1 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00420-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-00420-00 Accionante: Deyanira Correcha Cabrera Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y, otros Temas: Acción de Tutela contra providencia judicial dictada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que confirmó sentencia anticipada, donde se declaró probada la excepción de cosa juzgada.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Deyanira Correcha Cabrera, mediante apoderado, en contra del Juzgado 57 Administrativo de Bogotá, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR.

ANTECEDENTES La señora Deyanira Correcha Cabrera, mediante apoderado, instauró acción de tutela, en aras de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso, el cual considera vulnerado por el Juzgado 57 Administrativo de Bogotá, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR.

HECHOS Manifestó la señora Deyanira que presentó demanda del medio de control de 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00420-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR, donde solicitó la nulidad de la Resolución núm. 1442 de 11 de marzo de 2013 y del Oficio núm. 619722 de 15 de diciembre de 2020, por reparto le correspondió al Juzgado 57 Administrativo de Bogotá, quien mediante el auto del 11 de febrero de 2022 corrió traslado para alegatos de conclusión e indicó que iba a proferir sentencia anticipada, contra esta actuación interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. La señora Deyanira considera que las accionadas vulneran su derecho fundamental al debido proceso, dado que, en primer lugar, el Juzgado profirió sentencia anticipada sin haber agotado la etapa probatoria, pues, esta solicitó decretar y practicar los testimonios de los señores Luz Mila Barrero Reyes, Carlos Arturo Díaz y Otilia Leal; sin embargo, aún no han fijado fecha y hora para ser escuchados en declaración bajo la gravedad del juramento, desconociendo así el artículo 182 A del CPACA, modificado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 y, en segundo lugar, el despacho no corrió traslado de las excepciones presentadas por la apoderada de CASUR, tal y como lo contempla el parágrafo 2.° del artículo 175 ibidem.

Por otro lado, adujo que si bien el Juzgado declaró la cosa juzgada propuesta por CASUR fue respecto de la Resolución núm. 1442 de 11 de marzo de 2013, de ahí que, “la demanda debe continuar con el estudio de legalidad frente al oficio No. 619722, del quince (15) de diciembre de 2020, es un acto definitivo como respuesta de CASUR, al no dar la oportunidad de presentar ningún recurso, y que es de control del Juez administrativo.

Oficio como respuesta al Derecho de petición presentado en dicha entidad el día 25 de noviembre de 2020, radicado 202022000485272-Id: 613447. Y que también se solicitó se decrete su nulidad, en las pretensiones de la demanda”. PRETENSIONES Solicitó que se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificar su decisión y, en consecuencia, declarar la nulidad del Oficio núm. 619722 de 15 de diciembre de 2020 y condenar a CASUR a reconocer y pagar la sustitución pensional de retiro a la accionante. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00420-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, pidió revocar y/o dejar sin efectos todas las providencias que se llevaron a cabo a partir del 11 de febrero de 2022.

TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente y el 31 de enero de 2024 se dispuso su admisión y se ordenó la notificación de las autoridades accionadas. POSICIÓN DE LAS ACCIONADAS El Juzgado 57 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda rindió informe donde solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que no se evidencia transgresión del derecho al debido proceso de la accionante, para lo cual señaló que no se negó la práctica de pruebas, sino que antes de evaluar las mismas era necesario resolver la excepción de la cosa juzgada propuesta por CASUR, por lo cual, no era procedente anticipar la etapa probatoria.

Por otro lado, expuso que la secretaría del despacho no corrió traslado de la excepción de cosa juzgada, dado que, el demandado remitió al correo de notificación de la parte actora la contestación y las excepciones propuestas, por lo que, está tuvo conocimiento de las mismas desde el 3 de agosto de 2021, fecha a partir de la cual pudo haber ejercido su derecho de defensa.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A allegó informe donde solicitó que se niegue la acción de tutela, dado que, en primer lugar, el escrito no expone ninguna causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en segundo lugar, adujo que la accionante pretende buscar una tercera instancia, pues solo se limitó a alegar su inconformidad con la decisión tomada, sin indicar de qué manera esta le transgrede su debido proceso.

Adicionalmente, mencionó que en el proceso ordinario con radicado 11001-33-42- 057-2021-00005-02 se configuró la cosa juzgada, pues guarda identidad de partes, hechos y pretensiones con el expediente 11001-33-35-019-2015-00432-00. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR allegó informe 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00420-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co donde solicitó por un lado, su desvinculación de la acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva y, por otro lado, que se nieguen las pretensiones de la accionante, pues se configuró la cosa juzgada por identidad de partes, objeto y causa, ya que este mismo asunto ha sido conocido en varias instancias.

CONSIDERACIONES DE LA SALA A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, para lo cual se abordará I) la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) el caso concreto. I) Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.

(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.

(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00420-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).

(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00420-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II) Caso concreto La señora Deyanira solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual estima vulnerado por el Juzgado 57 Administrativo de Bogotá, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR, dado que se profirió sentencia anticipada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-057-2021-00005-00 [02], sin previamente haber practicado las pruebas testimoniales solicitadas por la accionante en la demanda.

Se precisa que, la providencia que será objeto de análisis en la presente acción de tutela, es la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A el 6 de septiembre de 2023, pues fue la actuación que le puso fin al proceso antes referenciado. Aclarado lo anterior, se tienen por cumplidos los requisitos de procedencia, pues a) la relevancia constitucional está dada por el derecho fundamental invocado como vulnerado por la providencia cuestionada; b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia; d) no se invoca una irregularidad procesal y e) la tutela no se dirige contra un fallo de tutela.

Pues bien, para poder emitir un pronunciamiento con respecto a la anterior inconformidad, es necesario analizar el argumento que utilizó la autoridad judicial accionada en la providencia del 6 de septiembre de 2023, por medio de la cual confirmó la sentencia del 6 de diciembre de 2022 proferida por el Juzgado 57 Administrativo de Bogotá, que declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso.

Así, se observa que el Tribunal en primer lugar, señaló que los argumentos del recurso de apelación se basaron en que existían pruebas pendientes por practicar y que no se había corrido traslado de las excepciones propuestas por CASUR, por lo tanto, el Juzgado no podía proferir sentencia anticipada. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00420-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la autoridad judicial accionada precisó que sobre la anterior discusión no se iba a pronunciar, ya que esta situación ya había sido analizada en auto del 24 de noviembre de 2022,3 por medio del cual resolvió el recurso de queja que interpuso la accionante en contra de la providencia del 13 de mayo de 2022, que no repuso la decisión del 11 de febrero de 2022, mediante la cual el Juzgado corrió traslado para alegatos de conclusión; anunció que iba a dictar sentencia anticipada, con fundamento en el numeral 3.° del artículo 182 A del CPACA, modificado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 y negó por improcedente la apelación. El Tribunal, entonces, previo a examinar de fondo el asunto concerniente al derecho de la demandante, a la sustitución de la asignación de retiro que reclama, abordó el problema planteado acerca de si, conforme a lo concluido por el a-quo; en el presente asunto, efectivamente se configuró el fenómeno de la cosa juzgada.

Dicho lo anterior, el juez de segunda instancia trajo a colación la norma y la jurisprudencia4 aplicable en relación con la figura de la cosa juzgada, a fin de indicar que contrario a lo señalado por la accionante en el recurso de apelación, esta resulta plenamente aplicable en asuntos concernientes al reconocimiento de la pensión y la sustitución de la misma y “no encuentra ningún tipo de condicionamiento adicional a la identidad de partes, petitum y causa petendi a las que se aludió en precedencia”.

Seguidamente realizó un recuento fáctico exponiendo que por Resolución núm. 5327 de 29 de octubre de 1976 se le reconoció al causante5 la asignación de retiro; la accionante el 13 de febrero de 2012 solicitó ante CASUR la sustitución de la pensión, la cual fue concedida a través de la Resolución núm. 2302 de 27 de abril de 2012; no obstante, esta fue revocada por la Resolución núm. 1442 de 11 de marzo de 2013. 3 “DECLARAR bien negado el recurso de apelación presentado contra el auto del 11 de febrero de 2022, por medio del cual el Juzgado 57 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Segunda anunció que iba a dictar sentencia anticipada con fundamento en el numeral 3 del artículo 182 A del CPACA modificado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia” 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter.

Bogotá, D. C., 25 de mayo de 2023. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Expediente: 76001-23-33-000-2018-00493-01 (4186-2022). 5 Falleció el 19 de diciembre de 2011 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00420-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el 10 de octubre de 2013, la accionante solicitó la revocatoria del Oficio núm. 22 de enero de 2013 (sic), que le comunicó la exclusión de la nómina de pensionados, esta petición fue negada a través del Oficio núm. GST 4014 de 9 de enero de 2014, de ahí que, la señora Deyanira presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CASUR, con radicado 11001-33-35-019- 2015-00432-00, a fin de obtener la nulidad de la Resolución núm. 1442 de 11 de marzo de 2013.

El Juzgado 19 Administrativo de Bogotá el 23 de mayo de 2017 negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada en segunda instancia el 12 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Que posteriormente, la accionante presentó una nueva solicitud ante CASUR tendiente a lograr el reconocimiento y pago de la asignación de retiro, sobre esta la entidad le indicó mediante el Oficio núm. 619722 de 15 de diciembre de 2020 que no era posible resolverla hasta tanto no “demuestre ante un juez competente que sí tuvo convivencia con el causante hasta el fallecimiento del mismo, para lo cual deberá allegar fallo judicial a favor de su poderdante para realizar el reconocimiento de la prestación a que cree tener derecho”.

Frente al caso concreto, señaló que una vez revisado el fundamento jurídico y fáctico concluyó que se configura la cosa juzgada, dado que, en primer lugar, existe identidad de partes, pues, tanto en el proceso 11001-33-35-019-2015-00432-00 como en el 11001-33-42-057-2021-00005-00 [02] la parte demandante es la señora Deyanira Correcha Cabrera y la demandada es CASUR; en segundo lugar, de objeto, ya que en ambos expedientes formuló como pretensión la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 1442 de 11 de marzo de 2013, ahora, respecto a los otros actos demandando dijo: (…) en uno y otro proceso se demandaron otros y distintos actos administrativos, lo cual implicaría que, en principio, todos los actos acusados en ambos procesos no guarden estricta identidad, pues fueron producto de diferentes reclamaciones administrativas elevadas por la demandante en distintas oportunidades con el fin que le sea reactivado el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro, esa sola circunstancia no implica que per se no haya identidad de objeto entre ambos procesos, puesto que, en últimas y en lo determinante al sub lite, lo resuelto en todos los actos administrativos demandados de los dos (2) procesos consistió básicamente en la decisión de que, posterior a la revocatoria de la sustitución de la asignación de 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00420-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co retiro, no se accedería nuevamente a la demandante al reconocimiento de dicha prestación (…)” Es decir que, en ambos procesos el restablecimiento es el mismo, el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro, y, en tercer lugar, hay identidad de causa, toda vez que, se cuestiona la legalidad de la Resolución núm. 1442 del 11 de marzo de 2013, que revocó la sustitución de la asignación de retiro.

Por lo anterior, la autoridad judicial accionada decidió confirmar la sentencia del 6 de diciembre de 2022, que declaró probada la excepción de la cosa juzgada y dio por terminado el proceso. Así las cosas, esta Subsección no evidencia la configuración de algún defecto y tampoco la transgresión del derecho fundamental al debido proceso, sino que, por el contrario, advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A adoptó la providencia que aquí se controvierte, luego de analizar los fundamentos fácticos y jurídicos del caso, lo que le permitió concluir que se materializó la figura de la cosa juzgada, en la medida en que, existe identidad de partes, objeto y causa entre el proceso 11001-33-35-019-2015-00432- 00 y el 11001-33-42-057-2021-00005-00, pues en ambos se busca la nulidad del acto administrativo que revocó la sustitución de la asignación de retiro y, respecto del Oficio núm. 619722 de 15 diciembre de 2020 expuso que este no consagra hechos nuevos, sino que se basa en similares planteamientos, como lo es el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro, tema que ya fue resuelto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Negar el amparo solicitado por la señora Deyanira Correcha Cabrera, por los motivos expuestos en esta providencia. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00420-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. HAPC