CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022). Radicado: 25000-23-42-000-2015-06510-01 Número interno: 0334-2019 Demandante: Margaret Meier Bueno Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

Ley 1437 de 2011 ASUNTO: RELIQUIDACIÓN PENSION – LEY 1214 DE 1990 ARTÍCULO 117 - TOPES PENSIONALES -. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia proferida el 1 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones Margaret Meier Bueno, mediante apoderado judicial acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos[1]: Resolución 5926 de 23 de septiembre de 2014, mediante la cual la entidad demandada al dar cumplimiento a la sentencia de 7 de marzo de 2013 proferida por la Sección Segunda Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, le reconoció y pagó una pensión de jubilación a la actora en cuantía de $7.852.938,00 a partir del 5 de enero de 2010.

Resolución 6294 de 26 de diciembre de 2014, por medio de la cual la entidad modificó al acto administrativo anterior, y liquidó la pensión de la demandante incluyendo la bonificación por gestión judicial y la mesada 14, ajustándola al tope de 15 SMLM en la suma de $9.240.000.00 para el año 2014. Oficio I15-3200MDNSGDAGPSAP de 20 de enero de 2015, por el cual la entidad enjuiciada no accede a la solicitud de revisión de la Resolución 6294 del 26 de diciembre de 2014.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se condene a la acusada a reconocerle y pagarle una pensión mensual de jubilación de conformidad con el Decreto 1214 de 1990 con base en el 75% del último salario devengado como Fiscal ante el Tribunal Militar con la inclusión de la totalidad de los factores salariales con efectividad a parir del 5 de enero de 2010 sin el límite de los quince (15) SMLMV, por ser una prestación reconocida con posterioridad a la Ley 4a de 1992, estando sujeta a los veinticinco (25) SMLMV establecidos por el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificada por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, y el acto legislativo 01 de 2005.

Así mismo, se dé cumplimiento a la sentencia de 7 de marzo de 2013, proferida por la Sección Segunda Subsección “D" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispuso pagar un pensión de vejez de conformidad con el Decreto 1214 de 1990 con base en el 15% del último salario devengado como Fiscal ante el Tribunal Superior Militar con la inclusión de la totalidad de los factores salariales a partir del 5 de enero de 2010.

Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: “1) La Dra. MARGARET MEIER BUENO, prestó sus servicios al Estado, durante más de Veinticuatro (24) años y Siete (7) meses, sin solución de continuidad, todo el tiempo en el Ministerio de Defensa Nacional, desde el 3 de junio de 1985 hasta el 4 de enero de 2.010, siendo su último cargo el de Fiscal ante el Tribunal Superior Militar. 2) Teniendo en cuenta que la Dra. MARGARET MEIER BUENO, tenía el tiempo y la edad para obtener la pensión de jubilación, el día 15 de diciembre de 2.009, solicitó el reconocimiento de la pensión de jubilación bajo las previsiones legales del Decreto 1214 de 1.990, esto es igual al 75% del último salario devengado, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales, por pertenecer a una norma especial y ser beneficiaría del régimen de transición establecido en la ley 100 de 1.993.

Pues a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1.993, mi poderdante tenía más de 35 años de edad. 3) Que por resolución No. 2684 del 29 de julio de 2.010, el Director de Veteranos y Bienestar Social y la Coordinadora Grupo de Prestaciones Sociales, en cumplimiento de la solicitud de fecha 15 de diciembre de 2.009, declaró que no hay lugar a reconocer ni ordenar pagar suma alguna por concepto de pensión mensual de jubilación contenido en el Decreto 1214 de 1.990, a la ex-Fiscal ante el Tribunal Superior Militar MARGARET MEIER BUENO, toda vez que al día 31 de octubre de 2.005, ya se encontraba en vigencia la ley 100 de 1.993, y al efecto adujo: Que consecuente con ello, al momento de terminar la Capitán Navío de la Armada Nacional MARGARET MEIER BUENO, su relación laboral con el Ministerio de Defensa Nacional en tal calidad, el día 30 de octubre del 2.005, ya se encontraba vigente la ley 100 de 1.993 y por lo tanto debía someterse como trabajadora si continuaba al servicio de este Ministerio, a la normatividad que regulaba al Sistema Integral de Seguridad Social, por lo que en ningún momento entró a formar parte del régimen especial del personal civil exceptuado, es decir el Decreto 1214 del 8 de junio de 1.990, para efectos de pensión, pues solo era aplicable a quienes hacían parte del mismo a la fecha en que entra en vigencia el régimen general".

(…) 5) Mediante sentencia de fecha 7 de marzo de 2.013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección "D" Expediente. 2011 00008, dispuso condenar al A LA NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, a pagar a favor de la Dra. MARGARET MEIER BUENO, la pensión de vejez de conformidad con el Decreto 1214 de 1.990, con base en el 75% del último salario devengado como Fiscal ante Tribunal Superior Militar, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales, con efectividad, a partir del 5 de enero de 2.010. 6) Mediante resolución No. 5926 del 3 de diciembre de 2.014, la Directora Administrativa y Coordinadora Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, al dar cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección "D" de fecha 7 de marzo de 2.013, le reconoció y ordenó pagar a favor de la Sra. MARGARET MEIER BUENO, una pensión de jubilación, en cuantía de SIETE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS M/CTE,($7.852.938,00),a partir del 5 de enero de 2.010. 7) Debido a que el Ministerio de Defensa Nacional, no cumplió la decisión judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 15 de diciembre de 2.014, solicité a la misma Directora Administrativa y Coordinadora Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, la revisión y modificación de la Resolución No. 5926 del 3 de diciembre de 2.014.

En dicha resolución el Ministerio de Defensa Nacional cometió varios errores como confundir la Bonificación por Gestión Judicial (creada por el Decreto 4040 de 2.004 que tiene derecho mi poderdante), con la Bonificación de Actividad Judicial (Decreto 3131/05, que tiene derecho los jueces de la república), le negó la mesada 14 y no reconoció reajuste anual para el año 2010, etc. 8) Mediante resolución No.6294 del 26 de diciembre de 2.014, la Directora Administrativa y Coordinadora Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, modificó la resolución No. 5926 del 3 de diciembre de 2.014, en el sentido de liquidar la pensión de jubilación de la ex-Fiscal del Tribunal Superior Militar MARGARET MEIER BUENO, incluyendo la Bonificación por Gestión Judicial y el pago de la mesada 14, ajustando la pensión en 15 salarios mínimos mensuales legales vigentes, en una cuantía de $7.725.000.00 para el año 2010 y $9.240.000.00 para el año 2.014. 9) El día 14 de enero de 2.015, debido a que el Ministerio de Defensa Nacional, nuevamente incumplió con lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues cometió un error grave al limitar la pensión de jubilación de mi poderdante en 15 salarios mínimos, solicité a la misma Directora Administrativa y Coordinadora Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, la revisión y modificación de la Resolución No. 6294 del 26 de diciembre de 2.014, en los siguientes términos: La resolución 6294 del 26 de diciembre de 2014 si bien modifica la Resolución No. 5926 del 3 de diciembre de 2014, en el sentido de liquidar la pensión de jubilación a favor de la Ex Fiscal del Tribunal Superior Militar MARGARET MEIER BUENO, incluyendo la Bonificación por Gestión Judicial y ordena el pago de la mesada 14, desde el 5 de enero de 2010; incurre nuevamente en error al aplicar en esta oportunidad (no sucedió en la anterior) el artículo 117 del Decreto 1214 de 1990 estableciendo un límite al monto de la pensión reconocida, en cuanto a que la misma no puede exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual, y procede a reajustar dicha pensión por cada año a partir del 2010. 10) Mediante Oficio No. 15-3200 MDNSGDAGPSAP del 20 de enero de 2.015, la Coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, decide no acceder a la solicitud de revisión y modificación de la Resolución No. 6294 del 26 de diciembre de 2.014, aduciendo que éstas ya estaban ejecutoriadas.

(…) 13) Hay que tener en cuenta que la sentencia de la Corte Constitucional C-089 de 1997 declaró INEXEQUIBLE la expresión “salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas en el artículo 279 de esta ley”, contenida en el parágrafo del artículo 35 de la ley 100 de 1993, quedando así: (…) 14) ROJAS SARMIENTO y LINA MARIA TORRES CAMARGO, Directora Administrativa y Coordinadora Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, a pesar de que la sentencia no está ordenando aplicar algún límite de 15 salarios mínimos y por ser una pensión reconocida con posterioridad a la vigencia de la ley 4a de 1.992, no están sujetas al límite establecido por el artículo 117 de Decreto 1214 de 1.990 que fue proferido en vigencia de la Ley 71 de 1988, y al no aplicarle el tope de los veinticinco (25) salarios mínimos establecidos por el artículo 18 de la ley 100 de 1.993, modificada por el artículo 5 de la ley 797 de 2.003 y Acto Legislativo 01 de 2.005, por ser más favorable a sus intereses, le está causando un perjuicio irremediable a mi poderdante, lo cual supone un trato claramente discriminatorio y lesivo de sus derechos fundamentales, pues lleva varios años de penurias para que se le garantice lo que en derecho le corresponde.

(…)”. 2. Normas violadas y concepto de violación Artículos 2,4,13, 25,29,53, 55, 58 y 280 de la Constitución Política; Ley 4a de 1992; artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificada por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003; Acto Legislativo 01 de 2005; Decreto 1214 de 1990, Sentencia C-089 de 1.997 y Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013.

Al desarrollar el concepto de violación indicó que, no comparte la decisión del Ministerio acusado de ajustar la pensión de vejez de su poderdante a 15 salarios mínimos conforme al artículo 117 del Decreto 1214 de 1990 (proferido en vigencia de la Ley 71 de 1988); sin tener en cuenta que el derecho a la pensión de vejez la causó con posterioridad a la vigencia de la Ley 4a de 1992; por lo que, su pensión de jubilación estaba sujeta a los veinticinco (25) salarios mínimos establecidos por el artículo 18 de la ley 100 de 1993, modificada por el canon 5 de la Ley 797 de 2.003 y Acto Legislativo 01 de 2005. 2.

Contestación de la demanda El Ministerio de Defensa Nacional no contestó la demanda[2]. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda al considerar que: No pasa por alto que la ratio decidendi de los fallos de la Corte Constitucional tanto en ejercicio del control concreto como abstracto de constitucionalidad, tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas; y el desconocimiento del precedente judicial consolidado por dicha Corporación implica vulneración directa de la Constitución, así como afectación de derechos fundamentales; situación ante la cual se considera que la interpretación realizada por el referido Tribunal, respecto al tope de las pensiones en Colombia, resulta aplicable al caso bajo estudio.

Considera que, acogiendo la interpretación efectuada por la Corte, la cual resulta razonable, proporcionada y perfectamente extensible al ámbito de todas las pensiones públicas, excluir a las mesadas más altas del sistema de topes, implica establecer privilegios, no a favor de los grupos discriminados o marginados; sino, por el contrario, de aquellos que se encuentran en una posición favorable, - como al que pertenece la actora -, lo cual contraría principios de rango constitucional, que imperan y permean el ordenamiento jurídico, como lo es el de solidaridad que exige al Estado prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de mayor debilidad, y a quienes están en mejor situación con mayores contribuciones, lo cual requiere del esfuerzo de todos los asociados.

Así mismo, que los topes pensionales no fueron creados por el Acto Legislativo 01 de 2005, sino que existen desde la Ley 4 de 1976, y ha sido la intención del legislador establecer dichos límites con el fin de proteger los recursos destinados a las pensiones de los menos favorecidos, propósito que resulta legitimo según lo indicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-155 de 1997, en la que aclaró: “( ) no se advierte contradicción entre los artículos 2 de la ley 71 de 1988 y 4 de 1976 y la Carta fundamental, en cuanto al cargo relacionado con la existencia de topes máximos, porque el derecho a la seguridad social no resulta desconocido ni conculcado y además, porque el legislador puede, tomando en cuenta las circunstancias y necesidades económicas y sociales de la población que son esencialmente variables, introducir reformas al sistema de seguridad social, en cuanto a los elementos normativos de las pensiones.

Las garantías que la Constitución contempla a favor de los pensionados no pueden interpretarse en el sentido de recortarle al legislador el ejercicio de la función que la propia constitución le ha confiado, pues ello sería petrificar el ejercicio dinámico de legislar sobre grupos determinados de individuos.” Refirió que, de conformidad con la Sentencia C-089 de 1997 una interpretación en la que algunas pensiones no estén sujetas a los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones, conduciría a la existencia de un grupo de pensionados privilegiados, sin justificación razonable para ello.

Sumado a que, todas las mesadas pensionales están sometidas a un límite máximo (independientemente de la fecha de causación de la prestación), por cuanto desde la Ley 4 de 1976, el legislador ha sometido a topes el valor que una persona puede recibir por razón de pensión; actuación que, en atención a los fines perseguidos con su regulación, se encuentra justificada en la necesidad de proteger a aquellos que devengan una pensión inferior a 15 salarios mínimos; así como resguardar la estabilidad financiera del sistema, sin que se evidencie una situación objetiva, clara y razonable para eximir de tal carga a los beneficiarios del régimen pensional dispuesto en el Decreto 1214 de 1990.

Indicó que no es sensato mantener el reconocimiento de pensiones favorables frente a la verdadera historia laboral del beneficiario. Máxime que, la intención del legislador ha sido la de establecer un tope máximo para tales prestaciones, sin excepción alguna, independientemente de que el Acto Legislativo 01 de 2005 haya respetado los derechos adquiridos, únicamente en cuanto a los requisitos de edad, tiempo y monto.

Relevó que, en el sub judice no está en discusión que la demandante es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 (pues para el 1 de abril de 1994 contaba con más de 35 años de edad, condición que le fue debidamente reconocida); sin embargo, los actos administrativos se ajustan a derecho en cuanto reajustaron el tope pensional de conformidad con el Decreto 1214 de 1990, cuya norma se le aplicó en su integridad.

El conclusión iteró que la reliquidación conlleva a exceder los topes pensionales. No condenó en costas a la parte vencida. 4. El recurso de apelación Inconforme con la decisión del Tribunal, la parte actora solicita que se revoque la sentencia; para que, en su lugar, se accede a las pretensiones de la demanda[3]. Alegó que, la pensión de jubilación de la accionante debe “hacerse con el tope de los 25 SMLMV, pues por habérsele reconocido la pensión de vejez con posterioridad a la vigencia de la Ley 4a de 1992 no está sujeta al límite de los 15 salarios mínimos establecido por el artículo 2 de la Ley 71 de 1988, sino por el tope de los veinticinco (25) salarios mínimos establecidos por el artículo 18 de la ley 100 de 1.993, modificada por el artículo 5 de la ley 797 de 2.003 y Acto Legislativo 01 de 2.005, por ser más favorable a sus intereses”. 5.

Alegatos de conclusión La parte demandada refirió que, es claro que la demandante es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; dado que, para el 1 de abril de 1994 contaba con más de 35 años de edad, condición que le fue debidamente reconocida. Sin embargo, los actos administrativos se ajustan a derecho, en cuanto reajustan el tope pensional de conformidad con el Decreto 1214 de 1990, cuya norma se le aplicó en su integridad[4].

La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio[5]. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2.2 Cuestión previa Previo a cualquier pronunciamiento, es oportuno precisar que esta Sala no hará mención alguna respecto al reconocimiento y pago de la pensión mensual de jubilación de la actora de conformidad con el Decreto 1214 de 1990, con base en el 75% del último salario devengado como Fiscal ante el Tribunal Superior Militar con la inclusión de la totalidad de los factores salariales con efectividad a partir del 5 de enero de 2010.

Ello por cuanto, dicho asunto ya fue debatido y resuelto por Sentencia de 7 de marzo de 2013, proferida por la Sala de la Subsección "D" de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, existiendo cosa juzgada (identidad de partes, causa y objeto); máxime que, ya está definido el régimen pensional aplicable a Margaret Meier Bueno, el cual se encuentra en firme y ejecutoriado. 2.3.

Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala determinará si es procedente revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se analizará (i) si los actos administrativos acusados se encuentran incursos en causal de nulidad por haber fijado el tope de 15 SMLMV a la pensión de jubilación de Margaret Meier Bueno; o (ii) si por el contrario, la accionante tiene derecho a que la prestación pensional sea sujeta al límite de 25 SMLMV, de conformidad con lo normado el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, modificada por el artículo 5 de la ley 797 de 2003 y Acto Legislativo 01 de 2.005.

Con el fin de resolver los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes aspectos: (2.3.1) Análisis jurisprudencial del tope o límite pensional; (2.3.2) hechos probados; y (2.3.3) caso concreto. 2.3.1. Análisis jurisprudencial del tope o límite pensional. Con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, el monto máximo de las pensiones estaba regulado de manera general por el artículo 2 de la Ley 4ª de 1976[6], la cual estipuló: “(…) Artículo 2.

Las pensiones a que se refiere el artículo anterior no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual legal más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario. (…)." Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988[7], previó el tope o límite de las pensiones, así: “(…) Artículo 2.- Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales.

(…)”. A su turno, el parágrafo del artículo 35 de la Ley 100 de 1993 dispuso que las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 no estarían “(…) sujetas al límite establecido en el artículo 2 de la Ley 71 de 1988, que por esta Ley se modifica salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas en el artículo 279 de esta Ley.

(…)”. “Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-089-97 del 26 de febrero de 1997”. Lo anterior con fundamento en lo siguiente: “(…) La referencia al límite de que trata el parágrafo del artículo 35, sólo puede ser entendida en relación con el máximo de las pensiones. Si el parágrafo se interpreta en relación con el máximo, tenemos que las pensiones reconocidas con posterioridad a la ley 4a. de 1992, y antes de la vigencia de la ley 100, no están sujetas al límite de los quince (15) salarios mínimos, y, en principio, no lo estarían a ninguno, pues el parágrafo no es claro al respecto.

Sin embargo, como se explicará más adelante, debe aplicarse el límite que establece la ley 100 de 1993, es decir, veinte (20) salarios mínimos. Por tanto, el parágrafo parcialmente acusado creó un beneficio en favor de los pensionados cuyas pensiones fueron ajustadas al máximo establecido por la ley. Esto es, a quienes se les reconoció la pensión después del 18 de mayo de 1992 (fecha en que fue promulgada la ley 4a. de 1992), y que, a pesar de tener un salario base superior, solamente tendrían derecho a una pensión equivalente al monto de los quince (15) salarios mínimos vigentes, por la aplicación del artículo 2o. de la ley 71 de 1988. 5o.

El legislador podía establecer válidamente que los pensionados a quienes se les reconociera la pensión en determinada época no quedarían sujetos al límite de los quince (15) salarios mínimos que establecía el artículo 2 de la ley 71 de 1988, variando en su favor una situación ya consolidada. No existe ninguna razón de orden constitucional que le impida al legislador variar la situación jurídica de los destinatarios de una norma, siempre que esa decisión no implique el desconocimiento de derechos adquiridos (artículo 58 de la Constitución).

En el caso en estudio, la pensión ya reconocida es un derecho del pensionado, y toda norma posterior que se dicte no puede modificar esa situación, salvo si la nueva ley implica un beneficio para él, tal como acontece con el precepto que se analiza, pues mejora la situación económica de ciertos pensionados. (…)”. (Lo subrayado es de la Sala).

Ley 4 de 1992. De acuerdo con la Corte Constitucional, el régimen pensional contenido en la Ley 4 de 1992 consagraba un beneficio excesivo en favor de un sector de la población, que, por regla general, tenía el carácter de privilegiado, lo cual constituía un grave sacrificio de los principios y fines de la seguridad social, al señalar: “(…) Bajo esta óptica, la Sala Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su configuración viviente, resulta contrario al ordenamiento constitucional por cuanto (i) desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado.

Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado social de derecho, puesto que, si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio (…)”.

Siendo ello así, fijó que, si bien es posible acceder a una pensión mediante un régimen especial, ello resulta constitucional siempre y cuando las diferencias que surjan de su aplicación no sean manifiestamente desproporcionadas y carentes de correspondencia entre lo cotizado y el monto del respectivo derecho. Sumado a que, los topes pensionales existen desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48, busca establecer los límites para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública, con la finalidad de limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.

Dicho de otra manera, determinó que en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones conforme a la cual las pensiones se sujetan a un límite, que no es otro diferente al de los 25 SMLMV. Igualmente explicó que, por medio de las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997 señaló que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 de 1993 y en las disposiciones que la modifican en lo pertinente.

Conforme con esta decisión, se explicó que la imposición de topes pensionales se exige porque se trata de un sistema administrado por subsidios con recursos públicos; es decir, que el sistema de aportes por cuenta del empleado y del empleador, no alcanza a generar los recursos para financiar una pensión vitalicia con las previsiones de los distintos regímenes sobre tiempo de servicios y tasa de reemplazo, lo cual implica que la diferencia se paga con estos recursos.

Ante lo cual el legislador, en consonancia con previsiones constitucionales, encontró, que en materia pensional tales recursos deben destinarse a subsidiar las pensiones de las personas de más bajos ingresos y a ampliar la cobertura del sistema de seguridad social. Por consiguiente, y en la parte resolutiva de esta sentencia se ordenó (i) a los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, revisar “Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley”.

Realizada la revisión correspondiente “podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda a más tardar el 31 de diciembre de 2013”; y (ii) a quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que, “en el marco de su competencia” tomen “las medidas encaminadas para hacer efectivo este fallo, aplicando en lo pertinente los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia” en relación con los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero. Hay que mencionar, además que en  las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esa corporación señaló que cuando las normas especiales de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, no disponían de un límite cuantitativo para las mesadas, lo procedente era aplicar el tope señalado en las reglas generales de la Ley 100 de 1993; y, aclaró que “dicha dispersión en los montos se resolvió en el sistema actual regido por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003”, que fijó el límite de las pensiones en 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

De ahí que, la Corte Constitucional fue enfática en señalar que dicho mandato es imperativo y categórico, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales,  como el de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes; pues, como lo explicó, el Acto Legislativo 01 de 2005, tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.

Razonamiento que acoge esta Subsección por cuanto está en armonía con lo normado por el Acto Legislativo 01 de 2005; toda vez que la sentencia que a continuación de enuncia, dispuso que a partir del 1 de julio de 2013 ninguna pensión reconocida en aplicación del régimen demandado podrá superar el tope de los 25 SMMLV. Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional El Tribunal Constitucional en sentencia C-258 de 2013 declaró inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto”, y “se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que establece el régimen especial para los miembros del Congreso de la República, también aplicable a los Magistrados de Altas Cortes y a otros cargos a los que se extiende el régimen, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo y, declaró exequibles las restantes expresiones de dicha disposición, relativas “al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable”, en el entendido que: “(i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo;

(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas; (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso;

(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013”. Con todo, la citada corporación en la sentencia SU-210 de 2017[8] sostuvo que el límite del monto de las pensiones a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, “aplica para el sistema general de pensiones, incluyendo el régimen especial de magistrados, muchos de ellos pensionados conforme al Decreto 546 de 1971.

Así mismo, advirtió que no es dable alegar que la decisión de la sentencia C-258 de 2013 no cobija las pensiones reconocidas con anterioridad a la expedición de esta sentencia de constitucionalidad, debido a que los topes en las mesadas pensionales han sido consagrados, desde las Leyes 4 de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993. 2.3.2. Lo probado en el proceso De las documentales que reposan en el plenario respecto de Margaret Meier Bueno, se tiene que: Nació en 9 de diciembre de 1958, según se evidencia de la copia de la cédula de ciudadanía[9].

Por Sentencia de 7 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó al Ministerio de Defensa Nacional pagar una pensión de jubilación a la accionante de conformidad con el Decreto 1214 de 1990[10]. A través de la Resolución 5926 de 3 de diciembre de 2014, la entidad demandada … “(…) da cumplimiento a la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con Fundamento en los Expedientes MDN Nos. 1866 de 2010 y 8894 de 2014[11]”.

Mediante Resolución 6294 de 26 de diciembre de 2014, se modifica el acto administrativo anterior, y se incluye la bonificación de gestión judicial y el pago de la mesada 14, pero con el límite pensional de 15 SMLMV[12]. Resolución 9439 de 13 de noviembre de 2014 “Por medio de la cual se ordena la extinción de la Asignación de Retiro de la señora (sic) Capitán de Navio (RA) de la Armada Nacional MARGARET MEIER BUENO”, por acogerse a la pensión de jubilación, y se dispone el reintegro de valores a favor de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares[13].

Certificación de salarios mensuales devengados por la demandante a partir del 2005 al 2010[14]. 2.3.3. Caso concreto La actora solicita se condene a la entidad acusada a reconocerle y pagarle una pensión mensual de jubilación de conformidad con el Decreto 1214 de 1990 con base en el 75% del último salario devengado como Fiscal ante el Tribunal Militar con la inclusión de la totalidad de los factores salariales, sin el límite de los quince (15) SMLMV, por ser una pensión reconocida con posterioridad a la Ley 4a de 1992.

El Tribunal relevó que, en el sub judice no está en discusión que la demandante es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. No obstante, los actos administrativos se ajustan a derecho, en cuanto reajustaron el tope pensional de conformidad con el Decreto 1214 de 1990, cuya norma se le aplicó en su integridad.

Inconforme con lo anterior, la accionante alega que la pensión de jubilación debe reconocerse con el tope de los 25 SMLMV; dado que, al haberse reconocido con posterioridad a la vigencia de la Ley 4a de 1992, “no está sujeta al límite de los 15 salarios mínimos establecido por el artículo 2 de la Ley 71 de 1988”. Del análisis de las normas y de los precedentes jurisprudenciales transcritos, en conjunto con los medios de prueba avizorados en el plenario; se tiene que, Margaret Meier Bueno prestó sus servicios en el Ministerio de Defensa Nacional desde el 3 de junio de 1985 hasta el 4 de enero de 2010, siendo su último cargo el de Fiscal ante el Tribunal Superior Militar.

Así también, que por Resolución 5926 de 3 de diciembre de 2014 el Ministerio enjuiciado al dar cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, le reconoció y pagó a la accionante la prestación pensional en cuantía de $7.852.938,00 a partir del 5 de enero de 2010. Acto administrativo que fue modificado por Resolución 6294 de 26 de diciembre de 2014, en tanto incluyó la bonificación por gestión judicial y el pago de la mesada 14.

No obstante, limitó la pensión en 15 SMLMV; ya que, tal inclusión conlleva a exceder los topes pensionales. Puestas, así las cosas, la Subsección resalta que en el sub judice no está en discusión que la accionante es beneficiaria del régimen de transición, ni que el régimen especial que gobierna su prestación pensional sea el Decreto 1214 de 1990; pues, como se indicó el líneas atrás, la controversia gira entorno al tope de los 15 SMLMV que el Ministerio demandado aplicó a la pensión de jubilación. Por lo anterior, se advierte que el personal civil vinculado antes de la Ley 100 de 1993 está excluido del SGSSP.

Luego, cuando se ha reconocido por favorabilidad se debe aplicar integralmente, - no solo en cuanto al tope -; es decir, la demandante debió acogerse a la Ley 100 de 1993 (en cuanto al tiempo de servicios, edad y monto), para que fuera aplicado el límite de los 25 SMLMV. No obstante, y comoquiera que ya su régimen pensional está definido bajo el amparo de lo normado por el Decreto 1412 de 1990, (régimen que dispone de un límite cuantitativo para las mesadas en el canon 117), no es procedente aplicar el tope señalado en las reglas generales de la Ley 100 de 1993.

Ello en virtud del principio de inescindibilidad de la norma, pues lo pretendido por la actora es “la aplicación del régimen pensional del Decreto 1214 de 1990, con el tope pensional de los 25 SMLMV establecidos por el canon 18 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 y el Acto legislativo 01 de 2005”; lo que de contera permitiría la posibilidad de crear un tercer régimen compuesto por los elementos más favorables de cada uno de las normativas en estudio (Decreto 1214 de 1990 y Ley 100 de 1993).

Por el contrario, la favorabilidad del régimen pensional especial al que se acogió libremente la interesada debe observarse en su integridad; pues, es posible que existan ventajas no estipuladas en tales regímenes; y que, a su turno, se hayan eliminado otras condiciones salariales y prestacionales. Decantando lo anterior, la Sala precisa que los actos administrativos demandados se ajustan a derecho, en cuanto limitaron la pensión de jubilación de la accionante al tope pensional de conformidad con la norma que gobernó el reconocimiento prestacional; esto es, el Decreto 1214 de 1990 (dispone de su propio limite cuantitativo)[15] -, cuyo régimen especial se le aplicó en su integridad; pues, al analizar la liquidación que hizo el ente ministerial acusado, con lo que eventualmente le correspondería a Margaret Meier Bueno en aplicación de la Ley 100 de 1993, se evidencia sin mayores disquisiciones que aquella resulta ser más favorable, toda vez que se tuvieron en cuenta factores salariales que no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y demás normas aplicables; razón por la cual al observar que la pensión disminuiría y comoquiera que lo pretendido por la actora es que la misma se sostenga, se negarán las suplicas de la demanda, y se confirmará la sentencia apelada.

Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Por ello, al observar que en el trámite del proceso no se causaron, es improcedente ordenar su pago.

III. DECISIÓN Bajo estas consideraciones, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda promovida por Margaret Meier Bueno contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 1 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ----------------------- [1] Folio 188 a 216 [2] Folio 247 a 254 [3] Folio 313 a 324 [4] Folio 342 a 353 [5] Folio 354 [6] “Por la cual se expiden normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones”. [7] La mencionada ley modificó el artículo 2 de la Ley 4ª de 1976 que preveía un tope pensional en 22 salarios mínimos legales mensuales vigentes. [8] Mediante la cual revocó las sentencias de tutela de primera y segunda instancia proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación y en su lugar, concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso, invocado por la Fundación Externado de Colombia en contra de esta sección del Consejo de Estado debido a que entre otros aspectos, no podía ordenar como lo hizo en la parte resolutiva de la Sentencia de 21 de agosto de 2014, que “[l]os parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258- 13 no son aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25 salarios mínimos de las mesadas pensionales (…)”, pues sobre dicho aspecto había cosa juzgada constitucional. [9] Folio 158 [10] Folio 2 a 21 [11] Folio 30 a 36 [12] Folio 42 a 47 [13] Folio 30 a 36 [14] Folio 144 a 157 [15]“Que teniendo en cuenta que el valor de la mesada pensional supera los 15 salarios mínimos mensuales legales vigentes, es procedente indicar que en aplicación al artículo 117 del Decreto 1214 de 1990, el cual establece: “LIMITES AL MONTO DE LAS PENSIONES.

Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario.”, y en razón a que el 75% de las partidas computables para pensión, incluida la bonificación por gestión judicial, arrojan una mesada pensional equivalente a $13.465.082,00, la cual supera el tope de los quince (15), salarios mínimos mensuales legales vigentes, que señala la norma ibídem, es preciso indicar que la pensión mensual de jubilación se reajustará en cuantía equivalente a $7.725.000,00,para el año 2010”.

“Hay que mencionar, además que en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esa corporación señaló que cuando las normas especiales de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, no disponían de un límite cuantitativo para las mesadas, lo procedente era aplicar el tope señalado en las reglas generales de la Ley 100 de 1993 (…)”.