CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: JESÚS ANTONIO ESCOBAR GUTIÉRREZ Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE AMAGÁ Y OTROS Tema: Afectación de inmueble.
Explotación irregular de mina de carbón. Omisión de autoridad municipal por no suspender actividades de explotación minera ilegal. Fuero de atracción por factor de conexidad. No se probó la falla del servicio. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Antioquia, que declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa.
I. SÍNTESIS DEL CASO El 23 de enero de 1992, Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García adquirieron un predio en el municipio de Amagá (Antioquia), el cual denominaron “Loresant”. Dicho predio, según lo narrado en la demanda, colindaba con unos terrenos que habían sido entregados en concesión a las sociedades Industrial Huellera S.A y Cerámicas Aragón S.A. para realizar actividades de explotación minera.
Posteriormente, en fecha indeterminada, Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque, terceros ajenos a las sociedades antes mencionadas, empezaron a explotar, sin autorización alguna, una mina ubicada en uno de los terrenos que había sido dados en concesión a la sociedad Cerámicas Aragón S.A., lo que, a juicio de los demandantes, ocasionó que desde el año 2000 su propiedad se viera afectada por modificaciones en el terreno y grietas en su casa de habitación. A pesar de que los actores denunciaron estos hechos ante la Administración, las personas referidas continuaron llevando a cabo actividades de explotación irregular en la mina y ello ocasionó que en el año 2003 su casa de habitación se viera gravemente afectada. 2 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros Los accionantes consideran que el municipio de Amagá, la sociedad Cerámicas Aragón S.A. y Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque son patrimonialmente responsables por la afectación de su casa de habitación, pues alegan que ella se ocasionó: i) por “un incumplimiento de las funciones atribuidas al alcalde, al no suspender en forma efectiva la explotación de minerales que en forma ilegal desarrollaron los señores” referidos y ii) por la explotación ilegal de la mina desplegada por los particulares.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 27 de mayo de 20041, Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García, en nombre propio y en representación de Lorena y Santiago Escobar Vélez, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron demanda en contra del municipio de Amagá, la sociedad Cerámicas Aragón S.A. y Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque, para que se les declarara patrimonialmente responsables por la afectación de un inmueble de su propiedad, ubicado en el municipio de Amagá (Antioquia).
Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar a los demandados a pagar, por perjuicios morales, 1000 SMLMV a cada uno de los demandantes; y por daño emergente, la suma de $67.000.000 a Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que el 23 de enero de 1992, Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García adquirieron el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 033-0004048, ubicado en el municipio de Amagá (Antioquia), el cual denominaron “Loresant”.
Sostiene que dicho predio colindaba con unos terrenos que habían sido entregados en concesión a las sociedades Industrial Huellera S.A y Cerámicas Aragón S.A. para realizar actividades de explotación minera. Advierte que, en fecha indeterminada, Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque, terceros ajenos a las sociedades antes referidas, sin la debida autorización, 1 Fl. 27 a 39, C.1. 3 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros iniciaron actividades de explotación de una mina ubicada en uno de los terrenos que había sido dados en concesión a la sociedad Cerámicas Aragón S.A., lo que ocasionó que desde el año 2000 su propiedad se viera afectada por modificaciones en el terreno y grietas en su casa de habitación. Indica que, en fecha indeterminada, María Eugenia Vélez García comunicó a MINERCOL sobre la existencia de una “mina capotera abierta”.
Asimismo, indicó que la explotación irregular de esa mina estaría afectando un predio de su propiedad, por lo que, a efectos de verificar lo denunciado, solicitó que funcionarios de dicha autoridad realizaran una inspección técnica a la finca “Loresant”. Destaca que el 4 de agosto de 2000, funcionarios de MINERCOL practicaron la visita al referido inmueble en la que, entre otras, concluyeron que no había daños en el predio de su propiedad, ni en las obras civiles allí construidas.
Manifiesta que, mediante Resolución No. 009 del 31 de mayo de 2001, la Empresa Nacional Minera Ltda. ordenó la suspensión definitiva de los trabajos de explotación de carbón adelantados “ilegalmente” por Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque. Además, en el mismo acto administrativo, la autoridad minera comisionó al alcalde de Amagá para que procediera al cierre definitivo de los trabajos de explotación minera llevados a cabo por las referidas personas.
Aduce que el 13 de julio de 2001, la Inspección Municipal de Policía y Tránsito del municipio de Amagá adelantó la diligencia de cierre definitivo de la mina explotada ilegalmente por los señores Ángel Duque. Señala que, para el año 2003, Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque continuaron llevando a cabo las actividades mineras a pesar de que se había ordenado el cierre definitivo de la mina ilegalmente explotada por éstos.
Aduce que, por lo anterior, en el año 2003, su casa de habitación se vio gravemente afectada. Los accionantes consideran que el municipio de Amagá, la sociedad Cerámicas Aragón S.A. y Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque son patrimonialmente responsables por la afectación de su casa de habitación, pues alegan que ella se ocasionó: i) por “un incumplimiento de las funciones atribuidas al alcalde, al no 4 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros suspender en forma efectiva la explotación de minerales que en forma ilegal desarrollaron los señores” referidos y ii) por la explotación ilegal de la mina desplegada por los particulares. 2.
Contestaciones El 12 de junio de 20042, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó su notificación a los demandados y al Ministerio Público. 2.1. El municipio de Amagá3 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que el daño alegado no le era imputable, toda vez que el predio de los demandantes se encontraba en una zona de alto riesgo de derrumbe por las excavaciones carboníferas que desde hacía muchos años se practicaban en la zona.
Adicionalmente, afirmó que el daño alegado no le era imputable, por cuanto adelantó todas sus actuaciones en cumplimiento de las facultades que legalmente le habían sido conferidas. Formuló como excepción la que denominó “falta de tutela jurídica”. 2.2. La sociedad Cerámicas Aragón S.A.4 se opuso a las pretensiones de la demanda, advirtiendo que el hecho lesivo alegado por los demandantes no le era atribuible, dado que sus actividades de explotación minera se enmarcaron dentro los trámites previstos en la ley y en el contrato de concesión minera.
Además, indicó que las actividades mineras que ocasionaron el daño alegado por los demandantes fueron desplegadas ilegalmente por terceros ajenos a la sociedad. 2.3. Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque5 se opusieron a las pretensiones de la demanda, manifestando que el extremo activo no probó el daño alegado en la demanda. Formularon como excepciones las de falta de competencia y jurisdicción. 3.
Alegatos de conclusión en primera instancia El 17 de junio de 20096 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 2 Fl. 43, C.1. 3 Fl. 77 a 84, C.1. 4 Fl. 146 a 150, C.1. 5 Fl. 73 a 75, C.1. 6 Fl. 317, C.1. 5 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros 3.1.
La parte demandante7 reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda. 3.2. El municipio de Amagá, la sociedad Cerámicas Aragón S.A.; Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque y el Ministerio Público guardaron silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 28 de agosto de 20138 el Tribunal Administrativo del Antioquia declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de todos los demandantes, al constatar que no acreditaron ser propietarios del inmueble presuntamente afectado.
Textualmente el a quo señaló que: “la parte activa desquició su tarea probatoria, pues intentó probar su derecho de propiedad sobre el bien inmueble que fue objeto del daño, con elementos que no tienen la fuerza suasoria que permite llegar a tal determinación. La jurisprudencia no ha vacilado, de la mano de la normativa civil, en señalar que tratándose de eventos donde se discute un eventual daño sobre un inmueble, resulta insoslayable la prueba de la titularidad de ese bien, como baluarte del daño antijurídico que se intenta demostrar.
Con apego a esa exigencia legal, está claro que la titularidad sólo se demuestra con la exhibición del modo y del título, lo que se traduce en la prueba de la adquisición del predio que se dice es titular, que no es otra que la copia auténtica de la escritura pública que contiene el acto jurídico de la adquisición, y en el certificado de asentamiento de esta compraventa.
En este evento, la parte activa traicionó su propio interés, en la medida en que no exhibió el título, dado que este aspecto quedó insuficientemente apoyado por la ausencia de un documento que da cuenta del negocio por medio del cual se adquirió el inmueble”. 5. Recurso de apelación El 5 de septiembre de 20139, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 16 de octubre de 201310 y admitido el 9 de diciembre 7 Fl. 318 a 325, C.1. 8 Fl. 331 a 354, C.8. 9 Fl. 356 a 358, C.8. 10 Fl. 359, C.8. 6 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros siguiente11. 5.1.
El extremo activo12 manifestó que los medios de prueba obrantes en el plenario permitían acreditar que Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García eran los propietarios del inmueble que resultó afectado por la explotación ilegal de minerales. Además, reiteró que el daño sufrido por los demandantes era atribuible a la explotación ilegal de la mina por parte de los señores Ángel Duque y a las omisiones en que incurrió el municipio de Amagá. 6.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El 10 de febrero de 201413 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. El extremo activo14 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 6.2. El municipio de Amagá, la sociedad Cerámicas Aragón S.A.;
Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque, y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Jurisdicción y competencia La jurisdicción como atributo del poder que faculta al Estado para administrar justicia en el territorio nacional es única e indivisible y corresponde ejercerla a todos los jueces de la República.
Así, su ejercicio se ha distribuido en diferentes ramas jurisdiccionales como lo son, entre otras: i) la ordinaria, ii) la contencioso administrativa, iii) la constitucional, iv) la penal militar, v) la especial indígena y vi) la especial para la paz. Al interior de cada jurisdicción debe existir un sistema de reparto que permita la asignación ordenada de los procesos entre los distintos jueces que la conforman. 11 Fl. 363, C.8. 12 Fl. 356 a 358, C.8. 13 Fl. 365, C.8. 14 Fl. 366 a 375, C.8. 7 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros Ciertamente, ello se logra a través de la distribución de competencias, por medio de las cuales el Estado da cuenta de la facultad que tiene cada juez para ejercer la jurisdicción en determinadas materias y dentro de una porción delimitada del territorio.
Al efecto, esta Corporación ha definido que15 la competencia para conocer de los diferentes asuntos se fija de acuerdo con los siguientes criterios: i) la naturaleza o materia del proceso y la cuantía (factor objetivo); ii) la calidad o condiciones especiales de las partes que concurren al proceso (factor subjetivo); iii) la naturaleza de la función que desempeña la autoridad que tiene a su cargo la definición y resolución del proceso (factor funcional); iv) el lugar donde debe tramitarse y desarrollarse el proceso (factor territorial); y v) la competencia previamente determinada para otro proceso, lo que permite que un proceso asignado a un juez absorba los otros asuntos que, con relación a un tema específico, puedan ser promovidos con posterioridad (factor de conexidad o de atracción)16.
En este orden ideas, si bien la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está estatuida para decidir controversias que se susciten entre entidades estatales o entre estas y particulares, lo cierto es que también tiene competencia ocasional para vincular y juzgar a los particulares o personas de derecho privado, aun cuando al momento de realizar el análisis probatorio del proceso se establezca que la entidad pública, también demandada, no es responsable de los hechos y daños que se le atribuyen en el libelo introductorio17.
Precisamente la Sección Tercera de Esta Corporación, en sentencia del 29 de agosto de 200718, advirtió que el fuero de atracción resulta procedente siempre que desde la formulación de las pretensiones y su acervo probatorio pueda inferirse que existe una probabilidad mínimamente seria de que la entidad pública accionada en conjunto con un sujeto de derecho privado, pueda resultar condenada.
En el mismo sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que 15 Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 15 de junio de 2015, Rad.: 51174. 16 Corte Constitucional. Sentencia C-328 de 2015 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. Sentencias del 1° de marzo de 2018, Rad.: 43629; y del 28 de agosto de 2019, Rad.: 52603. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 22 de marzo de 2017, Rad.: 38958. 8 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros cuando el derecho de acción se ejerce contra una entidad pública y contra un sujeto de derecho privado por un asunto litigioso que en principio debería ser ventilado ante la jurisdicción ordinaria, el proceso debe surtirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que adquiere la competencia para examinar la responsabilidad de todos los accionados19.
De conformidad con lo anterior, el factor de conexidad implica, entonces, que el juez administrativo tiene competencia para vincular y juzgar entidades públicas en conjunto con otras entidades o, incluso, sujetos de derecho privado frente a los cuales la competencia, en principio, se encuentra atribuida a otra jurisdicción. De hecho, en sentencia del 18 de junio de 2015 la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó lo siguiente: “[…] El factor de conexión implica que cuando se demanda a una entidad pública el competente es el juez administrativo, en conjunto con otras entidades incluso con particulares en relación con los cuales la competencia para el conocimiento de los pleitos en los que se encuentren implicados, en principio se encuentra atribuida a otra jurisdicción, por aplicación del ‘factor de conexión’, el juez de lo contencioso adquiere competencia para conocer del asunto en relación con todos ellos. […] Un buen ejemplo de aplicación del factor de conexión en la jurisdicción contenciosa administrativa es el llamado fuero de atracción. En virtud de dicha figura, a demandarse de forma concurrente a una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a esta jurisdicción y a otra entidad privada, cuya competencia correspondería a la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera – Jurisdicción Contencioso Administrativa-, la cual tiene competencia, entonces, para fallar acerca de la responsabilidad de las dos demandadas”20 Tal circunstancia posibilita que el juez de lo contencioso administrativo pueda dirimir controversias en las cuales intervengan particulares, siempre que su vinculación con las personas de derecho público cuente con un fundamento sólido, es decir, que en la demanda se invoquen acciones u omisiones que conduzcan razonablemente a pensar que su responsabilidad pueda verse comprometida21.
Esta conclusión ha sido expuesta por la jurisprudencia del Consejo de Estado de modo uniforme y reiterado, como se hizo en sentencia del 3 de agosto de 202022, en la que se señaló que para la procedencia del fuero atracción es mandatorio que “la demanda y las pretensiones se deban haber elevado de manera concurrente 19 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 1° de octubre de 2008, Rad.: A.G. 2005-02076- 01. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 18 de junio de 2015, Rad.: 51714. 21 Ibidem. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 3 de abril de 2020, Rad.: 44428. 9 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros tanto para las entidades públicas como para los particulares a los que se les pretende enrostrar responsabilidad, y por otro, que debe existir una mínima y fundada probabilidad de condena respecto de las entidades públicas”.
Dicho de otra manera, el hecho de que algunos de los sujetos vinculados al proceso sean juzgados de manera natural por el juez de la jurisdicción ordinaria, no excluye la competencia de esta jurisdicción por la aplicación del fuero de atracción. Es decir, basta que el demandante con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos impute acciones u omisiones contra varios sujetos y que uno de ellos deba ser juzgado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que ésta asuma la competencia, sin que resulte relevante si la sentencia absuelve o no a la entidad pública.
Es así como, en aquellos eventos en los que se formule una demanda, tanto contra una entidad estatal como en contra un sujeto de derecho privado de manera concurrente, por un asunto que en principio debería ser decidido por un juez de la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante esta jurisdicción, pues el juez de lo contencioso administrativo adquiere competencia para definir la responsabilidad de todos los demandados23, siendo menester, para dichos efectos, estudiar el petitum y los hechos que dieron origen al daño cuya reparación se alega24.
En el caso sub examine el extremo activo pretende la declaratoria de responsabilidad extracontractual de los demandados por la afectación del predio “Loresant” identificado con el folio de matrícula No. 033-0004048, ubicado en el municipio de Amagá (Antioquia). De hecho, los demandantes en el libelo introductorio solicitaron: “declarar administrativa y extracontractualmente responsable a la Alcaldía Municipal del municipio de Amagá responsable de los perjuicios causados a los demandantes por el incumplimiento de las funciones atribuidas al señor alcalde de esa municipalidad al no suspender de forma efectiva la explotación de minerales que en forma ilegal han venido desarrollando los señores Nolberto Ángel Duque, Leonel Ángel Duque y Gustavo Ángel Duque”.
Es más, según lo expuesto en el escrito de la demanda, el menoscabo alegado tuvo su génesis en “la acción ilegal desplegada por los hermanos Ángel Duque y de la 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 51687. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de agosto de 1994, Rad.: 10.007 y 9480. 10 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros sociedad Cerámicas Aragón S.A., además de la omisión del cumplimiento a los deberes del señor alcalde”.
Lo anterior permite inferir razonablemente que tanto la responsabilidad del municipio de Amagá como aquella que pueda existir frente a las personas de derecho privado puede quedar comprometida, pues los fundamentos de hecho que dieron origen a la demanda guardan una relación directa para todas las personas que integran la parte accionada y el petitum contenido en el libelo introductorio así lo permite establecer.
En consecuencia, en virtud del fuero de atracción, esta jurisdicción está habilitada para pronunciarse sobre la responsabilidad de la sociedad Cerámicas Aragón S.A. y de Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8225 del Código Contencioso Administrativo, normatividad aplicable al momento en que ocurrieron los hechos, se trata de un asunto litigioso que involucra la actividad de la entidad pública que también fue demandada, a saber, el municipio de Amagá, y esto comprende la competencia para decidir sobre la responsabilidad predicada respecto de la sociedad Cerámicas Aragón S.A. y, Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque, pues el fuero de atracción permite la vinculación de esta personas de derecho privado.
Por lo demás, esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 28 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Antioquia, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda26, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132 numeral 6 del C.C.A. 25 “Artículo 82: […] la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para juzgar las controversias y litigios originadas en las entidades públicas, las sociedades de economía mixta con capital superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.
Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley”. 26 En la demanda se solicitó, por concepto de perjuicios morales, 1000 SMLMV para cada uno de los demandantes. 11 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros 2.
Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 8627 del Código Contencioso Administrativo.
En este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por una omisión atribuible al municipio de Amagá y, por hechos imputables a la sociedad Cerámicas Aragón S.A. y a Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque. 3. Vigencia de la acción Si bien en el proceso no se discutió la caducidad de la acción ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal28.
Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la 27 “Artículo 86. Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación particular o de otra entidad pública.” 28 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.
Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.
Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. 12 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros protección del interés general29, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.
Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho a accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción30, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando 29 Corte Constitucional.
Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 30 Consejo de Estado.
Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.”. 13 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros como una sanción ipso iure31 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia32, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
En el caso sub examine se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, dentro del término de dos (2) años para el vencimiento de la acción, teniendo en cuenta: i) que la demanda se presentó el 27 de mayo de 200433; y ii) que aunque no es claro el día que ocurrieron los hechos, pues ninguna prueba arrimada al proceso da cuenta directamente de ello, lo cierto es que de acuerdo a lo señalado por los accionantes en el escrito de la demanda se infiere que la afectación del predio de su propiedad ocurrió en el año 2003, lo que se acompasa con el concepto emitido por INGEOMINAS con ocasión a la visita técnica llevada a cabo el 16 de junio de 2004 a la finca “Loresant”, de propiedad de Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García (hecho probado 7.1.8.). 31 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 32 Corte Constitucional.
Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 33 Fl. 27 a 39, C.1. 14 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros 4.
Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis34. 4.1. Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García son las personas sobre quienes recae el interés jurídico que se debate en este proceso y están legitimados en la causa por activa, pues está acreditado que eran los copropietarios del inmueble identificado con el folio de matrícula No. 0330004048, el cual resultó afectado por la actividad ilegal de explotación minera (hecho probado 7.1.1.).
Al efecto, es pertinente resaltar que, aunque el a quo consideró que Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García no estaban legitimados en la causa por activa, por no haber acreditado la forma en que adquirieron el dominio del predio referido, lo cierto es que esta Sección, mediante sentencia de unificación del 13 de mayo de 201435, determinó que el certificado del registrador (folio de matrícula) era suficiente para tener por probada dicha condición. De hecho, en el proveído referido se señaló lo siguiente: “un nuevo análisis de las normas que regulan la forma como se adquieren y se transmiten los derechos reales – entre ellos el de la propiedad – en nuestro ordenamiento, conducen a la conclusión de que el certificado que expida el registrador de instrumentos públicos en el cual aparezca la situación jurídica de un determinado inmueble y en el cual se identifique como propietario – por la correspondiente inscripción del título que dio lugar a ello – la persona que alegue esa condición en un juicio que se adelante ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para efectos de acreditar la legitimación en la causa por activa, constituye plena prueba de ese derecho”. 34 Frente al tema, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción (y no de la pretensión) y, por lo tanto, debe analizarse de oficio y de manera previa a la decisión de fondo de la litis.
En consecuencia, la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo del caso”. Consejo de Estado, Sentencia del 28 de abril de 2021. Rad.: 48436. En igual sentido, ver sentencia del Consejo de Estado del 8 de octubre de 2020, Rad.: 1760-18. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 54527 y auto del 10 de septiembre de 2020, Rad.: 0736-18. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 13 de mayo de 2014, Rad.: 23128. 15 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros En virtud de lo anterior, se advierte que Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García están legitimados en la causa por activa, pues acreditaron ser los copropietarios del bien afectado, cuya indemnización se pretende en el presente asunto litigioso. 4.2.
Lorena y Santiago Escobar Vélez no están legitimados en la causa por activa porque no probaron ser propietarios, poseedores o tenedores del inmueble afectado, o terceros con interés patrimonial o extrapatrimonial en las resultas del proceso. 4.3. El municipio de Amagá está legitimado en la causa por pasiva, pues se alega en la demanda que omitió sus deberes de vigilancia y control sobre la explotación ilegal de la mina ubicada en el referido municipio y ello ocasionó la afectación del inmueble de los demandantes. 4.4.
Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque están legitimados en la causa por pasiva, pues según lo narrado en la demanda fueron las personas que habrían realizado las actividades ilegales de explotación minera que derivaron en la afectación del inmueble de propiedad de los demandantes. 4.5. La sociedad Cerámicas Aragón S.A. no está legitimada en la causa por pasiva, pues en su contra no se prueba hecho alguno que la relacione con los hechos que dieron lugar a la presente controversia, ni que a priori comprometa su responsabilidad patrimonial. 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar: i) si el municipio de Amagá incurrió en una falla del servicio por no haber adoptado medidas para evitar la explotación ilegal de carbón que habría producido la afectación inmobiliaria a los actores; y ii) si la explotación irregular de la mina por parte de Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque, causó un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado. 16 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros 6.
Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199136 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.
El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho37, que contraría el orden legal38 o que está desprovista de una causa que la justifique39, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida40, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.
Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que sin embargo ilustra el fenómeno lesivo indemnizable, pero que resulta insuficiente para explicarlo integralmente. La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo y que comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el 36 “Artículo 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 38 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 39 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 40 Cosso.
Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. 17 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros41.
Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 7. El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 28 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, la parte demandante manifestó que los medios de prueba obrantes en el plenario permitían acreditar que Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García eran los propietarios del inmueble que resultó afectado por la explotación ilegal de minerales.
Además, reiteró que el daño sufrido por los demandantes era atribuible a la explotación ilegal de la mina por parte de los señores Ángel Duque y a las omisiones en que incurrió el municipio de Amagá. En este sentido y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra el fallo proferido el 28 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, exclusivamente habrá lugar a resolverse los cargos formulados contra la decisión recurrida42.
En vista de lo expuesto, a continuación se analizará exclusivamente si el municipio de Amagá y Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque son patrimonialmente responsables por la afectación del inmueble de los demandantes. No se estudiará la eventual responsabilidad en que pudo incurrir Cerámicas Aragón S.A., pues conforme se indicó precedente no se encuentra legitimada en la causa por pasiva y además el extremo activo no formuló ningún cargo en su contra en el 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de mayo de 2014, expediente No. 31.469. 18 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros recurso de apelación, por lo que ha de entenderse que se encuentra conforme con que no se realice pronunciamiento de fondo en contra de dicha sociedad.
Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 7.1. Hechos probados Antes de señalar cuáles son los hechos que se encuentran probados en el expediente, es menester poner de presente que a las fotografías aportadas por la parte demandada43 se les dará el valor correspondiente, según criterio uniforme de esta Sala44, conforme al artículo 252 del CPC45, esto es, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas, de manera que permitan dar certeza de los hechos que pretenden acreditar.
Sin embargo, dadas las condiciones en que el material fotográfico fue presentado al plenario, se advierte que no ofrece certeza sobre la persona que lo realizó, ni tampoco de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que éste fue realizado, pues las imágenes fotográficas carecen de georreferenciación y de otros datos que indiquen el momento, lugar y tiempo en que se efectuaron, así como si corresponden al lugar en donde ocurrieron los hechos que aquí se debaten o a las condiciones de tiempo en que los hechos que pretenden informar sucedieron o en el que tal documentación fue producida.
Por ello, a estas imágenes no se les dará valor probatorio en el caso de marras. Asimismo, se advierte que en el expediente obran las declaraciones de Paulo César Arango Medina, representante legal de la sociedad Cerámicas Aragón S.A.46, y de Nolberto47, Leonel48 y Gustavo Ángel Duque49. No obstante, se evidencia que dichas declaraciones de parte no tienen eficacia probatoria y a ellas no podrá dárseles valor probatorio en el caso de marras, pues no cumplen con las formalidades que para la recepción de este tipo de declaraciones establece el artículo 195 del CPC.
De 43 Fl. 309, C.5. 44 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 28.832 45 Normatividad que hoy se encuentra en el artículo 244 del Código General del Proceso. 46 Fl. 159, C. 47 Fl. 305 a 306, C.1. 48 Fl. 306 a 307, C.1. 49 Fl. 307 a 308, C.1. 19 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros hecho, su dicho no produce consecuencias jurídicas adversas a la parte que integran, ni favorece a la parte demandada, por lo cual no tienen el alcance de confesión. Justamente, estas declaraciones de parte provienen de persona que integran la parte demandada y pueden ser valoradas únicamente en aquello que produzca consecuencias jurídicas adversas o que favorezca a la parte contraria, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 195 del CPC50.
Sin embargo, como en este caso lo dicho por estos declarantes no ofrece una verdadera confesión de hechos que produzcan consecuencias jurídicas adversas a la parte que integran, no podrá dárseles valor probatorio. Así pues, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.1.
Está probado que, desde el 9 de febrero de 2001, Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García se constituyeron copropietarios del predio identificado con el folio de matrícula No. 0330004048 ubicado en el municipio de Amagá (Antioquia), según da cuenta copia auténtica del certificado de tradición y libertad de dicho inmueble51. 7.1.2.
Está acreditado que, en fecha indeterminada, María Eugenia Vélez García comunicó a la Empresa Nacional Minera Ltda. sobre la existencia de una “mina capotera abierta”. Asimismo, indicó que la explotación irregular de esa mina estaría afectando un predio de su propiedad, por lo cual, solicitó que, a efectos de verificar lo denunciado, funcionarios de dicha autoridad realizaran una inspección técnica a la finca “Loresant”.
De esta información da cuenta copia auténtica de la Resolución No. 0290 del 14 de noviembre de 2000, expedida por la referida autoridad minera52. 7.1.3. Se probó que el 4 de agosto de 2000, funcionarios de MINERCOL practicaron la visita técnica al inmueble referido en la que, entre otras, concluyeron que no había daños en el predio de “Loresant”, ni en las obras civiles allí construidas.
De esta información da cuenta copia auténtica de la Resolución No. 0290 del 14 de 50 Artículo 195: “Requisitos de la confesión. La confesión requiere: 1. Que el confesante tenga capacidad para hacerla y poder dispositivo sobre el derecho que resulte de lo confesado; 2. Que verse sobre hechos que produzcan consecuencias jurídicas adversas al confesante o que favorezcan a la parte contraria; 3.
Que recaiga sobre hechos respectos de los cuales la ley no exija otro medio de prueba; 4. Que sea expresa, consciente y libre; 5. Que verse sobre hechos personales del confesante o de que tenga conocimiento; y 6. Que se encuentre debidamente probado, si fuere extrajudicial o judicial trasladada”. 51 Fl. 6, C.1. 52 Fl. 86 a 89, C.1. 20 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros noviembre de 2000, expedida por la referida autoridad minera53.
En este documento se lee lo siguiente: “[…] con el fin de verificar lo denunciado por la señora Vélez, el día 4 de agosto del año que corre se realizó, a la zona mencionada, una visita técnica por parte de funcionarios de MINERCOL Ltda. Que como resultado de la visita se produjo el respectivo informe de visita técnica, en el que se constató: En la finca ‘Loresant’ no se observaron daños en los predios ni en las obras civiles” 7.1.4.
Se acreditó que mediante Resolución No. 009 del 31 de mayo de 2001, la Empresa Nacional Minera Ltda. ordenó la suspensión total de los trabajos de explotación de carbón adelantados “ilegalmente” por Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque. Además, en el mismo acto administrativo se comisionó al alcalde del Amagá para que procediera con el cierre definitivo de los trabajos de explotación minera llevados a cabo por las personas atrás mencionadas.
De esta información da cuenta copia auténtica de dicha Resolución54. En este documento se lee lo siguiente: “[…] Nolberto Ángel Duque, Leonel Ángel Duque y Gustavo Ángel Duque están adelantando ilegalmente labores mineras de explotación de carbón. De conformidad con el artículo 322 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con el artículo 3º del Código de Minas, todas las minas del suelo y subsuelo pertenecen al Estado en forma inalienable e imprescriptible.
En ejercicio de esa propiedad podrá explorarlas y explotarlas directamente a través de organismos descentralizados o conferir a los particulares el derecho a hacerlo. El artículo 11 del mencionado Estatuto Minero prohíbe toda actividad minera de exploración, montaje y explotación sin título registrado y vigente. El artículo 287 del Código de Minas estipula que: ‘El Ministerio está en la obligación de impedir o clausurar los trabajos de exploración subterránea y de explotación si llegare a comprobar que quien los realiza carece de título minero que lo autorice.
En estos casos, cerrará de inmediato los frentes de trabajo que se hallaren en actividad y fijará al explorador o explotador un plazo no mayor a dos (2) meses para retirar las maquinarias y equipos, así como los elementos instalados que puedan retirarse sin detrimento de los yacimientos y sus accesos’. En mérito de lo expuesto, la Empresa Nacional Minera Limitada, MINICEL LTDA., dando aplicación a los artículos 11, 287, 302 y 303 del Decreto 2655/88, RESUELVE:
PRIMERO: Ordenar la suspensión total de los trabajos de explotación de carbón que adelantan ilegalmente los señores: NOLBERTO ÁNGEL DUQUE, LEONEL ÁNGEL 53 Fl. 86 a 89, C.1. 54 Fl. 205 a 208, C.1. 21 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros DUQUE y GUSTAVO ÁNGEL DUQUE y demás explotadores en la vereda Ferrería (Finca Loresant) del municipio de Amagá, por carecer de título registrado vigente.
SEGUNDO: Comisiónese al señor alcalde municipal de Amagá, para que, por su intermedio, una vez quede ejecutoriada la presente orden, se proceda al cierre definitivo de los trabajos de explotación minera que realizan los citados señores en el artículo anterior […]” 7.1.5. Consta que el 31 de junio de 2001, quedó ejecutoriada la Resolución No. 009 del 31 de mayo de 2001, expedida por la Empresa Nacional Minera, según da cuenta el edicto No. 006 de esa fecha, suscrito por el secretario de la referida autoridad minera55. 7.1.6.
Se demostró que el 13 de julio de 2001, la Inspección Municipal de Policía y Tránsito del municipio de Amagá adelantó la diligencia de cierre definitivo de la mina explotada por los señores Ángel Duque, según da cuenta copia auténtica del acta de dicho procedimiento56. En este documento se lee lo siguiente: “[…] Diligencia de cierre de una mina.
La Inspección Municipal de Policía y Tránsito de Amagá, julio 13 de 2001, se trasladó a la vereda la Ferrería a la mina ‘Los Ángeles’. Una vez fuimos atendidos allí por los señores Gustavo Ángel Duque y Leonel Ángel Duque se procede a informarles el motivo de nuestra visita y que por ende deben retirar todo el personal que exista dentro de la mina.
Se procede, entonces, a colocar los sellos de sellado (sic) en la bocamina. Para constancia se firma, previa lectura de la misma. Se advierte que la desobediencia dará lugar a las sanciones que la ley determine.” 7.1.7. Se probó que el 27 de marzo de 2004, Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García presentaron una petición ante la Alcaldía de Amagá en la que señalaron que, desde el año 2003, su predio sufrió graves afectaciones debido a las excavaciones realizadas por los señores Ángel Duque.
De esta información da cuenta el mencionado documento57. 7.1.8. Se acreditó que el 16 de junio de 2004, funcionarios del Instituto Nacional de Geología y Minería adelantaron una visita técnica sobre el predio “Loresant” ubicado en el municipio de Amagá en la que concluyeron que “la afectación está centrada en la construcción vieja, que corresponde a un descolgamiento del patio perimetral de la casa, sobre uno de los escarpes del terreno, con abertura de las juntas de las placas; de igual forma se observan grietas longitudinales a lo largo de la base de 55 Fl. 216, C.1. 56 Fl. 223, C.1. 57 Fl. 22 a 23, C.1. 22 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros las paredes y de grietas perpendiculares.
Se aprecia las cepas peladas y reventadas con tendencia a presentar un mayor y progresivo deterioro de las mismas, por falta de un elemento de que la recubra”. De esta información da cuenta copia auténtica del acta de dicha diligencia58. 7.2. Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver los cargos invocados en el recurso de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria de los componentes que lo conforman.
Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración56-57. 7.2.1.
El daño antijurídico El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento; es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.
Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que sin embargo ilustra el fenómeno lesivo indemnizable, pero resulta insuficiente para explicarlo integralmente. En el caso sub examine se tiene que el daño alegado es la afectación del inmueble de propiedad de Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García, la cual está acreditada con el acta de la diligencia de inspección técnica llevada a cabo 58 Fl. 124 a 126, C.1. 23 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros por funcionarios del Instituto Nacional de Geología y Minería el 16 de junio de 2004, (hecho probado 7.1.8.).
El daño tiene el carácter de antijurídico, pues se trata de la afectación de un derecho protegido por el ordenamiento jurídico, cuya lesión no encuentra justificación. En efecto, el artículo 2º de la Constitución Política establece que las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; de donde la vulneración de tales postulados y los daños que sobre ellos se generen resultan antijurídicos.
Además, el artículo 58 de la Carta Política dispone que “[…] se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”. 7.2.2. La imputación frente al municipio de Amagá por no adoptar medidas para evitar la explotación ilegal de carbón Para determinar si hay lugar a imputar el daño antijurídico al municipio de Amagá es menester establecer si éste le es atribuible fáctica y jurídicamente.
Así, además de los medios de convicción decretados y practicados en el proceso, de los cuales ya se hizo un recuento en el correspondiente capítulo de hechos probados, obra en el expediente el dictamen pericial rendido el 28 de enero de 2008 por Gustavo Adolfo Amaya Yepes, perito avaluador de inmuebles, cuyo objeto es “[…] tasar los daños causados en la finca <<Loresant>>”59.
El tenor literal del dictamen fue el siguiente: “[…] se efectuó visita ocular al inmueble materia del proceso, con el fin de constatar su estado actual, los daños causados y conocer los predios circundantes. Se trata de un lote de terreno de un área de 3200 metros cuadrados, situada en el municipio de Amagá, con casa de habitación de material y adobe y tejas de barro.
Matricula inmobiliaria No. 0330004048 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio de Titiribí (Antioquia). En el inmueble objeto del proceso existen dos construcciones así: Una casa de habitación de 8 metros de frente por 15 de fondo, la cual tiene tres alcobas sin closet, y la alcoba principal con baño completo, cocina con poyo en 59 Fl. 283 a 286, C.1. 24 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros cerámica y lavaplatos en cemento, un amplio salón de recreo, y adyacente a él se encuentra un cuarto de servicios con lavamanos y sanitarios debidamente enchapados con cerámica y contiguo a esta casa principal está un segundo piso donde se encuentra una pequeña alcoba de aproximadamente 2 metros de frente por 4.5 metros de fondo.
El techo en su parte interna está en tabilla y en la parte externa en tejas. La construcción es en material, en adobe de tolete con paredes revocadas y pintadas; el piso tiene parte en cemento y parte en vitrificado. Toda la casa tiene guarda escobas, la chambrana del salón social está fabricada en madera macana inmunizada. Posee servicios de luz eléctrica proporcionados por EPM, servicio telefónico proporcionado por EDATEL con número 8471047 y agua veredal proporcionada por los tanques de la vereda la Gualí y servicio de televisión parabólica del municipio de Amagá. Se encuentra también en el inmueble un salón que se utilizaba como taller con piso en cemento reforzado, fabricado en adobe y techo en teja, se accede a él por una puerta metálica y se encuentra un servicio de sanitario, baño y una pequeña cocina con poyo y lavaplatos en cemento.
El frente mide aproximadamente 5 metros y el fondo quince metros. También hay que considerar que el inmueble objeto del proceso tiene una amplia zona de terrenos sembrados con árboles frutales como naranja tangelo, naranja agria, mango tomi, mango común, toronja, aguacates, carambolo, mandarina, guayaba y plátano. Al inspeccionar el inmueble me pude dar cuenta que los pisos de la parte habitacional se encuentran desnivelados, las puertas de las habitaciones están colgadas, es decir, no ajustan debido a que por todo el inmueble existen grietas.
En la parte posterior del inmueble se pudo notar que hubo un derrumbe cerca de la carretera veredal. Tuve la oportunidad de investigar con el señor Fermín Montoya y la señora Lucía León, quienes son vecinos colindantes de los demandantes y me informaron que hace aproximadamente año y medio compraron Arturo Arboleda y Olga Vélez, familiares, un lote de aproximadamente 400 metros de área por la suma de $12.000.000 y construyeron en él una sala-comedor, una habitación, en un área de 58.5 metros cuadrados, en adobe a la vista con un costo aproximado de $13.000.000.
Es de advertir que observé otras viviendas del sector para comprobar el estado de las mismas y noté que ellas también tenían problemas con grietas en sus viviendas. En mi concepto teniendo en cuenta el estado del inmueble, esto es, las fisuras y grietas en la parte construida del mismo, éste carece de valor comercial pues no tendría mayor interés en ser adquirido por una persona que fuese a habitar en él y mucho más (sic) serviría como finca de recreo, dado que no ofrece ninguna seguridad y existe el peligro latente de que se derrumbe o caiga la vivienda.
De acuerdo con los datos suministrados por la señora Lucía León y el señor Fermín Montoya, sobre los precios en que compraron los 400 metros cuadrados de tierra y el dinero invertido en la construcción, estimo que el predio de la parte demandada, hoy conocido como finca ‘Loresant’, el cual tiene aproximadamente 600 metros cuadrados de terreno plano y el resto, esto es, 2600 metros en desnivel, y con un área construida de aproximadamente 187 metros cuadrados, se le asigna un avalúo total de $70.000.000.
En conclusión, estimo que si se prueba la responsabilidad de la parte demandada por los daños causados al inmueble de la parte actora estos ascenderían a la suma de $70.000.000” 25 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros A estos efectos, se tiene que el artículo 241º del Código de Procedimiento Civil establece que el juez deberá analizar la prueba pericial en relación con el hecho que se pretende probar; la competencia del perito, esto es, que sea un experto en la materia técnica analizada; que no haya motivos para dudar de su imparcialidad; que esté debidamente fundamentado con conclusiones claras y precisas; que se haya permitido su contradicción y que otras pruebas no lo desvirtúen.
Según lo expuesto y bajo los parámetros mencionados en precedencia, se advierte que el dictamen pericial rendido el 28 de enero de 2008 por el perito Amaya Yepes carece de eficacia probatoria, toda vez que arribó a unas conclusiones sin precisar cuál fue la metodología que implementó para determinar el grado y/o dimensión de afectación del predio de propiedad de los demandantes y las construcciones allí establecidas, así como tampoco estableció fundamento alguno para llegar a esas conclusiones, lo cual impone concluir que las mismas carecen de objetividad y certeza, de modo que impiden acreditar los supuestos fácticos alegados en la demanda.
Precisamente, el dictamen pericial rendido por Gustavo Adolfo Maya Yepes carece de eficacia probatoria, pues como se señaló anteriormente, es huérfano de análisis técnico, cierto, preciso y objetivo que permita acreditar de manera sólida, clara y exhaustiva la afectación del inmueble de propiedad de los demandantes, así como la causa y/o motivo que la provocó. Pues bien, una vez valorados íntegramente los medios de probatorios incorporados al presente asunto litigioso, se advierte que el municipio de Amagá no incurrió en una falla del servicio toda vez que adoptó las medidas que estaban a su cargo dirigidas a evitar y contrarrestar la explotación ilegal de minas de carbón Precisamente, lo probado en el proceso permitió establecer que el 31 de mayo de 2001, la Empresa Nacional Minera Ltda. emitió la Resolución No. 009 por la cual ordenó la suspensión total de los trabajos de explotación de carbón adelantados “ilegalmente” por Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque y comisionó al alcalde del Amagá para que procediera con el cierre definitivo de los trabajos de explotación minera llevados a cabo por las personas atrás mencionadas (hecho probado 7.1.4.).
Asimismo, que el precitado acto administrativo quedó ejecutoriado el 31 de junio de 2001 (hecho probado 7.1.5.) y que, en cumplimiento de la comisión dispuesta en el mismo, el 13 de julio siguiente, la Inspección Municipal de Policía y Tránsito del municipio de Amagá adelantó la diligencia de cierre definitivo de la mina explotada por los señores Ángel Duque (hecho probado 7.1.6.). 26 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros De lo anterior, se desprende entonces que una vez cobró ejecutoria la Resolución 009 del 31 de mayo de 2001, esto es, el 31 de junio siguiente, el municipio de Amagá por conducto de la Inspección de Policía y Tránsito adelantó la diligencia de cierre definitivo de la mina explotada irregularmente por los señores Ángel Duque, lo cual permite evidenciar que las actuaciones surtidas por el ente territorial se ajustaron al trámite previsto para el efecto en el ordenamiento jurídico vigente para la época de los hechos.
Bajo el anterior contexto, se advierte que las pruebas que reposan en el expediente no dan cuenta que alguna omisión del municipio de Amagá fuera la que ocasionó la afectación del predio de los demandantes o que hubiere dejado de adoptar medidas de contención para evitar daños a los pobladores por haber conocido previamente de la explotación ilegal de minas en la zona, por lo que se concluye que el daño alegado no le es imputable pues 13 de julio de 2001, la Inspección Municipal de Policía y Tránsito del municipio de Amagá adelantó la diligencia de cierre definitivo de la mina dando cumplimiento a lo ordenado por la autoridad minera mediante Resolución No. 009 del 31 de mayo de 2001 que dispuso la suspensión total de los trabajos de explotación de carbón adelantados “ilegalmente” por Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque.
Es decir, que tan pronto la administración municipal tuvo conocimiento de la orden le dio cumplimiento para evitar que se continuara con la explotación ilegal de la mina, a cuya extracción de material se atribuye en la demanda la causación del daño que a la postre se discute y que se habría evidenciado, según aducen en el año 2003, es decir, después dos años después de haber cesado la explotación ilegal minera. 7.2.3.
La imputación frente a Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque Para determinar si hay lugar a imputar el daño antijurídico a la sociedad Cerámicas Aragón S.A. y a Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque es pertinente determinar si éste les es atribuible fáctica y jurídicamente. Así pues, se encuentra acreditado que, en fecha indeterminada, la señora Vélez García denunció ante la Empresa Nacional Minera Ltda. la existencia de una “mina capotera abierta”.
Asimismo, indicó que la explotación irregular de esa mina estaría 27 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros afectando un predio de su propiedad, por lo cual, solicitó que, a efectos de verificar lo denunciado, funcionarios de dicha autoridad realizaran una inspección técnica a la finca “Loresant”.
(hecho probado 7.1.2.) Asimismo, consta que, el 4 de agosto de 2000, funcionarios de la referida autoridad minera practicaron una visita sobre el predio “Loresant”, de propiedad de los demandantes, en la que concluyeron que éste no presentaba daños en su terreno, ni en las obras civiles allí construidas. (hecho probado 7.1.3.). Además, se demostró que mediante Resolución No. 009 del 31 de mayo de 2001, MINERCOL Ltda., ordenó la suspensión total de las actividades de explotación de carbón adelantadas ilegalmente por Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque y comisionó al alcalde de Amagá para que procediera con el cierre definitivo de los trabajos de explotación de carbón adelantados irregularmente por las mencionadas personas.
(hecho probado 7.1.4.). Asimismo, consta que, en cumplimiento de lo anterior, el 13 de julio de 2001, la Inspección Municipal de Policía y Tránsito del municipio de Amagá llevó a cabo la diligencia de cierre definitivo de la mina explotada por Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque (hecho probado 7.1.6.). Finalmente, se acreditó que el 27 de marzo de 2004, los demandantes presentaron una petición ante la Alcaldía de Amagá en la que indicaron que a partir del año 2003, el predio de su propiedad sufrió afectación debido a las excavaciones ilegales realizadas por Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque (hecho probado 7.1.7), y que el 16 de junio siguiente, funcionarios de INGEOMINAS adelantaron una visita técnica al predio “Loresant” en la que concluyeron una afectación “centrada en la construcción vieja”.
(hecho probado 7.1.8.). Bajo el anterior contexto, se evidencia que si bien en el expediente se constató que los señores Ángel Duque llevaron a cabo la explotación irregular de una mina de carbón en un terreno que colindaba con el predio de los demandantes y que por ese motivo mediante Resolución No. 009 del 31 de mayo de 2001, la Empresa Nacional Minera Ltda. ordenó la suspensión de la explotación de carbón adelantada por las mencionadas personas la cual materializó el 13 de julio siguiente, lo cierto es que no hay prueba en el plenario que permita acreditar con certeza que con posterioridad a esa fecha éstos continuaron con la explotación irregular de la mina, 28 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros ni mucho menos que la afectación del predio “Loresant” se produjo por el desarrollo y/o despliegue de tales actividades.
Se echa de menos, entonces, que la parte demandante hubiese aportado las pruebas que permitieran establecer que con posterioridad al cierre de la mina de carbón, Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque siguieron desplegando actividades irregulares en esa zona y que éstas fueron las que causaron la afectación del predio de los demandantes.
Precisamente, al expediente no fue arrimada prueba alguna que diera cuenta que luego de la diligencia de cierre de la mina llevada a cabo el 13 de julio de 2001 por la Inspección de Policía y Tránsito del municipio de Amagá, las personas de derecho privado accionadas continuaron llevando a cabo la explotación irregular de la mina de carbón que se encontraba ubicada en un terreno colindante al predio de los demandantes, ni tampoco que éstas hubieren incidido en la afectación de la casa de habitación de Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y María Eugenia Vélez García. Así, debe advertirse que la sola referencia de estos hechos por la parte demandante no es suficiente para tener por probado el obrar culposo de las personas de derecho privado accionadas en el presente asunto litigioso y, el nexo causal entre éste y el daño alegado, en tanto no puede la propia parte que alega un hecho probarlo con su dicho.
Al efecto, debe reiterarse que de acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que en el presente caso la parte actora no cumplió con la carga de la prueba, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de donde la atribución del menoscabo que se alega requiere de prueba, cuya omisión por la demandante, a quien corresponde tal carga procesal, impide comprobar la existencia de uno de los elementos estructurales de la responsabilidad, sin la cual, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, no es posible su declaración. Por ello, en el sub examine se revocará la sentencia del 28 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró de oficio la falta de legitimación en la causa por activa y en su lugar, se negarán las pretensiones de la demandan al constatar que no se probó la omisión atribuida al municipio de Amagá, ni la culpa en que habrían incurrido Nolberto, Leonel y Gustavo Ángel Duque, por las razones expuestas en precedencia. 29 Radicado: 05001233100020040421401 (49418) Demandante: Jesús Antonio Escobar Gutiérrez y otros 8.
Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 28 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Antioquia, que declaró de oficio la falta de legitimación en la causa por activa, y en su lugar dispone:
SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa de Lorena Escobar Vélez y Santiago Escobar Vélez.
TERCERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la sociedad Cerámicas Aragón S.A.
CUARTO: NEGAR las pretensiones de la demanda frente a las entidades demandadas, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
CUARTO: SIN COSTAS.
QUINTO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado VF