CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06376-01 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP- Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C, Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – no se cumple requisito general de subsidiariedad / Reiteración de jurisprudencia / Recurso Especial de Revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La Sala decide las impugnaciones presentadas por la UGPP y por la señora María Rosaura Valbuena de Clavijo contra la sentencia proferida el 20 de enero de 2023, por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 29 de noviembre de 20221, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, por conducto del subdirector de defensa judicial pensional, interpuso acción de tutela contra el Juzgado 29 Administrativo Oral de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con el fin de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso «en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional», supuestamente vulnerado con las providencias dictadas, respectivamente, el 6 de septiembre de 2021 y 8 de junio de 2022.
Formuló las siguientes pretensiones: 1 Se advierte que, el 21 de febrero de 2023, el proceso ingresó al despacho de la magistrada ponente para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06376-01 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Teniendo en cuenta que buscamos la protección del erario, es pertinente solicitar: Principales: Primero. Sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. - Oral, Sección Segunda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, al ordenar reconocer y pagar pensión de sobrevivientes del causante a la señora Aracely Mendieta de Valderrama quien no tiene derecho a la misma.
Segundo. Consecuentemente: a.- Dejar sin efectos la decisión del 06 de septiembre de 2021 y del 08 de junio de 2022 proferidas por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. - Oral, Sección Segunda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, dentro del proceso contencioso No. 11001333502920150001800 por la flagrante vía de hecho y el abuso palmario del derecho en que incurrieron los estrados judiciales al reconocer erradamente la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Aracely Mendieta de Valderrama quien no reunió los requisitos fijados por el artículo 13 de la ley 797 de 2003 y reiterados en la sentencia C-515 de 2019 para ser beneficiaria de esa prestación. b.- Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, que proceda a dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es negando las pretensiones solicitadas por la señora Aracely Mendieta de Valderrama dentro del proceso contencioso N° 11001333502920150001800, por encontrar que la señora Aracely Mendieta no tiene derecho a reconocimiento pensional de sobrevivencia alguno. Accesorias: En caso de que esa H. Magistratura determine que en este caso procede otro medio de defensa judicial solicitamos: Primero. Amparar de manera transitoria los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. - Oral, Sección Segunda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, al ordenar reconocer la pensión de sobrevivientes a la señora Aracely Mendieta de Valderrama quien no tiene derecho a la misma.
Segundo. Consecuentemente a lo anterior suspender el cumplimiento de las sentencias del 06 de septiembre de 2021 y 08 de junio de 2022 dictadas por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. - Oral, Sección Segunda y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C dentro del proceso contencioso del 2015-00018 para evitar la configuración de un perjuicio irremediable al erario equivalente al pago de más de $100.437.395 m/cte, entre mesadas pensionales, retroactivos, que se ordenan cancelar a favor de la señora Aracely Mendieta de Valderrama, mientras se resuelve la actuación judicial que esa H. Corporación determine debemos iniciar para controvertir la legalidad de las órdenes impartidas en esa sentencia de casación. Como medida provisional solicitó lo siguiente: Radicación: 11001-03-15-000-2022-06376-01 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Conforme a las situaciones graves que se ponen de presente ante su Despacho, solicitamos se suspenda la ejecución de las sentencias del 06 de septiembre de 2021 y 08 de junio de, mientras se resuelve esta acción constitucional de amparo en aras de evitar la configuración de un perjuicio que se generará con el pago por concepto de mesadas pensionales, retroactivo que equivale aproximadamente a la suma de $100.437.395 m/cte más las mesadas pensionales que se causan en adelante mes a mes a la cual la señora Aracely Mendieta de Valderrama no tiene derecho y que por el contrario hace que se ponga en peligro el erario ya que de encontrar procedente la configuración de los defectos aquí enlistados y la procedencia de esta tutela para dejar sin efectos la orden censurada, generará que cualquier pago que se haga no podrá ser recuperado en virtud del principio de buena fe que amparará a la señora Aracely Mendieta pero que irá en contra del Sistema Pensional que estamos buscando proteger con esta acción constitucional. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente digital se extraen los siguientes hechos: Con ocasión de la muerte del señor Antonio María Valderrama, mediante la Resolución RDP 021481 de 2014, se reconoció la pensión de sobrevivientes a favor de la menor Niyired Valderrama Valbuena y se negó el reconocimiento a las señoras María Rosaura Valbuena Clavijo y Aracely Mendieta de Valderrama, quienes manifestaron ser, respectivamente, compañera permanente y cónyuge del causante.
Inconformes con lo anterior, las mencionadas señoras interpusieron recurso de reposición y, en subsidio de apelación, los cuales fueron negados por medio de las resoluciones RDP 024969 y 027289 de 2014. Posteriormente, mediante Resolución RDP 36623 de 2017, se ordenó la redistribución de la pensión de sobrevivientes en un 50% a favor de la menor Niyired Valderrama Valbuena, dejando en suspenso el 50% restante por lo que le pudiere corresponder a las solicitantes María Rosaura Valbuena Clavijo y Aracely Mendieta de Valderrama, en calidad de cónyuge o compañera permanente, mientras se dirimía judicialmente la controversia existente entre estas.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Aracely Mendieta de Valderrama demandó a la UGPP con el fin de que se declarara la nulidad de la resolución RDP 027289 de 5 de septiembre de 2014, proceso del cual conoció el Juzgado 29 Administrativo Oral de Bogotá que, en providencia del 6 de septiembre de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06376-01 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Contra la anterior decisión, la UGPP y la señora María Rosaura Valbuena Clavijo interpusieron sendos recursos de apelación, resueltos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el que, en fallo del 8 de junio de 2022, confirmó la sentencia de primera instancia y la adicionó, en el sentido de declarar la nulidad también de las Resoluciones RDP 021484 y 024969 de 2014. 1.3.
Argumentos de la tutela Para la UGPP, en las providencias del 6 de septiembre de 2021 y 8 de junio de 2022, el Juzgado 29 Administrativo Oral de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, incurrieron en defecto fáctico y sustantivo por interpretación errónea del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, toda vez que la señora Aracely Mendieta de Valderrama no acreditó los 5 años de convivencia inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante, aunado al hecho a que tampoco puede ser tomada como una cónyuge con separación de hecho pues la sociedad conyugal con el señor Antonio María Valderrama fue disuelta a través de sentencia del 27 de abril de 1985 del Juzgado 3 Civil de Ibagué, nota marginal que quedó en el registro civil de matrimonio.
Asimismo, alegó el desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia C-515 de 2019, mediante la cual la Corte Constitucional fue clara frente al tema de reconocimiento prestacional de sobrevivencia de cara a la exigencia de sociedad conyugal vigente para los cónyuges con separación de hecho. También adujo que las providencias atacadas incurrían en violación directa de los artículos 13, 29, 230 y 243 de la Constitución Política, por dar un trato preferencial a la señora Aracely Mendieta de Valderrama, frente a otras personas con similares solicitudes a las que se les ha negado el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por incumplimiento del artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
Finalmente expuso que, en el caso concreto, se cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que el recurso extraordinario de revisión no resultaría eficaz por no evitar la consumación del perjuicio irremediable, toda vez que no Radicación: 11001-03-15-000-2022-06376-01 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia admite medidas provisionales, por lo que se tendría que pagar el retroactivo de una prestación que no le asiste a la señora Aracely Mendieta de Valderrama. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 2 de diciembre de 2022, el despacho sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo y ordenó que aquel se notificara a los magistrados de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al juez 29 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, como demandados; y, en calidad de terceras con interés, a las señoras Aracely Mendieta de Valderrama y María Rosaura Valbuena de Clavijo.
En la misma providencia se negó la medida provisional solicitada por la parte actora. 2.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por conducto de una de sus magistradas, se limitó a aportar el fallo de segunda instancia atacado y a manifestar que del mismo se podía evidenciar la inexistencia de vulneración alguna a los derechos fundamentales de la UGPP. 2.3.
La señora Aracely Mendieta de Valderrama, por conducto de apoderado judicial, realizó un resumen de los hechos y señaló que las circunstancias por las cuales el causante y la señora Mendieta vivían en ciudades diferentes, fueron debidamente sustentadas y avaladas en el proceso, así como el tema de separación de bienes «que obedeció, a que el difunto tenía permanentemente aventuras sentimentales fugaces, que hacían desconfiar de un riesgo del patrimonio de la familia, por ende, decidieron de mutuo acuerdo hacer esta separación de bienes, pero de ninguna manera deshacer su vínculo matrimonial, el cual permaneció intacto o incólume hasta la muerte del señor Antonio María Valderrama».
Por lo anterior, solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de la referencia, pues, contrario a lo expuesto en la tutela, la señora Mendieta de Valderrama sí cumplía con los parámetros legales para acceder a la pensión de sobreviviente, tal como se demostró en el proceso ordinario que culminó con las providencias que hoy se impugnan, sin que se evidenciara arbitrariedad alguna Radicación: 11001-03-15-000-2022-06376-01 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia por parte de los despachos judiciales demandados. 2.4.
El Juzgado 29 Administrativo Oral de Bogotá, por conducto de su titular, rindió el informe respectivo y solicitó que se declarara improcedente la tutela al no cumplir los requisitos generales de procedencia contra providencias judiciales de la relevancia constitucional y subsidiariedad, así como tampoco se demostró la configuración de alguna de las causales específicas de procedibilidad, por lo que no se evidenciaba ninguna afectación de los derechos fundamentales de la actora. 2.5.
La señora María Rosaura Valbuena de Clavijo guardó silencio. 3. Fallo Impugnado La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante providencia del 20 de enero de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que la tutela carecía del requisito de la subsidiariedad, toda vez que la parte actora tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión, establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que, precisamente, trata sobre la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, mecanismo idóneo para controvertir las decisiones atacadas y del cual la UGPP no ha hecho uso, sin que proceda la tutela como medio transitorio al no configurarse un perjuicio irremediable. 4.
Impugnaciones 4.1. La señora María Rosaura Valbuena de Clavijo impugnó la anterior decisión, para lo cual manifestó que los despachos accionados realizaron una interpretación y aplicación rígida de la norma, sustrayéndose de sus deberes y facultades discrecionales lo que generó consecuencias contrarias a las finalidades perseguidas por el legislador.
Asimismo, realizó una síntesis de los testimonios rendidos y los documentos aportados al proceso ordinario que lograban demostrar la convivencia entre ésta y el causante por más de 20 años como compañeros hasta el día del fallecimiento del señor Antonio María Valderrama, lo que desvirtuaba las afirmaciones de la señora Aracely Mendieta, por lo que no comparte lo resuelto en las providencias atacadas y solicitó que se amparen los derechos deprecados en la acción de la referencia. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06376-01 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 4.2.
Por su parte, la UGPP reiteró los argumentos expuestos en la tutela y manifestó que, contrario a lo expuesto por el a quo, se había demostrado la configuración de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la tutela, toda vez que, aunque se pueda acceder al recurso extraordinario de revisión, las decisiones judiciales deben ser acatadas en su totalidad generando así un grave detrimento a los recursos del sistema general de pensiones y su sostenibilidad financiera, por lo que si no se accede a las pretensiones de forma principal, la tutela debe proceder de forma transitoria.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Precisa la Sala que la impugnación presentada por la señora María Rosaura Valbuena de Clavijo se refirió a su descontento con las providencias atacadas, mas no se hizo alusión o se argumentó inconformidad alguna respecto del fallo de tutela de primera instancia. Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 20 de enero de 2023, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Para el efecto, primero se analizará si en el caso concreto la solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de la tutela, particularmente, el de la subsidiariedad. Solo en el evento de superar este y los demás requisitos, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si las autoridades judiciales accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de la UGPP. 2.
Análisis de la Sala De entrada, la Sala anticipa que confirmará el fallo impugnado porque la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad. Como se sabe, dicha consecuencia emerge cuando el interesado deja de ejercer o tiene a su disposición otros mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales.
En el caso concreto, la UGPP considera que en las providencias del 6 de septiembre de 2021 y 8 de junio de 2022, el Juzgado 29 Administrativo Oral de Radicación: 11001-03-15-000-2022-06376-01 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, incurrieron en desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y defecto fáctico, al ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la señora Aracely Mendieta de Valderrama, cuando esta no cumplió en su totalidad los requisitos contemplados para tal fin en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
Pues bien, tal como lo expuso el a quo, si la UGPP estima que las decisiones objeto de censura se profirieron de manera irregular contrariando la ley y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, puede acudir al recurso especial de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. De esta manera la habilitó a hacerlo la sentencia SU-427 de 2016.
En esa sentencia, la Corte Constitucional dijo que el Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política, dispuso que “la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados” (se destaca).
Agregó la Corte que, aunque ese precepto constitucional no ha sido desarrollado mediante una ley, el ordenamiento jurídico consagra para esos fines el recurso especial de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 20032, y conforme el artículo 251 del CPACA ese mecanismo debe presentarse dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. 2 “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
(Apartes tachados fueron declarados inexequibles a través de sentencia C-835 de 2003). Radicación: 11001-03-15-000-2022-06376-01 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Por eso, en ese fallo el Tribunal Constitucional señaló que «…ante la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho [o contrariando la ley], son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución».
En este orden de ideas, la UGPP cuenta con otro medio de defensa al que puede acudir para solicitar que se revisen las providencias judiciales que cuestiona, para lo cual está en tiempo; exponer allí sus argumentos y demostrar por qué considera que el reconocimiento pensional ordenado por el Juzgado 29 Administrativo Oral de Bogotá y la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contraría la ley y si, como afirma, se le vulneró su derecho al debido proceso, en razón a que la señora Aracely Mendieta de Valderrama no cumplía con los requisitos exigidos por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente.
Tan es así que, en la impugnación, la misma entidad actora solicitó que, si no se accedía a las pretensiones de la tutela de forma principal, se hiciera de forma transitoria mientras presenta el mencionado recurso, el cual, conforme lo dispone el artículo 249 del CPACA, le correspondería conocer a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
En conclusión, la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) carece del requisito de la subsidiariedad, sin que se hubieran comprobado factores de urgencia, gravedad, inminencia e impostergabilidad, como para que se pueda soslayar el cumplimiento del referido presupuesto general de procedencia y utilizar la acción de tutela como mecanismo transitorio, a efectos de evitar un perjuicio irremediable que amenace la sostenibilidad financiera del sistema pensional con ocasión de las decisiones de las autoridades judiciales accionadas y que, a su vez, haga necesaria la intervención urgente del juez constitucional.
Encuentra la Sala, además, que los argumentos de la UGPP, relacionados con la afectación del patrimonio público, la violación del principio de sostenibilidad fiscal y el supuesto abuso del derecho, son justamente los que le permiten ejercer el Radicación: 11001-03-15-000-2022-06376-01 Demandante: UGPP Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia recurso especial de revisión, máxime si se tiene en cuenta que este tiene como propósito reducir el déficit fiscal para mantener la viabilidad del sistema pensional, por lo tanto, ni siquiera de manera transitoria procede el amparo constitucional.
Así las cosas, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela promovida por la UGPP, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones expuestas en la presente providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 20 de enero de 2023, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Ausente con excusa VF Esta providencia fue discutida en Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidado r.aspx.