Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00088-00 Demandante: LINA MARÍA GARRIDO MARTÍN Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – DECRETO 0639 DE 2025 Tema: Decisión de estarse a lo resuelto en orden judicial anterior que dispuso la suspensión de los efectos jurídicos del acto demandado.

AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Decide la sala sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Mediante escrito radicado el 13 de junio de 20251, la señora Lina María Garrido Martín, actuando en nombre propio, formuló demanda con el fin de obtener la suspensión provisional y posterior anulación del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 1.1.

Hechos 2. La actora señaló que el 1.° de mayo el primer mandatario, con la firma de todos sus ministros, solicitó al Senado el concepto favorable previsto en el artículo 104 de la Constitución, el cual fue debatido los días 13 y 14 de mayo 1 Índice 003 de SAMAI. Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2025 en sesión plenaria, concluyendo con una votación de 49 votos en contra y 47 a favor, decisión que fue ignorada por el ejecutivo al expedir el acto acusado. 3.

Indicó que el 13 de mayo de 2025 la plenaria de ese órgano legislativo fue convocada para debatir la petición del ejecutivo, conforme se consignó en el orden del día, aspecto que efectivamente se llevó a cabo. Durante la sesión, el presidente de esa corporación, Efraín José Cepeda Sarabia, anunció que la votación correspondiente se realizaría al día siguiente. 4.

Expuso que, en virtud de lo anterior, el 14 de mayo de 2025, la cámara alta sesionó con el fin de votar tanto el informe de apelación relacionado con la «reforma laboral» como la viabilidad de la solicitud presentada el 1º de mayo. 5. Una vez concluida la primera votación, el secretario general y el presidente del Senado anunciaron que el siguiente punto del orden del día era el concepto sobre la consulta popular, el cual fue desfavorable, con 49 votos en contra y 47 a favor.

Añadió que, posteriormente, el gobierno nacional expidió el acto acusado. 1.2. Concepto de la violación 6. Señaló que el Decreto 0639 de 2025 incurrió en una vulneración flagrante del Estado Social de Derecho y del derecho fundamental al debido proceso administrativo de los administrados, al ser un acto general emitido en abierta contradicción con el ordenamiento constitucional y legal. 7.

Aseguró que fue expedido en abierta contravención del artículo 104 de la Constitución, que exige el concepto previo y favorable del Senado de la República para la validez de la convocatoria a una consulta popular, concepto que fue negado por el Senado. 8. Alegó que el artículo 121 de la Constitución prohíbe a cualquier autoridad estatal ejercer funciones distintas a las atribuidas legal y constitucionalmente, lo cual es desconocido por el decreto. 9.

Refirió que el presidente de la República ha inobservado abiertamente la votación negativa del Senado, bajo el argumento de que dicho pronunciamiento adolece de vicios de inconstitucionalidad en su trámite, lo que infringe los principios estructurales del Estado Constitucional de Derecho, incluyendo la presunción de legalidad de los actos (artículo 88 del CPACA), la función Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exclusiva del Consejo de Estado para el control de legalidad y el principio de división de poderes (artículo 113). 10.

Argumentó que las supuestas irregularidades en la votación del Senado no afectaron sustancialmente la voluntad democrática de la corporación y que desestimar unilateralmente un acto parlamentario por supuestos vicios de procedimiento es inadmisible, ya que tergiversa la excepción de inconstitucionalidad y usurpa la competencia exclusiva de la jurisdicción contencioso-administrativa para declarar la nulidad de tales actos (artículos 237 y 88 CP). 11.

Aseguró que el decreto resulta inconveniente para la estabilidad del Estado de Derecho, habida cuenta que profundiza la polarización política y erosiona los canales de diálogo entre el ejecutivo y el legislativo, siendo una ruptura institucional innecesaria ante la existencia de mecanismos legítimos y constitucionales para las reformas. 12.

Afirmó que el Decreto 0639 de 2025 no solo infringe el orden constitucional al desbordar la competencia del ejecutivo, sino que encarna una forma de ejercicio del poder carente de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, ignorando principios de coordinación entre poderes y eficiencia administrativa, y creando un riesgo sistémico para la estabilidad institucional y los derechos fundamentales, como la legalidad, confianza legítima y seguridad jurídica. 13.

Estimó que, si el ejecutivo consideraba que había vicios en la decisión del Senado, lo procedente era acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa, no arrogarse facultades jurisdiccionales. 14. Finalizó diciendo que la Presidencia de la República, como cabeza de la rama ejecutiva, no ostenta facultades para decidir sobre la legalidad o ilegalidad de actos emitidos por el legislador, competencia exclusiva del Consejo de Estado. 1.3.

La solicitud de suspensión provisional 15. La parte accionante, en un acápite de la demanda solicitó la suspensión de los efectos del acto demandado. Refirió que el Decreto 0639 de 2025 fue expedido por el presidente de la República sin el concepto previo y favorable del Senado, requisito indispensable para convocar a una consulta popular nacional, contraviniendo el artículo 104 de la Constitución Política y los artículos 31 y 32 de la Ley 1757 de 2015.

Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. Adujo que la expedición del decreto sin cumplir con los presupuestos habilitantes constituye un desconocimiento flagrante del artículo 29 de la Constitución y del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, que exigen que toda actuación administrativa se ajuste al marco competencial y procedimental previsto en la ley. 17.

Expuso que el acto desconoció unilateralmente la votación negativa del Senado sin acudir a la vía judicial competente, arrogándose funciones que corresponden exclusivamente al Consejo de Estado, vulnerando el artículo 88 del CPACA y los artículos 113 y 237 de la Constitución Política. 18. Relató que la ejecución del decreto implicaría la convocatoria inmediata de una consulta popular con un impacto fiscal y político de gran magnitud (entre 700 y 750 mil millones de pesos), lo cual podría generar un perjuicio irremediable para el orden institucional, el erario y los derechos fundamentales de los ciudadanos, especialmente la seguridad jurídica, legalidad, confianza legítima y división de poderes. 19.

Agregó que el análisis del acto acusado y la prueba documental (actas, videos y el propio decreto) demuestran una vulneración evidente del artículo 104 de la Constitución, que exige el concepto favorable del Senado como condición sine qua non para la validez de la convocatoria, lo que habilita la procedencia de la medida cautelar. 2.

El trámite de la solicitud 20. A través de proveído del 24 de junio de 2025, el despacho sustanciador del proceso admitió la demanda, debido a que el decreto acusado constituye un acto de contenido electoral, lo cual impide el trámite por la vía consagrada en el artículo 135 del CPACA, pero habilita su control a través del medio de nulidad conforme a las previsiones del artículo 137 ibidem. 21.

Además, mediante auto de la misma fecha, determinó que no era necesario pronunciarse sobre la procedencia del trámite preferente y urgente previsto en el artículo 234 del CPACA, en la medida en que la Sección Quinta del Consejo de Estado ordenó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0639 de 2025 y corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional del acto demandado por el término común de cinco (5) días al presidente de la República y al Ministerio Público.

Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Traslado de la solicitud2 22. Surtido el traslado de que trata el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3; el Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4, el Ministerio de Educación Nacional 5, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República6, y el Ministerio Público 7 presentaron escritos en los que se pronunciaron sobre la medida cautelar solicitada. 3.1.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público 23. Indicó que la demandante interpuso una demanda sometida a reparto dos veces con los siguientes radicados: 11001-03-28-000- 2025-00091-00 y 11001-03-28-000-2025-00088-00 (objeto del presente pronunciamiento), por lo que solicita, se acumulen ambas demandas. 24. Adujo que el control de constitucionalidad sobre los actos relacionados con la convocatoria de consultas populares de orden nacional es competencia exclusiva de la Corte Constitucional, según el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política. 25.

Mencionó que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han reconocido la imposibilidad de controles paralelos que generen inseguridad jurídica, y que el Decreto 0639 de 2025, al ser parte de un procedimiento especial regulado por la Ley 1757 de 2015, está bajo la vigilancia exclusiva del máximo tribunal constitucional. 26.

De otro lado argumentó que la suspensión solicitada carece de objeto porque el Decreto 0639 de 2025 ya fue suspendido provisionalmente por la Sección Quinta del Consejo de Estado en otro proceso (Radicado 11001032800020250008600). 27. Además, el acto demandado fue derogado por el Decreto 703 de 2025, lo que significa que ya no está vigente en el ordenamiento jurídico y, por lo tanto, no hay lugar a decretar medidas cautelares en su contra. 2 Índice 15 de Samai: el traslado corrió del 26 de junio al 3 de julio de 2025.

Notificada el 25 de junio de 2025. 3 Índice 17 de Samai. El término transcurrió desde el 26 de junio hasta el 3 de julio de 2025 a las cinco de la tarde. 4 Índice 20 de Samai. 5 Índice 22 de Samai. 6 Índice 23 de Samai. 7 Índice 24 de Samai. Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

Ministerio de Educación Nacional 28. Expuso que el acto acusado no produjo efectos pues convocó al pueblo de Colombia a una consulta popular en todo el territorio nacional el día 7 de agosto de 2025 y fue derogado antes de que se llevara a cabo la consulta, es decir, antes de producir efectos, por lo que carecería de objeto por sustracción de materia. 29.

Solicitó que se dé aplicación a la figura de la carencia de objeto por sustracción de materia y, en consecuencia, disponer la terminación anticipada del proceso en su etapa inicial respecto del Decreto 639 de 2025 al no subsistir efectos jurídicos que permitan continuar con el estudio de legalidad del acto acusado. 3.3. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República8 30.

Solicita que se remita el expediente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para que, en ejercicio de la función de unificación jurisprudencial a que refiere el artículo 271 del CPACA, se pronuncie sobre la competencia para conocer del presente asunto y, de considerarse competente para el efecto, sea la Sala Plena de lo contencioso administrativo la que resuelva el fondo del asunto. 31.

De manera subsidiaria, pide que se declare la falta de competencia del Consejo de Estado para ejercer control sobre el Decreto 0639 de 2025, en tanto, conforme lo señalado en el artículo 241.3 de la Constitución Política, se trata de un asunto sometido a la competencia exclusiva y excluyente de la Corte Constitucional. 32. Finalmente, requiere que se niegue el decreto de la medida cautelar solicitada. 33.

Expuso que la competencia funcional para ejercer el control judicial sobre las consultas populares del orden nacional está atribuida de manera exclusiva a la Corte Constitucional conforme al artículo 241.3 superior, disposición que le otorga la guarda de la supremacía constitucional respecto de los vicios de procedimiento en la convocatoria y realización de tales mecanismos de participación. En consecuencia, en su sentir, el control de legalidad promovido ante el Consejo de Estado frente al Decreto 0639 de 2025 resulta improcedente, pues se trata de un acto que forma parte del trámite integral de la consulta 8 En adelante DAPRE.

Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co popular nacional, materia reservada constitucionalmente a la competencia del máximo tribunal constitucional. 34.

Afirmó que esta conclusión ha sido reiterada por la propia Corte Constitucional9, que ha definido su competencia como «exclusiva y excluyente» en relación con los actos adoptados por el presidente y las autoridades electorales dentro del procedimiento de convocatoria y desarrollo de la consulta nacional, en tanto el análisis recae exclusivamente sobre los aspectos formales y procedimentales del trámite. 35.

Resaltó que el Decreto 0639 de 2025 hace parte del procedimiento especial regulado en la Ley 1757 de 2015, por cuanto se limita a habilitar la continuación del proceso consultivo, sin producir efectos jurídicos autónomos o definitivos, razón por la cual su control corresponde al marco funcional del artículo 241.3 superior. Insistió en que la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad por parte del ejecutivo no tiene la virtualidad de mutar el juez natural del procedimiento, ni permite acudir al «artículo 149.17 del CPACA» para sustentar competencia residual del Consejo de Estado, dada la jerarquía normativa de la Constitución. 36.

Señaló que las eventuales decisiones anteriores adoptadas por el Consejo de Estado sobre actos relacionados con consultas populares no resultan vinculantes para el presente asunto, dado que se trata de hechos nuevos y sustancialmente distintos: i) es la primera vez que se plantea una consulta promovida por el Presidente con la firma de todos sus ministros, ii) se cuestionan irregularidades en la decisión del Senado que negó el concepto favorable, y iii) se expidió el decreto en aplicación directa de la excepción de inconstitucionalidad. 37.

Concluyó que el asunto debe ser remitido de inmediato a la Corte Constitucional, dado que la competencia funcional es improrrogable conforme al artículo 16 del CGP. 38. Solicitó subsidiariamente, que el proceso sea sometido a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para unificar la jurisprudencia, debido a la existencia de cerca de veinte demandas sobre el mismo asunto con riesgo de criterios disímiles. 39.

Aseguró que este caso reviste trascendencia por su importancia jurídica, social y política, dada la «existencia de pronunciamientos del Consejo de 9 «Sentencia C-030 de 2018». Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado en los que considera, por una parte, tener competencia para el estudio de actos emitidos en el marco de la convocatoria y realización de mecanismos de participación ciudadana referidos en el artículo 241.3 superior; y, por otra, de providencias en las que remite tales asuntos por competencia a la Corte Constitucional, se hace patente la necesidad de que la corporación adopte un criterio unificado sobre el particular». 40.

Aseveró que existe la necesidad de que la corporación adopte un criterio unificado debido a pronunciamientos contradictorios previos del Consejo de Estado sobre su competencia en relación con actos de convocatoria de mecanismos de participación ciudadana (unas veces declarándose competente, otras remitiendo a la Corte Constitucional). 41.

Estimó que el Decreto 639 de 2025 cumplió con todos los presupuestos formales y sustanciales para su expedición: • El presidente de la República puede convocar una consulta popular nacional con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado, o si ha vencido el plazo sin pronunciamiento. • El presidente solicitó el concepto el 1 de mayo de 2025. • El Senado de la República votó el 14 de mayo de 2025, con un resultado de 47 votos a favor y 49 en contra, lo que en principio negaría el concepto favorable. • La decisión del Senado estuvo viciada por irregularidades sustanciales que la hacen inconstitucional. 42.

Alegó que el control difuso permite que cualquier autoridad deje de aplicar preceptos jurídicos inconstitucionales al resolver un caso concreto, por lo que no es solo una potestad, sino un deber de las autoridades cuando detectan una clara contradicción entre una disposición aplicable y las normas constitucionales. 43. Sostuvo que la Ley 5 de 1992 como parámetro de constitucionalidad y la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad frente al acto emitido el 14 de mayo de 2025 por el Senado de la República son jurídicamente válidas. 44.

Relató que la decisión del Senado del 14 de mayo de 2025 de no emitir un concepto favorable incurrió en múltiples vicios de inconstitucionalidad: • Votación sin lectura previa de la proposición correspondiente – desconocimiento de los principios de publicidad, debido proceso y transparencia: Se omitió la lectura de la proposición a votar, impidiendo a los senadores y la ciudadanía conocer el objeto preciso de la votación, lo cual es un vicio sustancial que afecta la deliberación informada.

Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Omisión en el trámite de cuestiones de orden formuladas al presidente y al secretario del Senado, una vez abierto el registro de votación: El presidente del Senado no interrumpió la votación para atender las cuestiones de orden de los senadores, violando su derecho al debido proceso parlamentario. • Violación del principio de razonabilidad en la determinación del tiempo de votación por parte del presidente del Senado de la República – exclusión de senadores presentes en la sesión que no pudieron ejercer su derecho al voto ante el cierre apresurado e intempestivo del registro: La votación se cerró arbitrariamente en solo 2 minutos y 54 segundos, excluyendo a senadores presentes y quebrantando el principio de mayoría y transparencia. El cierre coincidió con el momento en que los votos negativos superaron a los afirmativos, sin justificación objetiva. • Desconocimiento de la naturaleza preclusiva del cierre del registro de votación – desconocimiento de los artículos 129.3 y 133 de la Ley 5 de 1992: Se permitió la modificación de un voto después del cierre del registro (senador Edgar de Jesús Díaz Contreras), lo que alteró las mayorías y violó la inmodificabilidad del voto una vez cerrado.

Si hubiera habido un error, debió subsanarse mediante votación ordinaria del Senado, no por el secretario. Esto sugiere que el resultado de 47 Sí y 49 No, debió ser un empate 48-48, requiriendo una segunda votación. • Violación del artículo 123 de la Ley 5 de 1993 – falta de correspondencia entre senadores presentes y participantes en la votación: No hubo coincidencia entre los 93 senadores presentes y los 96 votos emitidos, lo que constituye un vicio insubsanable que debió llevar a la anulación y repetición de la votación. • Violación del derecho fundamental al debido proceso – no se tramitó recurso de apelación frente a la decisión de cerrar el registro de votación: No se tramitó un recurso de apelación presentado por una senadora contra la decisión de cerrar la votación, impidiendo corregir las irregularidades. 45.

Aseguró que, debido a estas múltiples y sustanciales irregularidades que viciaron el procedimiento y afectaron el resultado de la votación del Senado, el presidente de la República y sus ministros se vieron en la obligación constitucional de acudir a la excepción de inconstitucionalidad. Esto implicó inaplicar la decisión del Senado y, al considerarla sin efectos jurídicos, entender que se configuró el silencio administrativo que habilita al presidente a convocar la consulta popular. 46.

También aportó como anexo, solicitud elevada por el ministro de Justicia y del Derecho, Eduardo Montealegre Lynett, dirigida al Consejo de Estado, para que remitiera a la Corte Constitucional todas las demandas presentadas contra el Decreto 0639 de 202510. 47. En dicho memorial se argumentó que el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política establece que la Corte Constitucional es la competente para decidir sobre la constitucionalidad de referendos, consultas populares y plebiscitos de orden nacional, limitando su control a los vicios de procedimiento en su convocatoria y realización y dado que el Decreto 0639 de 2025 convoca 10 Índice 23 de Samai.

Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a una consulta popular de orden nacional, su control constitucional recae en la Corte Constitucional. 48.

Además, se indicó que el control que adelanta la Corte Constitucional sobre estos mecanismos de participación ciudadana es integral y posterior, según las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, y las sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015. 49. De otra parte, expresó que el Gobierno Nacional tiene conocimiento de varias demandas radicadas ante el Consejo de Estado contra el Decreto 0639 de 2025, cuyo control corresponde exclusivamente a la Corte Constitucional, un hecho reconocido por ambas corporaciones (sentencias C-309 de 2017, C-030 de 2018, C-1121 de 2004 de la Corte Constitucional). 50.

Por último, el DAPRE se opuso a la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado. Narró que el Decreto 639 de 11 de junio de 2025 fue expresamente derogado por el Decreto 703 de 24 de junio de 2025, por lo que no surte efectos en la actualidad. 3.4. Concepto del Ministerio Público 51. La señora agente del Ministerio Público se pronunció respecto de la solicitud de medida cautelar en el sentido de señalar que las circunstancias que fundamentaban la adopción de una medida cautelar desaparecieron, resultando en vano emitir cualquier tipo de pronunciamiento. 3.5.

Otras solicitudes 3.5.1. Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio 52. La apoderada del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio solicitó dar aplicación a la figura de la carencia de objeto por sustracción de materia y, disponer la terminación anticipada del proceso en su etapa inicial respecto del Decreto 639 de 2025, al no subsistir efectos jurídicos que permitan continuar con el estudio de legalidad del acto acusado en virtud de su derogatoria11. 11 Índice 29 de Samai.

Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 53. Conforme con lo dispuesto en los artículos 125.2 literal f) y 149.1 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024, que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado, la Sección Quinta es competente para resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 2.

Cuestión previa 54. La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público refirió que la demandante interpuso una única demanda sometida a reparto dos veces con los siguientes radicados: 11001-03-28-000- 2025-00091-00 y 11001-03-28-000- 2025-00088-00 (objeto del presente pronunciamiento), por lo que solicita, se acumulen ambos expedientes. 55.

Una vez verificados ambos radicados se encontró que se trata de dos demandas interpuestas en ejercicio de diferentes medios de control, motivo por el cual, fueron repartidas con diferentes radicados y asignadas a dos despachos sustanciadores. En todo caso, conviene precisar que sobre su acumulación se resolverá en la oportunidad procesal correspondiente conforme a lo dispuesto en los artículos 148 y 149 del CGP. 3.

De la medida cautelar de suspensión provisional 56. El artículo 238 de la Constitución Política establece la facultad que tiene la jurisdicción de lo contencioso administrativo para suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 57.

En este orden de cosas, el capítulo XI del título V de la parte segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58.

En materia de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 ibidem fijó una serie de requisitos en los siguientes términos:

ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…). 59.

Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se extrae que, para que pueda decretarse la suspensión provisional de un acto en materia electoral, debe realizarse su análisis frente a las disposiciones superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente. 60.

De lo anterior se colige respecto de la suspensión provisional del acto procede por violación de las disposiciones normativas constitucionales o legales citadas en el escrito correspondiente, si dicha violación surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con aquella12.

Esto implica que el demandante puede sustentar su petición e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados, o remitirse a los argumentos de la demanda, lo cual será entendido de su solicitud respectiva, y que el juez o sala encargada de su estudio, debe realizar un análisis de esas posturas y de las pruebas aportadas para determinar la viabilidad o no de la medida. 61.

No obstante, resulta oportuno precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional, por cuanto es claro que debe analizarse en cada caso concreto la implicación de esta con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y, en últimas, su legalidad.

Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso e incluso, el fallo sea diferente. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado no. 11001-03-28-000-2018-00133-00.

Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Decisión sobre la medida cautelar 62. La demandante aseguró que el Decreto 0639 de 2025 infringió el artículo 104 de la Constitución Política de Colombia y el principio de separación de poderes. 63.

Sostuvo que, según la norma constitucional, la convocatoria del presidente de la República en materia de esta clase de mecanismos de participación es válida, siempre y cuando esté suscrita por todos los ministros y haya tenido concepto previo favorable por parte del Senado de la República; requisito que no se cumplió en el presente caso puesto que, el órgano legislativo, luego de surtir el trámite legal no dio el visto bueno para llevar a cabo la consulta popular en cuestión. 64.

Establecidos los supuestos fácticos y normativos que rodean el caso, previo a abordar el estudio de la petición cautelar se advierte que, mediante auto del 18 de junio de 2025, con ponencia del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, dentro el expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, se dispuso suspender provisionalmente los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones» 65.

Es decir, el decreto demandado en esta oportunidad fue suspendido provisionalmente con ocasión de la decisión dictada dentro de otro proceso de nulidad que se adelanta en esta Sección. 66. En esa providencia, se concluyó: Finalmente, considera esta Sala que hay lugar a impartir el trámite de urgencia a la solicitud cautelar, en primera medida, porque, como ya se demostró, están cumplidos los requisitos de la suspensión provisional requerida, esto es, la violación de las disposiciones invocadas (art. 231 del CPACA), así como también ante la absoluta inminencia y gravedad de la transgresión que los peticionarios pretenden evitar. 67.

De lo anterior se sigue que el acto demandado quedó, temporalmente, sin fuerza ejecutoria, conforme a lo previsto en el numeral 1. ° del artículo 91 del CPACA13, que contempla entre las causales de pérdida de ejecutoriedad, la suspensión provisional. 13 ARTÍCULO

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68. Las circunstancias expuestas llevan a concluir que una nueva decisión orientada a suspender sus efectos caería en el vacío en consideración a que, en la actualidad, el acto demandado no está produciendo efectos. 69.

Esta Sala, al referirse a la media cautelar cuando el acto ha sido suspendido previamente ha precisado lo siguiente: 3.2.2. (…) el objetivo de la suspensión provisional es que cesen temporalmente los efectos de la norma (en sentido amplio) acusada, que no puedan predicarse respecto de la misma su fuerza ejecutoria mientras se analiza su legalidad, de manera tal que si para el momento en que debe resolverse dicha medida cautelar la disposición censurada carece de efectos, resulta improcedente y/o sin objeto pronunciarse sobre la petición de suspensión14. 70.

En línea con lo anterior, la Sección Quinta también ha señalado que cuando los efectos del acto demandado ya se encuentran suspendidos, se configura la decisión de estarse a lo resuelto, pues resultaría inane cualquier otro pronunciamiento de la autoridad judicial al respecto15. 71. Frente a la petición de terminación anticipada del proceso realizada por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y el Ministerio de Educación, como se expuso al resolver los recursos de reposición instaurados contra el auto admisorio de la demanda, se dirá que la derogatoria del decreto en cuestión no impide que se adelante el control judicial por parte de esta Sección, respecto de su legalidad durante el tiempo que estuvo vigente, dado que la pérdida de ejecutoria derivada de dicha determinación produce efectos hacia el futuro y, en este caso, el acto demandado alcanzó a producir efectos mientras mantuvo su vigencia. 72.

Así mismo, en el auto del 8 de agosto de 2025 (que dispuso no reponer el auto admisorio de la demanda) se reiteró que la competencia para conocer el presente asunto radica en esta Sección. 73. En consecuencia, frente a las solicitudes realizadas por el DAPRE, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, se estará a lo resuelto en el auto del 8 de agosto de 2025. 14 Consejo de Estado.

Sección Quinta. Auto del 4 de abril de 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28- 000-2018-00625-00. 15 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Quinta Magistrado Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra, providencia del 24 de abril de 2025, radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00; Consejo de Estado. Sección Quinta.

Auto del 18 de julio de 2024. Radicación No. 11001-03-28- 000-2024-00139-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. En esta oportunidad la Sala, presidida por el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, se integró, además, por los magistrados Gloria María Gómez Montoya y Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74.

A partir de las consideraciones realizadas y como quiera que el acto fue suspendido como consecuencia de la providencia proferida dentro del expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, decisión que se encuentra en firme16, se estará a lo resuelto en dicha oportunidad. 75. Finalmente, como el proceso se encuentra en la etapa cautelar, lo que corresponde en este escenario es resolver sobre la solicitud de suspensión provisional, de modo que no se hará pronunciamiento respecto de la petición de remitir el proceso a la Sala Plena de esta Corporación para que conozca el presente asunto en virtud de lo dispuesto por el artículo 271 del CPACA.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III.

RESUELVE

Primero: Estarse a lo resuelto en el auto del 18 de junio de 2025, dictado en el expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, en relación con la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». Segundo: Estarse a lo resuelto en el auto del 8 de agosto de 2025, mediante el cual se dispuso no reponer el auto admisorio de la demanda frente a las solicitudes de terminación anticipada y falta de competencia para conocer el presente asunto.

Tercero: Comunicar esta providencia al presidente de la República y a todos los ministros que integran el gobierno nacional. Cuarto: Reconocer personería a los abogados Ángela Lorena Guardiola Granados, Laura Isabel López Camacho, Edgar Fabian Garzón Buenaventura y Wilmar David Chaves Ramos, como apoderados del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, Ministerio de Hacienda y Crédito Público17, Ministerio de Educación Nacional18 y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 19, respectivamente, en los términos de los poderes aportados20. 16 Mediante auto del 24 de julio de 2025, la Sección Quinta confirmó el auto del 18 de junio de 2025, dentro del expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, que dispuso suspender provisionalmente los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».

En esta providencia salvó voto la Magistrada Gloria María Gómez Montoya. 17 Índice 20 de Samai. 18 Índice 22 de Samai. 19 Índice 23 de Samai. 20 Indice 021 de Samai. Demandante: Lina María Garrido Martín Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Rad: 11001-03-28-000-2025-00088-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sexto: En firme esta providencia, continúese con el trámite del presente proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Salvamento de voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.