Radicado: 11001-03-15-000-2022-02338-00 Demandantes: CADSA S.A.S. Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02338-00 Actores: CADSA S.A.S. Y OTROS Accionando: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN C Consejera Ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo parcialmente mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la sentencia dictada el 9 de junio de 2022, dentro de la acción de tutela de la referencia. En dicha providencia, la Sala mayoritaria resolvió denegar el amparo solicitado, tras considerar que no se configuraron los defectos sustantivo y fáctico alegados por los accionantes.

Ahora, las razones por las que discrepo de lo decidido se concretan en lo siguiente: (i) Las sociedades CADSA S.A.S. y CONSTRUCTORES CIVILES S.A. LTDA. - CIVICOL- en liquidación, actuando a través de apoderado, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideraron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección C, al dictar las providencias de 15 de octubre de 2020 y 17 de junio de 2021, mediante las cuales se confirmó la decisión del a quo en el sentido de revocar el mandamiento de pago por pago total de la obligación, dentro del proceso ejecutivo promovido por los aquí accionantes en contra del IDU, tramitado bajo el número único de radicación 11001-33-36-031-2019-00228-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02338-00 Demandantes: CADSA S.A.S. Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Ahora bien, en relación con la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia que predican los accionantes, debo anotar que revisado el requisito de relevancia constitucional se advierte lo siguiente: La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando se “plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.

Para que el requisito de relevancia constitucional esté acreditado, la parte interesada deberá explicar clara y expresamente las razones por las cuales estima están siendo vulnerados los derechos fundamentales invocados. Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.

Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola invocación de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.

En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual Radicado: 11001-03-15-000-2022-02338-00 Demandantes: CADSA S.A.S. Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental.

O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección” 1. Así las cosas, para establecer si una acción de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, deben concurrir los siguientes elementos: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay una real amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.

Adicionalmente, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-573 de 2019, explicó que el requisito de relevancia constitucional tiene tres finalidades2: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por lo tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la petición de amparo se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a la primera finalidad, la Corte Constitucional señaló en la aludida sentencia que un asunto carece de relevancia constitucional cuando “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma“ de rango 1 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 2 M.P. Carlos Bernal Pulido.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02338-00 Demandantes: CADSA S.A.S. Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentario o legal”, salvo que de esta“ se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” […]”.

En relación con el segundo objetivo, el tribunal constitucional ha sostenido que la cuestión debe revestir una clara, marcada e indiscutible relevancia constitucional. En tal sentido, la causa que motiva la presentación del amparo supone el desconocimiento de un derecho fundamental, “esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) ‘la interpretación del estatuto superior, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”.

En cuanto al tercer propósito indicó que “la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”.

En la misma línea, viene al caso destacar que en la sentencia SU–128 de 2021 la Corte Constitucional explicó lo siguiente en relación con el requisito de relevancia constitucional3: “4.3. En ese mismo sentido, en la sentencia SU-573 de 2019 esta corporación determinó que ‘la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel’.

Así, por ejemplo, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional”. 3 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02338-00 Demandantes: CADSA S.A.S. Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En un pronunciamiento más reciente4, la Corte Constitucional reiteró su criterio respecto de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judicial, particularmente en cuanto al cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, resolviendo de la siguiente manera: “Por lo cual, la Sala Plena decidió declarar improcedente la tutela, en la medida en que (i) la controversia no versa sobre un asunto constitucional, sino uno meramente legal y/o económico;

(ii) no existe una clara, marcada e indiscutible discusión o debate jurídico en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental; (iii) el accionante busca una instancia adicional para reabrir debates meramente legales ya concluidos con la intención de revivir los términos procesales de la caducidad; y (iv) el proceso de tutela surge de una actuación omisiva o negligente por parte de la accionante.” (Resaltado de la Sala).

De modo que, de acuerdo con la reciente jurisprudencia constitucional, para que el requisito de relevancia constitucional esté acreditado, no basta con que la parte actora invoque la vulneración del derecho fundamental, sino que debe cumplir con la carga de explicar razonablemente los motivos por los que estima ello así. En particular, corresponde al accionante demostrar las razones de vulneración de esos derechos, a partir de las cuales se pueda evidenciar que la transgresión supone un atentado contra su núcleo esencial, y que de estos argumentos se pueda siquiera inferir que no se trata de un asunto exclusivamente legal y económico.

Conforme a lo explicado, considero que, en el caso bajo examen, el requisito de relevancia constitucional no fue superado, por cuanto el debate propuesto por la parte accionante responde a un asunto de contenido exclusivamente legal y económico, de una parte por cuanto la parte actora se dedicó a exponer su inconformidad en cuanto a la interpretación aplicada por el juez ordinario en relación con una norma del Estatuto Tributario relativa a la retención en la fuente en el pago de indemnizaciones. 4 Sentencia SU-103 de 2022 (M. P. Alejandro Linares Cantillo).

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02338-00 Demandantes: CADSA S.A.S. Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, el fin último de la solicitud de amparo promovida por los accionantes, no es otro más que conseguir el pago total y efectivo de la obligación contenida en el fallo administrativo de naturaleza condenatoria dictado en contra del Instituto de Desarrollo Urbano, dictado dentro de un proceso de controversias contractuales, en virtud del cual se reconocieron los perjuicios materiales a los ahora accionantes.

En tercero lugar, de lo dicho por los accionantes en su escrito de tutela, no se encuentran argumentos que respondan a un escenario propio de vulneración de derechos fundamentales, ni es posible advertir, prima facie, que ello sea así como consecuencia de las providencias dictadas por la autoridad judicial accionada; tampoco se trató de un actuar arbitrario e incongruente por parte de este último.

En consecuencia, la acción de tutela presentada en estos términos deviene improcedente por incumplir con el requisito general de procedibilidad cuando se promueve en contra de providencia judicial relativo a la relevancia constitucional. En estos términos dejo expuesto mi salvamento parcial de voto. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: Este salvamento de voto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación para su posterior consulta, de conformidad con la ley.