Demandante: Andrés Felipe Guzmán Rojas Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 25000-23-41-000-2023-00979-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2023-00979-01 Demandante: ANDRÉS FELIPE GUZMÁN ROJAS Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Temas: Confirma parcialmente decisión de primera instancia que ordenó al Gobierno nacional la reglamentación prevista en el inciso final del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019 – modifica plazo y conteo para reglamentar.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de 21 de septiembre de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud El señor Andrés Felipe Guzmán Rojas, en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, presentó demanda contra la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) con el fin de que proceda a la reglamentación prevista en el último inciso del artículo 21 del Decreto 2106 de 20191. 2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El actor manifestó que el inciso final del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019, contiene un mandato claro, expreso y exigible, pues dispone que la RNEC debe reglamentar el procedimiento de inscripción oficiosa y en línea de las defunciones en el registro civil.
Adujo que con fundamento en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, requirió el 17 de julio de 2023 a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que cumpliera con el inciso final del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019 y expidiera la reglamentación allí ordenada. 1 «Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública».
Demandante: Andrés Felipe Guzmán Rojas Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 25000-23-41-000-2023-00979-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 19 de julio de 2023, mediante Oficio RNEC - S - 2023-00756242, la entidad demandada le informó que «La Registraduría Nacional del Estado Civil se permite remitir en el archivo que encontrará adjunto con el presente correo3 la respuesta a su solicitud RNEC-E-2023-125711: con el radicado de respuesta RNEC-S-2023-0075624 [ ]»4. 3.
Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante auto del 1.º de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, inadmitió la demanda para que el actor (i) precisara los hechos constitutivos del incumplimiento; (ii) enunciara las pruebas que pretende hacer valer; y, (iii) allegara copia de la respuesta dada por la RNEC a la petición del 7 de julio de 2023 y la constancia del envío de la demanda y sus anexos a la autoridad accionada, para lo cual le otorgó dos días, so pena de rechazar la demanda.
A través del proveído del 15 de agosto de 20235, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, advirtió que el presente medio de control se dirige a los dos últimos incisos del referido artículo 21 del Decreto 2106 de 2019, frente a los cuales admitió la demanda y ordenó la notificación a la Registraduría Nacional del Estado Civil.
En providencia del 31 de agosto de 2023, el Tribunal tuvo como pruebas los documentos allegados con la demanda y la contestación de la misma. 4. Contestación de la demanda La apoderada judicial de la RNEC, se opuso a las pretensiones de la demanda al estimar que no se ha incumplido el artículo 21 del Decreto 2106 de 2019, toda vez que la entidad ya tiene a disposición «la Web Service de consulta de las bases de datos de Registro Civil y ANI6», por lo que solicitó que se negara este mecanismo constitucional «no sólo por ser improcedente dada la viabilidad de otro medio de control (art. 9 Ley 393 de 1997), sino también porque desde lo sustancial mi representada no ha infringido la norma que se predica vulnerada». 2 Se advierte que el documento aportado es el pantallazo de un correo electrónico del 17 de julio de 2023, en el que la RNEC, adjunta un archivo, que no se puede abrir, contentivo de la respuesta al actor. 3 La parte actora allegó copia del escrito del 19 de julio de 2023, mediante el cual le dio respuesta a la petición del 7 de julio de 2023, en la que le informó que «este procedimiento se encuentra en proceso de toda vez que es un proceso donde se cooperara con otras dos entidades estatales y el desarrollo tecnológico para ello se está desarrollando, además esto depende de los recursos para tal fin destinados por el ministerio de hacienda, los cuales no se encuentran dentro del plan de desarrollo de este año, por lo cual no sido posible la implementación de dichos desarrollos». 4 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 5 El Tribunal precisó que «el señor Andrés Felipe Guzmán Rojas había presentado otra demanda solicitando el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 2.° del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019, al interior del proceso identificado con el N.° 25000-23-41-000-2023-00484-00, cuyo conocimiento correspondió al magistrado Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón, en el que sus pretensiones fueron resueltas favorablemente mediante la sentencia proferida el 30 de junio de 2023» 6 ANI, Archivo Nacional de Identificación Demandante: Andrés Felipe Guzmán Rojas Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 25000-23-41-000-2023-00979-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Manifestó que, para poner a disposición del Ministerio de Salud y Protección Social la herramienta prevista en la norma, requiere de una apropiación presupuestal y del establecimiento o creación de un gasto aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público «para que una vez se revisen las condiciones técnicas, económicas y procedimentales necesarias para lograr la interoperabilidad entre el sistema de Registro Civil y el Registro Único de Afiliados RUAF ND se pueda implementar los registros civiles de defunción en línea y de oficio presentadas en coadyuvancia con el Ministerio de salud y Protección Social»7.
Afirmó que la norma que el actor pretende hacer cumplir establece gasto público que debe estar incorporado en el presupuesto para consecuentemente contar con una apropiación presupuestal, situación que no está dada en este asunto, con lo cual se configura la prohibición señalada en el parágrafo del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997. Resaltó que en aras de atender lo establecido en la disposición demandada, desde el 3 de marzo de 2020 en conjunto con el Ministerio de Salud ha discutido los pasos para implementar los artículos 20 y 21 de la citada norma; ha adelantado reuniones con la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones del Ministerio de Salud, acordando un cronograma de trabajo para la implementación de los registros de defunción en línea y de oficio, que requieren mesas técnicas entre las oficinas de la OTIC del ente ministerial y Protección de Datos de la RNEC.
Manifestó que se establecieron los requerimientos para la disposición de datos del RUAF-NC por parte del Ministerio de Salud a la Registraduría para la generación de registros civiles de defunción en el marco de la emergencia económica y social por el COVID-19. Agregó que la entidad cuenta con la «Web Service de consulta de las bases de datos de Registro Civil y ANI»8, para poner a disposición del Ministerio de Salud la consulta de éstos, con lo cual queda claro que la RNEC ha venido implementando conforme con su capacidad presupuestal el cumplimiento del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019. 6.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B mediante sentencia del 21 de septiembre de 2023, (i) declaró no probada la excepción de «improcedencia del medio de control» propuesta por la demandada; y, (ii) declaró el incumplimiento por parte de la RNEC del último inciso del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019 y en consecuencia le ordenó reglamentar el procedimiento para la inscripción de oficio y en línea de las defunciones en el registro civil dentro de un mes «contado a partir del vencimiento de los dos (2) meses otorgado a ésta y al Ministerio de Salud y Protección Social en la sentencia proferida el 30 de junio de 2023, en el proceso N.° 25000-23-41-000-2023-00484-00, para crear el mecanismo automatizado 7 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 8 Archivo Nacional de Identificación Demandante: Andrés Felipe Guzmán Rojas Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 25000-23-41-000-2023-00979-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 para que los ciudadanos puedan obtener el Registro Civil de Defunción en línea».
El Tribunal precisó que el actor demandó lo dispuesto en el último inciso del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019, en el sentido de que se reglamente el procedimiento para la inscripción oficiosa y en línea de las defunciones en el registro civil, frente a lo cual indicó que tal deber no establece un gasto, sino la obligación de regular lo allí dispuesto, con independencia de que para realizar dicho procedimiento se requiera, eventualmente, de una erogación presupuestal o de la coordinación con otras entidades.
Agregó que el deber jurídico incumplido debe contener un mandato imperativo, inobjetable, preciso y exigible a la autoridad, sin ningún condicionamiento, pues su obligatoriedad debe resultar evidente y sin discusión alguna, situación que se predica respecto de la disposición contemplada en el último inciso del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019, toda vez que establece el deber de reglamentar el procedimiento para la inscripción oficiosa y en línea de las defunciones en el registro civil.
Sostuvo que como la norma cuyo cumplimiento se persigue no contempla un término para reglamentar dicho tema, de conformidad con la jurisprudencia se entiende que debía hacerlo dentro de los seis meses contados a partir de la expedición de la respectiva normativa, sin embargo, como ha transcurrido tres años y nueve meses sin que se haya atendido la reglamentación ordenada y no se aportó prueba alguna que acreditara que ya lo hizo, consideró razonable otorgar un plazo de un mes para cumplir con la disposición. Al respecto, precisó: [T]eniendo en cuenta que la reglamentación prevista en el último inciso del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019, tiene por objeto el procedimiento para la inscripción oficiosa y en línea de las defunciones en el Registro Civil, para lo cual el inciso segundo de esa misma disposición jurídica imponía a la RNEC y al Ministerio de Salud y Protección Social la creación de un mecanismo automatizado para que los ciudadanos pudieran tener acceso a dicha información, debe tenerse en cuenta lo resuelto en la sentencia proferida el 30 de junio de 2023, al interior del proceso identificado con el N.° 25000-23-41-000-2023-00484- 00 –ya referido anteriormente en los antecedentes y cuyo conocimiento correspondió al magistrado Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón–, mediante la cual se accedió a las pretensiones del medio de control de cumplimiento y, en consecuencia, se ordenó a dichas entidades que en el término de dos (2) meses adelantaran las gestiones necesarias para acatar lo ordenado en dicho numeral segundo9. 7.
La impugnación10 La apoderada judicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil impugnó la decisión de primera instancia, y solicitó que se revocara, toda vez que la norma invocada genera gastos, por lo que debe declararse la improcedencia de la acción, conforme con el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997. 9 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 10 La sentencia del 21 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, fue notificada por medios electrónicos el 27 de septiembre de 2023, y el escrito de impugnación presentado por la apoderada de la Registraduría Nacional del Estado Civil, fue radicado por correo el 3 de octubre de 2023, término que se encuentra oportuno. Demandante: Andrés Felipe Guzmán Rojas Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 25000-23-41-000-2023-00979-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Insistió en que este medio de control no procede cuando las normas o actos administrativos establezcan gastos y en el caso que nos ocupa «el accionante solicitó el acatamiento de lo dispuesto en los dos últimos incisos del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019», esto es que las entidades que requieran verificar la defunción de una persona deberán interoperar o consultar en línea las bases de datos de identificación y registro civil, de la RNEC y que la entidad reglamentará ese procedimiento, por lo que resulta relevante la prescripción del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, de que este medio de control no podrá perseguir el acatamiento de normas que establezcan gastos, prohibición que no fue considerada por el Tribunal.
Resaltó que la sentencia recurrida, refiere jurisprudencia respecto a gastos, pero no tuvo en cuenta que no se pueden infringir las normas presupuestales, en ese orden señaló que se omitió indicar de donde saldría el dinero «si hay que proponer una nueva ley de presupuesto en el Congreso cuando tal ley es anual y arrancó su vigencia en enero, o de que rubros de funcionamiento se sacaría el dinero, ni involucra al Ministerio de Hacienda para que haga las autorizaciones del caso».
Reiteró que en aras de cumplir el artículo 21 del Decreto 2106 de 2019 cuenta con una cronología de trabajo para la implementación de los registros de defunción de oficio y en línea, por lo que es claro que en el marco de sus funciones, ha realizado según su capacidad presupuestal el cumplimiento de la norma invocada y «ante la necesidad de implementar un mecanismo que permita remitir con las seguridades del caso los registros de defunción al Ministerio de Salud y Protección Social y lograr el servicio WEB service a disposición de la ciudadanía tal y como ya sucede con las consulta de las bases de datos de Registro Civil y ANI».
Agregó que el desarrollo de los aplicativos y demás mecanismos tecnológicos entrañan tiempo y dinero, acotando que la planta de personal con que cuenta la entidad es escasa; por tanto, mientras se genera el desarrollo que permita interactuar entre las bases de datos del SIRCWEB y el SIRC, existe el módulo de incorporación de registro grados IRG, mediante la cual se generan lotes de información con los registros, los cuales son cargados diariamente a la base de datos central.
Concluyó que «no se ha quedado impávida ante la norma, de hecho, como quedó plasmado en el escrito de contestación de demanda y advertido en la misma sentencia, han existido comunicaciones, y por ello actualmente nos encontramos en una etapa de transición y diálogo con la cartera plurimencionada para lograr la implementación del precepto».
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y Demandante: Andrés Felipe Guzmán Rojas Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 25000-23-41-000-2023-00979-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado11. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia del 21 de septiembre de 2023, que accedió a las pretensiones de la demanda y le ordenó a la RNEC reglamentar el procedimiento para la inscripción de oficio y en línea de las defunciones en el registro civil dentro de un mes contado desde el vencimiento de los dos meses otorgados a la Registraduría y al Ministerio de Salud y Protección Social «en la sentencia proferida el 30 de junio de 2023, en el proceso N.° 25000-23-41-000-2023-00484-00, para crear el mecanismo automatizado para que los ciudadanos puedan obtener el Registro Civil de Defunción en línea». 3.
Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente.
Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos.
De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual;
(iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el acatamiento de normas que establezcan gastos. 11 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.
Demandante: Andrés Felipe Guzmán Rojas Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 25000-23-41-000-2023-00979-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4. La constitución de la renuencia En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que “[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.
Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”12. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”13.
Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano14. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada.
Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. La parte accionante allegó copia del escrito del 17 de julio de 2023, mediante el cual le solicita a la Registraduría Nacional del Estado Civil que reglamente el procedimiento conforme lo determina el inciso final del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019.
El 19 de julio de 2023, la RNEC, le contestó al accionante que «este procedimiento se encuentra en proceso de toda vez que es un proceso donde se cooperara con otras dos entidades estatales y el desarrollo tecnológico para 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 13 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 14 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41- 000-2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.
Demandante: Andrés Felipe Guzmán Rojas Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 25000-23-41-000-2023-00979-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ello se está desarrollando, además esto depende de los recursos para tal fin destinados por el ministerio de hacienda, los cuales no se encuentran dentro del plan de desarrollo de este año, por lo cual no sido posible la implementación de dichos desarrollos».
De esta forma, se observa que está acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción, respecto del inciso final del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019. 5. De la procedencia de la acción de cumplimiento Este mecanismo vela por hacer efectivo el acatamiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión de la respectiva autoridad, por tanto, su finalidad es la observancia del ordenamiento jurídico vigente.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr la efectiva materialización de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.
En el sub lite, el accionante15 pretende el acatamiento del inciso final del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019, y en consecuencia, que la Registraduría Nacional del Estado Civil cumpla con su deber de reglamentar, frente a lo cual no se advierte que la parte actora cuente con otro mecanismo de defensa judicial para obtener el deber que reclama desatendido.
El precepto que se pide ordenar que se acate resulta actualmente exigible porque no está derogado ni suspendido. Por otra parte, su acatamiento no implica gasto, como lo indicó el Tribunal, pues el deber consiste en regular lo allí dispuesto, es decir se trata de obligación de hacer, que no conlleva erogación pecuniaria alguna; ni la protección de derechos fundamentales, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 6.
El caso concreto La parte demandante solicita el cumplimiento del inciso final del artículo 21 de la Ley 2106 de 2019, para que la RNEC reglamente el procedimiento de inscripción oficiosa y en línea de las defunciones en el registro civil. El texto de la norma invocada señalada dispone: DECRETO 2106 DE 2019 15 El demandante en el escrito de subsanación de la demanda precisó que demanda a la Registraduría Nacional del Estado Civil, el cumplimiento del último inciso del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019; pese a ello el Tribunal en la admisión de demanda precisó que el medio de control de dirige frente a los dos últimos incisos del referido artículo 21 del Decreto 2106 de 2019; y en la sentencia resaltó que con la demanda se busca obtener el acatamiento del último inciso del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019.
Demandante: Andrés Felipe Guzmán Rojas Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 25000-23-41-000-2023-00979-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública. […] Artículo 21.
Inscripción oficiosa y en línea de las defunciones en el Registro Civil. La Registraduría Nacional del Estado Civil podrá inscribir de manera oficiosa y en línea las defunciones en el Registro Civil, siendo el documento antecedente el certificado médico de defunción que se genera en el Módulo de Nacimientos y Defunciones del Registro Único de Afiliados a la Protección Social (RUAF-ND).
La Registraduría Nacional del Estado Civil y el Ministerio de Salud y Protección Social crearán el mecanismo automatizado para que los ciudadanos puedan obtener en línea el Registro Civil de Defunción. Las entidades que en ejercicio de sus competencias requieran verificar la defunción de una persona deberán interoperar o, en su defecto, consultar en línea las bases de datos de identificación y registro civil, de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará este procedimiento. (Negrita fuera de texto). De la lectura de la normativa se observa que se le impone a la Registraduría Nacional del Estado Civil el deber de reglamentar el procedimiento de inscripción oficiosa y en línea de las defunciones en el registro civil. La entidad accionada insiste en señalar que la norma invocada impone gastos, que no están presupuestados y en el caso que nos ocupa «el accionante solicitó el acatamiento de lo dispuesto en los dos últimos incisos del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019», lo que torna improcedente este medio de control, toda vez que para que opere plenamente el sistema de registros civiles de defunción en línea, se requiere de presupuesto que no tiene; no obstante, ha venido implementando conforme con su capacidad presupuestal la creación de un mecanismo que permita remitir con las seguridades del caso los registros de defunción al Ministerio de Salud y Protección Social y lograr el «servicio WEB service» a disposición de la ciudadanía tal y como ya ocurre con la consulta de las bases de datos de «Registro Civil y ANI».
Por su parte el Tribunal Administrativo de Cundinamarca precisó que el último inciso del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019 no establece un gasto, sino el deber a cargo de dicha entidad de reglamentar el procedimiento de inscripción de oficio y en línea de las defunciones en el registro civil, con independencia de que para implementar dicho procedimiento se requiera, eventualmente, de una erogación presupuestal o de la coordinación con otras entidades.
Sostuvo que como de la norma no contempla un término para reglamentar dicho tema, considera prudente conceder un mes para cumplir la disposición, que contará a partir del vencimiento de los dos meses concedidos a las demandadas en la sentencia del 30 de junio de 2023, dentro del proceso No. 2023-00484-00, debido a que la regulación del último inciso del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019, tiene por objeto el procedimiento para la inscripción oficiosa y en línea de las defunciones en el Registro Civil, «para lo cual el inciso segundo de esa misma disposición jurídica imponía a la RNEC y al Ministerio de Salud y Protección Social la creación de un mecanismo automatizado para que los ciudadanos pudieran tener acceso a dicha información. Demandante: Andrés Felipe Guzmán Rojas Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 25000-23-41-000-2023-00979-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Revisada la norma, esta es precisa en señalar que la Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará el procedimiento de inscripción de oficio y en línea de las defunciones en el registro civil, deber que no está condicionado a la acreditación del contenido de la misma disposición. Por tanto, al a quo puso de presente que el deber de la demanda se encuentra vigente desde la expedición de la norma, esto es desde el 22 de noviembre de 2019 y si bien no se indicó el término para hacerlo, la jurisprudencia16 ha previsto seis meses para acatar la orden, plazo que venció el 22 de mayo de 2020.
Entonces, a partir de tal vencimiento, puede acusarse su incumplimiento, como en efecto ocurre en este asunto. Por otra parte, no se desconoce que la entidad ha adelantado gestiones tendientes a atender el artículo 21 del Decreto 2106 de 2019, pero estas no guardan relación con la reglamentación que establece el inciso final de la disposición, que era lo que correspondía acreditar en este proceso.
En efecto, debe recordarse que en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: «[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]».
(Subraya la Sala). Con fundamento en lo anterior, es evidente que la Registraduría Nacional del Estado Civil no ha reglamentado el procedimiento para la inscripción oficiosa y en línea de las defunciones en el registro civil, a pesar de que existe obligación legal. Analizadas las razones jurídicas de la decisión y la norma invocada la Sala confirmará parcialmente la sentencia del 21 de septiembre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en el sentido de disponer que la reglamentación ordenada se adelante, pero dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, en atención al argumento de la demandada que requiere tiempo y que la planta de personal con que cuenta es escasa.
Por otra parte, se evidencia que el último inciso del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019 no condicionó el mandato a la creación del mecanismo automatizado para que los ciudadanos puedan tener acceso a dicha información, como lo manifestó el Tribunal, pues el mandato es directo, en cuanto su verbo rector es reglamentar, sin que precise que para ello tengan que estar dadas las circunstancias que prevé la norma de inscribir de manera oficiosa y en línea las defunciones en el registro civil, crear el mecanismo automatizado, interoperar o consultar en línea las bases de datos de identificación y registro de la entidad.
En este orden de ideas, de conformidad con el numeral 5.º del artículo 21 de la 16 El Tribunal cito: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 27 de octubre de 2021, expediente 44001-23-40-000-2021-00027-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; y, Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente 63001-23-33-000-2015-00227-01, M.P. Rocío Araújo Oñate.
Demandante: Andrés Felipe Guzmán Rojas Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil Rad: 25000-23-41-000-2023-00979-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Ley 393 de 1997, considera la Sala que la entidad accionada deberá expedir la reglamentación de que trata el último inciso del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019, en el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, pues lo que se busca es que la Registraduría Nacional del Estado Civil cumpla su deber conforme a las previsiones de la norma invocada.
En consecuencia, esta Sala, confirmará la decisión del Tribunal que declaró el incumplimiento del último inciso del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019 y le ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil que reglamentara conforme con lo dispuesto en la norma, pero en el plazo máximo es de tres meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, por las razones aquí señaladas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confirmar parcialmente la sentencia del 21 de septiembre de 2023 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentar conforme con el último inciso del artículo 21 del Decreto 2106 de 2019, pero en un término máximo de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx”