Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-00446-00 Demandante: PARTIDO CAMBIO RADICAL Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Temas: Derechos fundamentales de los partidos políticos.
Derecho al debido proceso. Derecho a elegir y ser elegido. Declara la carencia actual de objeto por hecho superado. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve en primera instancia, la acción de tutela formulada por el Partido Cambio Radical en contra del presidente de la República, de conformidad con lo estipulado en el artículo 86 de la Constitución Política, desarrollado por el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. El director nacional, secretario y representante legal del Partido Cambio Radical presentó acción de tutela contra el presidente de la República1. Con esta 1 El 14 de enero de 2022, la parte accionante radicó la acción de tutela ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá D.C. (documento 8 cargado a SAMAI).
Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera. Esta autoridad judicial ordenó, mediante auto del 17 de enero de 2022, remitir la tutela de la referencia al Consejo de Estado porque la solicitud de amparo se dirige contra el presidente de la República, razón por la que le corresponde su conocimiento a esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 1 del Decreto 333 de 2021 (Documento 6 cargado a SAMAI).
En virtud de lo anterior, el 18 de enero de 2022, la oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Administrativos remitió por correo electrónico la actual solicitud de amparo (Documento 1 cargado a SAMAI). En consecuencia, la presente acción de tutela fue radica en la secretaria general de esta Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud constitucional pretende que sean amparados los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a elegir y ser elegidos del partido que representa. 2.
En sentir de la parte actora, la transgresión de las referidas garantías constitucionales se configuró porque la autoridad accionada no había designado el gobernador encargado para el departamento de Arauca. 1.2. Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la colectividad accionante solicitó: a) AMPARAR el derecho fundamental de (sic) debido procedimiento administrativo y participación, concretamente elegir y ser elegido del PARTIDO CAMBIO RADICAL. b) ORDENAR, que a la mayor brevedad y bajo el respeto del debido procedimiento se lleve a cabo la designación del Gobernador de Arauca (sic)2. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos 4. La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5. El señor José Facundo Castillo Cisneros se presentó como candidato a la Gobernación de Arauca para el periodo constitucional 2020-2023. Su candidatura e inscripción fue avalada por la coalición programática y política denominada “Unidos por Arauca”, conformada por el Partido Cambio Radical, el Partido Social de Unidad Nacional (en adelante Partido de la U), el Partido Movimiento Alternativo Indígena y Social (en adelante MAIS) y el Partido Colombia Renaciente. 6.
El 27 de octubre de 2019, el señor José Facundo Castillo Cisneros fue elegido gobernador del Departamento de Arauca, para el periodo constitucional 2020-2023. 7. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante providencia del 3 de noviembre de 2021, impuso al señor José Facundo Castillo Cisneros medida de aseguramiento privativa de la libertad consistente en detención preventiva en establecimiento carcelario3.
Esta medida conllevó la suspensión del señor Castillo Cisneros como gobernador del Departamento de Arauca. Corporación el 18 de enero del 2022. A su vez, el 19 de enero del mismo año fue designado por reparto al Despacho del consejero Pedro Pablo Vanegas Gil. 2 Folio 22 del escrito de tutela. Documento 2 cargado a SAMAI. 3 Esta medida fue confirmada en providencia del 24 de noviembre de 2021.
Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8. En cumplimiento de la anterior orden judicial, el presidente de la República suspendió al señor José Facundo Castillo Cisneros del cargo de gobernador del Departamento de Arauca, mediante Decreto 1543 del 26 de noviembre de 2021.
En ese mismo acto administrativo se nombró como gobernador encargado para el departamento al señor Alejandro Miguel Navas Ramos. 9. El 10 de diciembre de 2021, el presidente de la República solicitó a la coalición “Unidos por Arauca” –por intermedio del representante legal del partido Cambio Radical– la remisión de la terna para designar al gobernador encargado para el Departamento de Arauca.
En dicha solicitud se requirió que se enviaran los respectivos soportes de las hojas de vida y los documentos que constatan que las personas ternadas no se encuentran incursas en las inhabilidades de que tratan los “artículos 122 de la Constitución Política, 30 de la Ley 617 de 2000, modificada por el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 y 38 de la Ley 734 de 2002”4. 10.
Los días 9 y 15 de diciembre de 20215, el secretario general del Partido Cambio Radical envío al presidente de la República, por correo electrónico y físico, la terna para designar el gobernador de Arauca. Esto con el fin de suplir la vacancia mencionada. La terna en cuestión fue conformada por los ciudadanos: Indira Luz Barrios, Andrés Alberto Padilla y César Humberto Londoño Salgado. 11.
El 30 de diciembre de 2021, el Ministerio del Interior solicitó aclaración sobre la terna allegada por cuanto se sostuvo que el señor Andrés Alberto Padilla no hizo parte de los ciudadanos consultados para efectos de ventilla única electoral permanente, creada para recibir, tramitar y suministrar información frente a las solicitudes de antecedentes e informaciones disciplinarias, judiciales y fiscales que los partidos o movimientos políticos deben presentar sobre sus posibles candidatos, para que puedan avalarlos e inscribir para cargos y corporaciones de elección popular6. 12.
El 13 de enero de 20227, el Ministerio del Interior devolvió la terna presentada para suplir la vacancia en cuestión, mediante oficio OFI2022-288- DMI-1000. Para sustentar su decisión, esa entidad advirtió sobre una posible inhabilidad de una de las personas ternadas. 13. En efecto, el Ministerio adujo que Andrés Padilla Ávila era concejal del municipio de Arauca y renunció a su curul para integrar la terna.
Por tanto, consideró 4 Folio 86. Documento 4 cargado a SAMAI. 5 Folio 92. Ibídem. 6 Artículo 1. Decreto 0513 del 25 de marzo de 2015 “Por medio del cual se crea la Ventanilla Única Electoral Permanente”. 7 Folios 107-122. Ibídem. Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el concejal dimitente estaría incurso en la prohibición establecida en el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política.
Esta disposición señala que nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos periodos coinciden en el tiempo. 14. Ese mismo día, el secretario general del Partido Cambio Radical le insistió al presidente de la República que debía designar al gobernador de Arauca de la terna radicada8.
Sin embargo, a la fecha de presentación de esta acción de tutela, no se había realizado tal designación. 1.4. Fundamentos de la vulneración 15. La parte actora consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a elegir y ser elegidos, bajo los siguientes argumentos: 16. El único que tiene la competencia para solicitar la recomposición de la terna, es el presidente de la República y no el Ministerio del interior; cuyas actuaciones, además, dejan entrever una dilación injustificada en la designación del gobernador encargado de Arauca. 17.
Por otro lado, apoyado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional9 y del Consejo de Estado10, señaló que las inhabilidades del artículo 179 de la Constitución Política son aplicables única y exclusivamente para las personas que se postulen por elección popular al cargo de congresistas, razón por la que esta disposición no se puede hacer extensiva a los alcaldes o gobernadores que, a su vez, tienen un régimen especial. 18.
Así, sostuvo que por mandato constitucional (artículos 299 y 312 C.P.), el legislador estableció a través de los artículos 30 de la Ley 617 de 2000 y 29 parágrafo 3 de la Ley 1475 de 2011, un régimen especial de inhabilidades para los cargos de gobernador o alcalde. Considera que este régimen especial fue desconocido por la autoridad accionada. 19.
De este modo, concluyó que los “requisitos para llevar a cabo una designación en caso de una suspensión de un gobernador por habérsele decretado medida de aseguramiento es quesea(sic) del mismo movimiento y filiación política del titular, de terna que para el efecto presente el partido, grupo político o coalición 8 Folios 123-131. Ibídem. 9 Corte Constitucional.
Sentencia C-490 de 2011. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 30 de agosto de 2002. Rad. 2779. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conceptos de 1994. Rad. 624 y del 10 de octubre de 2002. Rad. 1465. Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que lo respaldó en el momento de la elección”11, los cuales, en el caso concreto, se cumplen en la terna enviada al presidente de la República. 20.
Finalmente, mencionó que es necesaria la designación sin dilaciones injustificadas del gobernador de Arauca, para garantizar la ejecución del plan de gobierno y desarrollo apoyado por los ciudadanos en las urnas, así como afrontar las urgencias de la pandemia y atender las situaciones de orden público del departamento. 1.5. Trámite de la acción de tutela 21.
En auto del 20 de enero de 202212, el despacho del magistrado ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandada. En el mencionado proveído también se ordenó la vinculación en su condición de terceros con interés de: i) los partidos integrantes de la coalición “Unidos por Arauca” (el partido de la U, MAIS y Colombia Renaciente); ii) los integrantes de la terna para la designación del gobernador de Arauca: Indira Luz Barrios, Andrés Alberto Padilla Ávila y Cesar Humberto Londoño; iii) el departamento de Arauca; iv) Ministerio del Interior; v) el Consejo Nacional Electoral y vi) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 22.
Adicionalmente, se ordenó a la Oficina de Sistemas del Consejo de Estado para que realizara una publicación en la página web de la Corporación, con la información de la tutela de la referencia, con el fin de ponerla en conocimiento de los terceros con interés. 1.6. Intervenciones 23. Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica13, así como la publicación mencionada14, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1.
Presidencia de la República 24. Mediante escrito enviado al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la Presidencia de la República (departamento administrativo que asiste al presidente de la República) rindió informe15 en el que solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva y la improcedencia de la acción de tutela. 11 Folio 12 del escrito de tutela.
Documento 2 cargado a SAMAI. 12 Documento 13 cargado a SAMAI. 13 Documentos 14 y 15 cargados a SAMAI. 14 Documento 23 cargado a SAMAI. 15 Documento 30 cargado a SAMAI. Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.
Refirió que el “DAPRE y/o (sic) el señor Presidente (sic) de la República” 16, no vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues le corresponde al Ministerio del Interior realizar el estudio jurídico de la terna y proyectar el respectivo acto administrativo de ser procedente, de conformidad con lo previsto en el numeral 917 del artículo 6 del Decreto Ley 2893 de 201118. 1.6.2.
Departamento de Arauca y Consejo Nacional Electoral 26. Mediante escritos enviados al buzón web de la Secretaría General de esta Corporación19, las autoridades vinculadas rindieron informe, en el que solicitaron que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva. Coincidieron en afirmar que la competencia para nombrar al gobernador encargado le corresponde exclusivamente al presidente de la República, a partir de la terna enviada para tal fin. 1.6.3.
Ministerio del Interior 27. Mediante escrito enviado al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado20, el Ministerio del Interior solicitó negar el amparo invocado por la parte actora. Para esta entidad se debe negar la protección solicitada porque no se han vulnerado los derechos fundamentales del Partido Cambio Radical. 28.
Para fundamentar su solicitud, el Ministerio del Interior manifestó que ha realizado todos lo trámites pertinentes para la designación del gobernador de Arauca. 29. En efecto, la entidad vinculada mencionó todas las actuaciones surtidas dentro del proceso de designación del gobernador de Arauca. Y refirió que, a la fecha de presentación del informe de contestación, se encontraba estudiando la solicitud de objeción presentada por el señor Jesús López Bejarano, frente a la terna remitida por el partido Cambio Radical en aras de suplir la vacancia del señor José Facundo Castillo. 16 Folio 6.
Ibídem. 17 ARTÍCULO 6°. Funciones del Despacho del Ministro del Interior. Son funciones del Ministro del Interior, además de las señaladas por la Constitución Política y el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: (…) 9. Preparar los proyectos de decreto y resoluciones ejecutivas que deban expedirse en ejercicio de las atribuciones correspondientes al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, en los asuntos de su competencia. 18 “Por el cual se modifican los objetivos, la estructura orgánica y funciones del Ministerio del Interior y se integra al Sector Administrativo del Interior”. 19 Documentos 26 y 33 cargados a SAMAI. 20 Escrito suscrito por Lucia Margarita Soriano Espinel, jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior.
Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30. Por último, el Ministerio del Interior manifestó la disposición que le asiste en adelantar el respectivo nombramiento, una vez se estudie y resuelva lo manifestado anteriormente. 31.
Los demás partidos integrantes de la coalición “Unidos por Arauca” (el partido de la U, MAIS y Colombia Renaciente), los integrantes de la terna para la designación del gobernador de Arauca: Indira Luz Barrios, Andrés Alberto Padilla Ávila y Cesar Humberto Londoño y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a que fueron notificados del trámite constitucional guardaron silencio21.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 32. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el Partido Cambio Radical contra el presidente de la República, como máxima autoridad administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 33. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen, y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas. Así estarían definidas la legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. 34.
Sobre el estudio de este presupuesto procesal en materia de tutela, la Corte Constitucional, en la SU- 454 de 2016, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda22. 35. Con fundamento en lo anterior, la Sala procede a verificar la existencia de la legitimación en la causa, en su orden: i) por activa y ii) por pasiva.
Después, en este 21 Documentos 14 y 15 cargados a SAMAI. 22 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sentencia T-511 de 2017. Así mismo, Corte Constitucional, Sentencia T-318 de 2018, en la cual se señaló: “En el marco de los procesos de amparo, previo al estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la causa por activa y por pasiva (…), entre otros”.
Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismo acápite, se realizará un análisis de la legitimidad como terceros con interés de cada una de las personas –naturales y jurídicas– que fueron vinculados al proceso en el auto admisorio. 2.2.1.
Legitimación en la causa por activa 36. En materia de tutela, el inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 37.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que cada persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma, mediante representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no este en condiciones de promover su propia defensa. 38.
Así, conforme a las consideraciones expuestas y de una lectura integral de la demanda de tutela, la Sala advierte que el Partido Cambio Radical se encuentra legitimado en la causa por activa en los siguientes términos. 39. Se encuentra legitimado en la causa por activa porque actúan en defensa de los derechos de los ciudadanos que intervinieron en la elección del gobernador de Arauca, hoy suspendido, razón por la que tiene un interés jurídico para exigir a través de esta acción especial el cumplimiento del procedimiento para designar su reemplazo.
Esta prerrogativa se insiste tiene como fundamento el importante papel que desempeñó el partido Cambio Radical en la elección del gobernador y en los deberes que el ordenamiento jurídico le otorga en el proceso de reemplazo de aquel. 2.2.2. Legitimación en la causa por pasiva 40. La legitimación en la causa por pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello23. 23 Corte Constitucional, Sentencia T-1015 de 2016.
Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. La presente acción de tutela fue interpuesta por el Partido Cambio Radical contra el presidente de la República. Sin embargo, de los informes rendidos por la Presidencia de la República y por el Ministerio del Interior, la Sala advierte que en este caso la parte legitimada por pasiva está conformada tanto por el presidente de la República como por el Ministerio del Interior. 42.
Si bien es cierto que, tanto el artículo 303 de la Constitución Política de 1991 como el artículo 106 de la Ley 136 de 1994, otorgan al presidente de la República la función de nombrar el reemplazo de los gobernadores. No puede perderse de vista que de conformidad con lo establecido por el artículo 115 del texto superior, el Gobierno está conformado por el presidente de la República y ministro o director administrativo del ramo correspondiente.
A su vez, esta disposición constitucional establece que ningún acto del presidente tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito por el ministro del ramo24. 43. Igualmente, como lo puso de presente el Ministerio del Interior, esa entidad tiene como una de sus funciones preparar los proyectos de decreto y resoluciones ejecutivas que deban expedirse en ejercicio de las atribuciones correspondientes al presidente de la República como suprema autoridad administrativa, en los asuntos de su competencia. 44.
En este caso, la Sala advierte que el procedimiento administrativo para la suspensión del gobernador del Departamento de Arauca y el posterior trámite para su reemplazo ha sido adelantando por el Ministerio del Interior. En efecto, esta cartera ministerial ha sido la encargada de realizar el estudio jurídico de la viabilidad de la terna propuesta por el Partido Cambio Radical.
También fue la que le informó a la parte actora que una de las personas de la terna eventualmente podría estar incursa en una causal e inhabilidad. 45. Así las cosas, la Sala considera que en el presente caso la legitimidad por pasiva recae sobre el presidente de la República y el Ministerio del Interior. En consecuencia, las órdenes que eventualmente se puedan impartir recaerán sobre el primer mandatario y el ministro de esta cartera. 24 En este sentido, es preciso resaltar que el constituyente primario en la Asamblea constituyente señaló que “Tratándose de la Rama Ejecutiva, la realidad constitucional actual es otra.
El artículo (…) vigente, cuya permanencia se persigue según la ponencia presentada por esta subcomisión relativa a la reforma al titulo V, define muy claramente la conformación del Gobierno como el órgano encargado de cumplir la función básica o esencial que le compete a esta forma y señala que ningún acto del presidente, excepto el de nombramiento y remoción de ministros y jefes de departamentos administrativos, tendrá valor mientras no sea refrendado y comunicado por el ministro del respectivo ramo o por el jefe del departamento administrativo correspondiente.
El artículo en comento define, pues, el órgano que encarna o institucionaliza la Rama Ejecutiva, y la manera como se debe cumplir su función esencial, la cual hace a través de actos del Gobierno, por cuanto a su formación, por regla general, concurren necesariamente el presidente de la República y el ministro o los ministros y el jefe o los jefes de departamentos administrativos, según el caso, quienes conforman el Gobierno. (…)”.
Gaceta No. 62 Constitucional. Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46. Finalmente, frente a la solicitud presentada por la Presidencia de la República, de declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva, la Sala considera que no está llamada a prosperar, por cuanto su vinculación se realizó con el fin de que si lo consideraba necesario se pronunciara en el plenario, como en efecto lo realizó en los términos antes expuestos. 2.2.3.
Legitimación en la causa de los terceros con interés 47. Como se puso de presente en los antecedentes de esta providencia, el despacho del magistrado ponente ordenó en el auto admisorio25, la vinculación en su calidad de terceros con interés de las siguientes personas: i) los partidos y movimientos que conformaron la coalición “Unidos por Arauca”; ii) los integrantes de la terna para la designación del gobernador de Arauca: Indira Luz Barrios, Andrés Alberto Padilla Ávila y Cesar Humberto Londoño y iii) el Departamento de Arauca. 48.
Así las cosas, la Sala considera oportuno proceder a analizar el interés que le asiste a estas personas en las resueltas del proceso. 2.2.3.1. Interés de los partidos integrantes de la coalición “Unidos por Arauca” 49. En consecuencia, en el asunto sub examine el Partido de la U, el Partido MAIS y el Partido Renaciente tienen interés legitimo y directo dentro del proceso, pues como miembros de la coalición política y programática “Unidos por Arauca”, no pueden marginarse de la designación del funcionario que reemplazará a quien fue elegido popularmente con su aval. 50.
Ahora bien, es importante resaltar que estos partidos fueron vinculados al presente proceso en el auto admisorio. Sin embargo, no realizaron pronunciamiento alguno. Este comportamiento le permite inferir a la Sala que no tienen reproche alguno con la terna presentada por la parte actora. 2.2.3.2. Legitimación de los miembros de la terna conformada para la designación del gobernador de Arauca: Indira Luz Barrios, Andrés Alberto Padilla Ávila y Cesar Humberto Londoño 51.
Como quiera que se encuentra acreditado en el plenario que el partido Cambio Radical propuso al presidente de la República la terna para que, en cumplimiento de su competencia, sea designado el gobernador de Arauca, era necesario vincular a estas personas porque la eventual orden que se imparta en este fallo de tutela puede afectar sus expectativas de ocupar el cargo para el cual fueron propuestos. 25 Documento 13 cargado a SAMAI.
Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. De tal suerte, que, como el cargo de gobernador de Arauca, debe ser ocupado por uno de los ciudadanos de la terna enviada, la Sección considera acertada la decisión de tenerlos como terceros intervinientes y de ahí su legitimación para permanecer en el proceso. 2.2.3.3.
Legitimación del departamento de Arauca y el Consejo Nacional Electoral 53. La Sala observa que el departamento de Arauca y el Consejo Nacional Electoral solicitaron su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. Sobre el particular, se advierte que su vinculación obedeció a que era importante que ejercieran su derecho de defensa. 54.
En otras palabras, la vinculación del departamento de Arauca y el Consejo Nacional Electoral obedeció para que si lo consideraran pertinente, se pronunciaran en aras de garantizar el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, una vez analizados los hechos acreditados con el material probatorio obrante en el plenario, se advierte que: i) La presunta vulneración de los derechos fundamentales tiene su génesis en la falta de designación del gobernador de Arauca que le corresponde al presidente de la República y al Ministerio del Interior; y ii) En el proceso de designación han intervenido las demás personas vinculadas a la presente solicitud de amparo, pero no el Consejo Nacional Electoral ni el departamento de Arauca. 55.
En consecuencia, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva del Consejo Nacional Electoral y el Departamento de Arauca, al no existir ninguna acción u omisión de aquellas entidades de las cuales se pueda derivar una presunta vulneración de los derechos fundamentales. Además, las eventuales órdenes que se puede impartir en el presente fallo no los afectará de manera directa, ya que se reitera la parte actora pretende que se le ordené al presidente de la República designar el gobernador encargado de la terna propuesta. 2.3.
Problemas jurídicos 56. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, las pretensiones, los informes rendidos por las entidades vinculadas al proceso y el material probatorio recaudado, corresponde a esta Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • ¿El presidente de la República y el Ministerio del Interior vulneraron el derecho al debido proceso de Partido Cambio Radical por la presunta dilación del proceso de designación del gobernador encargado para el Departamento de Arauca? • ¿El presidente de la República y el Ministerio del Interior violaron el derecho a elegir y ser elegidos de las personas que apoyaron en las urnas el proyecto político de la coalición “Unidos por Arauca”? 57.
Para resolver este interrogante, se analizarán los siguientes temas: (i) panorama general de la acción de tutela; (ii) de la carencia actual de objeto; y (iii) el caso concreto. 2.4. Aspectos generales de la acción de tutela 58. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto Ley 2591 de 1991. 59.
Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. 60. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 61.
La acción se reglamentó por medio del Decreto Legislativo 2591 de 1991, el cual en su artículo 6 consagra las siguientes causales de improcedencia de la acción cuando: (i) existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; (ii) para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus;
(iii) se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución; (iv) sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho; (v) se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
De la carencia actual de objeto 62. La Sala ha explicado en varias ocasiones26 que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente. No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que torna inane la intervención del juez constitucional tendiente a impartir órdenes para que cese la vulneración de los derechos fundamentales. 63.
En efecto, actualmente la Corte Constitucional ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede proceder en tres supuestos: (i) hecho superado; (ii) daño consumado; y, (iii) una situación sobreviniente. 64. Al respecto, la Alta Corporación, en la sentencia T-481 del 2016, señaló que: La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales que son objeto de una amenaza o afectación actual.
Por lo tanto, se ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, ante la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial.
Lo antedicho, pues, al desaparecer el objeto jurídico sobre el que recaería la eventual decisión del juez constitucional, cualquier determinación que se pueda tomar para salvaguardar las garantías que se encontraban en peligro, se tornaría inocua y contradiría el objetivo que fue especialmente previsto para esta acción27. 65. A partir de los anteriores razonamientos, en sentencia T-494 de 1993 se destacó sobre este respecto, que: La tutela supone la acción protectora del Estado que tiende a proteger un derecho fundamental ante una acción lesiva o frente a un peligro inminente que se presente bajo la forma de amenaza.
Tanto la vulneración del derecho fundamental como su amenaza, parten de una objetividad, es decir, de una certeza sobre la lesión o amenaza, y ello exige que el evento sea actual, que sea verdadero, no que haya sido o que simplemente -como en el caso sub examine- que se hubiese presentado un peligro ya subsanado. Es por esto, que la doctrina constitucional ha desarrollado el concepto de la “carencia actual de objeto” para identificar este tipo de eventos y, así, denotar 26 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencias del 15.11.17, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 2017-00085-01 y del 19.10.17., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 2017-2365-00. 27 Corte Constitucional, Sentencia T-481 de 2016. Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados.
Sobre el particular, se tiene que éste se constituye en el género que comprende el fenómeno previamente descrito, y que puede materializarse a través de las siguientes figuras: (i) “hecho superado”, (ii) “daño consumado” o (iii) de aquella que se ha empezado a desarrollar por la jurisprudencia denominada como el acaecimiento de una “situación sobreviniente28. 66.
Con base en el anterior marco referencial, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el hecho superado obedece a lo regulado en el artículo 26 del Decreto Ley 2591 de 1991, atinente a la cesación de la actuación impugnada, la cual se materializa cuando en el trámite de una acción de tutela se demuestra que la autoridad demandada ha realizado las acciones necesarias para eliminar la vulneración de los derechos fundamentales29. 67.
En palabras de la Corte Constitucional, la “(…) primera de estas figuras [hecho superado], regulada en el artículo 26 del decreto 2591 de 1991, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo, se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, (i) se superó la afectación y (ii) resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha dejado de desconocer (…)”30. 68.
En concordancia con lo anterior, para la aplicación del hecho superado resulta irrelevante determinar si la eliminación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre antes o después del fallo de primera instancia (resalta esta Sección), lo que indica que el juez podría optar por analizar de fondo la conducta de la autoridad demandada, para determinar si en todo caso se vulneraron o no los derechos fundamentales. 69.
En efecto, la Corte Constitucional ha empleado esta figura incluso en aquellos casos en los cuales la cesación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre luego de que se ha proferido la decisión de segunda instancia, durante el trámite de revisión ante ese Tribunal31. 70. En estas situaciones, aunque la vulneración de los derechos fundamentales se supere antes del pronunciamiento judicial de primera o segunda instancia, se ha destacado que no es perentorio para el fallador de instancia pronunciarse sobre la 28 Corte Constitucional, Sentencia T-494 de 1993. 29 Corte Constitucional, Sentencia T-038 de 2019. 30 Corte Constitucional, Sentencia T-481 de 2016. 31 A manera de ejemplo, ver la sentencia T-662 de 2016.
Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conducta desplegada por la autoridad demandada, para formular un juicio de reproche, en caso de que sea necesario, y advertir sobre la no repetición de la conducta lesiva de los derechos afectados.
Así lo ha indicado la Corte Constitucional: En estos casos, no es perentorio para los jueces de instancia, aunque sí para Corte en sede de Revisión, incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda. Sin embargo puede hacerlo, sobre todo si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera.
Según la jurisprudencia de la Corte, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo, es decir que se demuestre el hecho superado32. 71. El daño consumado se produce cuando la vulneración del derecho fundamental que se pretendía evitar se materializa con posterioridad a la interposición de la acción de tutela.
Al respecto, ha sostenido el Tribunal Constitucional: “la segunda de las figuras referenciadas [daño consumado], consiste en que a partir de la vulneración ius-fundamental que venía ejecutándose, se ha consumado el daño o afectación que con la acción de tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden al respecto”33. 72.
Por último, la Corte Constitucional ha distinguido el supuesto de hecho correspondiente a la situación sobreviniente, caso en el cual la vulneración de los derechos fundamentales cesa luego de la interposición de la acción de tutela, pero por una circunstancia que no se encuadra en los conceptos de daño consumado y hecho superado. 73.
La citada Corporación ha indicado lo siguiente sobre este supuesto de hecho para declarar la carencia actual de objeto: El hecho sobreviniente ha sido reconocido tanto por la Sala Plena como por las distintas Salas de Revisión. Es una categoría que ha demostrado ser de gran utilidad para el concepto de carencia actual de objeto, pues por su amplitud cobija casos que no se enmarcan en los conceptos tradicionales de daño consumado y hecho superado.
El hecho sobreviniente remite a cualquier ‘otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío’. No se trata entonces de una categoría homogénea y completamente delimitada34. 32 Corte Constitucional, Sentencia T-112 de 2010. 33 Corte Constitucional, Sentencia T-030 de 2017. 34 Corte Constitucional.
Sentencia SU-522 de 2019. Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Caso concreto 74. En el sub judice, el accionante plantea la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, bajo el argumento que la autoridad accionada desconoció el procedimiento establecido para designar a la persona que ocupará el cargo de gobernador de Arauca, de la terna enviada por el partido Cambio Radical.
En segundo lugar, afirmó que se trasgredió el derecho de elegir y ser elegido de los ciudadanos que intervinieron en la elección del gobernador de Arauca hoy suspendido, en tanto que con la falta de la designación de la persona que reemplazaría al mandatario titular, se desconoció el plan de gobierno elegido por voto programático por aquellos. 75.
Al respecto, la Sala advierte que en el trámite de la presente acción de tutela, el presidente de la República mediante el Decreto 230 del 16 de febrero del 2022, designó a Indira Luz Barrios Guarnizo como gobernadora encargada del Departamento de Arauca. 76. Entonces, como quiera que esta persona fue una de las ternadas por el partido accionante, el objetivo que se pretendía con la presente acción de tutela se cumplió con la expedición del referido decreto. 77.
Lo procedente, pone de manifiesto que se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, habida cuenta que la decisión del juez de tutela pierde o carece de objeto cuando, al momento de proferir sentencia, se advierte que la situación fáctica expuesta por el partido actor en su demanda ya ha sido saneada, por lo que desaparece toda posibilidad de amenaza o vulneración a los derechos fundamentales aludidos. 78.
En razón de lo anterior, la Sala procederá a declarar la carencia actual de objeto frente al cargo en cuestión, esto es, frente a la posible transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y de elegir y ser elegido. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Demandante: Partido Cambio Radical Demandado: Presidencia de la República Rad. 11001-03-15-000-2022-00446-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva del Consejo Nacional Electoral y el Departamento de Arauca.
SEGUNDO: DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO en la acción de tutela ejercida por el Partido Cambio Radical contra el presidente de la República, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.