Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Tema: Reconocimiento pensión de gracia Sentencia de segunda instancia ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 6 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Jorge Rafael Olivares Ruiz presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones 11415 del 10 de marzo de 2006 y PAP 011371 del 30 de agosto de 2010, expedidas por la extinta Caja Nacional de Previsión Social3, y del Auto ADP001341 del 29 de enero de 2016, suscrito por el director de servicios integrados de atención de la Ugpp, por medio de los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho 1 En lo que sigue Ugpp. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante Cajanal. 2 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz solicitó: i) el reconocimiento de la pensión gracia en un monto equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional; ii) la indexación de las sumas que resultaren de la condena; iii) el pago de los intereses moratorios a los que haya lugar; iv) el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en los artículos 187 y 192 del CPACA; y v) la condena en costas a la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Jorge Rafael Olivares Ruiz nació el 20 de diciembre de 1952 y ha laborado como docente al servicio del departamento de La Guajira en el Colegio Departamental Pablo VI del municipio de Barrancas entre el 10 de agosto 1978 y el 4 de febrero de 1979 y en la Normal de Señoritas del municipio de Uribia desde el 17 de junio de 1983 hasta el 5 de abril de 1995; y del distrito de Barranquilla en los periodos comprendidos entre el 16 de marzo de 1995 y el 16 de marzo de 1998 y del 17 de marzo de 1998 al 23 de enero de 2017 en el Centro de Educación Básica 091 y en el Centro de Educación Básica Primaria 04, respectivamente. 3.2.
Durante su trayectoria laboral como docente no ha sido sancionado disciplinariamente y siempre ha observado excelente conducta. 3.3. Por medio de las resoluciones 11415 del 10 de marzo de 2006 y PAP 011371 del 30 de agosto de 2010, expedidas por la extinta Cajanal, y del Auto ADP001341 del 29 de enero de 2016, suscrito por el director de servicios integrados de atención de la Ugpp, se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 29, 53, 58; 22 del Código Sustantivo del Trabajo; 1 al 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; y 3 de la Ley 37 de 1933; y las leyes 115 de 1994 y 715 de 2001. 5. En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente4: 5.1.
Resulta inadmisible que la administración haya transgredido, atentado y vulnerado un derecho legítimo y adquirido legalmente, lo que se presentó cuando la Ugpp, en contravía de la ley y la jurisprudencia, le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 4 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20230426(.zip) NroActua 2», carpeta «08001233300020170123600 JORGE OLIVARES VS UGPP», archivo «001.
EXP. 000-2017-01236 FL. 1-170.pdf», folios 2 a 7. 3 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz 5.2. De acuerdo con las normas que regulan la pensión gracia, dentro de las que se encuentran las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, tiene derecho al reconocimiento y pago de la prestación, toda vez que cumple con los requisitos para el efecto, pues se vinculó a la docencia con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, laboró como maestro territorial al servicio del departamento de La Guajira y el distrito de Barranquilla por más de 20 años mediante vinculación territorial, cuenta con más de 50 años de edad y ha desempeñado su empleo con honradez, consagración y buena conducta. 5.3.
Así entonces, existe mérito para declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y que, en consecuencia, le sea concedida la pensión gracia en cuantía del 75% de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 1.2. Contestación de la demanda 6. La Ugpp se opuso a las súplicas de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones5: 6.1.
A la demandante no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que no acredita 20 años de servicios como docente de carácter territorial o nacionalizado, pues su vida laboral se gestó en su gran mayoría como maestra con vinculación del orden nacional, esto es el tiempo prestado al distrito de barranquilla y al departamento de La Guajira entre el 17 de junio de 1983 y el 5 de abril de 1995. 6.2.
Por lo tanto, en atención a lo dispuesto en la Ley 114 de 1913, entre otras, esos tiempos de servicio no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento pensional pretendido, pues solo se prevé para ello la posibilidad de acumular vinculaciones como docente de carácter territorial o nacionalizado. 1.3. La sentencia apelada 7.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, en sentencia del 6 de mayo de 2022 accedió a las pretensiones de la demanda, para lo cual declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó a la Ugpp reconocer y pagar al actor la pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es antes del 21 de agosto de 2014. 5 Ibidem, folios 57 a 67. 4 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz 8.
Como fundamento de su decisión señaló lo siguiente6: 8.1. El demandante cumple con los requisitos exigidos por la norma para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, habida cuenta de que se vinculó como maestro el 10 de agosto de 1978, cumplió 50 años de edad el 20 de diciembre de 2002, contaba con más de 20 años de servicios como docente departamental y distrital, cumplidos el 21 de agosto de 2014, y en su desempeño siempre observó buena conducta. 8.2.
Lo anterior, en virtud a que aquel nació el 20 de diciembre de 1952 y se desempeñó como docente territorial al servicio del departamento de La Guajira entre el 10 de agosto de 1978 y el 5 de febrero de 1979, y del distrito de Barranquilla del 16 de marzo de 1995 al 23 de enero de 2017, tiempos que al sumarse arrojan 22 años, 5 meses y 2 días de labores.
Aunado a ello, durante su labor como maestro no se acreditó tacha alguna en su hoja de vida. 8.3. No es posible tener en cuenta para el reconocimiento pensional el tiempo laborado en la Escuela Normal Nacional de Señoritas del municipio de Uribia, pues este tiene el carácter de nacional. 8.4. No hay lugar a la condena en costas, toda vez que la parte demandada no asumió en el proceso una conducta que la hiciera merecedora de ello, tal como haber incurrido en temeridad, irracionalidad absoluta en su pretensión, dilación sistemática del trámite o deslealtad. 1.4.
El recurso de apelación 8.5. La Ugpp interpuso recurso de apelación con fundamento en que existe una indebida valoración probatoria e interpretación de las normas que regulan el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que el a quo no tuvo en cuenta que los tiempos considerados en su sentencia para conceder el derecho fueron laborados por el actor con vinculación del orden nacional, los que no pueden ser tenidos en cuenta para otorgar la prestación, pues el requisito para ello es acreditar 20 años de servicios como docente oficial con carácter territorial o nacionalizado, lo cual es exigido por las normas que regulan la prestación para su concesión, dentro de las que se encuentra la Ley 114 de 19137. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia 9. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no 6 Ibidem, archivo «016. SENTENCIA-EXP-000-2017-01236-00 JORGE OLIVARES VS UGPP.pdf». 7 Ibidem, archivo «019. RECURSO DE APELACION-UGPP.pdf». 5 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz hubo traslado a las partes para alegar. 1.6.
El Ministerio Público 10. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 11. Se contrae a determinar ¿si Jorge Rafael Olivares Ruiz acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con lo previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. En torno a la pensión gracia 12. El sector docente oficial estuvo marcado por condiciones diferenciales en materia salarial y prestacional, derivadas del nivel de la entidad con la que se iniciara el vínculo jurídico o la relación legal y reglamentaria. Ciertamente, este aspecto determinaba el origen de los recursos para la remuneración de estos servidores, pues mientras la nación asumía los gastos del personal del orden nacional, los respectivos entes territoriales eran responsables de proveer los recursos necesarios para el pago de sus empleados dedicados a la labor educativa.
Esta situación conllevaba un trato que, hasta esta época, se ha juzgado como inequitativo para estos últimos educadores, cuyas prestaciones económicas eran inferiores, pese a que todos ejecutaban la misma labor. 13. Lo anterior llevó al legislador a adoptar medidas tendientes a equiparar las condiciones salariales y prestacionales de todos los docentes oficiales, dentro de las cuales se destacó el reconocimiento de la pensión gracia implementada por medio de la Ley 114 de 19138 como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. 14.
El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 8 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 6 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz 15.
Con posterioridad, las leyes 116 de 19289 y 37 de 193310, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. 16. Asimismo, con la Ley 91 de 1989 se logró la unificación de los distintos regímenes del magisterio, en aras de finiquitar las divergencias interpretativas derivadas del proceso gradual de traslado de los costos de las entidades territoriales a la nación que había ordenado la Ley 43 de 1975 que, en últimas, afectaba las condiciones laborales del magisterio.
Para ello, distribuyó las obligaciones prestacionales de los docentes (artículos 1 y 2), según se resume a continuación: Personal docente Tipo de vinculación Prestaciones sociales a cargo Entidad responsable Nacional Vinculados por nombramiento del gobierno nacional Las causadas hasta 29/12/1989 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones La extinta Cajanal y el Fondo Nacional del Ahorro o las que hicieren sus veces.
Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio11 Nacionalizado Vinculados por nombramiento de entidad territorial antes y después del 1/1/1976 (Ley 43/75) Las causadas hasta el 31/12/1975 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal Las causadas en el período de nacionalización (1/1/1976 – 31/12/1980), los reajustes y la sustitución de pensiones La nación o las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces (estas entidades deben contribuir en los porcentajes establecidos en el art. 3 de la Ley 43/75).
Las causadas y no pagadas entre el 1/1/1981 y el 29/12/1989 Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal. La nación debe hacer los aportes correspondientes, en virtud de lo pactado en los convenios respectivos.
Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el Fomag 17. En el artículo 356 de la Constitución Política se determinó la competencia del 9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 10 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 11 En lo sucesivo Fomag. 7 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz legislador para fijar cuáles servicios estarían a cargo de la nación y cuáles de las entidades territoriales.
En su versión original, definió que el situado fiscal era el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación cedido a los departamentos, el distrito capital y los especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para financiar la educación, en los niveles preescolar, primaria, secundaria y media, así como la salud. 18. En efecto, la Ley 60 de 199312 asignó la administración de los servicios educativos estatales a los municipios financiados con recursos propios y con los provenientes de su participación del situado fiscal, en conjunto con los departamentos.
En el artículo 6 ibidem dispuso la incorporación del personal docente de los órdenes departamental, distrital y municipal al Fomag, así como la conservación del régimen prestacional anterior, mientras que a las nuevas vinculaciones se les aplicaría la Ley 91 de 1989. En consecuencia, las prestaciones sociales causadas antes de la afiliación al señalado fondo y sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serían cubiertas por la respectiva entidad territorial o el ente de previsión social a la cual se hubiesen realizado los aportes; a diferencia de las que se hicieran exigibles con posterioridad, que estarán a cargo del señalado fondo. 19.
La Ley 60 de 1993 también determinó que, para la prestación descentralizada de los servicios, cada entidad territorial debía manejar en su presupuesto una cuenta especial independiente con lo cual no afectaría la unidad de caja13, lo que se traduce en que los recursos para educación no se integrarían con los que el ente territorial ya administraba.
Lo anterior llevó a que los Fondos Educativos Regionales (FER), creados por el Decreto 3157 de 196814, encargados del sostenimiento de los servicios educativos, fueran incorporados a la estructura de los departamentos y distritos15 y más adelante, a las secretarías de educación, según la Ley 115 de 199416 (artículo 179, literal d). 12 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [ ] Artículo 9.
El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política». 13 Para la época, se encontraba definido en el artículo 12 de la Ley 38 de 1989 así: «Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.» 14 «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación» 15 Ley 60 de 1993, artículos 3, numeral 5; y 4, numeral 1. 16 «Por la cual se expide la ley general de educación» 8 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz 20.
Sin embargo, las sumas destinadas al pago de prestaciones sociales del personal docente serían giradas directamente al Fomag, tanto las que provenían del situado fiscal como las que debía trasladar el respectivo ente territorial por las prestaciones causadas y no pagadas. 21. La obligación de afiliar a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales al Fomag se reglamentó con el Decreto 196 de 199517, a través del cual se identificaron las fuentes de financiación según los tipos de vinculación docente, clasificación señalada por la Ley 91 de 1989, así: 21.1.
Nacionales y nacionalizados: financiados con recursos de la nación y luego del situado fiscal. Sus prestaciones quedaron a cargo del Fomag, luego de su afiliación. 21.2. Departamentales, distritales y municipales: este personal se consideró en tres grupos, a saber: 21.2.1. Por una parte, el personal que venía pagado con recursos propios del ente territorial, al cual se le respetaría el régimen territorial que lo venía cobijando.
En este caso, las prestaciones causadas antes de su incorporación al Fomag, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad directa de las entidades territoriales o de las cajas de previsión, en las que se hayan efectuado los correspondientes aportes. 21.2.2. Por otra, los docentes que eran financiados o cofinanciados por el Ministerio de Educación Nacional mediante convenios y vinculados a plazas del nivel territorial.
Para ellos, las prestaciones sociales serían de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su pago se regirían por el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Vencidos los términos de los respectivos convenios, los derechos salariales y prestacionales se pagarían con cargo al situado fiscal. 21.2.3.
Para los docentes de establecimientos públicos oficiales que eran pagados con recursos del establecimiento, sus prestaciones serían asumidas por el Fomag. 22. En línea con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198918, en la sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 201819 se afirmó que la pensión gracia debe 17 «Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994» 18 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 19 Expediente con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 9 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «(…) colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 (…)». 23.
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200020 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «(…) vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 24.
En cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala21 ha señalado: «(…) Sobre los tiempos nacionales. La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198922 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (…) 20 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000. 21 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 22 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 10 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio» (se resalta). 25.
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201823, así: «(…) (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o del -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial (…)». 26.
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202224 indicó: «(…) la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente 23 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».25 (…) conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada.
(…) v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 (…)» (se resalta). 27. En suma, para acceder a la pensión gracia los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada;
(ii) completar 20 años de servicio en una plaza territorial o nacionalizada; y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente. No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, en atención a que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad, y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3.
Lo probado dentro del proceso 28. En expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 25 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 12 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz 28.1. Jorge Rafael Olivares Ruiz nació el 20 de diciembre de 195226: 28.2.
Fue vinculado al servicio del departamento de La Guajira a través del Decreto 477 del 22 de agosto 197827, suscrito por el gobernador y el secretario de educación del departamento, como docente de tiempo completo en el Colegio Paulo VI del municipio de Barrancas, cargo que desempeñó del 10 de agosto de 1978 al 4 de febrero de 1979, cuando le fue aceptada su renuncia mediante el Decreto 080 del 9 de marzo de 1979, es decir por un tiempo de 5 meses y 23 días28. 28.3.
A través de la Resolución 8320 del 3 de junio de 198329, expedido por el Ministerio de Educación Nacional, fue nombrado como maestro en la Escuela Normal Nacional de Señoritas del municipio de Uribia, en la actualidad Institución Educativa Escuela Normal Superior Indígena de Uribia, entre el 17 de junio de 1983 y el 13 de junio de 1995, cuando le fue aceptada su renuncia por medio del Decreto 108 del 5 de abril de 199530. 28.4.
A través de la Resolución 000808 del 8 de marzo de 199531, suscrita por el secretario de educación del distrito de Barranquilla, fue nombrado en propiedad en el cargo docente en el Centro de Educación Básica 91, cargo del cual se posesionó el 16 de marzo de 1995 y desempeñó hasta el 16 de marzo de 1998, cuando fue trasladado por medio del Decreto 327 del 17 de marzo de 1998 al Centro de Educación Básica 46, hoy Institución Educativa Distrital La Merced, en donde ha laborado entre esta última fecha y el 23 de enero de 201732.
El tiempo total por estos periodos es de 21 años, 10 meses y 7 días. 28.5. La jefe de la oficina de gestión administrativa docente de la Secretaría Distrital de Educación de Barranquilla por medio de constancia del 11 de diciembre de 201233 indicó: «Que revisada la tarjeta de servicios de: JORGE RAFAEL OLIVARES RUIZ, con cédula de ciudadanía No. 7.478.296 de Barranquilla (Atl.), se constató que el tiempo de servicio prestado por el (la) Docente es el siguiente: Nombrado Docente en Propiedad, en el Centro de Educación Básica No. 091 mediante Decreto No. 000808 del 24 de Febrero de 1995 emanado de la Alcaldía Distrital de 26 Según cédula de ciudadanía. Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_ONEDRIVE_20230426(.zip) NroActua 2», carpeta «08001233300020170123600 JORGE OLIVARES VS UGPP», archivo «001.
EXP. 000-2017-01236 FL. 1-170.pdf», folio 35. 27 Ibidem, folios 24 y 25. 28 De conformidad con el certificado laboral del 14 de abril de 2009, expedido por la Secretaría de Educación de la Guajira. Ibidem, folio 71. 29 Ibidem, folio 192. 30 Según certificados del 24 de junio de 2015 y 14 de abril de 2015, suscritos por la secretaria de educación de la Guajira.
Ibidem, folios 26 y 71, respectivamente. 31 Ibidem, folios 168 a 170. 32 Fecha del formato único para la expedición de historia laboral del Fomag. Ibidem, folios 28 y 29. 33 Ibidem, folio 27. 13 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz Barranquilla, posesionado el 16 de Marzo de 1995.
Trasladado del cargo Docente del Centro de Educación Básica Primaria No. 20 al mismo cargo en el Centro de Educación Básica Primaria No. 46, mediante Decreto No. 327 del 17 de Junio de 1998. Ascendido al Grado 140, mediante Resolución No. 0431 del 22 de Febrero de 2000. Actualmente presta sus servicios en La Institución Educativa Distrital La Merced (Antes Centro de Educación Básica Primaria No. 46).
El Nombramiento es de carácter DISTRITAL» (sic). 28.6. La secretaria de educación de La Guajira mediante certificación del 24 de junio de 201534 informó: «Que revisados los archivos de la Secretaría de Educación Departamental se constató que el señor OLIVARES RUIZ JORGE RAFAEL, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 7.478.296 expedida en Barranquilla, Prestó sus servicios al Departamento de la Guajira presentando las siguientes novedades: Mediante Decreto N°477 de fecha 22 de agosto de 1978, fue nombrado para desempeñar el cargo de Docente en el Colegio Paulo VI, ubicada en el Municipio de Barrancas, posesionado a partir del 11 de septiembre de 1978, con retroactividad al 10 de agosto de 1978.
Mediante Decreto 080 de fecha 09 de marzo de 1979, por la cual se le acepto la renuncia del cargo que venía desempeñando a partir del 05 de febrero de 1979. Mediante la resolución Nº 8320 de fecha 03 de junio de 1983, fue nombrado para desempeñar el cargo de Docente en la normal de señoritas, ubicada en el Municipio de Uribia, posesionada a partir del 17 de junio de 1983.
Mediante Decreto N° 108 de fecha 05 de abril de 1995, el cual se le acepto la renuncia del cargo que venía desempeñando a partir del 14 de junio de 1995. TIEMPO DE SERVICIO: 12 AÑOS 05 MESES 22 DIAS» (sic). 28.7. A través de declaración jurada 001581 del 6 de julio de 201535, rendida ante la Notaría Primera del Circuito de Barraquilla, el demandante manifestó ser una persona «honrada, idónea en mi Profesión como Docente, como ciudadano observado buena conducta, no he tenido ningún proceso pendiente con la justicia». 28.8.
Según certificado de antecedentes del 21 de septiembre de 201736, expedido por la Procuraduría General de la Nación, el demandante «NO REGISTRA SANCIONES NI INHABILIDADES VIGENTES». 34 Ibidem, folio 26. 35 Ibidem, folio 34. 36 Ibidem, folio 33. 14 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz 28.9.
La rectora de la Institución Educativa Escuela Normal Superior Indígena de Uribia por medio de certificación del 11 de febrero de 201937 señaló: «Que, para el año 1983 la ahora Institución Educativa Escuela Normal Superior Indígena de Uribia era de Orden Nacional al igual que los recursos con los cuales se cancelaban los salarios de servicios docentes al Lic.
JORGE OLIVARES RUIZ identificado con cédula de ciudadanía N° 7.478.296 expedida en Barranquilla Atlántico». 28.10. Por medio del Oficio 3311 del 13 de marzo de 201938, la secretaria distrital de educación de Barranquilla indicó: «En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, en la Ley 1755 de 2015 y demás normas concordantes y complementarias, muy respetuosamente damos respuesta a su solicitud remitiendo lo siguiente: • Copia del Decreto N°808 del 24 de febrero de 1995, por la cual se nombra al señor JORGE RAFAEL OLIVARES RUIZ, identificado con cédula de ciudadanía N°7.478.296, actualmente se encuentra activo, por lo tanto no cuenta con acto administrativo de desvinculación. • Copia de acta de posesión. • En cuanto a los recursos le informamos que son presupuesto del Distrito debido a que su tipo de nombramiento es, DISTRITAL — RECURSOS PROPIOS» (sic). 2.4.
Análisis sustancial del caso concreto 29. Con fundamento en lo expuesto, la Sala analizará si el demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, especialmente en lo que tiene que ver con los 20 años de labores como docente de carácter territorial o nacionalizado. 30. Como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, solo son acreedores de la pensión gracia aquellos docentes que acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como los demás requisitos para esos efectos, estos son alcanzar 50 años de edad, haber laborado como docente oficial en plazas del nivel territorial o nacionalizado por más de 20 años y haber ejercido sus labores con buena conducta. 31.
En este sentido, la Sala procederá a verificar si Jorge Rafael Olivares Ruiz acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre, según lo descrito en el párrafo anterior. Al respecto, en el expediente se encuentra demostrado que por medio del Decreto 477 del 22 de agosto de 1978, suscrito por el gobernador y el secretario de educación de La Guajira, aquel fue vinculado como docente de tiempo completo en el Colegio Pablo VI del municipio de Barrancas, cargo del cual se posesionó el 10 de agosto de 1978. 37 Ibidem, folio. 38 Ibidem, folio 167. 15 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz 32.
Así las cosas, en consideración a que la vinculación del actor ocurrió por virtud del nombramiento efectuado por autoridades territoriales con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, como lo son el gobernador y el secretario de educación de La Guajira, y a que la plaza ocupada por el docente fue con dicho carácter, en el asunto se acredita el requisito en estudio. 33.
Ahora, en atención a que el actor nació el 20 de diciembre de 1952, cumplió 50 años de edad en igual día y mes del año 2002, con lo cual se cumple con segundo requisito mencionado. 34. En cuanto al desempeño docente por más de 20 años con carácter territorial o nacionalizado, se observa que el demandante fue nombrado en propiedad al servicio del departamento de La Guajira a través del Decreto 477 del 22 de agosto de 1978, suscrito por el gobernador y el secretario de educación del departamento, como docente de tiempo completo del Colegio Pablo VI del municipio de Barrancas entre el 10 de agosto de 1978 y el 4 de febrero de 1979, esto es por 5 meses y 23 días. 35.
Asimismo, que aquel fue vinculado al servicio de la Secretaría de Educación del distrito de Barranquilla a través de la Resolución 000808 del 8 de marzo de 1995, suscrita por el secretario de educación, como maestro en el Centro de Educación Básica 91, cargo del cual se posesionó el 16 de marzo de 1995 y desempeñó hasta el 16 de marzo de 1998, cuando fue trasladado a través del Decreto 327 del 17 de marzo de 1998 al Centro de Educación Básica 46, hoy Institución Educativa Distrital La Merced, en donde ha laborado entre esta última fecha y el 23 de enero de 201739.
El tiempo total por estos periodos es de 21 años, 10 meses y 7 días. 36. Así entonces, al sumarse los anteriores tiempos se tiene que el actor prestó sus servicios como maestro de carácter territorial por alrededor de 22 años y 4 meses al departamento de La Guajira y la Secretaría de Educación del distrito de Barranquilla, por nombramiento de sus autoridades locales, por lo tanto se acreditan más de 20 años de labores en esa condición, los que se cumplieron el 21 de agosto de 2014, como lo determinó el a quo. 37.
Sobre el periodo ocurrido por virtud del nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, ha de decirse que según el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 tiene el carácter de nacional, toda vez que: «artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 39 Fecha del formato único para la expedición de historia laboral del Fomag. Ibidem, folios 28 y 29. 16 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz (…)». (Negrillas fuera de texto original). 38. Por lo tanto, el tiempo laborado por el actor como docente oficial a partir de los nombramientos efectuados por el Ministerio de Educación Nacional, esto es por el lapso ocurrido entre el 17 marzo de 1983 y el 13 de junio de 1995, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada, como lo concluyó el a quo, pues tienen el carácter de nacional, siendo viables para tal fin únicamente los ocurridos por virtud de los nombramientos efectuados por las autoridades territoriales, es decir los prestados del 10 de agosto de 1978 al 4 de febrero de 1979 y entre el 16 de marzo de 1995 y el 23 de enero de 2017. 39.
Ahora, el actor en declaración jurada 001581 del 6 de julio de 2015, rendida ante la Notaría Primera del Circuito de Barraquilla, manifestó ser una persona «honrada, idónea en mi Profesión como Docente, como ciudadano observado buena conducta, no he tenido ningún proceso pendiente con la justicia», a lo que se suma que según certificado de antecedentes del 21 de septiembre de 2017, expedido por la Procuraduría General de la Nación, el demandante «NO REGISTRA SANCIONES NI INHABILIDADES VIGENTES», lo que no ha sido desvirtuado en el proceso.
En consecuencia, es posible concluir aquel ha tenido una buena conducta durante su desempeño como maestro. 40. Por lo hasta aquí analizado, con fundamento en el material probatorio valorado y la normativa aplicable al asunto, esta Sala concluye que el actor tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que acredita un tiempo de labores superior a 20 años como docente de carácter territorial, con vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, cuenta con más 50 años de edad y ha observado buena conducta durante su desempeño. 41.
Así entonces, la Sala confirmará la sentencia proferida el 6 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.5. Costas 42. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 17 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz 43.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 44. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma40. 45.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 46. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.
Conclusión 47. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que el demandante demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como docente territorial por más de 20 años, con vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 en dicha condición, contar con 50 años de edad y observar buena conducta durante su desempeño docente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 6 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Jorge Rafael Olivares Ruiz en contra de la Ugpp, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. No condenar en costas en esta instancia. 40 En este sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 08001-23-33-000-2017-01236-01 (3348-2023) Demandante: Jorge Rafael Olivares Ruiz Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM