Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Demandante: FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO SOCIAL FARALLONES Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Y OTRO Tesis: La acción de tutela es improcedente por ausencia de relevancia constitucional cuando de lo expuesto por la parte actora no se advierte la afectación del núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Fundación para el Desarrollo Social Farallones contra el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. La Fundación para el Desarrollo Social Farallones, por intermedio de apoderado, solicitó el amparo de los derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con ocasión de la sentencia del 18 de diciembre de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y del fallo del 23 de mayo de 2023, proferido por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, que denegaron las pretensiones de la demanda de controversias contractuales promovida contra el distrito de Santiago de Cali, entonces municipio de Santiago de Cali 1. 1 Proceso que se identificó con el radicado 76001-23-31-000-2011-00324-01.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. La solicitud de amparo relata que la Fundación para el Desarrollo Social Farallones presentó demanda de controversias contractuales contra el entonces municipio de Santiago de Cali para obtener la indemnización de los perjuicios materiales que se le habrían causado como consecuencia del incumplimiento del convenio de asociación suscrito el 23 de noviembre de 2007 con la Secretaría de Vivienda Social, cuyo objeto consistió en la legalización y titulación masiva de un lote de terreno ubicado en el barrio Lleras Camargo de esa ciudad a las familias ocupantes.

Señaló que, mediante sentencia del 18 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en que en el convenio no se había pactado ningún pago para la fundación, cuyo rol era el de asociado partícipe gestor a quien le correspondía asumir con recursos propios todas las actividades necesarias para alcanzar el objeto acordado, y que su retribución correspondía al 15% del valor de cada predio que lograra legalizar, vender, titularizar y registrar.

Sin embargo, aunque la fundación llevó a cabo la identificación y titulación de los predios, lo cierto es que no logró concretar ninguna venta, por lo que no le asistía el derecho a recibir una retribución por parte del distrito, máxime cuando esas actividades las realizó “por su cuenta y riesgo”. Informa que apeló la anterior decisión y, mediante proveído del 23 de mayo de 2023, el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A la confirmó, en síntesis, porque: (i) el porcentaje del 15% que se pactó a favor del asociado partícipe gestor provendría del valor de la venta material de los predios, esto es, de los pagos que efectuara cada familia compradora y, eventualmente, de los subsidios municipales o nacionales, si los hubiere, los cuales no se obtuvieron, (ii) la ausencia de subsidios, que la fundación endilga a la falta de gestión de la entidad, no fue la causa de la falta de venta de los inmuebles, pues aquellos fueron concebidos en el convenio como una posibilidad de colaboración para las familias ocupantes y no como un requisito para la titularización y legalización de Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los predios, y (iii) cada venta se entendería realizada una vez se registrara la respectiva escritura pública, pero esto no ocurrió con ninguno de los inmuebles, y la actividad de la demandante se limitó al estudio de los títulos y del estado de ocupación de los predios. 1.3.

La tutela expone que las anteriores providencias incurrieron en defecto fáctico, defecto procedimental y violación directa de la Constitución. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El magistrado del Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, ponente de la sentencia del 23 de mayo de 2023, señaló que, mediante oficios del 6, 15 y 24 de febrero, 13 de marzo y 24 de abril de 2023, requirió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el envío de las piezas documentales, sin que, hasta el 23 de mayo del mismo año, cuando se profirió la decisión, el a quo se hubiera manifestado al respecto.

Sin embargo, explicó que, aunque esas piezas procesales no fueron allegadas al expediente, la decisión de segunda instancia no incurrió en un defecto fáctico porque ellas no incidían en el eventual reconocimiento de los derechos de las partes, es decir, que no tenían trascendencia frente al sentido del fallo. 2.2. La directora del Departamento Administrativo de Gestión Jurídica Pública del Distrito de Santiago de Cali alegó que en este caso no se cumple ninguno de los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y que tampoco se configura ninguna de las causales específicas.

Por tanto, considera que es claro que el actor simplemente pretende revivir la controversia judicial, incurriendo, por tanto, en un uso indebido de este mecanismo excepcional de protección. 2.3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio. Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.

HECHOS 3.2.1. La Fundación para el Desarrollo Social Farallones interpuso demanda de controversias contractuales contra el entonces municipio de Santiago de Cali, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios materiales que le fueron causados como consecuencia del incumplimiento del convenio de asociación del 23 de noviembre de 2007, suscrito con la Secretaría de Vivienda Social, cuyo objeto consistió en la legalización y titulación masiva de un lote de terreno a las familias ocupantes. 3.2.2.

Mediante sentencia de 18 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las pretensiones de la demanda. 3.2.3. La parte actora apeló la anterior decisión y, al remitir el proceso para el trámite de la segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se abstuvo de enviar algunas de las pruebas documentales, manifestando que estas serían enviadas en caso de ser necesario.

Antes de resolver la alzada, el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A requirió en varias oportunidades al tribunal para que remitiera la información faltante, sin recibir respuesta. 3.2.4. Mediante sentencia del 23 de mayo de 2023, el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A confirmó la decisión apelada. Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.5.

La Fundación para el Desarrollo Social Farallones interpuso acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales por las anteriores providencias.

3.3. ANÁLISIS DE LA SALA 3.3.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 3.3.1.1.

Frente al requisito general de relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, al sintetizar los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, más tarde acogidos también por esta corporación2, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando “se plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.

Más recientemente, con la sentencia SU-215 de 20223, la Corte Constitucional hizo énfasis en “la necesidad de que la acción de tutela contra providencias judiciales satisfaga el requisito de relevancia constitucional, el cual encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de dicha acción y en la especialidad tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios”. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). 3 M. P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este caso, la parte actora invocó los derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 18 de diciembre de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y del fallo del 23 de mayo de 2023, proferido por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, que denegaron las pretensiones de la demanda de controversias contractuales promovida contra el entonces municipio de Santiago de Cali, proceso que se tramitó bajo el radicado 76001-23-31- 000-2011-00324-01.

Por ello, corresponde a la Sala examinar, en primer término, si en este caso estaría cumplido el requisito de relevancia constitucional, y para ello se detendrá en los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos con respecto al caso concreto. 3.3.1.2.

Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la referida sentencia C–590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional, pues si no lo hace, corre el riesgo de involucrarse en aspectos que solo corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.

Así, en la sentencia C–590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

En la sentencia SU–573 de 20194, el alto tribunal explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.

(iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico” 5. 4 M. P. Carlos Bernal Pulido.

Este criterio ha sido luego reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022 5 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.1.3. Las cuestiones de relevancia constitucional La Sala analizará directamente si en este asunto se cumple con el primero de los criterios de relevancia constitucional arriba referidos, con el cual se busca restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de clara relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

En la sentencia SU-573 de 2019, la Corte explicó que el elemento de la relevancia tiene el siguiente alcance: “[…] “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”. La Corte ha sostenido al unísono que la cuestión debe revestir una ‘clara’, ‘marcada’ e ‘indiscutible’ relevancia constitucional, dado que el único objeto de la tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales fundamentales.

Por tal razón, es necesario que ‘la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’. Esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) ‘la interpretación del estatuto superior’, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.

Lo anterior, exige al juez ‘indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes’ […]”. [Se destaca]. De lo anterior se desprende que la comprensión que la jurisprudencia constitucional le ha dado a este primer elemento de la relevancia consiste en que la acción de tutela que se promueve contra providencia judicial proponga un debate sobre el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental o que el caso concreto, en los términos del fallo SU-215 de 2022, tenga “entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o un derecho fundamental”, pues solo así se podrá establecer que el asunto es evidentemente de naturaleza constitucional.

Ello quiere significar que, quien interpone una acción de tutela, debe identificar cuál es el derecho fundamental que estima afectado y explicar los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada lo está vulnerando. En consonancia con lo dicho, la Corte Constitucional, en el fallo SU-573 de 2019, manifestó que “la acreditación de esta exigencia [el requisito de relevancia constitucional], más allá de la mera adecuación del caso a un Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”. [Se destaca].

Este criterio fue luego reiterado en los fallos SU-128 de 20216, SU-103 de 20227, y más recientemente en la ya citada sentencia SU-215 de 2022. En la última de estas sentencias de unificación, en la cual se revisó el fallo de segunda instancia que esta Sala dictó el 20 de agosto de 2021, en el trámite de la acción de tutela formulada por una sociedad contra la sentencia proferida el 4 de marzo de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por presunta violación de los derechos al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, la Corte explicó que la cuestión discutida en esa ocasión no tenía relevancia constitucional toda vez que la parte actora pretendía que el significado de los derechos invocados se tradujera en “una decisión favorable a través de la imposición de una lectura alternativa del litigio que derive en la anulación de las liquidaciones oficiales de revisión que profirió la DIAN sin que ello sea un asunto de interés general”.

Además, en un pronunciamiento anterior, esto es, en la sentencia T-422 de 20188, la Corte Constitucional confirmó una decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado que había declarado improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez. En cuanto a la relevancia, en esa ocasión la Corte indicó, entre otras razones, que dicho requisito no estaba cumplido por cuanto: “si bien la parte actora asegura que las providencias demandadas desconocen sus derechos fundamentales, la relevancia constitucional de un asunto no se determina con la mera enunciación de los derechos fundamentales presuntamente comprometidos, sino mediante la acreditación razonable de una presunta amenaza o vulneración de los mismos”. [Se destaca]. 6 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 8 M.P. Carlos Bernal Pulido.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El criterio jurisprudencial contenido en los fallos T–422 de 2018, SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 y SU-215 de 2022, entre otros, consistente en que, para superar el requisito de relevancia, no basta con la mera enunciación de los derechos fundamentales, sino que supone por parte del actor la carga de justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada de un derecho fundamental, evidencia que es precisamente esa la razón por la cual es necesario que, para la acreditación de este primer elemento que integra la relevancia constitucional, la parte interesada, en el escrito de tutela, (1) invoque la vulneración de derechos fundamentales, (2) exponga los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada está vulnerando tales derechos fundamentales, y (3) compruebe que la transgresión supone un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.

Ello es así porque, solo si la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, es posible advertir que el caso reviste la relevancia o trascendencia necesarias para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.

Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva del mismo. El núcleo esencial de un derecho fundamental ha sido entendido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como “el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares”9 y 9 Corte Constitucional, sentencia T-426 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ha explicado que, desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el núcleo esencial se define así10: “[…] Métodos para la determinación del núcleo esencial 22.

En el proceso de determinación de lo que constituye el núcleo esencial de un derecho fundamental, el juzgador dispone de técnicas jurídicas complementarias. Visto desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de adscribirse a ese tipo, desnaturalizándose.

Por otra parte, la jurisprudencia de intereses ha diseñado una fórmula según la cual el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección […]”. [Se destaca].

En otra oportunidad la Corte indicó que el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas. En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental.

O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”11. 3.3.2. Caso concreto Como quedó visto en precedencia, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el primer criterio de la relevancia constitucional supone que el debate planteado gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y, en esa medida, es que se hace necesario que el juez de tutela verifique cuáles son los derechos fundamentales 10 Ibidem. 11 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocados por la parte actora y las razones por las cuales considera que la sentencia atacada los vulnera, para así determinar si, prima facie, dicha transgresión supone el desconocimiento de su núcleo esencial o, en otras palabras, si está siendo afectado el contenido de un derecho.

En el asunto bajo examen, la Fundación para el Desarrollo Social Farallones invocó la protección de los derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia. Ahora, la Sala advierte que la actora no expuso ningún argumento para sustentar por qué las providencias judiciales atacadas habrían infringido el núcleo esencial de los derechos fundamentales al trabajo y a la defensa.

Por lo tanto, no solo es evidente la ausencia de relevancia constitucional de los reclamos relacionados con los anteriores derechos, sino que resulta imposible para el juez de tutela evaluar su eventual amparo. Entonces, la Sala examinará el contenido o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por la parte actora, dado que, de advertirse prima facie su afectación en su faceta constitucional, se derivaría que el asunto sí es de naturaleza constitucional, en la medida que compromete o involucra el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental.

Ahora bien, en la citada sentencia SU-103 de 202212, la Sala Plena de la Corte Constitucional, al estudiar el requisito de relevancia en relación con los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia, explicó: “[…] 112. Asimismo, reiterando la sentencia T-244 de 2007, afirmó la Sala de Revisión en la sentencia T-131 de 2021 que el primer escenario, esto es, cuando la tutela se dirige a cuestionar una supuesta vulneración del derecho al debido proceso en su faceta constitucional, supone un desconocimiento de sus elementos esenciales, tales como el derecho al juez natural, el derecho a presentar y controvertir las pruebas, el derecho de defensa, el principio de legalidad, el derecho a la publicidad del proceso y de la decisión judicial, el derecho a la independencia e imparcialidad del 12 M.P. Alejandro Linares Cantillo.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juez o el derecho de defensa. De igual forma, el escenario en la cual la acción de tutela pretende demostrar una violación al derecho al acceso a la administración de justicia, supone una vulneración algunos de sus garantías fundamentales, como lo son (i) el acceso de toda persona al sistema judicial;

(ii) las garantías previstas para el normal desarrollo del proceso; y (iii) las que se relacionan con la decisión que se adopta dentro del proceso y su capacidad de ser ejecutada. Lo anterior, teniendo en cuenta que ‘el acceso a la justicia se integra al núcleo esencial del debido proceso, por la circunstancia de que su garantía supone necesariamente la vigencia de aquél, si se tiene en cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso’. 113.

Por lo tanto, para acreditar el requisito de relevancia constitucional, no es suficiente alegar una violación del derecho al acceso a la administración de justicia o del debido proceso con fundamento en una simple relación de los hechos del caso con aquellos, sino que se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos.

En la mencionada sentencia T-131 de 2021, la Corte declaró la improcedencia de la acción de tutela por, entre otras cosas, no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. Constató que la tutela no suponía a priori el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso del accionante en su faceta constitucional, sino que planteaba una controversia estrictamente económica, consistente en la inconformidad la actora con el laudo arbitral emitido en su contra […]”. [Se destaca].

En un pronunciamiento anterior, específicamente la sentencia SU-128 de 2021, el alto tribunal constitucional explicó, con fundamento en el fallo SU-573 de 2019, lo siguiente frente al derecho fundamental al debido proceso y al requisito de relevancia constitucional: “[…] 4.3. En ese mismo sentido, en la sentencia SU-573 de 2019 esta corporación determinó que ‘la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel’.

Así, por ejemplo, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]” [Se destaca]. De acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales expuestos por la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 y SU-215 ambas de 2022, no se cumple la exigencia de relevancia constitucional cuando la parte actora se limita a invocar la Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración de los derechos fundamentales, sin sustentar de manera precisa las razones por las cuales estima que la decisión judicial atacada los afectó, pues, en criterio de la Corte, “se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos”13, esto es, que el interesado alegue la vulneración de los derechos al debido proceso o de acceso efectivo a la administración de justicia en su faceta constitucional o, dicho de otra manera, que identifique dentro del núcleo esencial cuál de las garantías que los componen resultan comprometidas con ocasión de la providencia atacada en la acción de tutela.

La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el “conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) el derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) el derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo 13 Sentencia SU-103 de 2022 (M.P. Alejandro Linares Cantillo).

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo, y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”14.

En este caso, la solicitud de amparo expone que (i) la decisión de primera instancia no valoró las pruebas documentales que reposaban en quince (15) cajas que se presentaron con la demanda, las cuales acreditaban el trabajo que realizó la Fundación para el Desarrollo Social Farallones para cumplir con el objeto del convenio, esto es, para individualizar, titularizar y legalizar cada uno de los inmuebles objeto de este, (ii) el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no remitió esos documentos a la Sección Tercera del Consejo de Estado para el trámite de la alzada, y (iii) esta última autoridad emitió el fallo de segunda instancia sin tenerlos en cuenta, pese a que podía ordenar un despacho comisorio o desplazarse a la ciudad de Cali para practicar sobre estos una inspección judicial.

Es decir que, en suma, los argumentos de la solicitud de amparo se centran en la falta de valoración, tanto en la primera como en la segunda instancia, de los documentos que, a juicio de la fundación demandante, demostraban el desarrollo de las labores que se había comprometido a ejecutar en el marco del convenio. Por lo tanto, la Sala estima que, en últimas, la tutela se limita a reiterar la tesis sostenida en el proceso ordinario, pero, como se verá a continuación, sin atacar los fundamentos de las decisiones controvertidas.

En este orden, la Sala estima pertinente recordar que las razones por las cuales el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó en primera 14 Sentencia C-341 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo). Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia las pretensiones de la demanda de controversias contractuales no giraron en torno al incumplimiento, por parte de la fundación, de las actividades acordadas en el convenio, sino que consistieron, en síntesis, en que en éste no se había pactado ningún pago a favor de ella y a cargo del entonces municipio de Santiago de Cali, sino que su retribución correspondería al 15% del valor de cada predio que lograra legalizar y finalmente vender, lo cual no consiguió en ningún caso, razón por la cual no había adquirido el derecho a recibir esa contraprestación. Ahora, si bien en la acción de tutela la parte actora insiste en que la anterior providencia no tuvo en cuenta los documentos que demostraban la plena ejecución de las actividades a su cargo y que tal omisión fue materia de la alzada, lo cierto es que no señala cuál era la relevancia particular de esas pruebas frente a la decisión que debía adoptarse en segunda instancia, es decir, no indica cómo la valoración de esos documentos habría llevado al Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, a fallar en un sentido diferente al a quo.

En otras palabras, la solicitud de amparo no indica por qué la acreditación detallada del desarrollo de las actividades objeto del convenio habría modificado el razonamiento que hizo el a quo cuando concluyó que a la fundación no le asistía el derecho a recibir la contraprestación económica que pretendía por parte de la entidad demandada, pues las partes no habían acordado ninguna remuneración diferente a un porcentaje del valor de las ventas de los inmuebles, negocios que, valga reiterar, finalmente no se concretaron.

La demanda tampoco señala por qué, en el contexto del recurso de apelación, tal probanza habría rebatido las conclusiones del juez de primera instancia. Por el contrario, se dedicó a argumentar que el tribunal no había remitido los referidos documentos a la Sección Tercera del Consejo de Estado y que ésta había desatado la alzada sin tenerlos en cuenta, pero, se insiste, sin señalar cuál era la importancia de aquéllos frente a la decisión que debía adoptar el ad quem.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, aunque la acción de tutela reprocha la omisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en cuanto al envío de determinadas pruebas para el trámite de la apelación15, así como la falta de valoración de éstas en ambas instancias, lo cierto es que no expuso cómo, en caso de haber sido tenidas en cuenta, se habría producido una decisión distinta en el fondo del asunto.

En tal sentido, la actora no argumentó cómo, a partir de estas supuestas falencias, se presentó la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección solicita y, por tanto, tampoco expuso cómo las autoridades judiciales demandadas habrían infringido el núcleo esencial de esas prerrogativas constitucionales. De todos modos, una vez revisada la decisión judicial cuestionada, la Sala no vislumbra vulneración o amenaza del núcleo esencial del derecho al debido proceso, puesto que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se tramitó ante las autoridades judiciales competentes, se adelantó conforme a las reglas previstas en la ley, no se pretermitió ninguna de las etapas procesales, las partes tuvieron la oportunidad de ejercer su defensa, se garantizó el derecho de contradicción y la publicidad de las actuaciones, y, por último, las providencias dictadas en el curso del proceso se fundaron en derecho.

De igual forma, tampoco se advierte la violación del núcleo esencial del derecho de acceso a la administración de justicia, en la medida que la tutelante obtuvo dos pronunciamientos judiciales en sede ordinaria que atendieron todos los elementos que constituyen el núcleo esencial del debido proceso constitucional. Situación distinta es que, como bien se evidencia, esté en desacuerdo con la providencia atacada, en tanto desestimó las pretensiones que perseguía la demanda. 15 Aspecto que puede resultar relevante desde el punto de vista disciplinario, como lo consideró la Subsección accionada cuando ordenó remitir copias de la actuación a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, en el presente caso el requisito de relevancia constitucional no concurre, pues la parte actora no cumplió con la exigencia de explicar los motivos por los cuales la providencia que cuestiona afecta la faceta constitucional de los derechos fundamentales invocados.

Es decir que, si bien alegó la vulneración de derechos fundamentales, no propuso en torno a ello una discusión de verdadera índole constitucional. Además, de lo expuesto no se advierte prima facie que, en este caso, el fallo atacado comprometa o involucre el contenido de un derecho fundamental. En suma, el criterio que se estudia, consistente en restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, no se cumple en este caso, como quiera que la tutela no involucra un debate jurídico en torno al contenido, alcance y goce de uno de tales derechos.

Y en todo caso, tampoco se advierte prima facie la transgresión de estas prerrogativas en su faceta constitucional, esto es, en los elementos que componen el núcleo esencial de cada una. En razón a todo lo expuesto, la Sala concluye que no se encuentra acreditado en este caso el elemento de la relevancia constitucional, en lo relativo al primer criterio señalado en relación con los derechos fundamentales cuya protección se solicitó en este caso.

Siendo así, resulta completamente innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los restantes presupuestos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales y, en consecuencia, se declarará la improcedencia del amparo. 3.4. Conclusión De acuerdo con lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia, al constatar la ausencia del requisito de relevancia constitucional, respecto de los derechos fundamentales invocados.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 03761 00 Accionante: Fundación para el Desarrollo Social Farallones 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.