CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Demandante: Adolfo León Palacio Sánchez Demandados Tema:: Departamento de Antioquia – asamblea Reliquidación cesantías con base en lo devengado como diputado; y sanción moratoria Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 19 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 15 y 29 a 31). El señor Adolfo León Palacio Sánchez, por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra Antioquia – asamblea departamental, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones 9 de 4 de febrero de 2013 y 25 de 4 de febrero de 2014, por las cuales se le liquidaron al actor las cesantías de 2012 y 2013, respectivamente. A título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a que (i) reliquide dicha prestación y la pague «[…] incluyendo los factores salariales omitidos […] ([p]rimas de vacaciones, auxilio de transporte y los demás elementos o factores salariales que la conforman, como primas de servicios, bonificación por servicios prestados, etc); [y] corregir el factor de prima de navidad, mal liquidado»; y (ii) cancele «[…] un día de remuneración mensual por cada día de retardo en el pago y/o consignación completa de su auxilio de cesantías de 2012 y 2013, al respectivo fondo, a título de sanción o indemnización moratoria […] a partir de [f]ebrero 15 de 2013 y 2014, respectivamente, y hasta la cancelación y/o consignación completa de la misma 2 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea […]».
Las respectivas sumas deberán ser indexadas junto con los intereses y costas procesales a que haya lugar. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el accionante que «[…] fue elegido diputado del [d]epartamento de Antioquia, para el período 2012-2015. Dignidad de la cual tomó posesión el día 01 de enero de 2012, y que ha desempeñado ininterrumpidamente a la fecha» y «[…] se afilió en cesantías, a COLFONDOS S.A., por lo que está afiliado al régimen anualizado […]» (sic).
Que durante 2012 y 2013 recibió los siguientes emolumentos salariales: remuneración mensual, auxilio de transporte, prima de navidad, cesantías e intereses a estas. Afirma que «[a]l liquidar y consignar al respectivo fondo, el auxilio de cesantías […] correspondiente a los años 2012: [m]ediante la [R]esolución No. 9 del 04 de febrero de 2013, y 2013: [m]ediante la [R]esolución No. 25 del 04 de febrero de 2014, la […] [a]samblea [d]epartamental de Antioquia, no incluyó en la liquidación de dicha prestación social, todos los factores salariales que la integran […]» (sic), así como también ocurrió con la prima de navidad. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1, 2, 4, 6, 25, 53, 123 y 299 de la Constitución Política; 12 y 17 de la Ley 6ª de 1945; 4 y 5 de la Ley 64 de 1946; 1 y 9 de la Ley 65 de 1946; 7 de la Ley 48 de 1962; 3 de la Ley 77 de 1965; 11 y 12 de la Ley 4ª de 1966; 2 a 4 de la Ley 5ª de 1969; 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990; 13 de la Ley 344 de 1996; 33 (numerales 1 y 9) de la Ley 734 de 2002; 1 del Decreto 2567 de 1946; 2 del Decreto 1723 de 1964; 1, 2 y 6 del Decreto 1160 de 1947; 45 del Decreto 1045 de 1978; 56 del Decreto 1222 de 1986; 1 del Decreto 1582 de 1998.
Asimismo, el Decreto 1919 de 2002 y la ordenanza 18 de 2004 (reglamento interno de la asamblea de Antioquia). Asevera que los miembros de las asambleas departamentales tienen derecho al reconocimiento y pago de las cesantías, cuya liquidación debe incluir no solo el salario, sino también todos los factores salariales devengados «[…] que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 66 a 75 vuelto).
Por intermedio de apoderada, el accionado se opone a las pretensiones de la demanda; frente a los 3 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea hechos dice que unos son ciertos y otros no; y formula las excepciones denominadas inexistencia de la obligación demandada y del derecho, falta de causa para pedir, cobro de lo no debido, caducidad del medio de control y prejudicialidad.
Arguye que «[…] la liquidación de las cesantías de los años 2012 y 2013 realizada por la [a]samblea […] de Antioquia a través de las Resoluciones […] [demandadas] se realizaron conforme las normas legales y constitucionales que regulan la materia, no siendo procedente una reliquidación con la inclusión de los factores que este reclama, esto es: prima de servicios, auxilio de transporte, prima de servicios [y] bonificación por servicios prestados» (sic).
Que, en lo atañedero a la excepción de caducidad del medio de control, «[…] no es posible determinar la fecha en la cual se surtió la notificación personal al demandante […]» de las decisiones acusadas, por lo que se hace «[…] necesario acudir a la figura de la notificación por conducta concluyente, la cual se configuraría en el presente caso conociendo: la fecha en la cual el demandante concedió poder a efectos de que se surtiera el requisito de prejudicialidad ante la Procuraduría, o la fecha en la cual el demandante solicitó el respectivo fondo administrador de cesantías ya sea la certificación del saldo o cuando se realizó movimiento alguno en la cuenta, la que se surta primero […]». 1.6 La audiencia inicial (ff. 146 a 148).
En audiencia celebrada el 26 de noviembre de 2015, el Tribunal de instancia declaró no probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por el ente accionado, al estimar que «[…] la constancia de notificación de [las] […] Resoluciones [discutidas] no fue allegada con la presentación de la demanda, motivo por el cual, […] a través de auto del 9 de marzo de 2015, requirió al [d]epartamento de Antioquia, con el fin de que allegara dichas constancias, por lo que mediante memorial del 26 […] [siguiente] dicha entidad manifestó que una vez revisada la historia laboral del diputado […] se informó que no aparece notificación de las resoluciones señaladas […]; sin embargo a folio 73, propuso dicha excepción aduciendo que en la Resolución No. 25 de 2014, obra firma del demandante, pero no se sabe a ciencia cierta la fecha en la cual se notificó de manera personal […], motivo por el cual, aduce dicha parte, que debe tenerse entonces notificado por conducta concluyente desde el momento en que […] constituyó poder para obrar o cuando, el demandante solicitó al respectivo fondo administrador de cesantías, bien sea certificación del saldo o cuando realizó un movimiento». 4 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea Que «[…] no obra prueba de la fecha en que efectivamente se realizó la notificación de las Resoluciones demandada[s], y en dicho caso, cuando existe duda debe[n] primar los intereses del administrado, pues las averiguaciones o trámites al respecto no pueden dar certeza del conocimiento del contenido del acto administrativo atacado.
Así las cosas, dado que en el presente caso no fue posible determinar la fecha de notificación de los mismos, a efectos de ahondar en garantías, se advierte que se debe tomar la fecha de la solicitud de conciliación prejudicial como fecha en que la parte actora conoció del acto, esto es, el 9 de septiembre de 2014, configurándose así, la denominada notificación por conducta concluyente, motivo por el cual, si la constancia de no conciliación fue expedida el 7 de noviembre de 2014 […] por lo que sería desde el día siguiente cuando comenzaría a correr el término de 4 meses para efectos de determinar la caducidad del medio de control, es decir hasta el 8 de marzo de 2015 y de conformidad con el folio 15, la misma fue interpuesta el día 21 de noviembre de 2014, encontrándose dentro del término que otorga la ley [para] el medio de control.
Igualmente, se tiene que el poder fue otorgado dos días antes de la presentación de la demanda […] y por tanto no se daría la caducidad alegada». La anterior decisión fue notificada en estrados y contra ella no fue interpuesto recurso alguno, por lo que quedó en firme (f. 147). 1.7 La providencia apelada (ff. 241 a 247 vuelto). El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia de 19 de junio de 2019, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control (sin condena en costas), al considerar que «[…] en audiencia inicial celebrada el día veintiséis (26) de noviembre de dos mil quince (2015) […] fue resuelta en principio dicha excepción tomando en consideración que existió notificación por conducta concluyente y realizando así, el conteo a partir del momento en que fue presentada la solicitud de conciliación prejudicial […]».
Sin embargo, en atención a que «[…] la caducidad puede ser decretada en cualquier estado del proceso a oficio o a petición de parte, siempre y cuando el fallador cuente con los suficientes elementos que le permitan dilucidar si dicha figura operó o no en el asunto que se está debatiendo», se observa que «[l]o señalado por COLFONDOS S.A., da claridad que el [actor] […] comenzó a realizar movimientos en su cuenta desde el año 2013, respecto de las cesantías consignadas por el año 2012; y que como tal realizó un retiro el día 8 de abril de 2014, es decir cuando ya contaba con el saldo tanto de las cesantías consignadas por el año 2012 como por […] 2013, es decir, que para dicho momento tenía pleno conocimiento de los valores consignados y por tanto fue ahí donde comenzó a correr el término de 5 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea caducidad, puesto que se reitera, en dicho momento conoció de la posible inconsistencia en los valores cancelados» (sic).
Que «[…] si se parte de dicha fecha, como en la que la parte actora tuvo conocimiento de los valores cancelados y como tal una posible inconsistencia en los mismos, es decir, el día 8 de abril de 2014, se tiene entonces que […] contaba hasta el […] 8 de agosto de 2014 para radicar la solicitud de conciliación prejudicial y de conformidad con el folio 24, […] fue radicada solo hasta el […] 9 de septiembre del mismo año, por lo que para ese momento ya había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control invocado». 1.8 El recurso de apelación (ff. 251 a 253).
El demandante, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, en el que aduce que «[e]n el presente proceso hubo notificación de los actos demandados, solo que esta fue por conducta concluyente, lo cual excluye la fecha de ejecución del acto como elemento para determinar o contar el término de caducidad». Que «[…] operó la cosa juzgada, ya que en la audiencia inicial se decidió la excepción de caducidad, declarándola no probada, y el demandado no [la] impugnó […].
Lo que hace presumir que estuvo de acuerdo con ella, además aceptó y alegó la notificación por conducta concluyente de los actos demandados, reconociendo que los mismos no fueron notificados personalmente». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 28 de agosto de 2019 (f. 254) y admitido por esta Corporación a través de auto de 5 de febrero de 2020 (f. 259), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 8 de septiembre de 2021 (f. 265), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras para reiterar sus planteamientos de demanda, apelación y defensa1. 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 6 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala (i) determinar si se encuentra probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo concluyó el a quo; o si no era dable emitir esa decisión en la sentencia, toda vez que ese medio exceptivo fue desatado en la audiencia inicial, lo que comportó cosa juzgada.
Por otro lado, en el evento en que el Tribunal de instancia debía emitir un fallo de fondo, (ii) establecer si al demandante le asiste o no el derecho a la reliquidación de sus cesantías causadas en los años 2012 y 2013, por no haberse tenido en cuenta la prima de navidad y el auxilio de transporte y, en caso afirmativo, al pago de la sanción moratoria. 3.3 Marco normativo.
En punto a la resolución de los problemas jurídicos planteados en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.3.1 De la cosa juzgada. En principio, respecto del instituto de cosa juzgada, cabe anotar que el artículo 303 del Código General del Proceso (CGP)2, aplicable por remisión del 306 del CPACA, establece tres presupuestos para su configuración, a saber: (i) el nuevo proceso debe versar sobre el mismo objeto, (ii) se debe fundar en la misma causa y (iii) debe existir identidad jurídica de partes.
Sobre este fenómeno de la cosa juzgada, esta Corporación3 precisó: Para que asistan simultáneamente aquellos tres elementos considera la Corte que al proceso a) deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada; b) debe existir identidad de causa 2 «La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes». 3 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección primera, sentencia de 1°. de agosto de 2013, expediente 11001-03-15-000-2013-01171-00, C. P. María Claudia Rojas Lasso 7 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Pero que cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa; y c) la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. De otra parte, la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 18 de octubre de 2012, dentro del Expediente núm. 2007-00269-00, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, manifestó lo siguiente: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”.
De acuerdo con la norma transcrita la sentencia estimatoria dictada en procesos de simple nulidad produce efecto de cosa juzgada “erga omnes”, esto es, extiende sus efectos a todos los procesos en los cuales se haya demandado la nulidad del mismo acto, independientemente de la causa invocada para sustentar la pretensión. La misma norma también establece que, por el contrario, los fallos desestimatorios proferidos en procesos de nulidad únicamente producen efectos de cosa juzgada respecto de las acusaciones y el petitum formulados en dicho proceso, es decir si la sentencia que decide un proceso de nulidad es desestimatoria, entonces el acto administrativo demandado continúa vigente, por lo cual su nulidad, en principio, puede ser demandada nuevamente por cualquier persona con fundamento en otros hechos y razones, esto es, por una causa diferente que la jurisdicción está obligada a decidir.
Estas conclusiones se fundan, además del artículo 175 del C. C. A., en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual la cosa juzgada se configura cuando haya identidad de objeto y de causa, e identidad jurídica de partes; siendo el objeto de la demanda la 8 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea pretensión y su causa el fundamento en que se apoya la demanda.
El requisito de la identidad jurídica de las partes no es exigible en los procesos de nulidad porque pueden ser iniciados mediante acciones públicas, cuyo ejercicio corresponde a cualquier persona, las sentencias que los deciden producen efectos erga omnes como lo dispone el artículo 175 del C.C.A. y además, dichas acciones no se promueven en interés particular sino del orden jurídico” […] (sic para toda la cita).
En lo atañedero al contenido y alcance de los autos interlocutorios (como el que decide la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho), frente al fenómeno de la cosa juzgada, la Corte Constitucional, en sentencia T-519 de 20054, discurrió: […] Hay autos interlocutorios que tienen fuerza de sentencia cuando terminan el proceso, como el que admite el desistimiento o la transacción, o el que decreta la perención o le pone fin al proceso ejecutivo por pago, o el que declara la nulidad de todo lo actuado; proferirlos es como dictar sentencia, y por ello su ilegalidad posterior es impensable a la luz de las normas procesales civiles, de cara al orden y a la marcha segura de un proceso.
Además de lo anterior, se recuerda que un auto ejecutoriado no puede ser revocado por el juez, ya que la ley procesal no establece la revocación ni de oficio ni a petición de parte después de que se produzca la ejecutoria. Tampoco puede declararse la nulidad de un acto después de ejecutoriado, ya que la parte lo consintió si no interpuso recurso o éste se resolvió, quedando ejecutoriado el proveído, y a menos que se dé una causal de nulidad que no haya sido saneada. […] Es claro que al declarar la ilegalidad de un auto que a su vez había hecho tránsito a cosa juzgada, el juez actuó totalmente por fuera de su competencia, en tanto una vez proferida y ejecutoriada la decisión […] que aceptó el desistimiento presentado por el demandante en el proceso ejecutivo hipotecario, ese funcionario judicial perdió toda competencia funcional para reformar cualquier actuación dentro del 4 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 9 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea proceso.
De igual modo, esa alta Corporación, en fallo T-1274 de 20055, frente al mismo asunto, concluyó: A partir de la interpretación del artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la revocatoria de los autos interlocutorios ejecutoriados, de oficio o a petición de parte, no está prevista en el ordenamiento jurídico como formula procesal válida para que los jueces procedan a reformar lo decidido en estas providencias, ni siquiera en el término de ejecutoria de las mismas, lo cual no obra en perjuicio de las modificaciones que sean el resultado del trámite del ejercicio de los diferentes medios de impugnación. Al respecto ha dicho que la facultad prevista en la norma mencionada, modificada por el artículo 1º, numeral 139 del Decreto 2282 de 1989, sólo permite la aclaración de oficio de los autos en el término de ejecutoria, lo cual no lleva aparejado en modo alguno la posibilidad de reformarlos en su contenido material básico. […] […] Del mismo modo, como atrás se anticipó, la imposibilidad de modificar lo decidido a través de autos interlocutorios se explica también por el carácter vinculante de las providencias judiciales, el cual se proyecta entre las partes pero también respecto del juez que las profiere.
En relación con este punto la jurisprudencia explicó: “El carácter vinculante de las decisiones judiciales contribuye a la eficacia del ordenamiento jurídico. Sólo si las sentencias son obedecidas, el derecho cumple una función social. Pero las sentencias no sólo vinculan a las partes y a las autoridades públicas; también el juez que las profiere está obligado a acatar su propia decisión, sin que pueda desconocerla argumentando su cambio de parecer.”6 Cabe reseñar que el carácter vinculante no sólo se predica de las sentencias y de las providencias que ponen fin a una controversia, sino también de las decisiones judiciales, en general, una vez cobran ejecutoria.
El alcance de este carácter, sin embargo, no es el de excluir la posibilidad de que las providencias puedan ser controvertidas y modificadas a través del ejercicio de los medios de impugnación que se han previsto en el ordenamiento jurídico, entre los cuales se encuentran los recursos y las nulidades que pueden ser declaradas de 5 M. P. Rodrigo Escobar Gil. 6 «Sentencia C-548 de 1997». 10 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea oficio o a petición de parte.
Así mismo, el carácter vinculante tampoco conduce a que las decisiones ejecutoriadas aten al juez “cuando quedan desligadas del conjunto totalitario del procedimiento, en cuanto a los efectos de ellas mal pueden tender a la consecución del acto jurisdiccional que ha de constituir el fin del proceso, rompiendo, por lo tanto, su unidad”7.
En síntesis, de lo anterior se desprende que el juez sólo puede apartarse de lo decidido en un auto interlocutorio si es la ley la que establece un mecanismo para ello o si la conclusión del proceso que ha de consignarse en la sentencia no armoniza con la decisión previa. En relación con este punto la doctrina enseña que la revocatoria oficiosa “bajo ninguna forma está permitida, así se pretenda disfrazar con declaraciones de antiprocesalismo o de inexistencia que la ley no autoriza y que socava el orden del proceso, pues contrarían la preclusión, seguridad y firmeza de la actuación. Liebman expresa que en “los principios generales que rigen el proceso, tal como está establecido por el Código (se refiere al italiano e igual sucede con el colombiano), no se permiten dejar a la discreción del juez el modificar y revocar sus propias providencias cuando el término para el recurso de las partes ha transcurrido.
El juez en general puede hacer o no hacer lo que le piden las parte; y sus poderes quedan sometidos a la iniciativa de las partes, en general. Y en particular, en lo que se refiere a la modificación, a la revocación de un acto, de una providencia ya dictada, el juez no puede hacer de oficio sino lo que expresamente la ley le permite; y en general no puede hacer nada que la parte no le haya pedido en forma expresa.”8 En estas condiciones, es claro que la revocatoria de los autos no es una alternativa o mecanismo para que la autoridad judicial proceda de oficio a enmendar cualquier yerro en el que considere que pudo haber incurrido en el trámite de un proceso; ni tampoco procede a solicitud de parte pues ello comportaría el ejercicio extemporáneo del derecho de contradicción a través de una vía equivocada, esto es, pretermitiendo los términos y los mecanismos estatuidos para ello como es la interposición de los recursos respectivos9 […] […] Sin embargo, no desconoce la Corte que, tal como se argumentó por la autoridad judicial accionada, respecto de la regla procesal de la 7 «Morales Molina Hernando, Curso de Derecho Procesal Civil, Parte General, Página 45» 8 «Morales Molina Hernando, ob. cit.
Página 455». 9 «Sentencia T-968 de 2001». 11 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea irrevocabilidad de los autos, la Corte Suprema de Justicia ha establecido por vía jurisprudencial una excepción fundada en que los autos manifiestamente ilegales no cobran ejecutoria y por consiguiente no atan al juez antiprocesalismo10.
De cualquier manera y si en gracia de discusión se acogiera por la Sala este criterio, se tiene que la aplicación de una excepción de estas características debe obedecer a criterios eminentemente restrictivos, pues de no ser así, so pretexto de enmendar cualquier equivocación, el operador jurídico puede resultar modificando situaciones jurídicas constituidas de buena fe respecto de terceros con fundamento en las providencias judiciales y desconociendo con ello normas de orden público, así como el principio de preclusión de las etapas procesales11.
De manera que no cabe duda que de admitirse la aplicación de esta excepción, la misma sólo procede cuando en casos concretos se verifica sin lugar a discusión que se está frente a una decisión manifiestamente ilegal que represente una grave amenaza del orden jurídico y siempre que la rectificación se lleve a cabo observando un término prudencial que permita establecer una relación de inmediatez entre el supuesto auto ilegal y el que tiene como propósito enmendarlo (sic para toda la cita).
A guisa de corolario, el fenómeno de la cosa juzgada es, en principio, connatural a las sentencias de fondo, empero, por vía jurisprudencial, se ha establecido que también puede predicarse de determinados autos interlocutorios cuando ellos tienen fuerza de fallo, tales como los que terminan el proceso, admiten desistimiento y decretan perención, entre otros.
No obstante, debe destacarse que, a pesar de no tener el alcance de cosa juzgada, la revocatoria de los autos interlocutorios ejecutoriados, de oficio o a petición de parte, no está prevista en el ordenamiento jurídico como un instrumento para que las autoridades judiciales puedan reformar las decisiones previamente adoptadas, pues ello comportaría un desconocimiento del principio de seguridad jurídica, dado el carácter vinculante que poseen. 3.3.2 Régimen prestacional de los diputados.
Bajo la Constitución de 1886, el régimen prestacional de los diputados se reguló con la Ley 48 de 18 de octubre 196212, y los Decretos 1723 de 17 de julio de 196413 y 1222 de 18 de 10 «Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia de junio 28 de 1979 MP. Alberto Ospina Botero; Sentencia No. 286 del 23 de Julio de 1987 MP.
Héctor Gómez Uribe; Auto No. 122 del 16 de junio de 1999 MP. Carlos Esteban Jaramillo Schloss; Sentencia No. 096 del 24 de mayo de 2001 MP. Silvio Fernando Trejos Bueno, entre otras». 11 «Cfr. Sentencia T-519 de 2005». 12 «Por la cual se fijan unas asignaciones, se aclara la Ley 172 de 1959 y se dictan otras disposiciones». 13 «Por la cual se reglamenta la Ley 48 de 1962» 12 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea abril de 198614.
En efecto, el artículo 7 de la Ley 48 de 1962 preceptuó que «[l]os miembros del congreso y de las asambleas departamentales, gozarán de las mismas prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la ley 6a. de 1945 y demás disposiciones que la adicionen o reformen». Por su parte, el artículo 6º del Decreto 1723 de 1964 dispuso que «[l]os diputados a las asambleas departamentales tendrán derecho a las mismas prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la ley 6ª de 1945 y demás disposiciones que la adicionen o reformen, en las mismas condiciones señaladas para los miembros del Congreso en el presente decreto.
El seguro por muerte de los diputados se reconocerá y liquidará como el de los trabajadores oficiales». Igualmente, el artículo 56 del Decreto 1222 de 1986 reiteró que «[l]os miembros del Congreso y de las asambleas departamentales gozarán de las mismas prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la ley 6ª de 1945 y demás disposiciones que la adicionen o reformen».
Como se observa, las últimas disposiciones mantuvieron la voluntad del legislador de equiparar el régimen prestacional de los diputados al de los congresistas y aplicar, en sus casos, la legislación general de los servidores públicos, esto es, la Ley 6ª de 19 de febrero de 194515, que reconoció, en su artículo 17, las siguientes prestaciones: auxilio de cesantía, pensiones de jubilación e invalidez, seguro por muerte, auxilio por enfermedad, asistencia médica y los gastos de entierro; y, posteriormente, la prima de navidad, conforme el artículo 11 de la Ley 4ª de 196616.
La sección segunda de esta Corporación, en sentencia de 26 de marzo de 198117, aclaró que «los diputados a las asambleas son empleados públicos del orden departamental pero para efectos de sus prestaciones sociales, la ley 48 de 1962 los equiparó a funcionarios del orden nacional, al prescribir que su régimen de 14 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental». 15 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». 16 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 17 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 26 de marzo de 1981, expediente 3551, C. P. Ignacio Reyes Posada. 13 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea prestaciones sociales se gobernaría por las leyes reguladoras de la materia en el orden nacional (la Ley 6ª de 1945 y demás leyes modificatorias y complementarias)».
Ahora bien, el artículo 123 de la Constitución Política de 1991 preceptuó que los miembros de las asambleas departamentales tienen la calidad de servidores públicos, así: Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Por su parte, el texto original del artículo 299 de la Carta previó que los diputados «tendrán derecho a honorarios con su asistencia a las sesiones correspondientes». La Corte Constitucional18, en sentencia T-387 de 2003, estimó que el aludido artículo 299 superior dio lugar a que se inaplicaran las disposiciones que, como la Ley 6ª de 1945, consagraban el régimen prestacional de los diputados, en los siguientes términos: 3.2 Este cambio constitucional operado con la Reforma de 1991 conduce a la Sala a preguntarse ¿qué sucedió con la legislación anterior a la Constitución Política de 1991, que ampara a los diputados con el régimen de prestaciones sociales contenido en la Ley 6ª de 1945? La Sala estima, en primer lugar, que la legislación anterior sobre prestaciones de diputados contenida en la Ley referida no fue derogada automáticamente con el cambio constitucional de 1991, toda vez que la Ley 6ª de 1945 no regulaba de forma exclusiva las prestaciones sociales de los diputados, sino que se refería, en general, a todos los servidores públicos.
Concretamente la Sección III del Capítulo I de dicha Ley, se intitula “De las prestaciones oficiales”, desarrollando lo atinente para los servidores públicos. Posteriormente, la Ley 48 de 1962 y el Decreto – Ley 1222 de 1986, consagraron que los diputados tendrían el régimen prestacional previsto para los servidores públicos en la Ley 6ª de 1945. 3.3 Al producirse el cambio constitucional de 1991 la Constitución dejó vigente, por estar acorde con ella, el régimen prestacional para 18 Corte Constitucional, sentencia T-387 de 14 de mayo de 2003, M. P. Jaime Araujo Rentería. 14 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea los servidores públicos consagrado en la Ley 6ª de 1945.
Sin embargo, dicha ley resultó contraria a la Constitución de 1991 en cuanto a los diputados, por cuanto, mientras aquélla contemplaba prestaciones sociales para éstos, la Constitución estableció que los diputados tendrían derecho a percibir sólo honorarios por la asistencia a las sesiones correspondientes de la Asamblea Departamental.
Así, cuando se presenta una contradicción entre una norma de rango constitucional y una legal, debe aplicarse la norma constitucional, en virtud del artículo 4° de la Carta, según el cual “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Por consiguiente, en el evento en que una ley resulte incompatible con la “norma de normas” deberá desecharse aquélla, y aplicarse la de rango constitucional, con el fin de mantener la supremacía de la Constitución. Como quedó visto la Ley 6ª de 1945 con el cambio constitucional de 1991 quedó vigente respecto de unos sujetos, pero resultó inaplicable para los diputados, porque el Constituyente quiso que recibieran sólo honorarios, lo que aparejaba que no estuvieran amparados por un régimen de seguridad social.
En consecuencia, no puede hablarse de derogatoria de la Ley 6ª de 1945, sino sólo de inaplicabilidad en cuanto al régimen prestacional de los diputados se refiere. Por otro lado, la Ley 100 de 199319, acorde con el artículo 299 original de la Constitución, reafirmó que los diputados no tenían derecho a prestaciones sociales, al sustraerlos del régimen de seguridad social por ella implementado: Artículo 279.
Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.
Esta situación fue modificada por el artículo 1º (inciso 4º) del Acto legislativo 1 de 15 de enero de 199620, que al reformar el artículo 299 superior21, estableció que los diputados «tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones 19 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 20 «Por el cual se modifican los artículos 299 y 300 de la Constitución Política». 21 El artículo 3º (inciso 4º) del Acto legislativo 1 de 27 de junio de 2007, también señaló que los diputados «tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los términos que fije la Ley». 15 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los términos que fije la Ley».
La anterior reforma constitucional fue desarrollada por la Ley 617 de 6 de octubre de 200022, que, en sus artículos 25 y 29 (parágrafo 2º), preceptuó, en su orden, que los diputados tendrán una remuneración de conformidad con una tabla estandarizada según la categoría de los departamentos23 y estarán amparados por el régimen de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias24.
La sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, en concepto 1700 de 14 de diciembre de 200525, precisó que «hasta tanto el legislador se pronuncie, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 299 de la Constitución […], el régimen prestacional de los diputados es el establecido en la ley 6a. de 1945, con las modificaciones introducidas en materia de seguridad social por la ley 100 de 1993, que es ley derogatoria de los regímenes generales y especiales de pensiones, razón por la cual en esta materia la ley 6a. sólo es aplicable a los diputados en los términos del régimen de transición o sea del artículo 36 de la ley.
Asimismo, no puede olvidarse que con respecto a las cesantías del orden territorial la mencionada ley 6ª fue modificada por las leyes 344 de 1996 y 362 de 1997». Aclaró que, actualmente, «se redujo el campo de aplicación de la ley 6ª de 1945 a los empleados del orden territorial, y por expresa remisión de los artículos 7º de la ley 48 de 1962 y 56 del decreto 1222 de 1986, a los miembros de las asambleas departamentales que disfrutan de las prestaciones sociales consagradas en el artículo 17 de la mencionada ley 6ª». 22 «Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional». 23 «Artículo 28.
Remuneración de los diputados. La remuneración de los diputados de las Asambleas Departamentales por mes de sesiones corresponderá a la siguiente tabla a partir del 2001: Categoría de departamento Remuneración de diputados Especial 30 smlm Primera 26 smlm Segunda 25 smlm Tercera y cuarta 18 smlm» 24 «Artículo 29. Sesiones de las asambleas. […].
Parágrafo 2o. Los Diputados estarán amparados por el régimen de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias. En todo caso se les garantizará aseguramiento para salud y pensiones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia». 25 Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, concepto 1700 de 14 de diciembre de 2005, M. P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. 16 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea De igual forma, la sala de consulta y servicio civil de esta Corporación, en concepto 1753 de 1º. de junio de 200626, dijo que la liquidación de las cesantías de los diputados debe efectuarse «de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º y 4º de la Ley 5ª de 1969 y 13 de la Ley 344 de 1996, esto es, se [calcula] a razón de un sueldo por cada año calendario de sesiones, teniendo en cuenta que para su [cómputo] debe entenderse como si se hubiese sesionado los doce meses del respectivo año, y percibido durante ese año asignaciones mensuales idénticas a las devengadas en el tiempo de sesiones», o, en proporción al tiempo de servicio, en los siguientes términos: En consecuencia, no procede la hipótesis planteada en la consulta respecto de liquidar las cesantías “al 8.33% de los honorarios recibidos por todo el período de sesiones”, porque ello equivaldría a dividir el monto total de lo percibido durante el tiempo real de sesiones, en doce partes, desconociendo lo consagrado por los artículos 3º y 4º de la Ley 5ª de 1969, que ordena liquidar las cesantías con la asignación mensual devengada en el tiempo de sesiones, como si se hubiese laborado cada uno de los doce meses del año. En el evento en que el Diputado no hubiere asistido a todas las sesiones, ordinarias o extraordinarias, se hará el cómputo en proporción al tiempo de servicio, de acuerdo con lo señalado en el inciso 2º del artículo 3º de la ley 5ª de 1969.
Finalmente, conviene precisar que con la expedición de la Ley 344 de 1996, “por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público” se estableció que el sistema de liquidación definitiva de las cesantías se hará por anualidades o por la fracción respectiva, según lo previsto en su artículo 13 […]. Por último, la Ley 1871 de 12 de octubre de 201727 fijó el régimen de remuneración, prestacional y seguridad social de los diputados, así: Artículo 3°.
Régimen prestacional de los diputados. El servidor público que ejerza como diputado tendrá derecho a seguro de vida con cargo a la sección presupuestal del sector central del Departamento y a percibir las siguientes prestaciones: 1. Auxilio de cesantía e intereses sobre las cesantías, cuya liquidación se orientará por los artículos 3° y 4° de la Ley 5a de 1969 y el artículo 26 Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, concepto 1753 de 1º. de junio de 2006, C. P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. 27 «Por medio de la cual se dictan el régimen de remuneración, prestacional y seguridad social de los miembros de las asambleas departamentales y se dictan otras disposiciones». 17 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea 13 de la Ley 344 de 1996 o por las normas que lo adicionen o modifiquen 2.
Prima de Navidad, se reconocerá de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 4a de 1966. Parágrafo 1°. A partir de la presente ley, cada Departamento deberá homologar las prestaciones que hubiere reconocido hasta el momento y reemplazarla con las establecidas en el presente régimen. […] Artículo 5°. Derechos de los diputados.
Los diputados tendrán derecho a: 1. Vacaciones y prima de vacaciones. La cuantía y término se reconocerá de conformidad con lo establecido en la Decreto número 1045 de 1978 y se hará en forma colectiva. Para el reconocimiento se tendrá en cuenta como si se hubiese sesionado todo el año. 2. Capacitación. Se extenderá a los diputados y directivos de federaciones y confederaciones de diputados lo dispuesto en los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Ley 1551 de 2012. 3.
Gasto de Viaje. Las asambleas departamentales podrán pagar del rubro de gasto de funcionamiento, los gastos de viajes de sus Diputados con ocasión del cumplimiento de comisiones oficiales dentro y fuera del departamento. Respecto de las prestaciones sociales a que tienen derecho los diputados, la subsección B de la sección segunda de esta Corporación, en un caso similar al objeto de estudio28, aclaró: Recientemente, el Congreso de la República colmó la omisión legislativa del artículo 299 constitucional, y expidió la Ley 1871 del 12 de octubre de 2017 «Por medio de la cual se dictan el régimen de remuneración, prestacional y seguridad social de los miembros de las asambleas departamentales y se dictan otras disposiciones», y a través del artículo 2º, modificó el artículo 29 de la Ley 617 de 2000, que en su parágrafo 2º dispuso que los Diputados estarán amparados por el régimen de seguridad social prevista en la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones reglamentarias. 28 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 17 de mayo de 2018, expediente 81001-23- 39-000-2015-00052-01 (4728-16). 18 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea En cuanto al régimen prestacional, previó en el artículo 3º, que los diputados tendrán derecho a percibir las siguientes prestaciones sociales: i) el auxilio de cesantía e intereses sobre las cesantías, cuya liquidación se orientará por los artículos 3º y 4º de la Ley 5ª de 1969, y el artículo 13 de la ley 344 de 1996 o las que lo adiciones o modifiquen; y ii) la prima de navidad, que será reconocida conforme a lo establecido en el artículo 11 de la Ley 4ª de 1966.
Es de anotar, que las vacaciones y la prima de vacaciones estaban inicialmente contempladas en el artículo 3º citado, de acuerdo al proyecto de ley 260 de 2017 Cámara, 134 de 2016 Senado29, sin embargo, fueron excluidas del texto final, según se evidencia del informe de ponencia30 porque «[…] las vacaciones y la prima de vacaciones no tienen el carácter prestacional, por lo tanto este numeral pasará a un artículo independiente.» y en consecuencia, el legislador las incluyó en el artículo 5º como unos «[d]erechos de los diputados».
Como se puede observar, la ley recogió las disposiciones normativas anteriores, que se aplicaban ante la omisión legislativa comentada, y dejó establecido con claridad expresa cual es el régimen de remuneración, prestacional y seguridad social de los miembros de las asambleas departamentales a partir de su vigencia, pero encuentra la Sala, que confirma, que las vacaciones y la prima de vacaciones, nunca han sido constituidas como prestaciones sociales para los Diputados.
De lo expuesto, se puede colegir que a los diputados (i) mientras el legislador se pronunciaba en relación con su régimen prestacional, tuvieron derecho a las prestaciones enunciadas en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945 (con la inclusión que hizo el artículo 11 de la Ley 4ª de 1966), entre ellas, las cesantías y la prima de navidad;
(ii) se les liquida las cesantías de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º y 4º de la Ley 5ª de 1969 y 13 de la Ley 344 de 1996 y demás disposiciones modificatorias; y (iii) con la entrada en vigor de la Ley 1871 de 2017, tienen derecho a las siguientes prestaciones: auxilio de cesantías e intereses y prima de navidad (artículo 3º). 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al 29 Que configuró en la Ley 1871 del 12 de octubre de 2017. 30http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=22&p_numero=260&p_consec=48 206 recuperado 19 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución 9 de 4 de febrero de 2013 (ff. 16 y 17), expedida por la profesional especializada de la asamblea de Antioquia, por medio de la que se reconoció al actor la suma de $18.417.750 por concepto de cesantías de 2012. b) Resolución 25 de 4 de febrero de 2014 (f. 18), dictada por la funcionaria anterior, a través de la cual se concedió al accionante el valor de $19.158.750 por concepto de cesantías de 2013. c) Constancia de 20 de mayo de 2014 (f. 19), firmada por la auxiliar administrativa de la asamblea de Antioquia, mediante la cual indicó que para la liquidación de las cesantías del demandante, se tuvo en cuenta el sueldo y «el promedio variable resultado de la doceava de la prima de navidad». d) Constancia de 21 de mayo de 2014 (f. 20), suscrita por el secretario general de la accionada, en la que señaló que durante 2012 y 2013, el actor recibió mensualmente, además del salario, la prima de navidad y un auxilio de transporte, en los siguientes valores: Año Remuneración mensual Prima de navidad Auxilio de transporte mensual Auxilio de cesantías Intereses a las cesantías 2012 17.001.000 17.001.000 2.833.500 18.417.750 2.203.997 2013 17.685.000 17.685.000 2.947.500 19.158.750 2.299.050 De las pruebas enunciadas se desprende que el accionante, en su condición de diputado, electo para el período constitucional «2012 a 2015», está inconforme con las resoluciones acusadas en cuanto a la forma como se liquidaron sus cesantías de 2012 y 2013, puesto que, a su juicio, solo tuvieron en cuenta la remuneración mensual y excluyeron, sin justificación alguna, la prima de navidad y el auxilio de transporte.
Lo primero que debe dilucidarse, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por el demandante, es si la sentencia de primera instancia se halla ajustada a derecho, habida cuenta de que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el planteamiento de que ello era dable «[…] siempre y cuando el fallador cuente con los suficientes elementos que le permitan dilucidar si dicha figura operó o 20 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea no en el asunto que se está debatiendo»31, sin tener en consideración que ese medio exceptivo había sido resuelto en la audiencia inicial sin prosperidad alguna, decisión que, no está de más reiterar, quedó ejecutoriada pues la accionada no la recurrió. En ese entendimiento, de acuerdo con el marco jurídico que antecede, para esta Corporación no hay duda acerca de que el Tribunal de instancia erró al estudiar, por segunda vez, la mencionada excepción, cuando había adoptado una determinación sobre ella en la audiencia inicial, la que quedó ejecutoriada y no podía ser modificada, por cuanto ello atentaría contra su carácter vinculante y el principio de seguridad jurídica.
Ahora bien, si para la audiencia inicial el a quo no contaba con los elementos probatorios para examinar de fondo el referido medio exceptivo, tenía la posibilidad de aplazar esa decisión hasta la sentencia y allí resolver con las pruebas que fueran allegadas en el trascurso del proceso, pero como ese no fue el camino que tomó, sino el de desatarlo en la referida audiencia, quedó atado a su propia decisión, sin que pudiera, como en efecto lo hizo, modificarla en etapa procesal posterior.
Sin perjuicio de lo anterior, no le asiste razón al recurrente cuando afirma que ese auto constituyó cosa juzgada, sino que, como se ha explicado, se trata de un proveído interlocutorio con carácter vinculante que debía ser respetado por el juez que lo profirió, además de que no deviene ilegal, frente a lo que podría presentarse una excepción32.
En tales condiciones, la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no está ajustada a derecho, por lo que será revocada, para en su lugar estudiar de fondo el asunto sometido a juzgamiento. 31 F. 246 vuelto, fallo de primera instancia. 32 Al respecto, se precisa que la Corte Suprema de Justicia ha liderado, en algunas oportunidades, una tesis del «antiprocesalismo», según la cual los autos ilegales no atan al juez, a pesar de que se traten de decisiones interlocutorias (Corte Suprema de Justicia, sala de casación civil, sentencia de 28 de junio de 1979, M. P. Alberto Ospina Botero).
Esta teoría fue analizada por la Corte Constitucional, en sentencia T-519 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), al discurrir que «[…] a la base de la sentencia de la Corte Suprema se edifica la tesis de que un juez puede corregir sus yerros y por ende puede separarse de los autos que considere ilegales profiriendo la resolución que se ajuste a derecho, tesis que también podría tener acogida en esta sede frente a algunos autos interlocutorios de clara ilegalidad en el transcurso de un proceso.
Sin embargo, no reparó la sentencia revisada, en que el auto que se cuestionaba tenía rango de sentencia, ponía fin a un proceso y por ende no era susceptible de declararse ilegal. Hay autos interlocutorios que tienen fuerza de sentencia cuando terminan el proceso, como el que admite el desistimiento o la transacción, o el que decreta la perención o le pone fin al proceso ejecutivo por pago, o el que declara la nulidad de todo lo actuado; proferirlos es como dictar sentencia, y por ello su ilegalidad posterior es impensable a la luz de las normas procesales civiles, de cara al orden y a la marcha segura de un proceso». 21 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea Precisado lo anterior, como se desprende del marco normativo y jurisprudencial, el texto original del artículo 299 de la Carta Política previó que los diputados solo tendrían «derecho a honorarios con su asistencia a las sesiones correspondientes», situación modificada por el artículo 1º.
(inciso 4º) del Acto legislativo 1 de 15 de enero de 1996, que estableció para estos servidores públicos una remuneración y un régimen de prestaciones y de seguridad social, determinados por la ley. Ahora bien, como el legislador tardó varios años en concretar la anterior reforma constitucional, pues el régimen «de remuneración, prestacional y seguridad social de los diputados» se fijó con la Ley 1871 de 12 de octubre de 2017, la jurisprudencia precisó que en ese interregno regirían para los mencionados servidores (i) las prestaciones sociales relacionadas en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945 (auxilio de cesantía, pensiones de jubilación e invalidez, seguro por muerte, auxilio por enfermedad, asistencia médica y los gastos de entierro; y, posteriormente, la prima de navidad, conforme al artículo 11 de la Ley 4ª de 196633), a las cuales tenían derecho antes de la Constitución de 1991; y (ii) el régimen de cesantías previsto en los artículos 3º y 4º de la Ley 5ª de 1969 y 13 de la Ley 344 de 1996, y demás normas modificatorias.
Al accionante se le liquidaron las cesantías de los años 2012 y 2013, de acuerdo con las disposiciones que se les aplicaba a los diputados (artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, en armonía con el 11 de la Ley 4ª de 1966), con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1871 de 2017, en la medida en que solo se le tuvo en cuenta la remuneración mensual y la prima de navidad, como único factor; lo cual, no sobra advertir, se mantuvo en el artículo 3º de la aludida Ley 1871, al señalar que los miembros de las asambleas departamentales tendrán derecho a auxilio de cesantías e intereses y prima de navidad.
Así las cosas, comoquiera que las cesantías del demandante, causadas en 2012 y 2013, se liquidaron en atención a los artículos 17 de la Ley 6ª de 1945 y 11 de la Ley 4ª de 1996, disposiciones que las gobernaban transitoriamente, no hay lugar al reajuste pretendido, ni al pago de sanción moratoria. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se 33 «Artículo 11.- Todos los empleados y obreros de la Nación tendrán derecho a una Prima de Navidad o bonificación equivalente a un mes de sueldo que corresponde al cargo en 30 de noviembre de cada año, y será pagada en la primera quincena del mes de diciembre». 22 Expediente 05001-23-33-000-2014-02285-01 (5635-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Adolfo León Palacio Sánchez contra Antioquía – asamblea revocará la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Revócase la sentencia de 19 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control en el proceso instaurado por el señor Adolfo León Palacio Sánchez contra el departamento de Antioquia – asamblea; en su lugar, niéganse las pretensiones de la demanda, conforme a la parte motiva. 2.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS