CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiuno (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Referencia: Acción de tutela Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
EL ACTOR PRETENDE CUESTIONAR UNA DECISIÓN JUDICIAL COMO SI ESTE MECANISMO SE TRATASE DE UN RECURSO O INSTANCIA ADICIONAL AL PROCESO ORDINARIO. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 2 de febrero de 2024, mediante la cual la SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO1 declaró improcedente el amparo.
I.
ANTECEDENTES 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.1.- La Solicitud El señor SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MOCOA2 al haber proferido los autos de 25 de julio y de 29 de agosto de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 2017-00123-01.
I.2.- Hechos Manifestó que interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES)3, con el fin de que se cumpla la sentencia de 9 de agosto de 2019, que resolvió “[…] declarar la nulidad parcial de las resoluciones 2060 de 13 de febrero de 2004 originaria del I.S.S., 52530 de 4 de diciembre de 2006 originaria del I.S.S. GNR293335 de 4 de octubre de 2016 y VPB43235 de 01 de diciembre de 2016 en lo relacionado con la liquidación de la pensión […]” y que el proceso se encuentra en curso bajo el número de 2 En adelante el JUZGADO 3 En adelante COLPENSIONES. 3 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicación 2017-00123-00.
Sostuvo que el JUZGADO mediante auto de 25 de julio de 2023, se abstuvo de tramitar el incidente de desacato y mediante auto de 29 de agosto de 2023, decidió no darle trámite al recurso de apelación al considerarlo improcedente. I.3. Fundamentos de derecho Manifestó que la decisión judicial cuestionada incurrió en falta de motivación al considerar que el juez no tuvo en cuenta si se había cumplido el fallo de 9 de agosto de 2019, contrariando el artículo 278 del CGP; asimismo en defecto fáctico, al ignorar “la prueba reina documental” por la falta de cumplimiento de la mencionada providencia por parte de COLPENSIONES.
Argumentó que es una persona adulta mayor que tiene 79 años y está en condición de pobreza y que su estado de salud es precario. I.4.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] “PRIMERO: Declarar que el Juzgado accionado, al resistirse a abrir un incidente en contra de COLPENSIONES, para hacer cumplir su propio fallo, ha quebrantado los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 4 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Que se deje sin efectos los autos del 25 de julio y del 29 de agosto de 2023, proferidos por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa (P).
TERCERO: Ordenar al Juzgado accionado, que dicte un auto de reemplazo ordenando abrir el incidente solicitado.
CUARTO: Los demás ordenamientos que oficiosamente deba hace el señor Juez Constitucional, para restablecer los derechos conculcados por parte de COLPENSIONES.” 2. La causa petendi que se invoca se sintetiza en los siguientes términos: 3. El actor tienen 79 años de edad, por lo cual se considera adulto mayor, y además padece de algunas enfermedades. 4.
Cursa en el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MOCOA (PUTUMAYO), el proceso número 2017 – 00123 de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por el actor contra COLPENSIONES, en el cual se busca una reliquidación pensional. 5. Dicho proceso fue fallado a favor, mediante sentencia ejecutoriada de fecha 09 de agosto de 2019, es decir hace 4 años. 6.
E los ordinales primero y segundo de dicha providencia, se declaró la nulidad parcial de unos actos administrativos, y además se dispuso ordenar a COLPENSIONES, liquidar la pensión solicitada, con directrices claras y precisas. 7. En el artículo 192 del C.P.A.C.A., se consagra entre otros aspectos, que, para efectos del cumplimiento de las sentencias, se remitirán los oficios correspondientes; no obstante, al parecer en este caso no se han enviado, pues COLPENSIONES, se resiste en cumplir la orden judicial, habida cuenta que rebajó la liquidación ordenada. 8.
A través de abogado, se propuso incidente de desacato ante el Juzgado en mención; sin embargo, el señor Juez se abstuvo de darle apertura y además no ofreció ningún recurso ante esta decisión, razón por la cual se considera que se vulneran los derechos fundamentales mencionados. […]”. I.5. Defensa 5 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.1.- El JUZGADO señaló que dio trámite legal a todo el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la sentencia el 9 de agosto de 2019.
Consideró improcedente conocer del incidente de desacato promovido por el actor por cuanto dispone de otros medios para hacer efectiva la sentencia proferida el 9 de agosto de 2019, y que es la forma natural de finiquitar un proceso ante la jurisdicción, Indicó que el incidente de desacato solo se tramita en acciones de tutela, y que en el caso sub examine se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por lo que el actor cuenta con otros medios procesales para que COLPENSIONES de cumplimiento a la decisión judicial presuntamente desatendida.
I.6.- Intervinientes I.6.1.- COLPENSIONES señaló que para dar cumplimiento a los fallos a favor del actor, debe hacerlo a través de un proceso judicial, de acuerdo con la Circular Interna núm. 11 de 23 de julio de 2014; y que, una vez consultada la base de datos, no hay registro de un proceso ejecutivo iniciado a continuación del proceso ordinario por parte del actor para el reconocimiento de retroactivos pensionales. 6 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reiteró que los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución núm. SUB237937 de 23 de septiembre de 2021, fueron rechazados, por ser un acto administrativo de ejecución de una orden judicial, y con ello considera que se dio cumplimiento total al fallo proferido por el JUZGADO, en virtud del pago realizado por esa entidad mediante la resolución citada, sobre la reliquidación de la pensión de vejez del actor.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO El TRIBUNAL mediante sentencia de 2 de febrero de 2024, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que el presente asunto no cumple con el requisito de subsidiaridad, por cuanto el actor contaba con otros medios para atacar la sentencia, y un incidente de desacato solo es posible cuando se trata de acciones de tutela y no como en el caso presente, en el que está en curso un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que le permite impetrar una solicitud de incumplimiento de una sentencia ejecutoriada o promover un proceso ejecutivo contra de COLPENSIONES.
Resaltó que no se justificó la procedencia de la acción de tutela como mecanismo subsidiario a pesar de disponer de los medios ordinarios como los ya mencionados. 7 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Refirió que la acción de tutela en el caso sub examine es un mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, pues el actor no acreditó el daño que presuntamente podría generarle que tenga que acudir a los mecanismos ordinarios para hacer valer los intereses que persigue.
Advirtió que el actor tiene otros mecanismos para hacer valer los derechos que reclama en la presente solicitud de amparo. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión proferida en primera instancia y solicitó que se revoque, reiterando los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio. Indicó que el TRIBUNAL no hizo un análisis de la Resolución núm. 237937 de 23 de septiembre de 2021, por la que de manera errónea COLPENSIONES manifiesta que da cumplimiento a la sentencia de 9 de agosto de 2019, al reliquidar su pensión, lo cual le causó un enorme daño porque no se liquidó de la forma indicada en el fallo judicial.
Señaló que de haber leído la resolución citada, hubiera percibido que no ha 8 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sido cumplida la sentencia dictada por el JUZGADO y que su pensión fue reducida, sin que hubiera tenido en cuenta los nuevos factores salariales, además indicó que el juez afirma que con la expedición de la resolución se cumple el fallo, lo cual resulta incierto.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por 9 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es 10 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias 11 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) Caso Concreto 12 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto los autos de 25 de julio y 29 de agosto de 2023, proferidas por el JUZGADO, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2017-00123-00.
A la citada providencia el actor le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en falta motivación y defecto fáctico. Los disensos del actor radican en que la autoridad judicial accionada incurrió en falta de motivación al considerar que el juez no tuvo en cuenta si se había cumplido o no el fallo judicial, negándole el incidente de desacato y defecto fáctico al desconocer si el fallo había sido acatado o no, por COLPENSIONES.
Asimismo, señaló le fueron desconocidas sus condiciones especiales de adulto mayor con 79 años y el precario estado de salud. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 2 de febrero 2024 declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que el presente asunto no cumple con el requisito general de subsidiaridad. 13 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto alegado.
En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías 14 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela»5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)7; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”8. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios9. 4 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” 8 “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 9 “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 15 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional10.
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad11.
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por 10 “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 11 “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” 16 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso12. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional- art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural13; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […].
Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de 12 “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 13 “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 17 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. 18 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, en la medida en que se advierte que lo pretendido por el actor es que se de apertura a un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional comoquiera que los argumentos expuestos en el escrito de la tutela están dirigidos a que se cumpla la sentencia de 9 de agosto de 2019, que resolvió “[…] declarar la nulidad parcial de las resoluciones 2060 de 13 de febrero de 2004 originaria del I.S.S., 52530 de 4 de diciembre de 2006 originaria del I.S.S. GNR293335 de 4 de octubre de 2016 y VPB43235 de 01 de diciembre de 2016 en lo relacionado con la liquidación de la pensión […]” y que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra en curso bajo el número de radicación 2017-00123-00.
En efecto, revisada la providencia cuestionada, se advierte que las inconformidades que ahora trae el accionante a esta instancia constitucional ya fueron resueltas de forma admisible por el TRIBUNAL, al realizar un análisis del asunto así: “[…] el Tribunal procedió a examinar las actuaciones desplegadas por el Juzgado; sin embargo, el Tribunal comparte la posición del señor Juez, en el sentido que no es posible tramitar un incidente de desacato, toda vez que no se trata de una acción de tutela u otra acción Constitucional, si no una sentencia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho. 35.
Lo anterior significa que no puede el administrador de justicia, homologar todas las solicitudes que se impetran al mecanismo idóneo, pues esta circunstancia muy excepcional, solo opera para la adecuación de recursos en 19 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la vía judicial; no obstante, cuando se trata de otras actuaciones, el solicitante debe ceñirse a los trámites ya instituidos por el legislador, pues la mayoría de aquellos se diferencian ya por su naturaleza, como de su contenidos y otros aspectos, como la temporalidad, máxime, cuando los mismos son invocados a través de apoderado judicial, quien se supone conoce del área del Derecho, y de sus particularidades. 36.
Dadas estas circunstancias, no es posible tutelar los derechos invocados, pues no es plausible ordenar al juez natural, que haga o deshaga ciertas actuaciones, pues se invadiría la esfera de su independencia, sumado a que la acción de tutela se caracteriza por ser excepcional y opera solo en casos de extrema urgencia o cuando se esté frente a posible configuración de un perjuicio irremediable, lo cual no se ha demostrado en el presente asunto. 37.
En este orden de ideas, para efectos pedagógicos, se dirá que cuando se está frente a un incumplimiento de una sentencia ejecutoriada, bien podría impetrarse una solicitud de cumplimiento o instaurar un proceso ejecutivo, siempre y cuando se acrediten los aspectos que esto conlleva, pero no un trámite incidental ni menos una acción de tutela, para intervenir en otro tipo de actuación judicial. 38.
Lo mencionado en precedencia, conlleva a mencionar que no se justificó la procedencia de la tutela como mecanismo subsidiario a pesar de la existencia de medios ordinarios como los ya mencionados, pues como se expuso con suficiencia en líneas precedentes, por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de actuaciones judiciales, comoquiera que existen otros mecanismos para su defensa. 39.
De otro lado, no se demostró que, a pesar de la existencia de mecanismos ordinarios y principales, la tutela de la referencia procede como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, pues el tutelante no acreditó el daño que presuntamente podría generarle el que tenga que acudir a los mecanismos ordinarios para hacer valer los intereses que persigue. 40.
De igual manera, tampoco se acreditó el menoscabo sufrido al mínimo vital y móvil y no obra en el plenario prueba alguna que permita inferir que el negarle al actor la apertura del incidente por parte del Juzgado, se le genere una consecuencia de tal entidad o magnitud que ponga en riesgo su propia subsistencia, o que degrade sus condiciones de vida y la someta a una existencia constitucionalmente indigna. 41.
Así las cosas, la acción de tutela instaurada en el caso bajo estudio no tiene vocación de prosperidad, pues el actor tenía otros mecanismos para hacer valer los derechos que reclama, y por ello se encuentra conforme la decisión del a quo y será confirmada en su integridad. 20 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.
Corolario de todo lo anterior, se otorga una respuesta negativa al problema jurídico principal planteado, con lo cual se da lugar a la declaratoria de improcedencia de la acción, como efectivamente ocurre en este asunto. […]”. Así las cosas, de los apartes transcritos de la sentencia de 2 de febrero de 2025 se extrae que las inconformidades expuestas en el escrito de la tutela de la referencia, además de que carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución se deriva de la interpretación que el actor pretende que el juez haga respecto del cumplimiento del fallo judicial que le negó el incidente de desacato y que hubiera desconocido si el fallo había sido o no acatado., dichos reparos fueron resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia cuestionada por la autoridad demandada.
Significa lo precedente que lo que pretende el actor es que el juez constitucional haga un nuevo examen integral de los argumentos expuestos en la primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de que se haga una corrección al análisis que hizo el TRIBUNAL y, en ese sentido, se acoja la interpretación que propone, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario.
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en 21 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En consecuencia, se confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por las razones expuestas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 22 Número único de radicación: 52 001 23 33 000 2024-00023-01 Actor: SANTOS RAFAEL PORTILLA CEBALLOS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de agosto de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.