Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) DEMANDANTE: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 DEMANDADO: Felipe Mena Valencia Tema: Lesividad.
Reconocimiento pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plaza del orden nacional, devolución de dineros percibidos de buena fe. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), instauró demanda en contra del señor FELIPE MENA VALENCIA en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, (lesividad), con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES2 Que se declare la nulidad de la Resolución 971 del 17 de febrero de 1994, por medio de la cual, reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor del demandado.
De igual manera, de las resoluciones 20574 del 28 de agosto de 2001 que reliquidó la pensión por retiro definitivo del servicio; la 42361 del 7 de diciembre de 2005 mediante la cual, se dio cumplimiento al fallo de tutela emitido el 9 de agosto de 2004 y ordenó la reliquidación de la prestación y la 8692 del 29 de septiembre de 1 En adelante UGPP. 2 Folio 1 vto. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) 2006 que igualmente reliquidó la pensión con el 75% de lo devengado en el último año de servicios.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a restituir a la entidad de manera indexada, la suma correspondiente a las mesadas pensionales pagadas sin tener derecho y condenar al demandado en costas y agencias en derecho. HECHOS3 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el demandado nació el 1 de mayo de 1935 y durante su vida laboral tuvo una vinculación en calidad de docente nacional, entre el 2 de enero de 1961 y el 30 de diciembre de 1963, del 16 de abril de 1968 al 30 de marzo de 1973 y desde el 23 de abril de 1973 hasta el 30 de abril de 2000.
Que el último cargo desempeñado fue como docente del Colegio INEM José Felix de Restrepo de Medellín. Que mediante la Resolución 971 del 17 de febrero de 1994, la extinta Cajanal reconoció la pensión gracia en una cuantía de $234.868.33, a partir del 23 de agosto de 1990. Además, que a través de la Resolución 20574 del 28 de agosto de 2001, reliquidó la pensión por retiro definitivo del servicio.
Que, en acatamiento del fallo de tutela proferido el 9 de agosto de 2004, profirió la Resolución 42361 del 7 de diciembre de 2005 reliquidó la pensión con la inclusión de todos los factores salariales elevándola así en una cuantía de $36.092.17 a partir del 9 de mayo de 1985. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 8 de agosto de 2016, ante la imposibilidad de notificar al señor Felipe Mena Valencia4, el tribunal procedió a realizar emplazamiento5 y asignó curador ad litem6.
La solicitud de medida cautelar fue negada en auto del 2 de mayo de 2018. Por su parte, el curador presentó memorial de contestación7, en el cual advirtió que, solamente al momento del análisis del acto acusado como nulo, se revisará si contraría la normativa vigente, situación que no considera procedente al observar que el reconocimiento de la pensión fue conforme los presupuestos normativos y jurisprudenciales vigentes.
Además, manifestó que el señor Felipe Mena, actúo de buena fe. No presentó 3 Folios 1 a 2. 4 Folio 197. 5 Folios 208 a 210. 6 Folio 211. 7 Folios 229 a 235. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) excepciones.
En la audiencia inicial8, fijó el litigio estableciendo el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión y ordenó incorporar las pruebas allegadas. Mediante auto del 25 de junio de 20199, corrió traslado para alegatos. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN10 El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, dictó sentencia el 16 de diciembre de 2020, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, esto es, declaró la nulidad del acto reprochado y negó la devolución de los dineros percibidos de buena fe.
Como sustento de ello, advirtió que de conformidad con el material probatorio allegado al plenario, el señor Felipe Mena Valencia, en su mayoría de experiencia profesional, laboró como docente con vinculación nacional, razón por la cual, no cumplió con los requisitos previstos en la Ley 91 de 1989. En ese sentido, consideró que la administración al reconocer la pensión del docente, actúo de manera errónea puesto que no acreditó 20 años de servicios en los planteles educativos del orden municipal, distrital ni departamental.
Sobre la devolución de los dineros reclamados, consideró que, de acuerdo con lo previsto en el literal C, del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, en armonía con el artículo 83 de la Constitución Política, no habrá lugar a la devolución de las sumas percibidas de buena fe, en tanto no se demuestre lo contrario, en ese orden y al revisar que la UGPP no controvirtió tal principio en las actuaciones del demandado, no le resultaba adecuado el restablecimiento.
EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada11 interpuso recurso, en el que solicita revocar la decisión, al considerar que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado12 y lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el señor Felipe Mena Valencia, cumplió con los requisitos para obtener la pensión, pues se desempeñó como docente en las escuelas rurales de Primaria de «Guaitado, Villaclaret y Campobonito», en el municipio de Quibdó, entre el 2 de enero de 1961 y el 30 de diciembre de 1963. 8 Folios 263 a 265. 9 Folio 281. 10 Folios 310 a 316. 11 Folios 318 a 320. 12 Sentencia del 21 de junio de 2018, radicación:25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) La parte demandante13 presentó escrito de apelación adhesiva en el que solicita revocar la sentencia en el sentido de ordenar la devolución de los dineros, al sostener que negarla constituye una erogación para el tesoro público y a la trasgresión de principios que gobiernan el sistema de seguridad social.
Como sustento de ello, advierte jurisprudencia sobre la defensa del patrimonio público14. Considera necesaria la orden de la devolución de dineros al considerar que los recursos del sistema general de pensiones deben ser protegidos en su integridad, mismos que son administrados a cargo de la UGPP y que afectan gravemente al haberse adjudicado el derecho económico pensional a la persona que no cumplía los requisitos para obtenerlo.
PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, una vez admitido el recurso de apelación15 las partes guardaron silencio. Adicionalmente, al no haberse practicado pruebas de segunda instancia, conforme al numeral 5° de esta misma normativa, no se corrió traslado para alegar de conclusión. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto.16 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección, es el de determinar si alguno de los períodos de labor del demandado como docente oficial lo fue bajo una vinculación del orden nacional que no pueda ser tenida en cuenta para consolidar la pensión gracia. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, 13 Folios 324. 14 «Sentencias 1330 de 2011.
Sobre el derecho al patrimonio público, Sección Tercera, sentencias de 13 de febrero de 2006. Rad. AP-15P94, 6 de septiembre de 2001, Rad. 163, M.P. Jesús María Carrillo, 31 de mayo de 2002. Rad. 13601, MP. Ligia López Díaz, 21 de febrero de 2007, Rad. 2004-0413, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, 21 de mayo de 2008, Rad. 01423, M.P. Ramiro Saavedra Becerra y 12 de octubre de 2006, Rad, 857, MP, Ruth Stella Correa Palacio». 15 Índice 3 de la plataforma SAMAI y folio 331. 16 Folio 332 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados, «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»17. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, sin embargo, no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente previstos para el efecto.
Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». 17 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos, «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199718 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 18Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201819 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones, «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la 19 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202220 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede 20 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.
Resolución del caso concreto En primer lugar, es destacable el hecho de que, para definir el presente litigio, se torna innecesario efectuar un análisis integral de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, toda vez que el centro de discusión frente al reconocimiento de la prestación a favor del demandado radica en verificar la pertinencia o no de computar un tiempo de servicio que la entidad accionante asegura que es de carácter nacional.
Pues bien, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
En efecto, si bien las tres normas citadas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.
Luego, aun si se trata de un docente vinculado por el Ministerio de Educación Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Así las cosas, la Sala advierte que al señor Felipe Mena Valencia le fue reconocida la pensión gracia a través de la Resolución 971 del 17 de febrero de 1994.21 Para el efecto, se encuentra demostrado que la entonces Cajanal tuvo en cuenta los tiempos laborados por aquel como docente entre: el 2 de enero de 1961 y el 30 de diciembre de 1963, 16 de abril de 1968 y 30 de marzo de 1973 y desde el 23 de abril de 1973 hasta el 30 de enero de 1993, esto es, por un tiempo aproximado de 28 años, lo cual permitiría, en principio, establecer que el educador cumplía uno de los requisitos esenciales para ser beneficiario de la prestación en comento.
No obstante, al analizar el tipo de relaciones legales y reglamentarias que tuvo el accionado a lo largo de su historia laboral, se desprende que este únicamente acreditó como vinculación nacional, la ocurrida durante el 2 de enero de 1961 al 30 21 Folios 124 a 125. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) de diciembre de 1963 al desempeñarse como maestro en las escuelas rurales de «Guaitadó y Villaclaret, municipio de Lloró (Chocó) y Campobonito, municipio de Quibdó» a través del Vicariato Apostólico de Quibdó22, bajo la modalidad de educación contratada de orden nacional, así: 22 Folio 80. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) Teniendo meridiana claridad acerca de la modalidad de vinculación del demandante para las fechas anteriormente expuestas, se tiene que, en relación con la educación contratada, esta Corporación en sentencia del 24 de julio de 200825, con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez, sostuvo: «[…] Mediante la Ley 20 de 1974, se aprobó el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973 y surge la Educación Misional Contratada.
Esta modalidad de prestación del servicio educativo posibilitó la ampliación de la educación en los sectores más apartados del país y en los antiguos territorios nacionales a través de la suscripción de contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica. “(…) Como servicio a la comunidad en las zonas marginadas, necesitadas temporalmente de un régimen canónico especial, la Iglesia colaborará en el sector de la educación oficial mediante contratos que desarrollen los programas oficiales respectivos y contemplen las circunstancias y exigencias específicas de cada lugar.
Tales contratos celebrados con el Gobierno Nacional se ajustarán a criterios previamente acordados entre éste y la Conferencia Episcopal, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo VI. (…)” Con el fin de desarrollar los contratos mencionados en la norma transcrita, el Gobierno expidió el Decreto 2768 de 1975, que consagró normas para la celebración de los contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica y estableció que serían firmados por el Ministerio de Educación Nacional a nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo Ordinario Competente a nombre de la Iglesia, y tienen como objeto la administración por parte de esta de los centros educativos en el sector de la educación oficial, su tenor literal es el siguiente: “Artículo cuarto. El nombramiento de rectores y directores, del personal docente, administrativo y de servicio, en los centros educativos bajo contrato, se hará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El nombramiento de los rectores o directores de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos bajo régimen contractual, lo hará el Ministerio de Educación Nacional entre los candidatos que presente el Ordinario competente. (…)” El Decreto 2484 de 1976 modificó el Decreto 2768 de 1975 y estableció que el Ordinario Competente (Iglesia Católica) presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos, para que este ratifique las novedades de personal, su tenor literal es el siguiente: “El Ministerio de Educación Nacional procederá a ratificar las novedades de personal de los Centros Educativos bajo contrato de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El Ordinario Competente presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos. (…)” Mediante el Decreto 2155 de 1987, se derogaron los Decretos anteriores y en su lugar dispuso: 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) “Artículo 1º Los contratos que de conformidad con el artículo trece del Concordato, se celebren entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica en el sector de la educación oficial en las zonas contempladas en el artículo sexto del Tratado, se ajustarán a las siguientes reglas: 1.
Los contratos serán celebrados por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, o por este último, de conformidad con las normas sobre competencia vigentes al momento de la firma, en nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo ordinario competente a nombre de la Iglesia Católica. 2. Los contratos tienen como objeto la administración por parte de la Iglesia Católica de los Centros Educativos del Estado y de la Iglesia Católica que se rigen por las normas del Estado y cumplan los requisitos fijados en este Decreto. 3.
Para cada jurisdicción eclesiástica se celebrará un solo contrato, en cuyos anexos quedarán enumerados, por regiones, los institutos docentes que sean objeto de este régimen contractual. En caso de que una jurisdicción eclesiástica abarque varias jurisdicciones civiles, se podrán hacer tantos contratos cuantas sean las jurisdicciones civiles, según las conveniencias o exigencias legales. 4.
En cada contrato se establecerá la posibilidad de su revisión y actualización según lo exija el cambio de las circunstancias durante su vigencia. 5. La duración de cada contrato será por un tiempo mínimo de tres años y máximo de cinco, y podrán ser renovados por acuerdo entre las partes. 6. Como anexo de cada contrato figura un inventario de los bienes muebles e inmuebles que pertenezcan a cada centro educativo. 7.
Cuando el edificio del centro educativo del Estado pertenezca a la Iglesia Católica, en el contrato se mencionará expresamente el carácter eclesiástico de la propiedad del edificio. 8. Con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto de cada año y sus adiciones, se pagarán los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, así como los gastos inherentes a la buena marcha de los centros educativos, sostenimiento de edificios, servicios públicos, material pedagógico y demás conceptos que aparezcan dentro de la ley de presupuesto.
Las partidas por aporte de cesantías y Ley 27 de 1974, las girará directamente el Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Ahorro y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con la apropiación presupuestal respectiva. 9. Cada contrato requiere para su validez: a) Pago de impuesto de timbre en la Administración de Hacienda Nacional; b) Aprobación y registro presupuestal; c) Publicación en el DIARIO OFICIAL.
(…)” Con la expedición del Decreto 1268 de 2001 que reglamentó el artículo 200 de la Ley 115 de 1994 la competencia para la suscripción de estos contratos con Iglesias y Confesiones Religiosas se trasladó a las Entidades Territoriales con cargo de sus presupuestos, bajo la continua inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.
Lo anterior permite concluir que el cuerpo docente adscrito a los Centros Educativos Contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de docentes Nacionales. Lo anterior significa que los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, estarán a cargo de la Nación. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) La educación contratada se trata de una de las diversas formas de prestar educación pública, entendida como aquella que se financia con recursos oficiales, se ofrece en condiciones de gratuidad y debe llegar a los sectores sociales más pobres, en los que el Estado no puede proporcionar educación directamente sino por intermedio de estos contratos que quedan a cargo de la Nación. […]» En ese orden de ideas, los docentes vinculados a través de la educación contratada ostentan un vínculo laboral de naturaleza jurídica nacional, puesto que como quedó ampliamente expuesto dichos nombramientos son efectuados conforme a la celebración de los contratos suscritos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica, para lo cual se estableció que los salarios y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos, bajo ese tipo de vinculación, estaría a cargo de la Nación. Ahora, puede evidenciarse que entre el 6 de abril de 1968 y el 30 de marzo de 1973, fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional como docente en el Colegio Manuel Murillo Toro, en el municipio de Chaparral-Tolima23, así: 23 Folios 81 a 82. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) Además, para el 23 de abril de 1973 al 31 de enero de 1993, también laboró como docente de tiempo completo en el Colegio Nacional San José de Marinilla24, así: Asimismo, entre el 9 de abril de 1996 al 2 de mayo de 2000, se desempeñó como docente de tiempo completo de secundaria en el Colegio INEM José Félix de Restrepo de Medellín25. 24 Folio 115. 25 Folios 131 a 132 y 279. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) Aclarado lo anterior, la Subsección advierte que del material probatorio obrante en el expediente, es posible concluir que la relación legal y reglamentaria del señor Felipe Mena Valencia en los tiempos mencionados, lo fue en calidad de docente nacional, pues tal como lo ha planteado el Consejo de Estado, dichos educadores son aquellos que fueron nombrados directamente por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación, o por los gobernadores y alcaldes del país en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades podían administrar las plantas del personal docente de las instituciones educativas nacionales y nacionalizadas conforme al artículo 9 de la Ley 29 de 1989.
Lo anterior se afirma aun en la medida en que, si bien no se encuentra en el proceso la copia de los actos administrativos de nombramiento ni de posesión del demandado como maestro desde las aludidas fechas, lo cierto es que la naturaleza de dicha relación legal y reglamentaria sí es posible extraerla y determinarla como nacional en el presente caso, ello a partir de otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se señaló lo siguiente. «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» De hecho, tal como lo estimó el tribunal de origen, lo propio se extrae del solo hecho de que el plantel educativo en el que ejerció funciones el demandante correspondía a instituciones de nivel nacional, sumado a la intervención del Ministerio Nacional en todas las certificaciones allegadas al plenario.
La anterior situación es suficiente para confirmar la sentencia impugnada, pues es evidente que el demandado no cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia. Por otra parte, una vez confirmado el hecho de que el reconocimiento de la prestación en litigio a favor del accionado efectivamente era ilegal, se hace necesario determinar si como lo solicita la UGPP, debe ordenarse el reintegro de las sumas de dinero abonadas a aquel por concepto de mesadas pensionales.
Sobre el punto debe recordarse que, por regla general, al declarar la nulidad de un acto de carácter particular y concreto, las cosas deben volver al estado en el que se encontraban antes de que este naciera a la vida jurídica. No obstante, en aquellas demandas donde se pretenda la nulidad de un acto que reconoció una prestación periódica, como es el caso de la pensión gracia, y como restablecimiento se solicite la devolución de las sumas de dinero pagadas y no debidas, dicho precepto no 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) puede aplicarse de forma absoluta, dado que el numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA, previó que «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe […]».
Así, para la Subsección el hecho de que el señor Felipe Mena Valencia hubiese reclamado el reconocimiento de una pensión gracia en su favor, no denota a partir de esa sola situación, un actuar de mala fe dirigido a defraudar a la administración. Así, por ejemplo, la mala fe tiene lugar cuando se despliegan otras actividades, como cuando se acude a la acción de tutela en un lugar diferente al domicilio, y pese a que por la vía administrativa se le había negado expresamente el reconocimiento a dicho derecho al interesado.32 De acuerdo con lo expuesto, el actuar del demandado no se apartó del postulado de la buena fe, es decir, no realizó afirmaciones engañosas, ni se probó que hubiese aportado documentos falsos encaminados a demostrar que prestó sus servicios docentes en entidades territoriales, tan es así, que el reconocimiento de la prestación se confirió aun sabiendo que el tiempo laborado lo fue en calidad de docente del Ministerio de Educación Nacional.
Tampoco se advierte que hubiera actuado de mala fe al solicitar la reliquidación de la pensión gracia a él reconocida, por el contrario, se colige que este, al presentar la petición actuó con la convicción de que le asistía el derecho a ello. En ese orden de ideas, ante la falta de elementos de juicio que permitan corroborar las afirmaciones de la entidad demandante, la Sala no accederá a su solicitud presentada en su recurso de apelación, por lo que finalmente deberá confirmarse en su totalidad la sentencia apelada.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art.188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2016-01535-01 (3601-2021) por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 29 del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación y de su oposición que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: CONFIRMAR la sentencia del dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a ambas partes, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia. Tercero: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente