio en ellas adoptado. Ahora, en lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en aquella oportunidad se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 199344 ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.
Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.
Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público. Ciertamente, mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año. Tal desigualdad contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada.
En cuanto a la aplicación de la sentencia C-258 de 2013, la Subsección estima importante precisar, en primer lugar, que en dicha providencia la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, y en cuanto al IBL que debe tenerse en cuenta para los beneficiarios del régimen especial de congresistas, determinó las siguientes reglas: i) el régimen pensional contenido en la mencionada ley no podrá extenderse a quienes con anterioridad al 1 de abril de 1994, no se encontraren afiliados a aquel; ii) los factores de liquidación serán aquellos efectivamente recibidos por el beneficiario y sobre los cuales se hubiesen efectuado las correspondientes cotizaciones; iii) el IBL será el establecido en los artículos 21 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993, según el caso y iv) las mesadas no podrán superar los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1 de julio de 2013.
Lo anterior difiere de la normativa que rige el derecho pensional de la aquí demandada quien no es beneficiaria del régimen especial de los altos dignatarios y congresistas. Conviene tener presente que la precisión sobre la generalidad de esta regla se identificó a partir de la sentencia SU-230 de 2015, posterior a la providencia 44 Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 e la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.».
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 que en esta oportunidad se revisa, pues previamente, la Corte Constitucional también había efectuado una interpretación distinta del régimen de transición y consideró acertada la liquidación de estas prestaciones conforme las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009.
Con todo, es de anotar que los jueces de instancia acogieron la posición del Consejo de Estado contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010, en razón a que, en su criterio, esta se acompasaba con el principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales. En esas condiciones, optaron por atender dicha tesis en aplicación de los postulados constitucionales.
Adicionalmente, el ad quem destacó el carácter vinculante de la sentencia del 4 de agosto de 2010. Por lo tanto, su decisión se encuentra debidamente razonada y sustentada. Por lo demás, no se demostró que la prestación hubiera sido reliquidada con abuso del derecho o fraude a la ley, sino que ello obedeció a la aplicación de la tesis jurisprudencial imperante para la época en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación En el mismo sentido, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, es importante señalar que la tesis acogida tanto en primera como en segunda instancia en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial fue la sostenida por el Consejo de Estado.
Aquella posición partió de una interpretación según la cual la relación de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, por lo que es plausible tener todos aquellos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último año de trabajo. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión N.º 10, Despacho N.º 5, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. De ahí que mantuvo la decisión de ordenar que en la reliquidación de la prestación se tuvieran en cuenta: la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones, los cuales se demostró que la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino devengó durante su último año de servicios en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN según la certificación expedida por la jefe de la División de Recursos Físicos y Financieros de la misma entidad45.
En suma, en el presente asunto se demostró que la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino era beneficiaria del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de 45 Folios 88 a 106 del cuaderno 1. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 del mismo año. Tal normativa le era aplicable por haber tenido una edad superior a los 45 años al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor y haber prestado más de 20 años de servicio público.
Este criterio guarda armonía con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, que entendía que el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados. Es importante advertir que, si bien la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, también es cierto que en dicha providencia se delimitó su alcance para señalar que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley […]».
Así las cosas, se considera que la tesis allí contenida no se puede extender al presente caso, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio imperante para la época. Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica46.
Así las cosas, no se demostró la vulneración de los los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, la Ley 33 de 1985, Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005, y demás normas concordantes, citados como desconocidos por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión. Ciertamente, la interpretación que la sentencia objeto del recurso impartió a tales contenidos normativos se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.
De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tampoco se configura la del literal a), lo cual lleva a que se declare infundada la acción de revisión interpuesta. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión de la señora Ligia de Jesús Sañudo Cancino atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, con inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones. 46 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03- 15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión N.º 10, Despacho N.º 5, el 13 de noviembre de 2014, dentro del proceso ordinario instaurado por Ligia de Jesús Sañudo Cancino contra la extinta CAJANAL EICE, bajo el radicado: 15001-33- 31-003-2011-00092.
Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación47 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público.
También se constituye en un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Por lo anterior, la Subsección se abstendrá de condenar en costas en el caso analizado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP contra Ligia de Jesús Sañudo Cancino, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión de Descongestión N.º 10, Despacho N.º 5, el 13 de noviembre de 2014, dentro del proceso ordinario con el radicado: 15001- 33-31-003-2011-00092. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03- 15-000-2018-01884-00(REV).
Radicado: 11001-03-25-000-2020-00092-00 (0093-2020) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema SAMAI y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente