1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 15001-23-33-000-2017-00190-02 (64.013) Actor: Melba Lucía Fonseca Suárez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Medio de Control de Reparación Directa Asunto: Sentencia Temas: DAÑOS CAUSADOS POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – ERROR JURISDICCIONAL – CARGA ARGUMENTATIVA DEL YERRO – No se configuró. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda.
Según la demanda, la Rama Judicial incurrió en error judicial al proferir la sentencia que definió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la actora en contra del acto administrativo que declaró la insubsistencia del cargo que desempeñaba como tesorera del municipio de Tuta (Boyacá), sin reconocer la estabilidad reforzada que derivaba de su estado de embarazo.
SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia del 14 de marzo de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la actora. 2. El anterior proveído decidió la demanda presentada el 1º de marzo de 20171, por la señora Melba Lucía Fonseca Suárez, en contra de la Nación – Rama Judicial, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos legales son, los siguientes: Pretensiones 3.
La actora pretende la declaratoria de responsabilidad de la demandada y la consecuencial condena al pago de la totalidad de los daños y perjuicios que le fueron ocasionados con el aparente error contenido en la sentencia del 27 de noviembre de 2014, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá, a pesar de declarar la nulidad del acto administrativo de insubsistencia del cargo que 1 Según sello de presentación personal visible a folio 12 del cuaderno 1.
Radicación: 15001-23-31-0002017-00190-02 (64.013) Actor: Melba Lucía Fonseca Suárez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 2 ocupaba dentro de la administración municipal, no ordenó su reintegro conforme lo pretendido a título de restablecimiento del derecho, situación que dio lugar a que se desconociera la estabilidad reforzada derivada de su estado de embarazo. 4.
Por lo anterior, estimó la solicitud indemnizatoria en $1.250’000.000, que comprende los emolumentos que dejó de percibir desde el momento en que se le declaró insubsistente hasta cuando se produzca el reintegro; al lado de ello, solicitó el reconocimiento de una pensión vitalicia de jubilación y, como medida restaurativa, pidió que se presentaran excusas públicas por haber sido despedida en estado de embarazo2.
Hechos 5. Relató la demanda que, el 13 de noviembre de 1997, la señora Melba Lucía Fonseca Suárez se vinculó al municipio de Tuta (Boyacá) como tesorera municipal; sin embargo, a través del decreto 01 del 1º de enero de 1998, la entidad territorial la declaró insubsistente, pese a que se encontraba embarazada. 6. Señaló que, contra la resolución anterior, promovió un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que definió el Juzgado 20 Administrativo de Tunja en sentencia del 30 de noviembre de 2011, oportunidad en la cual negó las pretensiones de la demanda. 7.
En sede de recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia del 27 de noviembre de 2014, revocó el fallo anterior y, en su lugar, declaró la nulidad del acto demandado. Pese a ello, el juez no ordenó el restablecimiento del derecho dirigido al reintegro, argumentando que el cargo era de libre nombramiento y remoción y que la estabilidad derivada del fuero de maternidad era relativa y no se podía extender hasta cuando se profirió esa decisión; así, solo se limitó al pago de salarios durante el tiempo de maternidad y licencia. 8.
En criterio de la actora, no haber ordenado el reintegro constituye un error judicial por incurrir en una vía de hecho, en tanto que desconoció los precedentes jurisprudenciales que constituían normas de derecho -no especificó cuáles- que prohíben expresamente desvincular de un cargo público a una mujer embarazada. 9. Agregó que la decisión cuestionada desconoció disposiciones constitucionales, legales y tratados internacionales que reconocen el fuero de estabilidad reforzada derivado de un estado de gravidez. 10.
Argumentó, además, que el juez concretamente violó normas que regulan el debido proceso, no le dio prevalencia al derecho sustancial sobre el formal, no le 2 Folio 2 del cuaderno 1. Radicación: 15001-23-31-0002017-00190-02 (64.013) Actor: Melba Lucía Fonseca Suárez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 3 dio recta aplicación y protección al derecho al trabajo -artículo 25 de la Constitución Política-, desconoció el régimen jurídico aplicable -Ley 443 de 1998, decretos 1330 y 1567 de 1998, Ley 909 de 2004, que regulan el empleo público- y, de manera basilar, no aplicó la Ley 82 de 1993 que reconoce la especial protección del Estado a la mujer cabeza de familia.
La defensa 11. La Rama Judicial consideró que no se estructuró error judicial, pues su actuación se ajustó a derecho, de allí que el juicio atendió las formalidades propias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y tuvo una acertada valoración probatoria, en aplicación de las reglas de la sana crítica3. Alegatos 12.
Al concluir la etapa probatoria4, el Tribunal corrió traslado para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, oportunidad en la cual ninguno intervino. La decisión 13. Al definir el caso, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda. 14. Según el a quo, la parte actora expuso los mismos argumentos con los cuales fundamentó los cargos de nulidad contra el acto administrativo que controvirtió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la decisión cuestionada, lo cual es completamente desacertado, pues no se puede ventilar la misma controversia que definió el proceso primigenio, en la medida en que la acción reparatoria no puede convertirse en instancia adicional. 15.
Sobre esta base, precisó que la acción de reparación directa no puede emplearse para revivir un debate concluido, ni para volver sobre la definición de las pretensiones que fueron negadas en el proceso primigenio. 3 Folios 58 a 65 del cuaderno 1. 4 En audiencia inicial celebrada el 1º de agosto de 2018 (folios 74 a 82), el Tribunal se pronunció sobre las pruebas aportadas y solicitadas por las partes; así, en lo que se refiere a la parte actora, incorporó las documentales aportadas con la demanda (de los cuales se corrió traslado sin contradicción alguna), a saber: el acta de conciliación extrajudicial de 26 enero de 2017 de la Procuraduría 121 Judicial II para Asuntos Administrativos y la constancia 027 emitida por la misma dependencia el 28 de febrero siguiente (folios 13 a 16).
Al lado de esto, ofició al Juzgado Doce Administrativo de Tunja para que remitiera copia auténtica del proceso seguido bajo la radicación 1998-00498 (lo que se allegó en oficio del 18 de agosto de 2018 y obra en 3 anexos) y decretó la prueba testimonial que se practicó en audiencia del 23 de agosto siguiente (folios 86 y 87, CD de pruebas).) Radicación: 15001-23-31-0002017-00190-02 (64.013) Actor: Melba Lucía Fonseca Suárez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 4 16.
Añadió que vista la sentencia cuestionada, se pudo evidenciar que en ella el juez explicó ampliamente que el empleo desempeñado por la actora era de libre nombramiento y remoción y que la protección de estabilidad reforzada solo se extendía al período de maternidad y licencia, sin que dicha estabilidad comportara la orden de reintegro. 17.
Finalmente, señaló que, si bien la actora alegó que la decisión contentiva de yerro desconoció precedentes jurisprudenciales, lo concreto es que no identificó cuáles y de qué manera lo fueron, de suerte que ese reproche carecía de una elevada carga argumentativa5. II. EL RECURSO INTERPUESTO Sustentación del recurso de apelación 18.
Inconforme con la decisión anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación en el cual solicitó revocar la sentencia, para en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda. 19. En el escrito de apelación, la parte actora sostuvo que “… resulta imposible compartir las opiniones vertidas en la decisión de primera instancia, debido a que se apartan por completo del ordenamiento jurídico, en la comprensión que esta clase de asuntos tiene en la actualidad”.
En respaldo, adujo que el asunto fue analizado en un contexto de extrema formalidad, en el que se sobrepuso las formas sobre lo sustancial. 20. Resaltó que el a quo desconoció precedentes de obligatorio cumplimiento, siendo claro que inobservó aquél de conformidad con el cual la orden de reintegro opera como consecuencia de la estabilidad reforzada por maternidad. 21.
En proveído del 12 de julio de 20196, esta Corporación admitió el recurso de apelación y, el 30 de septiembre siguiente, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto7, oportunidad en la cual este último, como único interviniente, solicitó confirmar la sentencia recurrida, por considerar que la providencia cuestionada no incurrió en ningún error fáctico o jurídico y que, por el contrario, el operador judicial reconoció las prestaciones debidas durante el período de maternidad y licencia, sin que a ello pudiera extenderse su reintegro, pues atendiendo la naturaleza del cargo -libre nombramiento y remoción-, el nominador podía ejercer su facultad discrecional para declarar la insubsistencia del cargo. 5 Folios 93 a 105 del cuaderno principal. 6 Folio 117 del cuaderno principal. 7 Folio 120 del cuaderno principal.
Radicación: 15001-23-31-0002017-00190-02 (64.013) Actor: Melba Lucía Fonseca Suárez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 5 III. C O N S I D E R A C I O N E S 22. No existiendo razones o motivos que conduzcan a la Sala a declarar una nulidad o a volver sobre la definición de su competencia, se procede a resolver el recurso de apelación indicado.
Problema jurídico 23. Dentro del marco del recurso de apelación propuesto, el debate jurídico se contrae a verificar si la sentencia del 27 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá adolece del denominado error judicial por desconocimiento de preceptos normativos o precedentes jurisprudenciales atinentes al fuero de maternidad reforzado, el cual, según la actora, la amparaba en el momento en que se declaró la insubsistencia del cargo que ocupaba en la administración municipal. 24.
Con este propósito, la Sala parte por insistir que el error judicial, como título de imputación de responsabilidad del Estado, comporta la exigencia de certeza respecto del ejercicio abiertamente irregular, arbitrario o erróneo de la actividad jurisdiccional y que se materializa en decisiones contrarias a derecho por carecer de una justificación coherente, razonable o jurídicamente atendible. 25.
Para ello, la labor del juez administrativo no está llamada a debatir controversias propias del juicio primigenio, pues no se trata de asimilar el ejercicio de verificación a una instancia adicional del mismo o que el juez de la reparación dirija su actividad discursiva acerca de si comparte o no las motivaciones realizadas por el funcionario judicial cuestionado, menos para confirmar el acierto o no de la providencia, pues ello implicaría transgredir el principio de la cosa juzgada. 26.
Esta Subsección ha señalado que la parte interesada en obtener la declaratoria de responsabilidad bajo los lineamientos de este título jurídico, tiene que establecer con claridad y precisión cuál o cuáles son los yerros (de hecho o de derecho) que contiene la providencia acusada y su necesario efecto sobre la misma, pues solo de esa manera puede determinarse la existencia de un daño antijurídico. 27.
De allí que si se acusa la decisión como contentiva de un error de derecho, el actor debe establecer, por lo menos, un señalamiento de las normas o precedentes que considera transgredidos y una explicación sucinta de la manera cómo lo fueron, mientras que si se trata de un error de hecho, deberá entenderse cuáles fueron las pruebas sobre las que recayó el yerro en la actividad probatoria y por qué con ello se transgredió la ley.
No se trata, de todas maneras, que la argumentación aludida fluya como una tercera instancia, pues, se insiste, el objeto preciso de este medio de control no es otro que el error judicial y no las razones de derecho que se debatieron en el proceso judicial generador de la providencia que se cuestiona. Radicación: 15001-23-31-0002017-00190-02 (64.013) Actor: Melba Lucía Fonseca Suárez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 6 28.
A lo anterior, debe agregarse que la crítica de la providencia contentiva del supuesto error judicial se refiera directamente a las bases importantes y decisivas en la construcción jurídica sobre la cual se asienta la decisión. De ahí que si el blanco de ataque se hace bajo los supuestos que delinea a su mejor conveniencia el demandante y no a los que objetivamente constituyen el fundamento nuclear de la providencia, se configura una carencia demostrativa de la imputación jurídica, lo que confluiría en un fallo denegatorio de pretensiones. 29.
Y, es que en este punto debe recordarse que el juez al definir un conflicto, declara el mejor derecho, esto es, aquel que soportado en la constitución, la ley, el negocio jurídico o las demás fuentes del derecho, es merecedor de la tutela del Estado, lo que descarta que quien no es favorecido con una determinada decisión pueda entonces alegar que se ha incurrido en un error por el simple prurito de no obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones. 30.
En esa dirección, esta Subsección8 ha considerado que para romper con la presunción de legalidad y, más que ésta, de legitimidad que ampara a las decisiones judiciales, es imperioso que el juez administrativo se cerciore que, de existir un yerro en la decisión, este sea trascendente, es decir, que tenga la vocación de modificar el sentido de esta, y suficiente, esto es, que destruya todos los fundamentos o la ratio decidendi del pronunciamiento9, pues, de lo contrario, la providencia todavía se mantendría incólume. 31.
Las precisiones antecedentes imponen una alta carga demostrativa y certeza y, con esto, de prueba, por quien pueda estar interesado en que se declare la responsabilidad del Estado por error jurisdiccional, no bastando circunscribir su actividad discursiva, de acusación o probatoria, a reiterar aquello que fue objeto del análisis de su causa procesal, pues de lo que se trata es de desabrigar la decisión del manto de legitimidad, no de manera inopinada, sino con sujeción a requisitos previamente establecidos, cuya finalidad no es otra que trazar los linderos de la litis para efectos de que sea decidida por el juez de lo contencioso administrativo sin entrar a suplantar la esfera de juicio del juez natural de la controversia antecedente. 32.
Desde esta perspectiva, ha de considerarse que en el evento sub examine, la parte actora no cumplió la carga de suficiencia argumentativa del yerro que invocó y, en consecuencia, sus alegaciones no logran desvirtuar la presunción de legitimidad que abrigó la decisión cuestionada. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de diciembre de 2019, expediente 45.602. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 8 de mayo de 2020, exp. 51.674.
C.P.: María Adriana Marín. Radicación: 15001-23-31-0002017-00190-02 (64.013) Actor: Melba Lucía Fonseca Suárez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 7 33. En efecto, pese a que fue incisiva en señalar que por haberse negado el reintegro se desconocieron normas que llevaron a afectar el fuero de maternidad que la amparaba, lo cierto es que no dirigió su actividad discursiva a reflexionar sobre la manera en que ellas fueron infringidas y cómo tal desconocimiento quebrantó las bases fundantes de la decisión cuestionada.
Incluso, indicó que se violentó el contenido de la Ley 82 de 1993 que trata sobre la protección a las mujeres cabeza de familia, cuando lo concreto es que su ataque comportó el fuero de maternidad, sin que haya indicado entonces como la trasgresión normativa que adujo lesionó la referida protección. 34. De otro modo, la parte actora alegó que se desconocieron precedentes jurisprudenciales sobre la estabilidad reforzada por fuero de maternidad en servidores públicos, pese a lo cual no mencionó cuál o cuáles fueron estos precedentes ni cómo los mismos constituían reglas de derecho que resultaban atendibles para la resolución del caso concreto, sin que en esta materia quepa una definición oficiosa por parte del juez de la responsabilidad. 35.
Con todo, de una lectura integral de la providencia cuestionada, la Sala encuentra que la sentencia del 27 de noviembre de 2014 no adolece de error judicial, pues, en primera medida, el Tribunal Administrativo de Boyacá, con suficiencia argumentativa y con fundamento en las normas aplicables y apartes jurisprudenciales atendibles, consideró que, por la naturaleza del cargo que desempeñaba la actora, esto es, de libre nombramiento y remoción -cuyo vínculo surge del alto grado de confianza-, el nominador contaba con discrecionalidad para declarar su insubsistencia, mediante acto administrativo. 36.
No obstante lo anterior, el juez reconoció el amparo constitucional a la maternidad que cubría a la actora -contrario a los señalamientos de la demanda-, pues al momento de su desvinculación se encontraba en esa condición y de ello era conocedor el nominador previamente; así, en primacía a la protección especial a fuero que la amparaba -protección que aclaró era de estirpe constitucional, legal y convencional- declaró la nulidad del acto administrativo de insubsistencia y, como consecuencia, a título de restablecimiento, ordenó el pago de los salarios y prestaciones a favor de aquélla desde la fecha de su desvinculación hasta el nacimiento del hijo y desde este momento reconoció 12 semanas más por concepto de licencia de maternidad. 37.
Luego, en torno al reintegro solicitado, indicó que la garantía del fuero de maternidad amparaba el pago de los emolumentos correspondientes a su estado de embarazo y a su licencia de maternidad, como lo indicaba la norma, de manera que la estabilidad derivada del fuero era relativa y no se podía extender hasta el momento en que se produjo la decisión, pues para ese momento las condiciones del fuero ya no producían efectos.
Radicación: 15001-23-31-0002017-00190-02 (64.013) Actor: Melba Lucía Fonseca Suárez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 8 38. Las consideraciones del a quem al punto del objeto de derecho que debía decidir no encuentran reparo para la Sala y las razones que esgrimió la actora para controvertirlas como contentivas de error -las cuales, además, evidentemente carecen de suficiencia argumentativa- no se sobreponen a las del operador judicial con las cuales abrigó la legitimidad de su decisión, lo que impone confirmar la sentencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda.
Condena en costas 39. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil, actualmente CGP. En este orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 de esta codificación10, la Sala condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, toda vez que en esta providencia se resuelve desfavorablemente el recurso de apelación que propuso. 40.
Adicionalmente, considerando que el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016 - aplicable a este asunto, en consideración a la fecha de presentación de la demanda, esto es, 1º de marzo de 2017-, la Sala condenará, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a tres (3) S.M.L.M.V., la cual correrá con cargo a la parte demandante y en favor de la Nación – Rama Judicial.
PARTE RESOLUTIVA 41. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, el 14 de marzo de 2019. 10 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código”. Radicación: 15001-23-31-0002017-00190-02 (64.013) Actor: Melba Lucía Fonseca Suárez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Medio de control de reparación directa 9 SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte actora, para lo cual se fija por concepto de agencias en derecho, la suma de tres (3) S.M.L.M.V., a favor de la Nación -Rama Judicial.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.