Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 70001 23 33 000 2019 00089 01 (0031-2025) Demandante: Clara Luz Pérez Manjarrez Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1) Tema: Nivelación salarial cargo abogado asesor «grado 23» Decisión: Se confirma la sentencia de primera instancia que declaró prescritos unos períodos de las diferencias salariales reclamadas, porque transcurrieron más de 3 años desde la exigibilidad.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la providencia de primera instancia del 4 de septiembre de 2024, emitida por el Tribunal Administrativo de Sucre. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución DESAJSIR18-944 del 11 de abril de 2018, por medio de la cual el director ejecutivo seccional de Administración Judicial de Sincelejo negó la reliquidación de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre el cargo de «abogado asesor grado 23» y el de «abogado asesor» sin grado y también del acto ficto o presunto negativo derivado de la falta de respuesta frente al recurso de apelación interpuesto. 2.
Adicionalmente, pidió inaplicar por inconstitucional e ilegal la expresión «grado 23» en el cargo de abogado asesor contenida en los Acuerdos PSAA12-9559 del 21 de junio de 2012 y PSAA15-10402 del 29 de octubre de 20152. 3. A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la demandada reconocer, reliquidar y pagar los valores dejados de recibir por concepto de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre lo que percibió en el cargo de abogado asesor grado 23 y lo que debía recibir según el salario establecido para el de abogado asesor sin grado en los períodos comprendidos entre el 3 de julio de 2012 y el 31 de julio de 2014, desde el 6 de agosto de 2014 hasta el 14 de agosto de 2014 y desde el 1° de 1 En adelante Rama Judicial. 2 «Por el cual se crean con carácter permanente; trasladan y transforman unos despachos judiciales y cargos en todo el territorio nacional».
Radicación: 70001 23 33 000 2019 00089 01 (0031-2025) Demandante: Clara Luz Pérez Manjarrez 2 febrero de 2016 hasta el 13 de junio de 2016 y requirió que en adelante se le siga liquidando y pagando su sueldo y demás prestaciones sociales acorde con lo que percibe un abogado asesor sin grado. 4. Pidió además se ajuste la condena con base en el índice de precios al consumidor y con los intereses moratorios a que haya lugar, se condene en costas a la entidad demandada y se dé cumplimiento a la sentencia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 188 y 192 del CPACA3. 5.
Argumentó que el Consejo Superior de la Judicatura al expedir los Acuerdos PSAA12-9559 del 21 de junio de 2012, por medio del cual creó de forma transitoria el cargo de «abogado asesor grado 23», y PSAA15-104021 del 29 de octubre de 2015, mediante el que se creó el mismo empleo de forma permanente, modificó la remuneración de un cargo al asignarle un grado, sin tener competencia para ello, con lo cual desconoció los postulados fijados en el artículo 150 constitucional numeral 19 literales e) y f), la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 57 de 1993.
Contestación de la demanda 6. La Rama Judicial4 se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que los actos acusados gozan de presunción de legalidad pues fueron expedidos con base en las facultades otorgadas en la Ley 270 de 1996; en ese sentido, consideró que el Consejo Superior de la Judicatura es autónomo para tomar las decisiones encaminadas al mejoramiento del funcionamiento de la administración de justicia, lo cual incluye la creación temporal de cargos.
En virtud de ello creó de manera provisional el empleo de «abogado asesor grado 23», distinto al previsto en la Ley 4ª de 1992 y en el Decreto 57 de 1993, pues su remuneración es acorde con sus funciones y responsabilidades. Por último, propuso la excepción de prescripción. Sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Sucre5 inaplicó por inconstitucionales e ilegales los artículos 88 y 89 de los Acuerdos PSAA12-9559 del 21 de junio de 2012 y PSAA15 del 29 de octubre de 2015 en cuanto asignan el «grado 23» al cargo de abogado asesor; declaró la nulidad de los actos acusados y declaró la prescripción extintiva del derecho entre el 3 de julio de 2012 y el 31 de julio de 2014 y entre el 6 y 14 de agosto de 2014. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4 En el archivo digital visible en índice 41 de Samai – Tribunales no obra copia de la contestación de la demanda, sin embargo, la información se extrae de lo expuesto por el Tribunal en la sentencia recurrida en el acápite 2.4.; adicionalmente, en informe secretarial del 25 de agosto de 2021se señaló «el término de 30 días para contestar la demanda transcurrió entre el 13 de julio y el 8 de septiembre de 2020, con pronunciamiento de la apoderada judicial de la Nación, Rama Judicial, a través de memorial recibido el 7 de septiembre de 2020, presentando excepciones a las que se les dio el traslado en debida forma, sin pronunciamiento alguno» visible en el archivo digital visible en índice 41 de Samai – Tribunales, denominado 16NotaPasoDespacho. 5 Índice 32 de Samai - Tribunales.
Radicación: 70001 23 33 000 2019 00089 01 (0031-2025) Demandante: Clara Luz Pérez Manjarrez 3 8. A título de restablecimiento del derecho condenó a la entidad a reconocer, liquidar y pagar por un lado, las diferencias salariales y prestacionales existentes entre lo cancelado en el empleo de abogado asesor grado 23 y el salario fijado para un abogado asesor de tribunal en los decretos salariales anuales dictados por el Gobierno Nacional6 por el período comprendido entre el 1° de febrero y el 13 de junio de 2016, y por otro lado, ordenó realizar los aportes a Salud y Pensión que correspondan tanto al empleador, como al trabajador, en los porcentajes de ley, de conformidad con la diferencia reconocida.
Precisó que, al momento de liquidar la diferencia salarial y prestacional, debe tenerse en cuenta la remuneración que a título de bonificación judicial7 se fijó para el cargo de abogado asesor y no la del grado 23. 9. Adicionalmente ordenó realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social en salud y pensión, a cargo del empleador y descontar lo que corresponda al trabajador; además, remitirlos al fondo al que hubiere estado afiliada; lo anterior, sin aplicar prescripción por ninguno de los periodos reclamados. 10.
Para arribar a lo anterior refirió que el Consejo Superior de la Judicatura no tenía competencia para fijar la remuneración de los cargos a los cuales el presidente de la República se los fija en aplicación de la Ley 4ª de 1992, lo cual derivó en que se estableciera un trato diferente en materia salarial entre los empleados que ocupan el cargo de abogado asesor sin grado y los que ostentan el grado 23 que vulneró el derecho a la igualdad. 11.
Por último, consideró que los períodos reclamados causados con anterioridad al 15 de marzo de 2015 se encuentran prescritos pues la petición se formuló el 15 de marzo de 2018. Recurso de apelación 12. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación8 en el que manifestó su inconformidad con el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia, en cuanto declaró la prescripción del derecho solicitado con anterioridad al 15 de marzo de 2015, pues en su sentir «el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento de lo solicitado, solo es exigible a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general, o su inaplicación por inconstitucional o ilegal, tal y como aconteció en el presente asunto». 13.
Adicionalmente refirió que el Tribunal Administrativo de Sucre en varias providencias9 venía sosteniendo que la exigibilidad del derecho solo se materializaba con la inaplicación del Acuerdo PSAA15-10402 del 2015, lo cual es relevante para el estudio 6 Decretos 1257 de 2015; 245 de 2016; 1013 de 2017; 337 de 2018; y los que con posterioridad se expidan. 7 Decretos 383 de 2012; 1269 de 2015; 246 de 2016; 1014 de 2017 y 340 de 2018. 8 Índice 28 de Samai - Tribunales. 9 Señaló las siguientes: sentencia del 7 de julio de 2021, emitida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, radicado 70001 23 33 000 2018 00294 00; sentencia del 1° de noviembre de 2023, emitida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, radicado 70001 23 33 000 2018 00293 00; sentencia del 1° de noviembre de 2023, emitida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, radicado 70001 33 33 005 2019 00045 01..
Radicación: 70001 23 33 000 2019 00089 01 (0031-2025) Demandante: Clara Luz Pérez Manjarrez 4 de la prescripción. Por tal motivo, consideró que si el a quo se iba a apartar de su precedente horizontal y aplicar la sentencia de unificación, debió argumentar la razón. 14. En ese sentido, el Tribunal «no (se) debió tomar como “ratio decidendi” el “decisum” de la sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023» para fundamentar su decisión. II.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 15. Mediante auto del 20 de febrero de 202510 se admitió el recurso de apelación. Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio durante esta etapa11. III. CONSIDERACIONES Competencia 16. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico 17. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal erró al declarar prescrito el derecho reclamado con anterioridad al 15 de marzo de 2015. Análisis del problema jurídico 18. En el presente caso, la Sala confirmará la sentencia recurrida, en cuanto declaró prescritos los derechos causados con anterioridad al 15 de marzo de 2015 y se condenará en costas de segunda instancia a la demandante. 19.
En el sub lite, la señora Clara Luz Pérez Manjarrez acreditó12 que laboró como abogado asesor grado 23 en el Tribunal Administrativo de Sucre, entre el 3 de julio de 2012 y el 31 de julio de 2014, entre el 6 y el 14 de agosto de 2014 y desde el 1° de febrero de 2016 hasta el 13 de junio de 2016. Dentro de su asignación mensual ha recibido como remuneración lo que percibe un abogado asesor grado 23 durante el desempeño de dicho empleo y no el valor que reciben quienes ostentan el cargo de abogado asesor de Tribunal Judicial; para el efecto a continuación se relacionan 13 percibidos por concepto de asignación básica en ejercicio del referido empleo: 10 Índice 5 de Samai. 11 No se observa manifestación al respecto en el informe secretarial visible en índice 10 de Samai. 12 Índice 41 Samai – Tribunales, drive, archivo denominado: 01DemandaNulidad, folios 34 a 36. 13 Certificación expedida el 6 de febrero de 2018 por el coordinador del área de talento humano. Radicación: 70001 23 33 000 2019 00089 01 (0031-2025) Demandante: Clara Luz Pérez Manjarrez 5 Relación 2012 2013 2014 2016 Asignación básica mensual $ 4.038.231 $ 4.177.147 →Del 1° de enero al 31 de julio de 2014 = $ 4.299.956 →Del 6 al 14 de agosto de 2014 = $ 1.289.987 $ 4.850.010 20.
Por lo anterior, el 15 de marzo de 201814 formuló petición en la que reclamó la nivelación salarial y prestacional producto de las diferencias entre lo que recibió en el cargo de abogado asesor grado 23 y el de abogado asesor sin grado. Dicha solicitud dio origen a los actos demandados. 21. Con el fin de resolver los reparos de la apelación, es necesario señalar que la Sala tendrá en cuenta15 la regla de unificación fijada por el Consejo de Estado en sentencia del 2 de noviembre de 202316 con respecto a las competencias en la fijación del régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, en la que se dispuso: PRIMERO.- UNIFICAR la jurisprudencia en el sentido de señalar que “El Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia para asignar a los cargos nominados17, grados, códigos y remuneración diferentes a los previstos en el Decreto 57 de 1993 y demás decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional en los que se regule el régimen salarial y prestacional de los empleados de la rama judicial.
Esta potestad corresponde al presidente de la República en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992. En consecuencia, la remuneración del cargo de “abogado asesor” grado 23 de los Tribunales Administrativos, es la fijada para el «abogado asesor» en los decretos anuales expedidos por el gobierno nacional sobre la materia”.
SEGUNDO. - ADVERTIR a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación constituye precedente vinculante en los términos del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión, tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos. [negrilla propia de la Sala] Los casos en los que haya operado la cosa juzgada serán inmodificables. 22.
En esa misma providencia, en lo referente al fenómeno de la prescripción se dispuso: 165. Ese reconocimiento, implica atender a los términos de prescripción establecidos en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos, según los cuales aquel lapso es de tres (3) años, que se interrumpe por una sola vez con el reclamo escrito del trabajador. 14 Índice 41 Samai – Tribunales, drive, archivo denominado: 01DemandaNulidad, folios 14 a 19. 15 En el numeral segundo de la resolutiva de la sentencia mencionada se dispuso: «ADVERTIR a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación constituye precedente vinculante en los términos del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión, tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos.
Los casos en los que haya operado la cosa juzgada serán inmodificables». 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-033-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, radicado 08001 23 33 000 2018 00529 01 (3071-2019). 17 Entendido como el que se menciona con un nombre indicativo de la función y no con la referencia numérica.
Radicación: 70001 23 33 000 2019 00089 01 (0031-2025) Demandante: Clara Luz Pérez Manjarrez 6 166. En razón a que las citadas diferencias salariales y prestacionales se producen mes a mes se aplicará el fenómeno de la prescripción, para lo cual los funcionarios judiciales atenderán a la fecha en que se realizó la solicitud ante la administración, tanto si la relación laboral y desempeño en el citado cargo se encuentra vigente, como si presentó interrupciones o ya finalizó. [Negrilla propia de la Sala] 167.
Situación diferente ocurrirá frente a las diferencias generadas sobre los aportes para pensión a cargo del empleador, que podrán ser reclamadas en cualquier tiempo, dada su clara relación sobre un futuro reconocimiento pensional y en tal sentido pueden solicitarse en cualquier época. 23. En virtud de la transcripción que antecede y teniendo en cuenta que el reparo planteado por la demandante consiste en cuestionar la declaratoria de prescripción del derecho, se tiene que las vinculaciones respecto de las cuales reclama la nivelación salarial y prestacional son desde el 3 de julio de 2012 hasta 31 de julio de 2014, desde el 6 hasta el 14 de agosto de 2014 y desde el 1° de febrero de 2016 hasta el 13 de junio de 2016, mientras que la reclamación administrativa se formuló el 15 de marzo de 2018, motivo por el cual, de acuerdo con la normativa aplicable la demandante logró interrumpir la prescripción por tres años, esto es, hasta el 15 de marzo de 2015, de ahí que fue acertada la decisión del Tribunal en cuanto las diferencias reclamadas por los períodos anteriores a esa fecha se encuentran afectados por el fenómeno extintivo18. 24.
Ahora bien, en el recurso se cuestiona que no se adujeron las razones que llevaron a apartarse del precedente vertical según las sentencias que previamente se habían expedido en el Tribunal de primera instancia; sin embargo, al revisar la decisión apelada se observa que al respecto de indicó que «se debe tomar la premisa establecida en la sentencia de unificación sobre la materia» deber que deriva de lo dispuesto en el numeral segundo de dicha providencia, en la cual se determinó que «constituye precedente vinculante en los términos del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión, tanto en vía administrativa como judicial»19, justificación suficiente para atender ese criterio jurisprudencial.
En consecuencia, se confirmará lo decidido en la sentencia de primera instancia. 25. Por otra parte, es oportuno mencionar que en la sentencia del 23 de octubre de 202427, esta Sección declaró la nulidad de los apartes que contenían la denominación «grado 23» del Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015 y la totalidad del Acuerdo PCSJA22-11968 de 2022 mediante el cual se cambió la denominación del cargo de abogado asesor grado 23 por la de profesional especializado grado 23, razón por la cual se revocará el numeral primero de la parte resolutiva de la decisión apelada y, en su lugar, se ordenará estarse a lo dispuesto en dicha providencia. 18 Con excepción de las diferencias sobre los aportes pensionales, respecto de las cuales no se declaró dicha extinción. 19 Se destaca.
Radicación: 70001 23 33 000 2019 00089 01 (0031-2025) Demandante: Clara Luz Pérez Manjarrez 7 Condena en costas 26. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 27.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 28. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 29.
En este contexto, no habrá condena en costas a a la demandante, en la medida en que producto del recurso se produjo la modificación ordenada en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia del 4 de septiembre de 2024, emitida por el Tribunal Administrativo de Sucre, en cuanto inaplicó los apartes y acuerdo allí mencionados, para, en su lugar, estarse a lo dispuesto en la sentencia del 23 de octubre de 2024, mediante la cual se declaró la nulidad de los apartes que contenían la denominación «grado 23» del Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015 y la totalidad del Acuerdo PCSJA22-11968 de 2022 mediante el cual se cambió la denominación del mencionado empleo por la de profesional especializado grado 23, según lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida, de conformidad con lo manifestado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Sin condena en costas en segunda instancia. Radicación: 70001 23 33 000 2019 00089 01 (0031-2025) Demandante: Clara Luz Pérez Manjarrez 8 CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.