Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 Demandante: HERNÁN DARÍO CADAVID MÁRQUEZ Demandado: CÁMARA DE REPRESENTANTES Tema: Requisito de procedibilidad del agotamiento previo de la constitución en renuencia – para prescindir su exigibilidad se debe sustentar y acreditar que el perjuicio irremediable cumple las características concurrentes de: inminencia, urgencia, gravedad e impostergable–.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia de 10 de marzo de 2023. En la providencia mencionada, la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia denegó por improcedente la solicitud de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1. La pretensión de cumplimiento El 27 de febrero de 2023, en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Hernán Darío Cadavid Márquez1 demandó a la Cámara de Representantes de Colombia. En el escrito radicado por medio electrónico2, pretendió el obedecimiento del artículo 44 de la Ley Orgánica del Congreso (LOC) –5.ª de 19923–, y solicitó lo siguiente: Que se exhorte de manera urgente e inminente al Presidente de la Camara de Representantes el señor DAVID RICARDO RACERO MAYORCA para que, de conformidad con lo establecido en el artículo 44 de la ley 5 de 1992, es decir, la facultad de apelar las decisiones de los Presidentes ante la respectiva Corporación Legislativa, convoque inmediatamente a la Plenaria de la Cámara de Representantes para decidir sobre el recurso de apelación interpuesto el 16 de febrero de 2023 contra la decisión de efectuar el Reparto del Proyecto de Ley No. 339 de 2023 Cámara “Por medio de la cual se transforma el Sistema de Salud y se 1 Representante a la Cámara por el departamento de Antioquia 2022-2026. 2 Según la documental que se encuentra en el índice 2 del aplicativo SAMAI, en el trámite del presente asunto en segunda instancia. 3 «Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes».

Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictan otras disposiciones” a la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes[4]. 2.

Hechos En el documento contentivo de la solicitud de cumplimiento, el demandante elaboró un acápite denominado «HECHOS». La Sala resume los supuestos fácticos a continuación: El representante a la Cámara, Hernán Darío Cadavid Márquez manifestó que el Gobierno nacional radicó el 13 de febrero de 2023, ante la corporación legislativa, el proyecto de ley nro. 339 de 2023; «[p]or medio de la cual se transforma el sistema de salud en Colombia y se dictan otras disposiciones».

Seguidamente, indicó que en un tuit5 del día 16 siguiente, el presidente de esa célula legislativa, David Ricardo Racero Mayorca informó a la comunidad que el trámite a impartir al asunto sería el de ley ordinaria y ante la Comisión Séptima Constitucional Permanente. A su turno, el 16 de febrero de 2023, el demandante y otros congresistas6 apelaron la «decisión» del presidente de la Cámara, de acuerdo con las previsiones del artículo 44 de la LOC7, para que «inmediatamente» ante8 «la respectiva Corporación Legislativa» se resolviera sobre el reparto del proyecto de ley.

En el recurso de alzada que se aportó con la demanda, los recurrentes explicaron que al asunto se le debió impartir el trámite de ley estatutaria y cursar ante la Comisión Primera Constitucional Permanente, porque su articulado afecta principios estrechamente relacionados con el derecho fundamental a la salud9. Según el accionante indicó, el representante David Ricardo Racero Mayorca negó «darle trámite del recurso de apelación», el 20 de febrero de 2023.

Con la solicitud de cumplimiento aportó la comunicación mencionada. 3. Razones del posible incumplimiento El actor consideró desatendido el artículo 44 de la LOC, porque la plenaria de la Cámara de Representantes debió resolver el recurso de apelación en cuanto a la 4 La transcripción se realiza tal cual, incluso con posibles errores del accionante. 5 Mensaje digital de la cuenta del congresista a través de su red social de Twitter®. 6 Paloma Valencia Laserna, Humberto de la Calle, Jonathan Pulido Hernández, David Luna, Catherine Juvinao y Carlos Fernando Motoa. 7 «Decisiones presidenciales.

Las decisiones de los Presidentes son apelables inmediatamente ante la respectiva Corporación Legislativa». 8 Según se observa de la disposición transcrita las palabras citadas en corchetes se encuentran unidas por la preposición «ante» que, según el Dle. significa: «… 1. prep. frente a (‖ enfrente de). ||2. prep. En presencia de …». 9 En la demanda fue citado el siguiente enlace digital: https://www.dejusticia.org/column/reforma-a- la-salud-y-ley-estatutaria/ (Dejusticia. «Reforma a la salud y ley estatutaria» Uprimny Yepes. 25-02- 2023).

Asimismo, fue aportado el escrito contentivo del recurso de apelación en el cual se anexó una tabla con las disposiciones del proyecto de ley, que se tramita en el Congreso de la República de Colombia, y las razones por las cuales afecta principios del derecho a la salud. Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión del presidente de esa célula legislativa, frente al reparto y curso del proyecto de ley nro. 339 de 2023 a la Comisión Séptima Constitucional Permanente.

En ese sentido, expresó que lo anterior no ocurrió, como da cuenta la comunicación de 20 de febrero de 2023. En su criterio, la respectiva corporación legislativa es a quien le corresponde definir «cuál es el trámite que le da al proyecto de ley so pena de incumplir un mandato de ley claro y expreso (DONDE EL LEGISLADOR NO DISTINGUE NO LE ES DABLE HACERLO AL INTERPRETE Art. 25 Código Civil)».

Por otra parte, en el documento contentivo de la demanda de cumplimiento, el demandante elaboró un acápite denominado «PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO/PERJUICIO IRREMEDIABLE Y SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA». Manifestó que prescindió del requisito de que trata el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 y que acudió directamente a la jurisdicción ante la existencia de un perjuicio irremediable que invocó, bajo las mismas razones, en las que sustentó la solicitud de decreto de medidas cautelares de urgencia, según el artículo 234 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Para justificar la premura de su proceder, expresó lo siguiente: - «[e]l inminente peligro de que la voz y la posición jurídica y política de congresistas de diferentes colectividades sufra un perjuicio irremediable»; - «para que no se vea anulado el derecho fundamental a la participación y a la oposición política»; - los motivos por los cuales debe tramitarse como ley estatutaria al proyecto 339 de 2023 no «es una posición caprichosa de un solo congresista o de un solo partido de oposición», sino de varías colectividades políticas del país. En ese sentido, se aludió que la reforma propuesta por el Gobierno nacional afecta elementos esenciales del derecho fundamental a la salud; por tanto, el debate democrático de su aprobación debe ser adelantado por el trámite de ley estatutaria que reúne los siguientes presupuestos: 1) Tramitarse en un periodo de sesiones ordinarias y no extraordinarias con mensaje de urgencia como se pretende realizar. 2) Que tenga que tramitarse en 8 debates legislativos iniciando por la comisión constitucional primera de la camara de representantes y no únicamente en 4 debates. 3) Que se apruebe a través de mayoría calificadas y no mayorías simples. 4) Que antes de su aprobación tenga un control previo de constitucionalidad por parte del interprete autorizado de la Constitución (Corte Constitucional). - «esta reforma a la salud pretende ser aprobada en menos de 2 semanas, antes de que inicien las sesiones ordinarias del Congreso de la Republica a través de Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un mensaje de urgencia anulando el pleno de garantías a diferentes voces del Congreso de la República»[10]. 4.

Admisión de la demanda En auto de 27 de febrero de 2023, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda. Igualmente, en dicha providencia la autoridad judicial ordenó la notificación de lo decidido al demandante, al presidente de la Cámara de Representantes y al presidente del Senado de la República. 4.

Informe La jefe de la división jurídica de la Cámara de Representantes se opuso a la prosperidad de la demanda. Mencionó que la Sección Quinta del Consejo de Estado11 ha indicado que se deben cumplir varios requisitos para la procedencia de este mecanismo y que, a su juicio, no se acreditan en el presente asunto. Consideró que el actor propone un debate de carácter interpretativo de la disposición invocada y cuestionar el contenido del articulado del proyecto de ley nro. 339 de 2023.

En ese sentido, alegó que el medio de control de cumplimiento no fue previsto para esas finalidades, que la discusión que se plantea sería pasible de dirimir al interior del ágora parlamentario y, en todo caso, en la acción pública de inconstitucionalidad. No obstante, la profesional del derecho explicó que el presidente de la Cámara de representantes no vulneró garantías fundamentales ni desatendió el artículo 44 de la LOC, por el contrario, indicó que la interpretación del representante de la disposición no es la acertada.

Asimismo, dijo que, en el comunicado de 20 de febrero de 2023, «nunca se hizo una negativa como lo expone el accionante, sino que la presidencia se ciñó a lo ordenado en le Ley 3 de 1992, considerando que es la norma especial que regula la materia»[12]. En la contestación se reiteró que la apelación devino en improcedente, en síntesis, porque fue interpuesta antes de la actuación de reparto del proyecto de ley: acaecida el «17 de febrero de 2023».

Asimismo, que se aclaró que el presidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente también recurrió con igual fundamento jurídico al citado por el actor, pero, este sí, fue radicado con posterioridad a la fecha del reparto reprochado. Entonces, como el objeto de la discrepancia conllevaba un conflicto de competencias entre las comisiones y el trámite a impartir, se dio aplicación a las reglas de competencia y procedimiento 10 Las transcripciones se realizan tal cual, incluso con posibles errores del accionante. 11 En la contestación se citó «Consejo de Estado Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 12 de mayo de 2016. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicación número: 25000-23-41-000-2016-00207-01(ACU)». 12 Las transcripciones se realizan tal cual, incluso con posibles errores en la contestación. Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecido en los artículos 2.º y 3.º de la Ley 3.ª de 199213, que, según se precisó, permiten decidir de plano el asunto, por cuanto son especiales y preferentes al artículo 44 de la Ley 5.ª de 1992.

De acuerdo con lo anterior, iteró que los siete congresistas que presiden las comisiones permanentes fueron convocados para resolver el conflicto. En esa oportunidad, los presidentes determinaron14 que el artículo 151 del proyecto de ley nro. 339 de 2023 otorga facultades extraordinarias al señor presidente de la República y, en consecuencia, de acuerdo con el procedimiento y competencias previstas en la Ley 3.ª de 1992, el asunto fue repartido a la Comisión Séptima Constitucional Permanente para que se adelantara su trámite como ley ordinaria.

A su vez, la jefe jurídica de la entidad controvirtió el criterio del representante actor en cuanto al carácter imperativo e inobjetable de la disposición que invocó. Sostuvo que, erradamente, se pretende hacer extensible a todo tipo de decisión presidencial el recurso de apelación; señaló que dicha interpretación daría lugar a que cualquier actuación sea recurrida ante la respectiva Cámara, como el simple hecho de dirigir la plenaria, escenario que dejaría sin sentido el ejercicio de las funciones presidenciales.

Finalmente, precisó que el artículo invocado se refiere a la apelación de las decisiones presidenciales que se adopten en el desarrollo de las plenarias, pues, precisamente, ese es el significado que el artículo 44 ejusdem al indicar «… inmediatamente ante la respectiva Corporación Legislativa», apartado que permite encontrar su alcance, al delimitar el contexto en el que se aplica.

Es decir, explicó que no todas las disposiciones de los presidentes son recurribles como las actuaciones administrativas de trámite, como el reparto de los proyectos de ley ante las comisiones de la corporación. 5. Sentencia de primera instancia Por medio de fallo de 10 de marzo de 2023, la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia denegó por improcedente la solicitud de cumplimiento.

Como cuestión previa, en primer lugar, en cuanto al requisito de constitución en renuencia, la sentencia indicó lo siguiente: En el escrito del accionante se relaciona un acápite denominado «PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO/PERJUICIO IRREMEDIABLE Y SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA». […] allí se justifica el incumplimiento del requisito de procedibilidad dispuesto en el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1.997 en la causación de un perjuicio irremediable, consistente en el trámite de una ley estatutaria 13 «Por la cual se expiden normas sobre las Comisiones del Congreso de Colombia y se dictan otras disposiciones». 14 En la respuesta se indicó que cinco presidentes apoyaron la decisión, uno se abstuvo y otro no participó. Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co según el procedimiento de ley ordinaria[15].

Sobre este aspecto, el Despacho del Magistrado ponente estuvo de acuerdo y por ello se admitió la demanda. Segundamente, el a quo señaló que la redacción del accionante fue contradictoria y que las medidas cautelares no son aplicables a los trámites de la acción de cumplimiento porque «… el legislador no previó esta posibilidad por la naturaleza y finalidad de la acción»16.

A su vez, explicó que, si bien el artículo 30 de la Ley 393 de 1997 dispone que en lo no regulado se aplicarán las normas del CPACA, dicha remisión es posible en cuanto a disposiciones compatibles: que no es el caso del régimen cautelar. En cuanto al caso concreto, el Tribunal indicó que el presidente de la Cámara de Representantes es el competente para realizar el reparto de los proyectos de ley, decisión que debe orientarse por el principio de especialidad según la temática del proyecto17.

En cuanto al obedecimiento del artículo 44 de la Ley 5 de 1992, señaló que los sujetos procesales identificaron dos interpretaciones razonables de la disposición. No obstante, sostuvo que este medio judicial no es el mecanismo idóneo para determinar su interpretación válida18; Por tanto, no se cumplía con el requisito fundamental: que el mandato imperativo del legislador sea tan claro, expreso y exigible, que no exista lugar a duda sobre la obligatoriedad de su aplicación. En ese sentido, concluyó lo siguiente: En síntesis, no compete a esta Sala, ni por medio de esta acción, definir la interpretación válida de una norma, pretensión que subyace a la solicitud de cumplimiento del mandato legal.

Ambas partes presentaron interpretaciones razonables del artículo 44 de la Ley 5 de 1.992, unas aisladas y otras en conjunto con demás reglas; sin embargo, ambas admiten lógica y sensatez. De allí que el mandato no sea claro, expreso, exigible. 6. Impugnación El representante a la Cámara accionante impugnó el fallo de la primera instancia; solicitó la revocatoria y que se acceda a su pretensión. En el confuso escrito se sostuvo que el Tribunal tuvo como fundamento, para denegar su pedimento, la interpretación de la demandada en cuanto al artículo 44 de la Ley 5.ª de 1992.

En ese sentido, se alegó que «… en contra del argumento establecido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la ley 5 no establece cuáles decisiones que toma el 15 En este punto de la providencia, el Tribunal trascribió el contenido del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. 16 El juez de primera instancia citó un aparte de la siguiente providencia: «… Sección Quinta del Consejo de Estado en Sentencia del 21 de agosto de 2014, con radicación 25000-23-41-000-2014- 00637-01 y ponencia del Magistrado Alberto Yepes Barreiro». 17 El a quo expuso las previsiones de los artículos 43.5 y 144 de le Ley 5ª de 1992 y 2.º de la Ley 3 de 1992. 18 En la decisión recurrida se acudió a las consideraciones de las siguientes providencias: «CONSEJO DE ESTADO.

Sección Quinta. Sentencia del 2 de octubre de 2003. Exp. 25000-23- 24-000-2003-1071-01(ACU). C.P. Darío Quiñones Pinilla || Sentencia del 7 de febrero de 2001 (ACU-3151-1) de la Sección Primera…». Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presidente de la Cámara de Representantes son apelables, si las que se toman en sesiones ordinarias o las que se toman en sesiones extraordinarias.

El artículo 44 establece simplemente que las decisiones son apelables ante la respectiva Corporación Legislativa». Asimismo, reprochó que el a quo no sustentó si la apelación solo es procedente respecto de las decisiones tomadas por el presidente de la corporación durante las sesiones plenarias o que proceda contra todas. Al respecto, el representante manifestó que el Tribunal «… se limita a presentar su propia interpretación frente al artículo.

Es precisamente frente a esta situación que se presenta la siguiente critica: De conformidad con el principio general de interpretación jurídica “DONDE LA LEY NO DISTINGUE NO LE ES DADO AL INTERPRETE HACERLO”, no puede el Tribunal Administrativo de Antioquia fijar esta interpretación y en consecuencia aplicarla, cuando la ley es clara y no distingue si se trata de decisiones tomadas en sesiones ordinarias o extraordinarias.

Se recuerda que el artículo 25 del Código Civil establece que la interpretación que se hace para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, corresponde al legislador. Recordando que este artículo fue declarado condicionalmente exequible en la Sentencia C-820 de 2006, en el sentido de entender que la interpretación constitucional que de la ley oscura hace la Corte Constitucional, tiene carácter obligatorio y general.

Es decir, los únicos autorizados para realizar la interpretación de una ley oscura es el Legislador, y la Honorable Corte Constitucional. En ese orden de ideas, los Jueces no están autorizados para fijar interpretaciones de artículos oscuros, y, por lo tanto, debe dar aplicación estricta a lo que establece la ley, que para el caso que nos ocupa, es el artículo 44 de la Ley 5 de 1992 que no distingue qué tipo de decisiones del presidente de la Cámara de Representantes son apelables.

Permitir dar aplicación a la interpretación que hace el Tribunal Administrativo de Antioquia alteraría el principio de seguridad jurídica y la voluntad del legislador. Por otra parte, el impugnante indicó que el Tribunal dio prevalencia a la interpretación más restrictiva, que se sustenta en la autonomía del presidente de la corporación en detrimento del derecho fundamental de oposición y el principio de la deliberación democrática [Ley 1909 de 2018].

Reprochó que lo anterior cobra relevancia si se tiene en cuenta que se debe definir el adecuado trámite de un proyecto de ley tan importante para el país. A su juicio, «[e]s falso decir que existe una norma especial toda vez que la Ley 5 no distingue a qué recurso de apelación se le debe dar trámite y a cuáles no, o si están en sesiones ordinarias o en plenaria […] es menester aplicar una interpretación sistémica del ordenamiento jurídico.

El artículo 44 de la ley 5 de 1992 es claro, y quien ha querido cambiar la interpretación es el Tribunal Administrativo de Antioquia». Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, el accionante expresó que «… aún cuando se admitiera que la norma permite 2 interpretaciones, el interprete no puede aplicar la interpretación más restrictiva de derechos fundamentales, en este caso, más restrictiva del derecho a la oposición y del derecho a la deliberación en el seno del Congreso exigiéndole al presidente darle curso de apelación»[19, y trascribió lo siguiente: “En este sentido, cada una de sus cláusulas debe interpretarse en armonía con las restantes disposiciones jurídicas, en atención a principios como el principio de interpretación conforme a la Constitución (C.P. art5. 4) o el principio de primacía de los derechos (C.P. art. 5).

Ante una norma ambigua, cuya interpretación razonable admita, cuando menos, dos sentidos diversos, el principio de interpretación conforme ordena al interprete que seleccione aquella interpretación que se adecue de mejor manera a las disposiciones constitucionales. Pero puede ocurrir que una de las dos interpretaciones origine una norma inconstitucional.

En este caso debe abrirse un juicio constitucional contra la norma ambigua, al cabo del cual procederá una decisión de exequibilidad condicionada a la expulsión del extremo inconstitucional de la disposición demandada, del ordenamiento jurídico. Ahora bien, cuando una norma, aparentemente, admite una interpretación que pugna, de manera radical y evidente, con las disposiciones constitucionales, pero sin embargo no se trata de la interpretación natural y obvia, la más razonable o la única posible, debe señalarse que la mencionada interpretación es jurídicamente improcedente”.

(Énfasis fuera del texto original)[20]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 10 de marzo de 2023 de la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «… las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 10 de marzo de 2023. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes problemas jurídicos a resolver: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia al presidente de la Cámara de Representantes respecto del artículo 44 19 Las transcripciones se realizan tal cual, incluso con posibles errores del impugnante. 20 En el escrito de impugnación no se indicó cuál era la fuente del apartado transcrito.

Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 5.ª de 1992, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? En caso de encontrarse acreditado lo anterior, ¿en el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción y (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo21 para que toda persona pueda «… acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «… cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]22. 21 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación n.º 20001-23-33-000-2016- 00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación n.º 25000-23-41-000-2016- 00814-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU).

M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación n.º 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 22 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran acreditados, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde a determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 3.2. De la renuencia Como se indicó, el requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este23 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «… el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»24. Igualmente, esta Sección25 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto 23Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia». 24 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación n.º 2011-01063 (ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo. 25 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación n.º 47001- 23-31-000-2011-00024-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [26] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «… tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»27. Tal exigencia, como lo prevé el numeral 5.º del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, se debe acreditar con la demanda de cumplimiento, 26 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»]. 27 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co so pena de ser rechazada de plano la solicitud, por expresa disposición del artículo 1228 ejusdem. Adicionalmente, es preciso tener en cuenta que, según el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, existe la posibilidad excepcional de prescindir de la constitución de la renuencia en el evento de sufrir un perjuicio irremediable a raíz del cumplimiento del requisito, es decir, que aquel necesariamente no está basado en la situación particular del accionante29, como lo establecía el texto original del artículo mencionado y que lo diferencia del previsto en el artículo 9.º ejusdem, sino que ha de entenderse que la afectación se podría invocar incluso con miras a lograr la protección del interés colectivo y repercusión en la comunidad.

Sin embargo, ante ese escenario debe sustentarse en la demanda y, en todo caso, encontrarse debidamente probadas las características concurrentes de cualquier perjuicio, esto es: inminencia, urgencia, gravedad e impostergable30. A tal conclusión parece haber llegado el Tribunal a quo al señalar que en la demanda: «… se justifica el incumplimiento del requisito de procedibilidad dispuesto en el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1.997 en la causación de un perjuicio irremediable, consistente en el trámite de una ley estatutaria según el procedimiento de ley ordinaria… Sobre este aspecto, el Despacho del Magistrado ponente estuvo de acuerdo y por ello se admitió la demanda».

Sin embargo, revisada la admisión de la demanda nada se concluyó ni en la parte motiva ni en la resolutiva; por tanto, es necesario que en esta instancia se resuelva si frente al artículo 44 de la Ley 5.ª de 1992, tal como lo invocó el accionante en su escrito, se encuentra una situación de perjuicio irremediable que lo autorizaba para no acreditarlo.

Lo anterior, la Sección precisa, no implica que esta Sala no comparta, esta sí, la explicación acertada que realizó el Tribunal en cuanto a que las medidas cautelares no son procedentes en este tipo de trámites debido a que la naturaleza de esta acción no es declarativa de derechos 31. Pues bien, el representante a la Cámara accionante para el momento en que radicó la solicitud de cumplimiento no acompañó con su escrito, prueba de que, 28 “En caso de que no aporte la prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del artículo 8º, salvo que se trate de la excepción allí contemplada, el rechazo procederá de plano”. 29 La expresión “para el accionante” se declaró inexequible. 30 En la sentencia C-1194 de 2001, la Corte Constitucional señaló en cuanto a la constitucionalidad del artículo 8.º de la Ley 393 de 1977 que «[e]l precepto impugnado busca lograr la efectividad del mecanismo de protección – la acción de cumplimiento – en situaciones urgentes, debidamente probadas, que hacen necesaria la rápida intervención del juez contencioso administrativo y cuya demora o prolongación tendría efectos nefastos para los afectados por la inactividad de la administración». 31 Sobre la improcedencia de las medidas cautelares en este tipo de trámites, el juez de primera instancia citó acertadamente la siguiente providencia: «… Sección Quinta del Consejo de Estado en Sentencia del 21 de agosto de 2014, con radicación 25000-23-41-000-2014-00637-01 y ponencia del Magistrado Alberto Yepes Barreiro».

Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previamente, requirió a la entidad vinculada en condición de accionada para que se pronunciara sobre el incumplimiento que invoca respecto del artículo 44 de la Ley 5.ª de 1992, en ese sentido, alegó la incursión de un perjuicio irremediable.

Las razones en que lo sustentó son: que el trámite que se impartió al proyecto de ley nro. 339 de 2023, es el ordinario, pero, a su juicio, debió ser el de ley estatutaria; que no se concedió inmediatamente la apelación presentada ni la resolvió la plenaria de la Cámara de representantes, circunstancia por la cual el actor considera transgredidas las garantías fundamentales de los congresistas en cuanto a ser escuchados y a que se tenga en cuenta su postura jurídica; y que el Gobierno nacional dio mensaje de urgencia para la aprobación en menos de dos semanas.

Sin embargo, las circunstancias aducidas en la solicitud no prueban la existencia de un perjuicio irremediable que imponga eximir el requisito de renuencia frente al artículo 44 de la Ley 5.ª de 1992, y que sea posible dar por probada la excepción de que trata el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. La Sala debe precisar que, para la resolución de los posibles vicios en el procedimiento en la aprobación y trámite de los proyectos de ley al interior del órgano legislativo y que los congresistas sean escuchados, existen otros medios de participación y de defensa judicial que los interesados y facultados, pueden plantear en oportunidad.

Por tanto, bajo las razones del demandante, no se puede soslayar el deber de no cumplir la carga procesal de agotar el requisito de procedibilidad de esta acción. En efecto, no desconoce la Sala la importancia y trascendencia que conlleva el proyecto de ley nro. 339 de 2023; «[p]or medio de la cual se transforma el sistema de salud en Colombia y se dictan otras disposiciones».

Sin embargo, lo cierto es que el artículo 114 de la Constitución Política precisa que está a cargo del Congreso de la República: reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración. Esa disposición constitucional fue desarrollada por otras de rango orgánico como son las contenidas en la Ley 3.ª de 1992 y Ley 5.ª de 1992.

Esta última, establece las reglas que rigen el trámite de un proyecto de ley ordinario, orgánico o estatutario (arts. 139 al 217) y el “proceso legislativo constituyente” –trámite de proyecto de acto legislativo y de reforma constitucional (arts. 218 a 227)–. Así las cosas, el representante actor y demás congresistas, como integrantes del Congreso de la República, cuentan con las diversas etapas formales del procedimiento en las respectivas células legislativas, para ser escuchados, así: el informe de ponencia, el articulado, las proposiciones, el título, el informe de conciliación y el informe de objeciones presidenciales.

En cada uno de estos componentes se debate y se vota por separado, conforme avanza su trámite en el Congreso los proyectos de ley, y que de su aprobación o improbación depende que un determinado texto pueda llegar a convertirse en una ley de la República o en un acto reformatorio de la Constitución32. 32 En sentencia del 1.º de agosto de 2017, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se advierte, existe todo un procedimiento de discusión y aprobación para que un proyecto se convierta en ley de la República.

Por tanto, la argumentación del actor está basada en supuestos que estima irremediables, pese a que cuenta con las herramientas para discutir y dar a conocer su postura como integrante al interior del órgano legislativo. Ahora bien, en el evento de superar todo el procedimiento legislativo anotado, y de que el proyecto de ley nro. 339 de 2023 se convierta en ley de la República, el actor y cualquier ciudadano cuenta con la acción pública de inconstitucionalidad, para controvertir las actuaciones legislativas del Congreso de la República en el proceso de formación referido.

Entonces, no puede advertirse que se encuentre en peligro «la voz» y participación de los congresistas respecto de la postura jurídica que tienen en cuanto al proyecto de ley nro. 339 de 2023, pues, como quedó visto, existen múltiples escenarios y mecanismos para que sean escuchados. Por tanto, como la razón en la que enmarca el demandante la ocurrencia del presunto perjuicio irremediable deviene en controvertir un asunto que se encuentra en trámite de aprobación y que es incierto el hecho de algún perjuicio, la Sala no lo encuentra probado con las características que deben concurrir: inminencia, urgencia, gravedad e impostergable, para darse por acreditado y que no permitiera que se requiriera a la autoridad demandada previo al ejercicio de la acción de cumplimiento.

Huelga precisar que este requisito fue previsto por el legislador en la Ley 393 de 1997 y reafirmado en el artículo 161.3 del CPACA, como un presupuesto de procedibilidad, es decir, que es una carga impuesta al demandante previo al acudir al juez de cumplimiento y permite activar la jurisdicción, pues tiene como finalidad respetar el derecho al debido proceso de la Administración y que no sea sorprendida con la presentación de la demanda directamente.

Al respecto, en la sentencia C-1194 de 2001 la Corte Constitucional indicó lo siguiente: …este requisito de procedibilidad otorga una oportunidad a la administración para que acate el deber hasta ese momento omitido, o para que exponga al solicitante las razones que justifican su inactividad[33]. Aunque no se trata del agotamiento previo de una vía administrativa, ya esta Corte … ha declarado exequible este requisito de procedibilidad de algunas acciones contenciosas, sin duda, más gravoso que la constitución en renuencia. Por todo lo anterior, la Sala concluye que la respuesta al primer problema jurídico planteado en el numeral 2.º del acápite de consideraciones es negativa y, por ende, la Sala no abordará los argumentos de la impugnación contra la sentencia corporación, explicó las etapas formales de formación de procedimiento legislativo, rad. 11001-03- 15-000-2014-00529-00, M.P. Danilo Rojas Betancourth. 33 Cita de la Corte Constitucional «Sobre el valor que tiene la constitución en renuencia de la autoridad administrativa dentro del proceso de la acción de cumplimiento pueden consultarse, e.g., las sentencias del Consejo de Estado dentro de los procesos ACU 615 (sentencia del 10 de marzo de 1999, M.P. Flavio Rodríguez Arce) y ACU 620 (sentencia del 4 de marzo de 1999, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez».

Demandante: Hernán Darío Cadavid Márquez Demandado: Cámara de Representantes Radicación: 05001-23-33-000-2023-00283-01 15 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de marzo de 2023 del a quo que será revocada. En su lugar, se rechazará la demanda por cuanto no se encontró probado el perjuicio irremediable alegado como circunstancia para no acompañar con la demanda escrito de renuencia frente al artículo 44 de la Ley 5.ª de 1992.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III. FALLA: Primero. Revocar la sentencia de 10 de marzo de 2023 de la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar, rechazar la demanda por falta de acreditación del perjuicio irremediable alegado como circunstancia para no acompañar con la demanda escrito de renuencia frente al artículo 44 de la ley 5.ª de 1992.

Segundo. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081