CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 13001-23-33-000-2018-00411-01 N° Interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandada Medio de control:: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 16 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda1. 1.1. Pretensiones. La señora María de la Concepción Andrade Fernández, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones UGM 28023 de 20 de enero de 2012, UGM 41527 de 3 de abril siguiente y RDP 8645 de 4 de marzo de 2015, por las que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la UGPP (que emitió la última) le negaron la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: (i) reconocer la pensión gracia, con el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de 1 Las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica Samai. 2 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP pensionada, cuyas mesadas deberán ser actualizadas; y (ii) sufragar las costas procesales.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante nació el 13 de febrero de 1954, trabajó en calidad de docente nacionalizada del municipio de San Juan de Nepomuceno «desde el 23 de julio de 1977 hasta el 30 de diciembre de 2014» y, por colmar los requisitos legales, reclamó de la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) la pensión gracia, negada a través de los actos acusados. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. La parte actora acusó como trasgredidas las siguientes disposiciones jurídicas: De la Constitución Política, los artículos 2, 6, 13, 25, 53, 58 y 84. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1, 3 y 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1933, el artículo 33. De la Ley 91 de 1989, el artículo 15.

La Ley 115 de 1994. La demandante arguyó que, al haberse vinculado a la docencia oficial como profesora nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia, con fundamento en las precitadas normas. 2. Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda.

Aseveró que la actora no completó los 20 años de servicio como docente oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizada, tal como lo exige el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, pues no es posible computar los tiempos laborados en calidad de maestra nacional, razón por la cual se deben denegar las pretensiones de la demanda.

Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, falta de derecho para pedir, buena fe y prescripción. 3 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 16 de octubre de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (con condena en costas).

En consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer la pensión gracia a la demandante «[…] en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional; esto es, el comprendido entre el 25 de abril de 2009 y 25 de abril de 2010», con efectos fiscales desde el 28 de febrero de 2015, por prescripción trienal.

Consideró que comoquiera que la actora laboró durante 24 años, 4 meses y 23 días, su vinculación al magisterio como docente nacionalizada ocurrió con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (11 de enero de 1978) y carece de antecedentes disciplinarios, cumplió la totalidad de los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia, de conformidad con lo establecido en la Ley 114 de 1913.

Concluyó que se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 28 de febrero de 2015, dado que entre la fecha de la reclamación administrativa (7 de noviembre de 2014) y la presentación de la demanda (28 de febrero de 2018) trascurrieron más de 3 años. 4. El recurso de apelación. La demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Alegó que el a quo tomó los lapsos en que la actora trabajó bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios (desde 1988 hasta 1997), los cuales no son válidos para la pensión gracia que depreca, pues «[…] no se acredit[ó] dentro del proceso dicho período con un caudal probatorio suficiente que permitiera determinar la existencia de dicha prestación de servicio docente».

Adujo que si bien es cierto que la actora cumplió el requisito de la edad (50 años), al igual que la consagración y la buena conducta, también lo es que no satisfizo el tiempo de prestación de servicios departamental, distrital, municipal o nacionalizada. 4 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP Agregó que, para la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, la demandante no colmaba los requisitos para acceder a la referida prestación, por lo que, «[…] con base en la sentencia C-489 DE 2000, la cual excluye del reconocimiento a los docentes que no hubieren acreditado la totalidad de los requisitos a la entrada en vigencia de la ley de nacionalización de la educación […]», se deben denegar las pretensiones de la demanda. 5.

Alegatos de conclusión En auto del 8 de noviembre de 2022, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar; no obstante, el apoderado de la UGPP presentó escrito en el que reiteró los argumentos expresados en la alzada.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)2, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si es procedente revocar la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones. Para el efecto se analizará si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas 2 «Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 5 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no es dable computar para tales efectos el tiempo laborado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, como lo aduce la accionada.

Con el propósito de desatar los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1 Marco normativo y jurisprudencial; 2.2 Hechos probados; y 2.3 Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19133 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19034, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. 3 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 4 «[S]obre Instrucción Pública». 6 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP Posteriormente, la Ley 116 de 19285 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual6.

La Ley 37 de 19337 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 19988, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la 5 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 «Articulo 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 7 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 8 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 7 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 19759, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los 9 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley10. 10 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 9 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202011, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: 11 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 10 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma 11 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación12 [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 12 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 12 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP 2.2.

Hechos probados. i) De acuerdo con cédula de ciudadanía, la demandante nació el 13 de febrero de 1954. ii) «CERTIFICADO DE SERVICIOS PRESTADOS» (sic), expedido por el alcalde de San Juan de Nepomuceno el 24 de septiembre de 2014, según el cual: […] la docente MARIA DE LA CONCEPCION ANDRADE FERNANDEZ […] laboró en este municipio en los años relacionados a continuación: Años Meses Días Modalidad de contratación 1978 11 20 Decreto No. 050/78 1984 11 00 Según contrato de prestación de servicios 1988 03 00 Según contrato de prestación de servicios 1991 09 00 Según contrato de prestación de servicios 1993 5 13 Según contrato de prestación de servicios 1994 07 00 Según contrato de prestación de servicios 1995 12 00 Cobijado por Ley 60/93 1996 12 00 Cobijado por Ley 60/93 1997 05 23 Resolución No. 035/97 1997 06 08 Según Decreto No. 033/97 1998 12 00 Según Decreto No. 033/97 1999 12 00 Según Decreto No. 033/97 2000 12 00 Según Decreto No. 033/97 2001 12 00 Según Decreto No. 033/97 2002 10 29 Según Decreto No. 033/97 Que según archivo la docente […] fue nombra[da] en propiedad según Decreto No. 033 de abril 23 de 1997 y posesionada el día 23 de junio de 1997, como docente en la Escuela Rural Mixta La Haya [sic para toda la cita]. iii) «COPIA DE POSESI[Ó]N» (sic) de 11 de enero de 1978, que da cuenta de que la demandante se presentó ante el despacho del alcalde de San Juan de Nepomuceno con el fin de tomar posesión en el cargo de «Maestra de la Escuela “Torneada” jurisdicción de este Municipio para que ha sido nombrado(a) por Decreto 050 emanada de Alcaldía Municipal de fecha Once de Enero de 1.978» (sic). 13 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP iv) Certificación emitida por el alcalde de San Juan de Nepomuceno el 26 de mayo de 1988, que indica: Que la joven MARIA ANDRADE FERNANDEZ […] prestó sus servicios como docente Municipal en la Escuela Urbana Mixta localizada en el barrio “Pueblo Nuevo” de este Municipio, según contrato de trabajo #26 y por un termino de 13 meses a partir del día 1º (primero) de Febrero al 31 de Diciembre de 1.984.

Además tomó posesión como maestra Municipal de la Escuela Rural mixta de la vereda de “La Torneada” jurisdicción de este Municipio, nombrada según decreto # 050 emanado de la Alcaldía Municipal y por el termino de un (1) año a partir del día 1º (primero) de Enero al 31 de Diciembre de 1.978 [sic para toda la cita]. v) Resolución 35 de 20 de febrero de 1997, mediante la cual el alcalde de San Juan de Nepomuceno comisionó a la actora por 6 meses «a la Escuela Mixta de Chile». vi) Decreto 33 de 23 de abril de 1997, a través del cual el alcalde de San Juan de Nepomuceno nombró en propiedad, entre otros a la demandante, como docente de la Escuela Rural Mixta La Haya, posesionada mediante acta de 23 de junio de ese año. En los considerandos de dicho acto se consignó: Que e l parágrafo 1º del artículo 6o. de la Ley 60 de 1993 establece: “Los docentes temporales vinculados por contrato a los servicios estatales antes del 30 de junio de 1993, que llenen los requisitos de la carrera docente, serán incorporados a las plantas de personal en el Departamento o de los distritos o municipios donde vienen prestando sus servicios previo estudio de necesidades y ampliación de la planta de personal”.

Que según Directiva Ministerial No 002 de enero 16 de 1995, facultan a las autoridades nominadoras para vincular a los docentes contratados antes del 9 de febrero de 1994 en las vacantes existentes o en nuevas plazas, siempre y cuando cumplan los requisitos legales para su vinculación y de conformidad con las disponibilidades presupuestales. vii) «FORMATO [Ú]NICO PARA LA EXPEDICI[Ó]N DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL» (sic) de 18 de septiembre de 2014, emitido por la secretaría de educación de Bolívar, que informa que la accionante se vinculó en calidad de docente municipal, en propiedad, desde el 23 de junio de 1997, activa para la fecha de expedición del documento. 14 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP viii) Declaración extraprocesal rendida por el señor Rafael Guillermo Castellar Arias el 4 de noviembre de 2014 ante la Notaría Única de Bolívar, quien manifestó: «[…] conozco de vista, trato y comunicación a la señora MARIA DE LA CONCEPCION ANDRADE FERNANDEZ […] hasta la presente y por ese conocimiento que tengo de ella es que se y me consta que es una persona honrada, consagrada al trabajo, idónea, de buena conducta, y que además es una persona de buenas costumbres y nunca se ha visto involucrada en actos de violencia ante su familia, ni ante la comunidad en general» (sic para toda la cita). ix) Resolución 2544 de 25 de enero de 2010, por cuyo conducto la secretaría de educación y cultura de Bolívar, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció «pensión de jubilación por cuotas partes» a la actora, a partir del 14 de febrero de 2009.

Asimismo, señala: Que de acuerdo con los certificados de tiempo de servicio allegado[s], se establece que el educador prestó y ha venido prestando sus servicios así: Entidad Desde Hasta A M D Total días Institución educativa San Pedro Consolado 01/01/1978 13/02/2009 30 07 21 11.031 Actuación administrativa. a) Resolución UGM 28023 de 20 de enero de 2012, por medio de la cual la extinguida Cajanal le negó la pensión gracia a la demandante reclamada el «20 de marzo de 2009», porque «[…] no fue acreditado en su totalidad el cumplimiento de los requisitos, para el caso no demostró poseer 50 años de edad, toda vez que no fue probada la fecha de nacimiento». b) Contra la anterior determinación la actora interpuso recurso de reposición, desatado en forma desfavorable por la precitada entidad, con Resolución UGM 41527 de 3 de abril de 2012, ya que no colmó los 20 años de servicios «[…] en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital […]». 15 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP c) Resolución RDP 8645 de 4 de marzo de 2015, con la que la UGPP negó la pensión gracia a la accionante, con ocasión de una nueva petición formulada el «7 de noviembre de 2014», con las mismas consideraciones que el anterior acto administrativo. 2.3.

Caso concreto. La señora María de la Concepción Andrade Fernández acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la pensión gracia, con el 75% de los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada. El Tribunal Administrativo de Bolívar accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, toda vez que la actora laboró durante 24 años, 4 meses y 23 días, su vinculación al magisterio como docente nacionalizada ocurrió con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (11 de enero de 1978) y carece de antecedentes disciplinarios, por lo que cumplió los requisitos para ser acreedora de la pensión gracia. La demandada formuló alzada contra la anterior decisión, al estimar que el a quo tomó los períodos en que la demandante trabajó bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios (desde 1988 hasta 1997), los cuales no son válidos para la pensión gracia que reclama.

Además, porque no satisfizo el tiempo como docente oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizada y tampoco colmó los requisitos antes de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 para acceder a la prestación que depreca. De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 13 de febrero de 1954 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a m d Municipio San Juan de Nepomuceno Decreto 50 de 1978 11/01/1978 31/12/1978 1 1 20 Contrato de prestación de servicios 26 01/02/1984 31/12/1984 1 1 Contratos de prestación de servicios 1988 3 1991 9 1992 9 16 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP 1993 5 13 1994 7 1995 1 1996 1 1997 5 23 Decreto 33/97 23/06/1997 18/09/201413 1 7 2 26 Total tiempo de servicio 2 4 4 22 En tal virtud, el 20 de marzo de 2009 y el 7 de noviembre de 2014 la actora pidió de la entonces Cajanal y de la UGPP, respectivamente, el reconocimiento de la pensión gracia, negado con los actos enjuiciados, puesto que, en criterio de esas entidades, la maestra no acreditó los 20 años de servicios «[…] en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital […]».

Con el objeto de dilucidar los reparos de la recurrente, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre profesores nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 314), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los vinculados por nombramiento de entidad 13 Fecha de expedición de la certificación. 14 «A partir del 1º. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 17 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 1015 de la Ley 43 de 1975.

La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. De acuerdo con lo expuesto, en lo atinente al primer lapso laborado por la actora, esto es, del 11 de enero al 31 de diciembre de 1978 en el municipio de San Juan de Nepomuceno (11 meses y 20 días), obra en el expediente «COPIA DE POSESIÓN» y certificación que dan cuenta de que ella ingresó al servicio educativo por nombramiento efectuado por el alcalde de ese municipio mediante Decreto 50 de 1978 en la Escuela Rural Mixta de la vereda La Torneada; por tanto, ese tiempo, que, valga decir, inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, es susceptible de ser contabilizado para conceder la pensión gracia deprecada.

Por otra parte, en lo atinente a la vinculación de la actora mediante contratos de prestación de servicios con el municipio de San Juan de Nepomuceno de manera interrumpida de 1984 a 1997 (parcial), que equivalen a 6 años, 2 meses y 6 días, se precisa que, según la jurisprudencia de esta Corporación16, resulta irrelevante que la demandante haya laborado en esa modalidad y no en propiedad, puesto que, según el ordenamiento que regula la pensión reclamada, es suficiente que el interesado demuestre haber trabajado como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años), siempre y cuando alguna de estas haya sido con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 15 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 16 Ver, entre otras, las sentencias de 19 de febrero de 2018, expediente 250002342000201500032-01 (2300-2017); 19 de enero de 2017, expediente 540012333000201200180-01 (1706-2015); 19 de febrero de 2018, expediente 760012333000201301033-01 (3864-2015) y 16 de marzo de 2017, expediente 810012333000201300285-01 (2806- 2015). 18 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP Para esta subsección, tal modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante órdenes de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»17.

De igual forma, en lo concerniente a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de educadores, la Corte Constitucional es del criterio que la «[…] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional […]»18, y si el intérprete judicial, «[…] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP […]»19.

En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia20.

Asimismo, en lo referente al tiempo de labor de la accionante en San Juan de Nepomuceno (del 23 de junio de 1997 al 18 de septiembre de 2014), la Sala destaca que se produjo en propiedad, con fundamento en el Decreto 33 de 23 de abril de 1997, suscrito por el alcalde, sin intervención alguna de funcionarios 17 Corte Constitucional, sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. 18 Corte Constitucional, sentencia C-555 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 19 Ibidem. 20 Ver, de esta subsección, fallo de 28 de enero de 2021, expediente 52001-23-33-000-2016-00261-01 (2304-2019), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 19 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP del Ministerio de Educación Nacional y para que la actora prestara servicios como maestra de la Escuela Rural Mixta La Haya.

Amén de lo anterior, la secretaría de educación de Bolívar certificó que la vinculación de la docente es del orden «Municipal»; por consiguiente, no existe duda acerca de la naturaleza del vínculo de la accionante del 23 de junio de 1997 al 18 de septiembre de 2014, que para la fecha de la última constancia equivale a 17 años, 2 meses y 26 días.

Por tanto, contrario a lo afirmado por la parte apelante, se colige que la actora sí aportó los elementos necesarios para acreditar la naturaleza de sus designaciones, por lo que los interregnos antes citados de labor educativa, son susceptibles de ser contabilizados para el reconocimiento de la pensión gracia pretendida, máxime cuando no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa de carácter pensional, con fundamento en ritualismos e interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba que no fueron cuestionados ante las autoridades pertinentes, ni desvirtuados, controvertidos o tachados de falsos en el curso del presente proceso por parte de la UGPP, por lo que conservan su validez y aptitud probatoria.

Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»21, toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.

Acerca del tema, esta Colegiatura, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII- 11-2018 (SUJ-11-S2)22, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias 21 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 22 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 20 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

Frente al tercer argumento de disenso planteado, cabe precisar que esta sección segunda (como se explicó en el acápite precedente), mediante sentencia de unificación de 11 de agosto de 202223, al analizar una controversia en la que el Tribunal de primera instancia negó la pensión gracia deprecada por un pedagogo, al estimar que «[…] para la fecha de expedición de la Ley 91 de 1989, «era necesario tener cumplidos todos los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, es decir, consolidado el derecho»», determinó el alcance e interpretación de la letra A del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en el sentido de que la fecha de entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre del mismo año) no constituye un límite o umbral para determinar la extinción del derecho pensional de un docente nacionalizado o territorial, sino que es el parámetro que fijó el legislador para unificar el régimen salarial y prestacional de los educadores; es decir, marca el «deceso» de la denominada pensión gracia, sin que ello signifique frustrar la posibilidad de acceder a ella de quienes colmaron los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, por contar con un derecho adquirido.

Asimismo, aunque la recurrente depreca la aplicación del fallo C-489 de 2000 de la Corte Constitucional, que, a su juicio, exige la consolidación del derecho pensional antes del 29 de diciembre de 1989 o, cuando menos, que se hayan completado once (11) años de servicios, en la citada providencia de unificación 23 Sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017). 21 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP esta Colegiatura advirtió: v) En igual sentido, la Sentencia C-084 de 1999 estableció que la pensión gracia «sólo subsiste para los docentes que se vincularon al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980», es decir, que mantuvo sus efectos aún con posterioridad a la expedición de la Ley 91 de 1989, pues esta así lo dispuso expresamente en su artículo 15. 82.

A partir de dicha premisa, se sostuvo que «[e]llo significa, a contrario sensu, que ella [alude a la pensión gracia] no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación […]”». […] 76. En virtud del anterior lineamiento jurisprudencial, algunos juzgados y tribunales administrativos del país han sostenido que la Sentencia C-489 de 2000 dispuso un límite temporal, consistente en que la pensión gracia únicamente se podría reconocer a quienes hubieran reunido todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989; sin embargo, esta conclusión no se desprende del texto de la referida providencia y resulta contradictoria con las demás sentencias de constitucionalidad que han abordado asuntos similares.

Esta tesis se funda en los siguientes razonamientos: i) La Sentencia C-489 de 2000 no analizó la situación de los docentes territoriales nacionales y nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplieron los requisitos para acceder a la pensión gracia con posterioridad al 29 de diciembre de 1989; por el contrario, en la providencia se reflexionó exclusivamente sobre la situación de quienes habían consolidado el derecho antes de la última de las mencionadas fechas y en tal sentido se condicionó la exequibilidad de la norma a la protección de dicho grupo poblacional [se destaca].

Agregase a lo expuesto que, de conformidad con lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia SU-14 de 202024, la «lectura» correcta del artículo 15 (letra A del numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es aquella que permite a los profesores oficiales obtener el pago de la pensión gracia siempre que «se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley», sin perjuicio de que el estatus lo hayan adquirido con posterioridad a la promulgación de esa normativa.

Así las cosas, el máximo tribunal de lo contencioso-administrativo y la Corte Constitucional dilucidaron el alcance de la letra A del numeral 2 del artículo 15 24 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 22 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP de la Ley 91 de 1989, para precisar que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento»25.

Resulta importante anotar que el aludido fallo de unificación de 11 de agosto de 2022 del Consejo de Estado (que valga decir, fue proferido con posterioridad a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que ahora nos ocupa26) estableció que «[…] la regla jurisprudencial fijada […] es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado» (se subraya), motivo por el cual este criterio es el que se encuentra vigente y debe ser aplicado en el asunto sub examine, cuanto más si atiende «[…] los principios de favorabilidad en materia laboral y pro homine, los cuales derivan de la filosofía humanista que inspira el ordenamiento constitucional colombiano y obligan a que «siempre, sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera aquella que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental».27».

A manera de corolario, se tiene que la actora colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestra territorial por veinte (20) años (los cuales cumplió el 27 de abril de 2010, fecha en la que consolidó el estatus pensional), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (11 de enero de 1978), contar con 50 años de edad (los cumplió el 13 de febrero de 2004) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo.

Por otra parte, se precisa que el a quo consideró que la demandante adquirió el estatus pensional el «25 de abril de 2010», pues, en su criterio, ese día 25 Providencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022. 26 Instaurada el 28 de febrero de 2018. 27 Corte Constitucional, Sentencia T-223 de 2021. 23 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP cumplió los 20 años de servicio, pero, al efectuar los cálculos pertinentes, la subsección advierte que tal requisito en realidad se satisfizo el 27 de abril de 2010; sin embargo, como ese aspecto no fue objeto de alzada por la demandada, no es posible para la Sala realizar alguna modificación, en virtud del principio de non reformatio in pejus. 2.4.

Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.

En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses. Sin embargo, dado que el fallo apelado, en el ordinal quinto de la parte decisoria la condenó en costas, se dispondrá su revocatoria, conforme se ha precisado.

III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, excepto la condena en costas impuesta a la demandada, que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de octubre de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de 24 Numero interno: 4360-2021 Demandante: María de la Concepción Andrade Fernández Demandado: UGPP esta providencia, excepto lo relacionado con la condena en costas, que se revoca.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS