Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Ricaurte (Cundinamarca), dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00733-01 Demandante: GLORIA NUBIA GÓMEZ RENGIFO Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial.
Declara improcedente por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Confirma decisión de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por la parte accionante, contra la sentencia del 4 de abril de 2024, dicta por el Consejo de Estado Sección Cuarta, conforme lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentado en el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo1 La señora Gloria Nubia Gómez Rengifo, por conducto de apoderado judicial2, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A y el Tribunal Administrativo del Cauca en la que pretende el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad. En sentir de la actora, tales garantías fueron trasgredidas por las autoridades judiciales accionadas con ocasión de las sentencias de primera y segunda instancia, calendadas el 14 de abril de 2015 y el 7 de septiembre de 2023, respectivamente, proferidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 19001-23-33-000-2014-00036-00 que promovió la señora Gómez Rengifo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en lo sucesivo UGPP. 1 Índice 2 2 Según poder conferido mediante mensaje de datos al abogado Albio Orlando Bautista Manrique.
Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones Con base en lo anterior, la accionante solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […]
SEGUNDO: En consecuencia DECLARAR que la sentencia de segundo grado de septiembre 07 de 2023, Radicación 19001-23-33-000-2014- 00036-01, número interno 2509-2015 proferida por el honorable Consejo de Estado carece de efectos legales.
TERCERO. En su lugar ORDENAR a la corporación judicial demandada para que profiera nueva sentencia, previo análisis de los actos de nombramiento cotejados con la historia laboral, respetando el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, especialmente en la sentencia unificada SUJ-1152 DE JUNIO 21 de 2018.Exp. 2500- 23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014) proferido por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el resto de las sentencias que conforman la línea jurisprudencial aplicable al caso, igual tenga el cuenta la Resolución No 6270 del 16 de diciembre de 1996 del Ministerio de Educación nacional, mediante la cual se le otorga la certificación en educación al departamento del Cauca en cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993 por parte del Ministerio de Educación donde se registra el informe sobre los mecanismos y formalidades de incorporación de PLANTELES NACIONALES al departamento del Cauca( Numeral 6) que se anexa a este trámite judicial donde se anexa el Acta de entrega de personal, bienes y administración del situado fiscal al Departamento del Cauca por parte del MEN CUARTO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP., realizar los trámites pertinentes para reconocer y pagar la pensión gracia a la señora GLORIA NUBIA GOMEZ RENGIFO3. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: La accionante nació el 24 de octubre de 1948 y actualmente tiene 75 años de edad, habiendo sido vinculada a partir del 18 de septiembre de 1970 como docente en los departamentos del Cauca y Huila.
Manifestó que el 29 de marzo de 2011 radicó ante Cajanal E.I.C.E., hoy UGPP, solicitud de reconocimiento y pago de pensión de gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Cajanal E.I.C.E., mediante Resolución N° 042158 del 10 de abril de 2012 negó el reconocimiento de la prestación económica, decisión confirmada mediante Resolución N° 054731 del 15 de agosto de 2012. 3 Transcripción original del texto con posibles errores.
Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme lo anterior, por conducto de apoderado judicial, se presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se cuestionó la legalidad de los citados actos administrativos, pues, en su sentir, considera que satisface los requisitos legales para acceder a la pensión de gracia. El asunto correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Cauca que mediante sentencia del 14 de abril de 2015 negó las pretensiones de la demanda, por cuanto no acreditó el tiempo mínimo exigido.
Apelada la anterior decisión, el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A confirmó la providencia del a quo. Al respectó, indicó: En consecuencia, bajo el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que la señora Gómez Rengifo detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 21 de septiembre de 1993 y el 24 de octubre de 2013 (20 años, 1 mes y 3 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tiempo de servicio es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.
Por lo tanto, es claro que la parte activa no satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada exigidos por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la pensión gracia, pues para ello habría acumulado un total de 17 años, 5 meses y 24 días en calidad de educadora nacionalizada que no colman este presupuesto La anterior decisión fue notificada a las partes e intervinientes mediante correo electrónico remitido el 28 de septiembre de 2023. 1.4.
Fundamentos de la solicitud de amparo En criterio de la accionante se configuró un defecto fáctico por errónea valoración de los medios de prueba arrimados al proceso, pues, considera que no se analizó en debida forma los actos administrativos que daban cuenta de sus nombramientos, concretando el vicio al Decreto 056 del 16 de septiembre de 1993, proferido por el alcalde del municipio de Santander de Quilichao, departamento del Cauca.
Siguiendo la anterior línea, trajo a colación que los jueces de instancia resolvieron el caso sin contar con todos los medios de prueba útiles, pertinentes y conducentes, como es el hecho de no solicitar al Ministerio de Educación Nacional la certificación que acredité la fecha en la que el Colegio Nacionalizado Zenón Fabio Villegas de Villa Cauca pasó a ser departamental.
Por otro lado, formuló un defecto sustancial en cuanto se interpretó la ley que regula el régimen de pensión de gracia, para lo cual mencionó el artículo 15 de la Ley 91 de 19894. 4 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, invocó el desconocimiento del precedente, por lo que alegó que la decisión omitió la aplicación de la sentencia de unificación del 21 de junio de 20185, en la medida que: Los fallos del Tribunal Administrativo del Cauca y de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado que niegan las pretensiones a la demandante con el argumento que la plaza docente que ocupó la docente en el año de 1993 era de orden nacional teniendo como sustento las certificaciones del rector del plantel educativo o la coordinadora de hojas de vida de la Secretaria de Educación del Cauca, desconocieron las pautas jurisprudenciales respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de la pensión gracia consagradas en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 21 de Junio de 2018 Respecto a la vulneración del derecho a la igualdad, alegó que el Consejo de Estado en su Sección Segunda, Subsección A en casos de similares características se ha concedido el reconocimiento de la pensión gracia, para lo cual refirió los siguientes asuntos: - Exp. 2013-00455-01 sentencia del 4 de mayo de 2023.
MP Rafael Francisco Suárez Vargas. - Exp. 2013-00379-01 sentencia del 21 de junio de 2018. MP Gabriel Valbuena Hernández. 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto del 20 de febrero de 20246 se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a los magistrados de las autoridades judiciales accionadas, vinculó como tercero con interés a la UGPP7, informó la existencia del trámite a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, ordenó la publicación en el sitio web de la entidad un boletín sobre 5 Al respecto, la citada decisión indicó: «1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» Magistrado ponente: Carmelo Perdomo Cueter. 6 Índice 4 7 índice 7 del aplicativo SAMAI.
Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la presente solicitud de amparo, y reconoció personería al apoderado judicial de la accionante. 1.6.
Intervenciones8 1.6.1. UGPP9 Luego de hacer un recuento de los antecedentes administrativos y judiciales del caso de la señora Gómez Rengifo, manifestó que el objetivo de la acción constitucional es que el juez de tutela haga las veces de tercera instancia del proceso ordinario y, por ende, el asunto no gozaría de relevancia constitucional.
Explicó que las decisiones reprochadas en esta instancia no incurrieron en la vulneración de los derechos fundamentales invocados, y, por el contrario, éstas se acompasaron con las disposiciones legales que rigen la materia. Refirió que se debe garantizar los principios de independencia y autonomía judicial, circunstancia que impide vía amparo que se revoque o deje sin efectos un fallo en el que se respetaron las garantías procesales en cabeza de las partes.
Finalmente, puso de presente que no se evidencia una circunstancia que permita establecer la existencia de un perjuicio irremediable que conlleve conceder transitoriamente el amparo. Por otra parte, el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A y el Tribunal Administrativo del Cauca, dentro de la oportunidad procesal pertinente, a pesar de haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio y remitieron el expediente correspondiente al proceso ordinario. 7.
Sentencia de primera instancia10 La Sección Cuarta del Consejo de Estado dictó fallo el 4 de abril de 2024 en el que declaró improcedente la acción de tutela por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. Para arribar a la anterior conclusión, expuso que lo pretendido por la accionante es ventilar una discusión legal que fue zanjada al interior del proceso ordinario, en la medida que insiste que se le conceda la pensión de gracia, punto que ya fue dirimido por el juez natural de la causa.
Explicó que la autoridad judicial accionada fundamentó su decisión con base en las disposiciones que rigen la materia y la jurisprudencia vigente, lo que evidencia es que 8 Las autoridades accionadas y demás intervinientes fueron notificados mediante los oficios 167202 al 167207 del 21 de febrero de 2024. Índice 7 de Samai 9 Índice 11 de Samai 10 Índice 15 de Samai Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el mecanismo constitucional pretende confrontar tales conclusiones y ese es el móvil que dio lugar a la promoción de la acción de tutela. 1.8.
Impugnación11 Para la accionante el asunto goza de relevancia constitucional, por cuanto el debate que se planteó busca salvaguardar el derecho fundamental al debido proceso, que reitera, fue trasgredido por parte de las autoridades judiciales accionadas. Sostuvo que el objeto del trámite no es dar continuidad al debate legal analizado en el proceso ordinario, sino que tiene como objetivo que el juez verifique la existencia de los yerros enrostrados a la decisión, por cuanto «…la prueba documental aportada al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por las partes demandante y demandada y la aportada al proceso de oficio por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado no establecieron con suficiente claridad que el cargo que ocupó la docente a partir del año de 1993 hasta el año 2011 en el colegio nacionalizado Zenon Fabio Villegas del municipio de Santander de Quilichao sea del orden nacionalۚ…».
En ese sentido, reiteró los cargos ya esbozados con su escrito inicial, esto es la configuración de los defectos fáctico y sustancial, y el desconocimiento del precedente de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018. Y, por último, refirió que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en casos de similares características ha accedido a las pretensiones de la demanda, para lo cual citó nuevamente los fallos planteados en el escrito de tutela.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la señora Gloria Nubia Gómez Rengifo contra la sentencia dictada por el Consejo de Estado Sección Cuarta el 4 de abril de 2024, en los términos del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Problema jurídico Conforme lo establecido en los antecedentes, la pretensión invocada por la parte accionante y el material probatorio recaudado corresponde a la Sala definir si confirma, modifica o revoca la decisión de primera instancia. Para tal efecto, es necesario abordar los siguientes interrogantes: 11 Índice 20 de Samai.
La sentencia fue notificada mediante Oficio N° 187298 del 10 de abril de 2024 y el escrito contentivo de la impugnación se radicó el 15 siguiente, circunstancia por la cual se tiene por presentado oportunamente. Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • ¿Se superan los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá lo siguiente: • ¿El Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A y el Tribunal Administrativo del Cauca trasgredieron los derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad, con ocasión de las sentencias de primera y segunda instancia, calendadas 14 de abril de 2015 y 7 de septiembre de 2023, respectivamente, proferidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 19001-23-33-000-2014-00036-00 que promovió la señora Gómez Rengifo contra la UGPP? Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) el requisito de relevancia constitucional y iii) el caso en concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201212 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema13 y declaró su procedencia.14 Así pues, esta sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 13 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 14 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202215. 2.4.1.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia 15 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal16 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico17; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional18. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal19”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales20”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto21, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal22. (Resaltado de la Sala) Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.
Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; (ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica, y (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 16 Sentencia SU-573 de 2019. 17 Sentencia SU-103 de 2022. 18 Sentencia SU-103 de 2022. 19 Sentencia SU-103 de 2022. 20 Sentencia SU-128 de 2021. 21 Sentencia SU-573 de 2019. 22 Ibid.
Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Caso concreto Con base en el escrito de tutela, los medios de prueba aportados al proceso y los informes rendidos por la accionada e interviniente, la Sala anticipa que la solicitud de amparo promovida por la señora Gloria Nubia Gómez Rengifo no goza de relevancia constitucional, conforme se expondrá a continuación. Como punto de partida, se advierte que el amparo constitucional estudiado no tiene la identidad o trascendencia para aplicar, interpretar o desarrollar mandatos constitucionales, toda vez que la discusión planteada por la parte accionante pone en evidencia una inconformidad con la conclusión a la que llegó el juez de segunda instancia. Desde el ámbito argumentativo, los reparos que son expuestos en el escrito introductorio, pese a hacer una enunciación de garantías y hacer un uso de lenguaje de carácter constitucional, no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez constitucional.
Máxime cuando no se advierte prima facie vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada. El Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A, al momento de resolver el recurso de apelación que interpuso la señora Gómez Rengifo, contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca, planteó como problema jurídico el siguiente: El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio.
Igualmente deberá determinarse si era procedente la condena en costas impuesta en primera instancia contra la parte activa. Para resolver el anterior planteamiento, explicó el marco normativo y jurisprudencial que rige la pensión de gracia, precisando su naturaleza jurídica y requisitos para acceder a tal prestación económica. Al revisar las consideraciones de dicha decisión, contrario a lo sostenido por la accionante, se advierte que la autoridad judicial analizó la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018.
Al respecto, indicó: De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones.
Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
La anterior transcripción permite sostener la tesis según la cual, el debate que plantea la accionante no goza de relevancia constitucional, por cuanto busca imponer su criterio sobre el del juez natural, por resultarle mucho más conveniente y beneficioso. Aunado lo anterior, se tiene que el yerro de naturaleza fáctica que expone la accionante, frente al ejercicio valorativo que realizó la autoridad judicial accionada sobre los medios de prueba, reitera lo expuesto.
Es decir que busca en sede de tutela una sentencia que, desde su punto de vista, acoja su tesis frente a la valoración del caudal probatorio, lo cual, salvo casos excepcionalísimos no es procedente. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado efectivamente realizó un escrutinio sobre la copiosa prueba documental aportada al proceso ordinario, y el fruto de dicho ejercicio fue concluir que la persona no podía ser beneficiaria de la pensión de gracia. En ese sentido, es necesario recordar que la administración de justicia garantiza que los funcionarios judiciales gocen de autonomía e independencia en sus decisiones, circunstancia por la que, en principio, no es procedente reprochar sus decisiones vía acción de tutela; máxime cuando se advierte que el debate planteado por la señora Gómez Rengifo busca mutar el amparo constitucional en una tercera instancia. A partir de lo expuesto, se reitera que el juez constitucional no está instituido como órgano de control de las decisiones judiciales que son adoptadas en el curso de los procesos, los cuales se adelantaron conforme las etapas que para tal efecto estableció el legislador.
Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, no sobra indicar que la decisión reprochada en esta instancia, fue proferida por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual torna aún más exigente la procedencia de la acción de tutela, por lo que resulta imperativo acreditar que la actuación judicial fue claramente arbitraria o violatoria de sus garantías constitucionales.
En suma, la pretensión de la accionante refleja un inconformismo con las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial accionada, lo cual, per se no implica una trasgresión de los derechos fundamentales. 2.5.1. Análisis frente a la presunta vulneración del derecho a la igualdad La señora Gómez Rengifo con su escrito de tutela alegó que la decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A vulneró su derecho a la igualdad, por cuanto dicha Sala de Decisión en casos de similares aristas ha accedido a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho.
En primer lugar, el asunto goza de relevancia constitucional, en la medida que el debate que se plantea en este caso, denota la trasgresión de la garantía constitucional consagrada en el artículo 13 de la Constitución Política, lo cual, pone en evidencia que el debate no es de carácter legal y tampoco pretender convertir la acción de tutela en una tercera instancia. Asimismo, se tiene que la solicitud de amparo se presentó vía correo electrónico el 14 de febrero de 2024, mientras que la decisión objeto de reproche fue notificada el 28 de septiembre de 2023, lo cual significa que el mecanismo constitucional se promovió dentro de un término razonable.
Aunado lo anterior, se tiene que contra la sentencia que profirió el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A no procede otro mecanismo ordinario de defensa; del mismo modo, tampoco se establecen las hipótesis que hagan viable la interposición de los recursos extraordinarios. Finalmente, la decisión fue dictada en el marco de un proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no se está cuestionando una sentencia dictada en un trámite de tutela.
La señora Gómez Rengifo trajo a colación la sentencia del 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dictada al interior del proceso con número de radicado 19001-23-33-000-2013-00379-01(3891- 14). No obstante, al verificar dicha decisión, se evidencia que la conformación de la Sala de Decisión23 no es la misma que profirió la sentencia que es objeto de reproche en esta instancia24. 23 Magistrados: Gabriel Valbuena Hernández, William Hernández Gómez y Rafael Francisco Suárez Vargas. 24 Magistrados: Jorge Iván Duque Gutiérrez, Gabriel Valbuena Hernández, y Rafael Francisco Suárez Vargas.
Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunado lo anterior, se debe tener en cuenta que, pese a guardar identidad fáctica y jurídica ambos casos, se presenta una diferencia desde el punto de vista probatorio, cuyo ejercicio de valoración permitió a la autoridad judicial accionada concluir que la persona no podía ser beneficiaria de la prestación económica.
Al respecto, se indicó: En consecuencia, bajo el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que la señora Gómez Rengifo detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 21 de septiembre de 1993 y el 24 de octubre de 2013 (20 años, 1 mes y 3 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tiempo de servicio es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.
Por lo tanto, es claro que la parte activa no satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada exigidos por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la pensión gracia, pues para ello habría acumulado un total de 17 años, 5 meses y 24 días en calidad de educadora nacionalizada que no colman este presupuesto Por otra parte, también se invocó la sentencia del 4 de mayo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, proferida al interior del proceso con número de radicado 19001-23-33-000-2013-00455-01 (3253-2014), la cual, se conformó por los mismos magistrados que adoptaron la sentencia que es atacada en tutela.
No obstante, en esta decisión, contrario al caso objeto de estudio, se tiene que el demandante si logró demostrar con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial y nacionalizado por más de 20 años, punto que fue el que sirvió de fundamento a la autoridad judicial accionada para negar las pretensiones al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En conclusión, la Sala no evidencia un trato discriminatorio frente a la señora Gloria Nubia Gómez Rengifo, en la medida que las razones por las cuales le fue negado el reconocimiento y pago de la pensión de gracia obedeció al hecho que, desde el punto de vista probatorio, no demostró el cumplimiento del requisito de tiempo de servicios.
En ese sentido, se reitera lo expuesto en precedencia, en el entendido que la acción de tutela no se erige en un mecanismo a través del cual las partes puedan cuestionar el ejercicio de valoración del juez natural, máxime cuando no se advierte de manera clara e irrefutable un ejercicio arbitrario o caprichoso. 2.6. Conclusión La Sala confirmará parcialmente la decisión, respecto a la falta de relevancia constitucional; y, en lo que atañe a la presunta vulneración del derecho a la igualdad, se negarán las pretensiones de la solicitud de amparo.
Demandante: Gloria Nubia Gómez Rengifo Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-00733-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de abril de 2024, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NEGAR el amparo constitucional por la presunta vulneración del derecho fundamental a la igualdad. TERCERO:NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.