Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Radicado número: 11001-03-15-000-2023-00541-00. Accionante: Luz Dary Salgado De Gil. Accionados: Tribunal Administrativo de Caldas, Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencia judicial. Proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. Pensión gracia. Subtema 1: requisitos generales de procedibilidad. Legitimación en la causa por activa. Interposición del amparo en nombre propio y en calidad de cónyuge supérstite. Subtema 2: relevancia constitucional.
Subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de amparo que presentó Luz Dary Salgado De Gil, en contra del Tribunal Administrativo de Caldas, del Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales y de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Luz Dary Salgado De Gil, en nombre propio y en calidad de cónyuge supérstite de Carlos Arturo Gil Ramírez, presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna, a la dignidad humana, al mínimo vital, así como a las garantías de las que son titulares las personas de la tercera edad, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Caldas, por el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales y por la UGPP.
Lo anterior, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que, en ejercicio de la acción de lesividad, formuló esta última en contra de Gil Ramírez, en la que se dictaron las providencias judiciales el 23 de noviembre de 2020 y el 5 de agosto de 2022. El trámite ordinario se radicó al número 17-001-33-39-751-2015-00164-00/01. 1.2.
Antecedentes del proceso ordinario objeto de amparo La UGPP presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en ejercicio de la acción de lesividad, en contra de Carlos Arturo Gil Ramírez, con la pretensión de que se dejaran sin efecto las Resoluciones 8742 del 22 de septiembre de 1994, 28464 del 19 de junio de 2007, 055336 del 3 de septiembre de 2012, 020979 del 8 de mayo de 2013, en las que le reconoció y reliquido, a este último, la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia; y se ordenará el reintegro de las sumas pagadas.
Pidió como medida provisional, la suspensión de los actos administrativos, al considerar que el señor Gil Ramírez no cumplió con el requisito de haber laborado como docente vinculado al orden territorial durante 20 años continuos de servicio como lo exige la Ley 114 de 1913, por lo que los tiempos laborados en calidad de vinculado al orden nacional no podían computarse conforme lo dispone la Ley 91 de 1989.
El asunto correspondió conocerlo al Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Manizales, autoridad que en auto del 10 de julio de 2015, admitió la demanda. No obstante, por la supresión del juzgado en comento, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Manizales asumió el conocimiento el 27 de agosto de 2015, pero finalmente el trámite se le asignó al Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales que, el 24 de julio de 2017, decretó como medida cautelar la suspensión provisional de los actos administrativos enjuiciados, con la consecuente conservación de los dineros que fueron cancelados.
Lo anterior porque encontró que la pensión gracia se le concedió a Carlos Arturo Gil Ramírez como lo dispone la Ley 114 de 2013, incluyendo para ello tiempos de servicio laborados en calidad de docente nacional. Esta providencia se les notificó a las partes el 25 de julio siguiente. Inconforme con la anterior decisión, Carlos Arturo Gil Ramírez formuló recurso de apelación, en el que además de realizar un recuento normativo, puntualizó, entre otras, que los 20 años de servicio los podía completar con tiempo laborado en educación primaria y secundaria, al igual que el tiempo de la pensión gracia podía ser en los niveles nacional, departamental o municipal.
Pidió la revocación integral del auto interlocutorio fechado 25 de julio de 2017. El Tribunal Administrativo de Caldas en providencia del 17 de noviembre de 2017, confirmó la decisión de suspensión, para lo cual consideró que el reconocimiento pensional estuvo desprovisto de la debida fundamentación normativa, por lo que, si bien se exigía que el señor Gil Ramírez hubiera cumplido un total de 20 años de servicio, solo acreditó 10 años y 6 días.
Además, que a pesar de que el demandado se vinculó al magisterio desde el 31 de diciembre de 1980, únicamente trabajó territorialmente del 1 de febrero de 1965 al 6 de marzo de 1975, para luego pasar a una vinculación en cabeza del Ministerio de Educación Nacional, en la que acreditó los restantes 18 años, 6 meses y 3 días. Agotado el trámite procesal respectivo, el juzgado accionado dictó sentencia de primera instancia el 23 de noviembre de 2020, en la que, por un lado, declaró probadas las excepciones de buena fe y de inexistencia de la obligación de reintegro propuestas por Carlos Arturo Gil Ramírez, y, por otro, imprósperas las relativas a la confianza legítima y la asunción de responsabilidad por culpa propia de la UGPP.
En estos términos, declaró la nulidad de las resoluciones y levantó la medida cautelar impuesta. Para arribar a tal conclusión, partió de un recuento normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia, y tuvo como hechos probados que Carlos Arturo Gil Ramírez laboró como docente en Caldas: (i) en calidad de institutor en Pereira del 1 de febrero de 1965 al 12 de abril de 1966;
(ii) en calidad de institutor en Manizales del 13 de abril de 1966 al 26 de febrero de 1975; (iii) como profesor del Colegio Perpetuo Socorro en Manizales del 27 de febrero de 1975 al 6 de marzo de 1975; y (iv) como docente en el Colegio Cristo de Manizales a partir del 3 de marzo de 1975. En consecuencia, determinó que el demandado prestó sus servicios como docente en el ente territorial por un período superior a 10 años, de modo que, si bien en la última fecha se posesionó ante la Secretaría de Educación de Caldas, quien lo designó fue el Ministerio de Educación Nacional.
Bajo tales parámetros, coligió que en el caso en concreto no era dable acumular tiempos de servicios prestados en calidad de docente del nivel central para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que frente a esta última resultan beneficiarios quienes hayan tenido una vinculación “territorial y/o nacionalizada”. En estos términos, razonó que la Resolución 8742 era ilegal, por cuanto Carlos Arturo Gil Ramírez no acreditó haber laborado territorial o nacionalmente por un lapso superior a 20 años, en cambio, se probó que, si bien trabajó por dicho período temporal, 9 de dichos años fueron al servicio del Ministerio de Educación Nacional.
Para tales fines, sustentó que el hecho de que el beneficiario de la prestación la haya recibido por 22 años, y se trate de una de naturaleza periódica, no le impiden analizar la legalidad de los actos administrativos, en cambio, le permiten estudiarla sin temporalidad, razón por la que concluyó que el acto estuvo viciado por la causal de infracción de las normas en que se fundó. Puntualizó que no era procedente ordenar la devolución de lo recibido, al no quedar demostrada la mala fe del pensionado.
Inconforme con el anterior proveído, la UGPP interpuso recurso de apelación, en el que manifestó que Carlos Arturo Gil Ramírez solicitó el reconocimiento de su pensión gracia sin reunir los requisitos previstos para tal emolumento, prestación que le fue reliquidada con ocasión del cumplimiento de una sentencia de tutela que dictó el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, cuestión que afecta ostensiblemente el patrimonio del ente estatal.
Así pues, reiteró la procedencia de la devolución de las sumas indebidamente canceladas al demandado, por lo que le solicitó al Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales acceder a las pretensiones de la demanda, y, en su defecto, no condenarla en costas. Esta última autoridad, en auto del 15 de marzo de 2021, concedió el mecanismo de alzada.
El Tribunal Administrativo de Caldas emitió decisión de segunda instancia el 5 de agosto de 2022, en la que confirmó la sentencia del 23 de noviembre de 2020 que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, bajo el planteamiento del siguiente problema jurídico: ¿Debe el señor Carlos Arturo Gil Ramírez reintegrar a la UGPP las sumas recibidas con ocasión del reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia, en virtud del acto parcialmente anulado? (Extraído textualmente de la providencia).
Puntualmente, consideró que si bien los actos administrativos están revestidos de presunción de legalidad conforme lo dispone la jurisprudencia del Consejo de Estado y el artículo 83 de la Constitución Política, el particular que actuó ante la entidad pública al peticionar el reajuste de su pensión lo hizo en ejercicio de su buena fe y amparado en la confianza legítima ante las autoridades con la plena convicción de que le asistía derecho a reclamar la prestación, por lo que conforme lo ha dispuesto la jurisprudencia no resulta viable ordenar el reembolso de las sumas canceladas.
En tal sentido, el hecho de que el señor Gil Ramírez haya solicitado el reconocimiento de su prestación y posteriormente haya acudido a la acción de tutela para pretender la reliquidación de esta última, no permite acreditar que actuó con mala fe en ejercicio de una conducta fraudulenta o dolosa, por lo que no era viable imponerle a este último la devolución de las sumas recibidas.
Sustentó su providencia en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- que dispone que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, así como en jurisprudencia del Consejo de Estado relativa a la impertinencia de ordenar devolución de sumas monetarias cuando no queda demostrado que la actuación del demandante hubiera estado precedida de actos dolosos y de mala fe para obtener el reconocimiento prestacional, en conexidad con la obligación que procesalmente le asiste a la entidad pública de demostrar, más allá de la ilegalidad de la prestación, que el reconocimiento se realizó con abierto desconocimiento de los postulados de buena fe.
Esta providencia se les notificó a las partes por correo electrónico el 9 de agosto de 2022. Carlos Arturo Gil Ramírez falleció el 7 de octubre de 2022. 1.3. Pretensiones y argumentos de la solicitud de amparo Luz Dary Salgado de Gil solicitó al juez constitucional: (i) el amparo de sus derechos fundamentales y los de su cónyuge, y, en consecuencia;
(ii) que declare la nulidad de las sentencias de 23 de noviembre de 2020 y del 5 de agosto de 2022, de modo que se ordene reconocer la pensión gracia a favor de Carlos Arturo Gil Ramírez con el pago de la totalidad de las mesadas retenidas, prestación que debe seguir su curso natural y sucederle a quien por ley le corresponda; y (iii) que en el futuro se abstengan de incurrir en las mismas acciones, so pena de desacato.
Argumentó que el Tribunal Administrativo de Caldas, el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales y la UGPP transgredieron los derechos fundamentales de Carlos Arturo Gil Ramírez y los suyos propios, por las siguientes razones: 1. Inobservaron en debida forma el contenido del postulado de la buena fe, en la medida en que, si bien lo aplicaron como fundamento, particularmente, el tribunal accionado en sentencia de segunda instancia para sustentar la improcedencia de la devolución de las sumas debidamente canceladas, no realizó el empleo de tal figura para reconocer y ordenar la continuación en el pago de la pensión gracia a favor de Carlos Arturo Gil Ramírez.
Lo anterior, en abierto desconocimiento de que no existe alguna norma en el CPACA, concretamente el artículo 164, que impida la aplicación integral del postulado de buena fe a todo el proceso judicial. 2. Las autoridades judiciales omitieron tomar en consideración los argumentos que el señor Gil Ramírez expuso cuando alegó de conclusión en sede de primera instancia, en los que manifestó que no tuvo injerencia en el reconocimiento de la prestación, no existió razón válida legalmente para revocar las resoluciones que profirió la UGPP, no puede pretermitirse un derecho adquirido, es una persona de la tercera edad quien no obtuvo alguna sanción disciplinaria, ni se advirtieron fundamentos legítimos para considerar que los actos administrativos fueron producto de medios ilegales.
Precisó que en dicho momento procesal la parte realizó un recuento del contenido de la Sentencia T-335 de la Corte Constitucional, a partir de la que se podía inferir razonablemente que las pretensiones de la UGPP eran a todas luces improcedentes, pues la revocación del acto administrativo únicamente es pertinente en los casos en que no exista perjuicio para el administrado ni para los terceros que puedan predicar algún interés en el asunto definido en la manifestación de la voluntad.
Frente a esto último, consideró que tanto el Tribunal Administrativo de Caldas, como el Juzgado Primero Administrativo de Manizales y la UGPP, convirtieron el aludido precedente en “mera retórica y letra muerta e inservible, al abusar de sus poderes y transgredir el contenido del artículo 93 de la Carta Política. Trajo a colación, para tales efectos, el contenido del artículo 29 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, relativo a las formas de interpretar el instrumento internacional.
Puntualizó, además, que para el momento en que se dictaron las dos providencias judiciales enjuiciadas, Colombia no hacía parte de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, lo que le impedía a las accionadas remover el beneficio prestacional de la titularidad de Carlos Arturo Gil Ramírez. En gracia de discusión, consideró que de estar vigente el instrumento internacional igualmente dicha remoción era ilegítima, toda vez que en Colombia la pensión gracia es inherente a la persona humana.
Para sustentar el presente planteamiento, trajo a colación el contenido del artículo 27 de la referida convención, relativo a la falta de autorización para proceder con la suspensión de los derechos allí enlistados. 3. Las accionadas materializaron un trato cruel, inhumano y degradante en contra de Carlos Arturo Gil Ramírez que se extrapoló a ella en su condición de cónyuge, en la medida en que vieron mermada su calidad de vida y social, aún a pesar de que ambos tenían una avanzada edad para el momento en que la controversia se decidió. Inclusive, puso de presente que el cáncer que le diagnosticó al señor Gil Ramírez fue producto de su preocupación continua por un periodo extenso de 7 años, hasta el 7 de octubre de 2022, momento en que falleció luego de conocida la providencia del 5 de agosto de 2022 que dictó el Tribunal Administrativo de Santander, en la que se definió el asunto relativo a la supresión de la prestación que garantizó su derecho constitucional a un mínimo vital.
Para concretar lo referido, trajo a colación la sentencia C-442 del 25 de mayo de 2011 en la que la Corte Constitucional aludió a la interpretación auténtica de los derechos contenidos en la Convención Interamericana de Derechos Humanos, así como un compendio jurisprudencial de decisiones emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos relativas, entre otras, al control y parámetro de convencionalidad en el ámbito interno, al juicio de la cosa juzgada internacional, y la jurisprudencia de los altos tribunales de la región. Esto último, lo relacionó con el contenido del artículo 12 de la Constitución Política que refiere que nadie será sometido a desaparición forzada, ni a tratos crueles, inhumanos y degradantes. 4.
Aludió que las accionadas violaron su derecho fundamental al debido proceso a partir del contenido del artículo 4 de la Constitución Política, referente a la excepción de inconstitucionalidad y supremacía constitucional. 1.4. Trámite de tutela en primera instancia e intervenciones 1.4.1. La solicitud se admitió en auto del 9 de febrero de 2023, en el que se ordenó notificar a las partes y a los interesados, y se requirió a Luz Dary Salgado de Gil para que indicara el nombre de los herederos, si los hubiere, de Carlos Arturo Gil Ramírez, con el fin de fueran vinculados al presente trámite en calidad de terceros con interés. También requirió a esta última para que realizara unas precisiones de su escrito de tutela.
Esto último, lo acató la señora Salgado de Gil en memorial del 10 de febrero siguiente, en el que allegó a la presente acción constitucional el último folio que había omitido incorporar originalmente al contenido de su demanda de tutela, en el que refería las últimas dos pretensiones, las pruebas que aportó y la manifestación del juramento que exige el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 1.4.2.
El Tribunal Administrativo de Caldas trasladó al Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales la solicitud relativa a la remisión en copia digital del expediente del proceso ordinario, al precisar que el mismo radicaba en el referido despacho judicial. 1.4.3. Luz Dary Salgado De Gil dio cumplimiento al requerimiento que se le efectuó en el auto admisorio, por lo que identificó el nombre de los herederos de Carlos Arturo Gil Ramírez con sus correspondientes direcciones de notificación. Además, precisó que el único correo electrónico que tenía previsto para las notificaciones judiciales en el presente trámite era juriserviciosmanizales@hotmail.com, y reiteró el cumplimiento del juramento.
En todo caso, dejó constancia de que ya había allegado previamente el último folio de su demanda de tutela, y aportó algunas piezas procesales del expediente ordinario. 1.4.4. La UGPP manifestó que la acción de tutela era improcedente porque las decisiones judiciales no incurrieron en el defecto sustantivo alegado, de modo que lo que pretende la tutelante es que nuevamente se revise el fondo del asunto.
Realizó un recuento a partir del que argumentó que: (i) los actos administrativos perdieron ejecutoriedad por disposición del artículo 91 del CPACA, al margen de que en las dos providencias judiciales se ordenó su anulación; (ii) existe una prohibición de reconocimiento de la pensión gracia para los docentes del orden nacional, motivo por el que Carlos Arturo Gil Ramírez no tenía derecho a la prestación;
(iii) la solicitud de amparo no cumplió con los requisitos generales de procedibilidad; (iv) la pretensión de la actora va en contravía de una orden judicial, asunto en el que operó la figura de la cosa juzgada; y (v) la acción de tutela no es el mecanismo procedente para reclamar prestaciones económicas ni pretender el reconocimiento de derechos prestacionales. 1.4.5.
La Secretaría General de esta Corporación requirió a la parte actora con el fin de que precisara la dirección electrónica de notificación de Andrea Carolina Gil Vinasco, frente a lo que respondió que la dirección era la siguiente: andreagil123@gmail.com. 1.4.6. El Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales aportó copia digital del expediente ordinario.
Sobre el fondo del asunto, reiteró la ratio decidendi de la providencia que dictó, y concretó que se atenía a lo que resultara probado en el trámite constitucional. En todo caso, trajo a colación el contenido de la sentencia T-019 de 2021 en la que la Corte Constitucional delimitó los requisitos generales de procedibilidad de las acciones de tutela contra providencias judiciales. 1.4.7.
Finalmente, Angela Victoria Gil Salgado, Carlos Andrés Gil Salgado y Andrea Carolina Vinasco manifestaron con idéntico fundamento que están de acuerdo con los hechos y con las pretensiones que formuló Luz Dary Salgado de Gil, pues las autoridades omitieron dar cabal cumplimiento a sus obligaciones legales. Solicitaron que, en los términos pedidos, fuera concedida la protección constitucional.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer del amparo constitucional deprecado por la parte actora, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción de tutela La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Tales condiciones son: (i) la legitimación por activa y por pasiva;
(ii) que la cuestión sea de relevancia constitucional; (iii) que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance; (iv que se cumpla el principio de inmediatez; (v) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (vi) que se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales (vii) que no se trate de una tutela contra otra tutela”.
Así, una vez verificado el cumplimiento de los presupuestos que la determinan, procede definir la problemática que el actor plantea en función de los defectos atribuidos a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Esta Sala examinará si en el caso sub judice se encuentra superado el requisito de procedibilidad relativo a la legitimación en la causa por activa.
Para ello, realizará una exposición normativa y jurisprudencial, para luego aplicarla al caso en concreto. 2.2.1. Modalidades para el ejercicio de la acción de tutela. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 expresamente dispone que: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. (La Sala subraya). Lo anterior implica que el mecanismo constitucional admite al menos cinco modalidades para su ejercicio: (i) en nombre propio;
(ii) a través de representante legal; (iii) por conducto de apoderado judicial; (iv) por la vía de un agente oficioso; y (v) cuando quien la ejerza es el Defensor del Pueblo o un personero municipal. En relación con la modalidad de la agencia oficiosa, la Corte Constitucional ha puesto de presente que “la presentación de la solicitud de amparo a través de agente oficioso tiene lugar, en principio, cuando éste manifiesta actuar en tal sentido y cuando de los hechos y circunstancias que fundamentan la acción, se infiere que el titular de los derechos fundamentales presuntamente conculcados se encuentra en circunstancias físicas o mentales que le impiden actuar directamente”.
Así pues, “en criterio de la Corte, (i) si existe manifestación expresa del agente o (ii) si de los hechos se hace evidente que actúa como tal, el juez deberá analizar el cumplimiento de la siguiente exigencia y determinar si, en el caso concreto, las circunstancias le impiden al titular de los derechos presuntamente vulnerados actuar por sí mismo”.
En consonancia con lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha delimitado los requisitos que deben concurrir para tener por configurada la figura de la agencia oficiosa, así: (i) la manifestación de que se actúa en dicha calidad; (ii) la prueba siquiera sumaria de la imposibilidad de que el agenciado o su representado actué por sí mismo;
(iii) no se requiere relación de conexidad entre el agente y el agenciado; (iv) en lo posible debe existir ratificación de este último”. 2.2.2. Las exigencias del requisito de procedibilidad a la luz de la jurisprudencia. En tal sentido, la máxima Corporación constitucional ha determinado que para tener por acreditada la legitimación en la causa por activa de quien acude a la acción de tutela deben cumplirse “las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
(Negritas en el texto). Ello significa que debe quedar acreditado que “el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona”, cuestión que va ligada a que “la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional”.
Sobre la materia referida se ha pronunciado la Sala de Casación y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de puntualizar que quien obre en ejercicio de la acción de tutela debe tener “un interés que legitime su intervención, el cual, cuando se trata de la presunta violación de los derechos fundamentales generada por actuaciones o providencias judiciales, como aquí ocurre, radica en cabeza de quien integra alguno de los extremos del litigio o fue reconocido como interviniente”.
En esta última providencia, la Sala de Casación y Agraria de la Corte Suprema de Justicia se refirió al contenido de un caso en el que falló bajo el razonamiento antes advertido, al considerar que: “( ) ‘al ser evidente que la promotora de la queja carece de atribución para adelantar por este medio la defensa de los derechos fundamentales reclamados dentro de un juicio donde no ostentó la calidad de parte ni de tercero, emerge ostensible la improcedencia de la protección impetrada, no siendo menester adentrarse en el contenido de la queja por cuanto lo primero excluye lo segundo’ (…)”. 2.2.3.
La titularidad frente a los derechos fundamentales como criterio determinante dentro del estudio del presupuesto de legitimación en la causa por activa. La conexidad existente entre la afectación iusfundamental y el titular de los derechos. La Corte Constitucional ha considerado que “quien no tenga la condición de persona - natural o jurídica - propiamente hablando, no es sujeto de derechos fundamentales, ya que éstos son inherentes a la esencia personal, o manifiestan las tendencias naturales o fundamentales del sujeto de derecho".
No obstante, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia al interpretar lo anterior para resolver una acción de tutela de su conocimiento, precisó que “por vía jurisprudencial se ha abierto la posibilidad de que los familiares acudan ante el juez constitucional en busca de la protección de garantías superiores del fallecido, pero sólo cuando el amparo se orienta a derechos que se proyectan más allá de la existencia de la persona, verbi gratia la dignidad, la honra, el buen nombre, la intimidad y la memoria”.
Estas últimas garantías que le sirvieron para legitimar su decisión de declarar la falta de legitimación en la causa por activa en el caso que estudió, toda vez que en la demanda de tutela que analizó, las referidas no fueron invocadas como sustento del mecanismo de amparo. Para fundamentar su decisión, mencionó el contenido de la Sentencia SU-540 de 2007, en la que la Corte Constitucional relató que “e]n algunos casos la Corte ha encontrado que la vulneración a los derechos constitucionales fundamentales de una persona fallecida pueden ser amparados por vía de tutela, porque la vulneración alegada sigue produciendo efectos en la familia o en los herederos del difunto.
Al respecto, la sentencia T-437 de 2000 se pronunció de fondo, por cuanto la vulneración alegada se proyecta o seguía produciendo efectos en los sucesores del causante”. Visto lo anterior, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en la providencia en cita, concluyó que la allí accionante no probó “que los efectos del supuesto perjuicio alegado en el proceso ordinario laboral se cristalizaban con alguna gravedad sobre ella, para habilitar su legitimidad como promotora de la acción constitucional”. 2.2.4.
La carga de la prueba en la acción de tutela. El máximo juez de la jurisdicción constitucional ha determinado que “en sede de tutela generalmente la carga de la prueba incumbe al accionante. La persona que pretenda el amparo de un derecho fundamental debe demostrar los hechos que sustentan sus pretensiones y llevar al juez a tomar una decisión con certeza y convicción de la amenaza o vulneración del derecho invocado.
No obstante, también reconoció que existen situaciones en las que la carga de la prueba se debe invertir por las condiciones de indefensión en las que se encuentra el peticionario como es el caso de las víctimas de desplazamiento forzado”. En estos términos, la misma corporación aludida ha concretado que “la decisión del juez no puede ser adoptada con base en el presentimiento, la imaginación o el deseo, sino que ha de obedecer a su certidumbre sobre si en efecto ha sido violado o está amenazado un derecho fundamental, si acontece lo contrario, o si en el caso particular es improcedente la tutela”.
(Cursivas transcritas literalmente el texto). 2.3. En el caso en concreto, Luz Dary Salgado de Gil sustentó que interponía la presente solicitud de amparo tanto en nombre propio como en su calidad de cónyuge supérstite de Carlos Arturo Gil Ramírez, quien falleció el 7 de octubre de 2022. A partir de lo establecido, esta Subsección considera que el señor Gil Ramírez no es titular de derechos fundamentales, de modo que invocar la protección en su nombre no es un argumento de recibo para tener por superada la legitimación en la causa por activa en favor de Luz Dary Salgado de Gil.
La Sala pone de presente que la actora invocó como desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna, a la dignidad humana, al mínimo vital y, en general, a las garantías de las que son titulares las personas de la tercera edad, sin haber fundado su solicitud de amparo en derechos constitucionales como la honra, el buen nombre, la intimidad y la memoria, que según se precisó en el acápite teórico, son los que tienen la entidad de trascender la existencia misma de la persona.
Lo anterior, al tratarse el caso en concreto de un asunto fundamentalmente pensional. En tal sentido, si bien la actora sí invocó una garantía trascendental como lo sería la dignidad humana, no logró advertir que su intención al proponer el presente debate iusfundamental era lograr la materialización de tal prerrogativa, al margen de que tampoco expuso cuál es el impacto constitucional que frente al mentado derecho considera sufrió, y sufre aún, su cónyuge fallecido Carlos Arturo Gil Ramírez.
Visto lo anterior, resulta claro que la calidad de cónyuge supérstite de la señora Salgado de Gil no la legitima per se para instaurar la presente causa constitucional, toda vez que a partir de los derechos fundamentales sobre los que fundó su pedimento de tutela, esta magistratura no logra advertir una incidencia constitucional para los derechos amparables del señor Gil Ramírez, susceptible de ser estudiada en esta instancia judicial.
Sumado a lo anterior, la acción de tutela de la referencia también la formuló la parte accionante en nombre propio, frente a lo que es preciso considerar que Luz Dary Salgado De Gil no fue parte ni interviniente en el proceso ordinario cuyas sentencias pretende sean infirmadas en esta sede tutelar, toda vez que en dicho trámite el demandado fue Carlos Arturo Gil Ramírez, quien falleció luego de que se le notificara la providencia que dictó el Tribunal Administrativo de Caldas el 5 de agosto de 2022.
En razón a ello, la señora Salgado de Gil, en principio, no está legitimada para actuar en el asunto objeto de la presente controversia, comoquiera que no le asiste un interés directo y particular con el trámite litigioso ordinario. Así pues, quienes en principio tendrían legitimación para cuestionar las providencias judiciales dictadas al interior del proceso de igual entidad, son los sujetos procesales que allí intervinieron, pues tal condición les garantiza, particularmente, la titularidad de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, garantías predicables a partir de la participación en un trámite judicial, donde éstas se materializan por excelencia. En este punto debe revisar la Sala si la señora Salgado de Gil logró probar cómo la afectación iusfundamental que en principio recaería sobre los derechos fundamentales de los que fue titular Carlos Arturo Gil Ramírez, sigue produciendo efectos en su persona como cónyuge supérstite, cuestión que implicaría demostrar una conexidad entre la vulneración de los derechos fundamentales y la titularidad frente a estos últimos, concretamente, a la vida digna, a la dignidad humana, y al mínimo vital, garantías que trascienden la controversia ordinaria.
En dicho orden, esta Subsección constató que Luz Dary Salgado de Gil refirió simplemente una afectación a sus derechos fundamentales ya mencionados, a partir de lo que se colige que la totalidad de sus argumentos van dirigidos al fundamento de las providencias judiciales del 23 de noviembre de 2020 y del 5 de agosto de 2022, trámite judicial en el que conforme se expuso en líneas precedentes no intervino bajo ninguna calidad.
Aunado a ello, la señora Salgado De Gil mencionó que ambos, esto es, Carlos Arturo Gil Ramírez y ella, vieron mermada su calidad de vida económica y social, con una repercusión en su derecho fundamental al mínimo vital. Sin embargo, esta magistratura precisa que tal consideración fue genérica, y no se acompañó de algún soporte probatorio u otro razonamiento adicional del cual inferir la alegada afectación del derecho fundamental al mínimo vital de la actora.
Así las cosas, no es suficiente con la indicación genérica de la afectación iusfundamental, sino que, para el caso concreto, era necesario que Luz Dary Salgado De Gil probara la relación inescindible entre los hechos sobre los que sustentó su pedimento de amparo y la vulneración de sus derechos fundamentales, para tener por acreditada la legitimación en la causa por activa en el presente trámite constitucional.
En este plano del análisis, vale traer a colación la acotación relativa a que, en palabras de la Corte Constitucional, la sustitución pensional: “es un derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho.
Los beneficiarios de la sustitución de las pensiones de jubilación, invalidez y de vejez, una vez haya fallecido el trabajador pensionado o con derecho a la pensión, son el cónyuge supérstite o compañero (a) permanente, los hijos menores o inválidos y los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado (Ley 12 de 1973, art. 1º y Ley 113 de 1985, art. 1º, parágrafo 1º) (…).”.
(Transcrito textualmente incluidas las cursivas y el subrayado). Conforme lo expuesto, esta Subsección reconoce que esta no es la oportunidad para definir la titularidad que le asistiría a Luz Dary Salgado de Gil para reclamar el derecho a la sustitución pensional, en la medida en que ello: (i) no fue el objeto del proceso por el que promovió el presente amparo, que versó fue sobre el reconocimiento de la pensión gracia, por lo que mucho menos constituyó el objeto del trámite de la referencia; y (ii) no implica que por dicha potencial titularidad se acredite una relación inescindible con la trasgresión de sus derechos fundamentales.
Más aún, cuando el proceso ordinario finalizó con la declaratoria de nulidad de las resoluciones 8742, 28464, 055336 y 020979 que reconocieron el derecho pensional. Frente a tal situación se ha pronunciado la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar que la sustitución pensional aplica como un mecanismo de protección cuando quien fallece ha adquirido legalmente el derecho a la prestación, pues “solo configurados los elementos que permiten su otorgamiento, se entiende que el derecho ingresa al patrimonio del docente tornándose potencialmente sustituible dada su naturaleza pensional y la categoría de derecho adquirido se obtiene una vez consolidado”.
A partir de lo anterior, un eventual pronunciamiento sobre el derecho a la sustitución pensional debe ir ligado a la parte resolutiva de las providencias judiciales que decidieron la controversia ordinaria. Finalmente, esta Subsección también reconoce que Luz Dary Salgado de Gil no estaría legitimada para actuar como agente oficiosa de Carlos Arturo Gil Ramírez, en la medida en que si bien esta podría accionar como tal sin manifestación expresa que así lo consigne, en el presente caso más que existir una imposibilidad para el ejercicio de la acción por parte del señor Gil Ramírez, lo que ocurrió es que cesó su condición de persona con ocasión de su fallecimiento, lo que haría inoperante la reclamación en esta sede sobre sus derechos fundamentales.
En gracia de discusión, aún si esta Sala tuviera por superado el requisito de legitimación en la causa por activa, la solicitud de amparo tal como fue formulada no superaría tampoco los requisitos generales de procedibilidad relativos a la relevancia constitucional y a la subsidiariedad. En primer lugar, en relación con el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional indicó que este propende por que la acción de tutela tenga un carácter excepcional que salvaguarde los principios de autonomía e independencia judicial, de modo que, como las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada "el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
A partir de ello, aplicados los criterios que fijó la Corte Constitucional para su acreditación al caso en concreto, esta Sala analiza que: i) el asunto no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, toda vez que no permite abordar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, que implica “hacer valer ante los jueces derechos e intereses de las personas, mediante la defensa contradictoria, y de obtener, en fin, una respuesta fundada en derecho”, garantía que integra el derecho a la defensa como la “posibilidad de que toda persona pueda emplear todas las herramientas y mecanismos adecuados para defenderse”.
En este punto, conviene precisar que por núcleo esencial de un derecho fundamental se entiende “el mínimo de contendido que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas. Y, en sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental sin lo cual se le quita su esencia fundamental”. ii) la discusión se limita a una controversia meramente legal, toda vez que frente al reparo dirigido a sustentar una inaplicación del postulado de la buena fe a todo el proceso judicial, se pronunció el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales en providencia del 23 de noviembre de 2020, en la que declaró prósperas las excepciones de buena fe y de inexistencia de la obligación de reintegro propuestas por Carlos Arturo Gil Ramírez, al considerar que no quedó probado que su actuación hubiera sido dolosa o de mala fe.
Por su parte, Carlos Arturo Gil Ramírez formuló alegatos de conclusión en sede de segunda instancia, frente a los que se pronunció el Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia fechada 5 de agosto de 2022, confirmando íntegramente el proveído de primera instancia. Así pues, si bien se invocaron como reproches contra las providencias judiciales la improcedencia de las pretensiones de la UGPP y la transgresión de la normativa internacional que rige la materia, la parte actora no planteó un verdadero defecto específico contra las providencias enjuiciadas.
En cambio, se limitó a insistir en asuntos frente a los que ya se pronunciaron las accionadas y planteó argumentos genéricos ausentes de una carga argumentativa suficiente que diera cuenta de la trascendencia de los mismos a una órbita constitucional, cuestiones que permiten afirmar que el amparo se estructura como una mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”.
En la misma línea, la pretensión relativa que se ordene el reconocimiento de la totalidad de las mesadas retenidas, da cuenta de la utilización del presente mecanismo de amparo como una fórmula para propender por reclamaciones de carácter económico, que en principio le correspondería definir a otras jurisdicciones distintas a la constitucional. iii) no se justificó razonablemente una afectación desproporcionada a los derechos fundamentales, toda vez que la accionante más allá de referir una afectación para sus garantías superiores, no concretó sus planteamientos a asuntos que adviertan una restricción desproporcionada para sus garantías iusfunfamentales.
En segundo lugar, el presupuesto de subsidiariedad se encuentra previsto en el artículo 86 superior que establece que el mecanismo de amparo “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro mecanismo de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, “entendido este último como aquél que tan sólo puede resarcirse en su integridad mediante el pago de una indemnización”.
A partir de lo expuesto, esta magistratura pone de presente que Carlos Arturo Gil Ramírez no agotó el recurso apelación en contra de la providencia que dictó el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales el 23 de noviembre de 2020, ya que el único recurso de alzada propuesto y desatado por el Tribunal Administrativo de Caldas fue el que formuló la UGPP.
Así pues, el señor Gil Ramírez tenía la posibilidad de interponer el mentado recurso judicial idóneo y eficaz, cuya procedencia se hace imperiosa a partir de que la sentencia que emitió el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales fue desfavorable a sus intereses, momento en el que podía referirse a la improcedencia de las pretensiones de la UGPP y a la legalidad de las resoluciones pensionales, como una fórmula para propender por la protección de sus derechos fundamentales; sin que tal oportunidad pudiera suplirse con la etapa de alegatos de conclusión en sede de segunda instancia, momento en que el demandado pidió expresamente mantener la legalidad de los actos de reconocimiento pensional.
En línea con lo expuesto, aún si Carlos Arturo Gil Ramírez no hubiera fallecido, su cónyuge no argumentó la procedencia del mecanismo de amparo en modalidad transitoria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, por lo que como ha proscrito la Corte Constitucional una eventual condición de sujeto de especial protección constitucional de la actora por su mayoría de edad, “por sí sola no solventa el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela”.
Por las razones expuestas, esta Sala declarará la improcedencia del presente amparo constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR improcedente la solicitud de amparo que presentó Luz Dary Salgado de Gil en contra del Tribunal Administrativo de Caldas, del Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales y de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que esta sentencia no fuere impugnada. Notifíquese y Cúmplase,