CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado Ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Número único: 11001-03-06-000-2025-00074-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), departamento del Valle del Cauca y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39 en armonía con el artículo 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.
La ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) expidió la certificación electrónica de tiempos laborados CETIL núm. 202110891380055000030001 del 21 de octubre de 20214, correspondiente al señor Alfredo Olivares Vallejo, en la que indicó que estuvo vinculado, como médico en esa institución durante el período comprendido entre el 7 de febrero de 1984 al 7 de febrero de 1985; y que la entidad responsable por dicho período es la entidad hospitalaria. 2.
Mediante oficio BON-17531-02-24 del 28 de febrero de 20245, la AFP Colfondos S.A. le solicitó a la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) el reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Alfredo 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2025-00074-00 que reposa en SAMAI. 4 Samai, expediente digital, actuación 00014, documento 26RECIBEMEMORIAL_CetilAlfredoOlivares(.pdf) NroActua 14. 5 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 3_DemandaWeb__PruebasVallejoAlfred(.pdf) NroActua 2, folio 1.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 Olivares Vallejo, por el período aludido. Sin embargo, la entidad hospitalaria guardó silencio. 3. En consecuencia, la AFP Colfondos S.A. instauró acción de tutela en contra de la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) ante el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Florida (Valle del Cauca), el cual, mediante decisión del 7 de octubre de 20246, resolvió:
PRIMERO: TUTELAR la entidad COLFONDOS S.A. PENSIONES Y CESANTÍAS identificado con Nit 800.149.496-2 representado por el apoderado judicial ANDRÉS FELIPE DÍAZ SALAZAR identificado con cédula de ciudadanía No. 79.799.196 T.P. No. 123.451 del C. S. de la Judicatura, el derecho fundamental de petición en virtud de la tutela propuesta en contra de HOSPITAL BENJAMÍN BARNEY GASCA ESE trámite al cual se vincula como litis consorte por pasiva al señor ALFREDO OLIVARES VALLEJO, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
Así, las cosas, ordenar al HOSPITAL BENJAMÍN BARNEY GASCA ESE de respuesta al accionante de FONDO Y CLARA dentro de las CUARENTA Y OCHO (48) HORAS SIGUIENTES a la notificación del presente Proveído al escrito contentivo de los derechos de petición. Lo anterior de conformidad con lo indicado en el presente proveído. (Sic) 4. La citada sentencia fue impugnada por la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), señalando que ya habían dado respuesta al accionante mediante escrito con fecha del 10 de octubre y radicación 20-07-01- 302-2024.
No obstante, a juicio del Juzgado Quinto Penal del Circuito de Palmira, Valle del Cauca, y como quiera que el escrito de impugnación y sus anexos no desvirtuaron la afirmación que realizó el juzgado de primera instancia en la que fundó su decisión, esto es, que no se acreditó el envío de la respuesta al peticionario, persistiendo tal falencia en sede de segunda instancia, se decidió en providencia del 19 de noviembre de 20247, lo siguiente: ÚNICO: CONFIRMAR la sentencia de tutela N° 140 fechada en octubre 07 del año que avanza proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Florida Valle. 5.
Como respuesta a lo anterior, la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), mediante documento del 27 de noviembre de 20248, en cumplimiento al fallo de tutela de primera y segunda instancia proferidos por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Florida (Valle del Cauca) y el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Palmira (Valle del Cauca) contestó a la 6 Samai, expediente digital, actuación 00013, 22RECIBEMEMORIAL_Constanciacorreoelec(.pdf) NroActua 13. 7 Samai, expediente digital, actuación 00013, documento 22RECIBEMEMORIAL_Constanciacorreoelec(.pdf) NroActua 13. 8 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 3_DemandaWeb__PruebasVallejoAlfred(.pdf) NroActua 2, folio 13.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 AFP Colfondos SA que el señor Alfredo Olivares Vallejo pertenece a la reserva pensional de retirados, con lo cual su pasivo pensional debe incluirse en un nuevo contrato de concurrencia de conformidad con lo señalado en el Decreto 586 de 2017. 6. Mediante comunicación de enero de 20259, la AFP Colfondos S.A. le solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que informara si esa entidad ministerial era la competente para asumir el reconocimiento y pago del bono pensional del señor Alfredo Olivares Vallejo. 7.
El 5 de febrero de 202510, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social - DGRESS respondió a la solicitud de la AFP Colfondos S.A., al señalar que respecto al señor Alfredo Olivares Vallejo, no se encuentra certificado como beneficiario de los recursos de la concurrencia por servicios prestados a la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), pues quedó en calidad de retirado.
En consecuencia, dichos períodos deben ser asumidos por la entidad hospitalaria de conformidad con lo establecido en el artículo 10 del Decreto 306 de 2004. 8. La AFP Colfondos S.A., mediante oficio con fecha de febrero de 202511, formuló ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto de competencias suscitado entre la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), el departamento del Valle del Cauca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social.
Esto con el fin de determinar la autoridad responsable de la emisión y pago del bono pensional tipo A modalidad 2 al que tiene derecho el señor Alfredo Olivares Vallejo, en relación con los tiempos laborados en el Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca). II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 068 el 21 de febrero de 202512, por el término de 5 días hábiles, del 28 de febrero al 6 de marzo de 2025, en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las 9 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 3_DemandaWeb__PruebasVallejoAlfred(.pdf) NroActua 2, folio 10. 10 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 3_DemandaWeb__PruebasVallejoAlfred(.pdf) NroActua 2, folio 17. 11 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 1_DemandaWeb__conflictodecompetenc(.pdf) NroActua 2. 12 Samai, expediente digital, actuación 00004, documento 10POREDICTO_05Edictopdf(.pdf) NroActua 4.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto. Consta que el 24 de febrero de 202513, se comunicó el conflicto a la AFP Colfondos S.A., al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), y al señor Juan Fernando Granados Toro (en calidad de apoderado de la AFP Colfondos).
Respecto del señor Alfredo Olivares Vallejo no se contó con datos de contacto, razón por la cual se publicó Oficio núm. 098 del 24 de febrero de 202514 en la página web del Consejo de Estado. Lo anterior, con el fin de que presentaran sus alegatos o consideraciones. De acuerdo con el informe secretarial del 7 de marzo de 202515, dentro del término de fijación del edicto se presentaron alegatos por parte de la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. El consejero ponente, mediante Auto del 17 de marzo de 202516, vinculó a la Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca al presente conflicto negativo de competencias administrativas, y ordenó, por intermedio de la Secretaría de la Sala, oficiar a la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) y al Juzgado Quinto Penal del Circuito de Palmira, Valle del Cauca para que allegará unas pruebas documentales relacionadas con la actuación que originó el conflicto de competencias.
En informe de la Secretaría de la Sala del 27 de marzo de 202517, consta que el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Palmira (Valle del Cauca), la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), la Secretaría departamental de Salud del Valle del Cauca y la Gobernación del Valle del Cauca allegaron consideraciones. 13 Samai, expediente digital, actuación 00003, documento 9ED_08Informedecomunicac(.pdf) NroActua 3. 14 Samai, expediente digital, actuación 00004, documento 11POREDICTO_06Oficioedictopdf(.pdf) NroActua 4. 15 Samai, expediente digital, actuación 00008, documento 43ALDESPACHOPOR_Informesecretarial20(.pdf) NroActua 8. 16 Samai, expediente digital, actuación 00009, documento 19Autoparamejor_CCA202500074Autopara(.pdf) NroActua 9. 17 Samai, expediente digital, actuación 00018, documento 44INFORMESECRETA_202500074INFORMESECR(.doc) NroActua 18.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 El consejero ponente, mediante Autos del 28 de marzo de 202518 y 24 de abril de 202519, ofició por intermedio de la Secretaría de la Sala a la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) y al Concejo Municipal de Florida (Valle del Cauca) para que allegará unas pruebas documentales relacionadas con la actuación que originó el conflicto de competencias.
En informes de la Secretaría de la Sala de 8 de abril de 202520 y 5 de mayo de 202521, consta que el departamento del Valle del Cauca, el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Palmira (Valle del Cauca) y la oficina de gestión jurídica de la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), allegaron consideraciones. III.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca)22 La ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), en escrito del 3 de marzo de 2025, formuló solicitud de litisconsorcio necesario con la Secretaría de Salud del departamento del Valle del Cauca en los térmios del artículo 61 del Código General del Proceso, artículo 83 C.P.C., aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
La entidad hospitalaria solicitó la integración de un litisconsorcio necesario, argumentando que la Secretaría de Salud del Valle del Cauca debe ser vinculada al proceso, dado que el pasivo pensional en discusión debe financiarse con recursos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En ese sentido manifestó: Es necesaria incluir a la Secretaría de Salud del departamento del Valle – Gobernación del Valle, para que a fin den constancia de que el mismo es un pasivo pensional que se va a financiar con recursos del Ministerio de Hacienda decreto 586 el cual ya se encuentra incluido en la base de datos de los formatos del ministerio de hacienda.
(Sic) Por último, señaló que el señor Alfredo Olivares Vallejo pertenece a la reserva pensional de retirados, con lo cual el pasivo pensional debe incluirse en un nuevo 18 Samai, expediente digital, actuación 00020, documento 45Autoparamejor_Autoparamejorproveer(.pdf) NroActua 20. 19 Samai, expediente digital, actuación 00028, documento 57Autoparamejor_Autoparamejorproveer(.pdf) NroActua 28. 20 Samai, expediente digital, actuación 00026, documento 56INFORMESECRETA_202500074INFORMESECR(.doc) NroActua 26. 21 Samai, expediente digital, actuación 00033, documento 66INFORMESECRETA_202500074INFORMESECR(.doc) NroActua 33. 22 Samai, expediente digital, actuación 00006, documento 13_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-contestaciondedema(.pdf) NroActua 6, folio 3.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 contrato de concurrencia de conformidad con lo establecido en el Decreto 586 de 2017. 3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social23 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó su postura en oficio sin fecha, en el que precisó que la Ley 60 de 1993 creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud para financiar las obligaciones pensionales causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 715 de 2001, dicho fondo fue suprimido y la responsabilidad financiera de la Nación fue trasladada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. No obstante, aclaró, esta situación no implica que el Ministerio asumió automáticamente el pago del pasivo, pues los hospitales y entidades de salud, en su calidad de ex empleadores, deben responder por estas obligaciones hasta que se celebren los contratos de concurrencia. En relación con el caso del señor Alfredo Olivares Vallejo, el Ministerio señaló que la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) lo incluyó como beneficiario retirado en la certificación del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.
No obstante, la institución hospitalaria no ha iniciado el procedimiento legal establecido en el Decreto 586 de 2017, que es un requisito para que el Ministerio de Hacienda pueda incluirlo en un contrato de concurrencia y financiar su pasivo pensional. Por esta razón, el hospital debe continuar presupuestando y pagando el bono pensional hasta que culmine dicho procedimiento y se le pueda reintegrar el dinero mediante el convenio correspondiente.
El Ministerio enfatizó que, aunque en diciembre de 2024 se suscribió el Convenio de Concurrencia núm. 016, los recursos asignados en este acuerdo tienen una destinación específica para los beneficiarios que completaron el trámite en 2024. En consecuencia, no pueden ser utilizados para el pago de pensiones de personas no incluidas, como es el caso del señor Alfredo Olivares Vallejo.
Además, recordó que el Decreto 586 de 2017 establece que, mientras no se firme un contrato de concurrencia para el personal retirado, la institución hospitalaria debe asumir la obligación pensional conforme al artículo 242 de la Ley 100 de 1993. Finalmente, el Ministerio aclaró que no se exonera del pago del pasivo prestacional, pero su obligación solo surge una vez se haya realizado el procedimiento 23 Samai, expediente digital, actuación 00005, documento 11_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-Pronunciamientoconf(.pdf) NroActua 5, folios 1 a 10.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 administrativo correspondiente. En este sentido, insistió en que la responsabilidad inmediata de pago recae sobre el Hospital Benjamín Barney Gasca, que debe adelantar el trámite exigido para que, posteriormente, los recursos sean girados en el marco de un contrato de concurrencia. 3.3. Secretaría departamental de Salud – Gobernación del Valle del Cauca24 Mediante oficio del 25 de marzo de 2025, la Secretaría Departamental de Salud de la gobernación del Valle del Cauca, presentó sus alegatos en el marco del presente conflicto de competencia administrativa.
La citada dependencia manifestó que con base en las leyes 60 de 1993, 100 de 1993 y la Ley 715 de 2001, las cuales regulan el manejo del pasivo pensional del sector salud, así como el Decreto 530 de 1994 por medio del cual se creó el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se regularon los mecanismos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales.
Alegó que, con posterioridad la Ley 715 de 2001 suprimió dicho fondo y asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la responsabilidad de pagar las obligaciones pensionales mediante la firma de convenios con los entes territoriales. En relación con sus actuaciones, la Gobernación del Valle del Cauca señaló que ha trabajado desde el año 2020 en la recolección y envío de información sobre el pasivo pensional de los hospitales del departamento.
Recalcó que, como parte de este esfuerzo, ha coordinado con el Ministerio de Hacienda la elaboración de matrices y la firma de contratos de concurrencia, logrando suscribir 11 convenios el 26 de diciembre de 2024. Además, remitió múltiples informes y comunicaciones a los hospitales para actualizar la información sobre beneficiarios de estos pagos.
Respecto al caso del señor Alfredo Olivares Vallejo, la Secretaría Departamental de Salud de la Gobernación del Valle del Cauca precisó que este fue reconocido como beneficiario retirado del pasivo prestacional del sector salud. Sin embargo, no fue incluido en la Resolución No. 3053 de 2024 del Ministerio de Hacienda, dado que la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) no lo reportó oportunamente.
En consecuencia, conforme con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, la Gobernación sostuvo que la responsabilidad del reconocimiento y pago del bono pensional recae sobre la entidad hospitalaria hasta que se firme un contrato de concurrencia que asigne la obligación al departamento y a la Nación. 24 Samai, expediente digital, actuación 00016, documento 32_MemorialWeb_Respuesta- 2025027838PRESUNTO(.pdf) NroActua 16.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 3.4. Gobernación del Valle del Cauca25 En escrito de 26 de marzo de 2025, la Gobernación del Valle del Cauca allegó sus alegatos en sentido de sostener que no existe un contrato de concurrencia entre el Hospital Benjamín Barney Gasca y el departamento del Valle del Cauca, toda vez de conformidad con la Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la ESE es autónoma y responsable de sus obligaciones prestacionales, salvo que haya un acuerdo expreso que obligue al departamento, lo cual no se ha probado en el presente asunto.
Manifestó que, conforme a la normativa vigente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es el competente para el pago de bonos pensionales a través del FONPET, siempre que se cumplan los requisitos legales. En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia ha reiterado que no se puede trasladar arbitrariamente la obligación de reconocer bonos pensionales a las entidades territoriales sin el debido proceso administrativo.
La autoridad solicitó que se declare que la responsabilidad sobre la situación pensional del señor Olivares Vallejo recae exclusivamente sobre la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca o, en su defecto, sobre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y que se exonere al Departamento del Valle del Cauca de cualquier obligación en ausencia de un contrato de concurrencia o de otra obligación legalmente reconocida.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo. 25 Samai, expediente digital, actuación 00024, documento 52_MemorialWeb_Alegatos- 20250402Intervencio(.pdf) NroActua 24.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor del señor Alfredo Olivares Vallejo, correspondiente al periodo laborado en la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), comprendido entre el 7 de febrero de 1984 al 7 de febrero de 1985, y iii) las autoridades negaron la competencia para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva26. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional solicitado en favor del señor Alfredo Olivares Vallejo, por el periodo que laboró en el Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), hoy ESE, esto es, desde el 7 de febrero de 1984 al 7 de febrero de 1985. 26 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 En suma, el conflicto surge porque la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) señaló que el señor Alfredo Olivares Vallejo pertenece a la reserva pensional de retirados, con lo cual el pasivo pensional debe incluirse en un nuevo contrato de concurrencia de conformidad con lo establecido en el Decreto 586 de 2017.
La Secretaría de Salud de la gobernación del Valle del Cauca enfatizó que ha cumplido con su labor de gestión y coordinación con el Ministerio de Hacienda. No obstante, debido a que aún no se ha suscrito un contrato de concurrencia para el caso del señor Alfredo Olivares Vallejo, la obligación inmediata del pago del bono pensional sigue a cargo de la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca).
Finalmente, aclaró que la falta de personería jurídica de este hospital no lo exime de su responsabilidad, ya que las Empresas Sociales del Estado deben seguir respaldando su pasivo prestacional hasta la firma de los acuerdos correspondientes. La Gobernación del Valle del Cauca sostuvo que no existe contrato de concurrencia con la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) que la obligue al pago del pasivo pensional en discusión, señalando que, conforme a la Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la ESE es autónoma y responsable de sus obligaciones prestacionales salvo acuerdo expreso, el cual no se ha acreditado.
Argumentó que la competencia para el pago de los bonos pensionales corresponde al Ministerio de Hacienda a través del FONPET, y que no es procedente trasladar esa obligación a las entidades territoriales sin el debido proceso. Y, por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dijo que la competencia es de la hoy ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), hasta tanto no complete el procedimiento establecido en el Decreto 586 de 2017 y se suscriba un contrato de concurrencia que incluya al señor Alfredo Olivares Vallejo, con lo cual la responsabilidad del pago del bono pensional recae exclusivamente sobre la institución hospitalaria, sin que el Ministerio pueda asumir dicha obligación de manera automática.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo.
Reiteración. v) Los bonos pensionales. Reiteración. vi) Análisis del caso concreto. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 5. Análisis normativo y consideraciones jurídicas 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración27 Decreto Ley 2470 de 196828 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º).
Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). Al definir los niveles del sistema29, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, a este nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. La Ley 9ª de 197330 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.
En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) Adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; 27Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00; decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001- 03-06-000-2019-00041-00, decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019- 00213-00. 28 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 29 Decreto Ley 2470 de 1968.
Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio. //Artículo 5º.
El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 30 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 ii) Suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; iii) Dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) Determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y v) Elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: • Decreto Ley 056 de 197531 El artículo 1° de este decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Igualmente, definió, para efectos del sistema nacional de salud, qué se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2). 31 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 Indicó que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. • Decreto Ley 350 de 197532 Mediante este decreto se definió la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del sistema nacional de salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, e hizo remisión expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975.
Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. 32 Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales». Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 Decreto Ley 356 de 197533 Este decreto estableció el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud.
Estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al sistema nacional de salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Los planes y programas que elaboraban y desarrollaban las entidades adscritas debían ser integrados a los planes nacionales, seccionales y regionales de salud (artículo 3) y sus actividades debían someterse a las disposiciones que regulaban los subsistemas nacionales de inversión, suministros, planeación, información, personal y de las demás disposiciones que se implementaran para el desarrollo del sistema (artículo 4).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al sistema nacional de salud en el respectivo nivel las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, indicó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al sistema nacional de salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Señaló que las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al sistema debían cumplir con una serie de obligaciones, entre otras: i) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema nacional de salud sus planes y programas de salud, ii) someter a la aprobación de los organismos del sistema los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, iii) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema el proyecto anual de presupuesto cuando la entidad reciba aportes del Estado, iv) vincular su personal de acuerdo con las normas técnicas del estatuto de personal de salud (artículo 12).
En su junta directiva debía existir representación del Ministerio de Salud Pública y del Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo (artículo 13). 33 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 Estas instituciones de utilidad común y las demás sin ánimo de lucro que estuvieran vinculadas al sistema seguían rigiéndose por sus propios estatutos, los cuales debían ser ajustados a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Estableció las diferentes categorías de hospitales para la organización de los niveles de atención médica, así: hospital universitario, hospital regional y hospital local (artículo 17). Y, prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). • Decreto Ley 694 de 197534 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles -creados por ley, ordenanza o acuerdo-, y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia.
Les confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto de conservar tal calidad (artículo 2).
Respecto a las entidades vinculadas al sistema nacional de salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8). 34 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración35 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad36, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector. Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. • Ley 10 de 199037 Esta ley dispuso lo siguiente: (i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º);
(ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; (iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud»; (iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud;
(v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º). 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001- 03-06-000-2019-00213-00. 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 37 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. • Ley 60 de 199338 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; iv) En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración39 • Ley 60 de 1993 Esta disposición también creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud40 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de 38 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 39Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001- 03-06-000-2019-00041-00. 40 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993. De acuerdo con el artículo 33 de esta ley, el Fondo Prestacional del Sector Salud se creó para garantizar el pago del pasivo prestacional de ese sector con las siguientes características: (i) El pasivo prestacional de los servidores del sector salud era el causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación. (ii) Los beneficiarios eran los servidores que estuvieron vinculados a las siguientes instituciones o dependencias del sector salud: a) las que pertenezcan al subsector oficial, b) las del subsector privado cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública, y c) de naturaleza jurídica indefinida, cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública Dicho artículo dispuso, igualmente, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. • Ley 100 de 199341 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al Fondo del Pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley. 41 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.
PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndase por cesantías netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993. [Subraya la Sala] Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo. • Decreto reglamentario 530 de 199442 Este decreto, que reglamentó las Leyes 60 de 1993 y 100 de 1993, reiteró la naturaleza y características del Fondo Nacional del Pasivo Pensional del Sector Salud (artículo 1º) y precisó el objeto del fondo así:
ARTÍCULO 2O. OBJETO DEL FONDO NACIONAL DEL PASIVO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El Fondo tiene por objeto garantizar el pago de la deuda prestacional del sector salud, causada o acumulada a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, cuya obligación se atribuya a la Nación de conformidad con lo dispuesto 42 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 el presente Decreto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente Decreto, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se denominará en adelante Fondo del Pasivo. [Énfasis agregado] De la disposición reproducida se observa que, de acuerdo con el reglamento, la deuda garantizada con el Fondo del Pasivo sería la atribuida a la Nación. El artículo 8º del decreto citado reiteró el contenido de los numerales 1° y 2° del artículo 33 de la Ley 60 para precisar los sujetos beneficiarios de ese Fondo del Pasivo.
Por su parte, el artículo 10 estableció el procedimiento para efectos del reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo que debían adelantar «las entidades y dependencias del sector salud» que consideraran estar en los subsectores oficial, privado y de naturaleza indefinida relacionados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993.
Ese procedimiento impuso una obligación expresa a las dependencias o entidades de salud de enviar la información de las personas vinculadas o que estuvieron vinculadas al 31 de diciembre de 1993, para incluirlas como beneficiarias en el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. También señaló que estas entidades debían solicitar al Ministerio de Salud, por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o la Dirección Distrital, el reconocimiento de «personal activo, pensionado o retirado» de la entidad o dependencia, que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional.
Además, estableció el deber de darle suficiente publicidad, mediante medios de amplia circulación, a esa convocatoria, para que los trabajadores de dicho sector que creían ser beneficiarios del Fondo del Pasivo se identificaran y suministraran la información laboral necesaria y así determinar el estado de la deuda prestacional. Ahora bien, el artículo 11 prescribió que vencido el término de nueve meses a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto (8 de marzo de 1994), no se podrían presentar más solicitudes para el reconocimiento de la calidad de beneficiario del Fondo del Pasivo, pero advirtió que tal consecuencia no significaba la pérdida de los derechos prestacionales de los servidores.
El citado decreto en el Capítulo IV reglamentó el «régimen de concurrencia» o responsabilidad de la Nación, de los entes territoriales y las instituciones privadas Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 en el pago de la deuda prestacional del sector salud, y dispuso que tratándose de instituciones públicas: (i) La Nación respondería por la totalidad de la deuda de las instituciones del orden nacional; y (ii) La Nación respondería por la deuda de las instituciones de salud que no pertenecieran al orden nacional, en proporción a su participación en el situado fiscal; los departamentos, municipios y el distrito capital participarían en la proporción que en el mismo situado tuviera cada uno. Por lo anterior, para cubrir la deuda relacionó las fuentes de recursos, y estableció los criterios y reglas a seguir.
De igual forma, ordenó la celebración de los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales que participan en el pago de la deuda de la institución, en los cuales se debía establecer, por lo menos, el monto de la deuda, las fuentes de financiación de las entidades territoriales, la periodicidad de los compromisos adquiridos por la Nación y las entidades territoriales para el pago del saneamiento progresivo de la deuda, las cláusulas compromisorias que garanticen el estricto cumplimiento efectivo por cada una de las partes y las entidades a las que debían hacerse los giros.
Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 3061 de 199743 adicionó un artículo al Decreto 530 de 1994, así: ARTICULO 9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: "Artículo 31. En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional.
En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.
Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales. [Subraya la Sala] Por último, respecto al régimen de concurrencia tratándose de instituciones privadas del sector salud, el Decreto 530 de 1994, en su capítulo IV, dispuso que: 43 Decreto 3061 del 23 de diciembre de 1997, «Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 i) La Nación a través del fondo del pasivo asumiría el porcentaje de la deuda prestacional en proporción a su participación en el total de la financiación de dichas instituciones; ii) Los departamentos y municipios asumirían el porcentaje de la deuda prestacional en un volumen de recursos equivalente a la proporción en que han participado en el total de la financiación con sus aportes presupuestarios y las rentas de destinación específica que han asignado para las instituciones privadas en cuestión, incluyendo las rentas cedidas; iii) Cada institución privada asumiría el pago de la deuda en un monto equivalente a la proporción en que ha participado en su propia financiación y con sus recursos presupuestarios propios. • Ley 715 de 200144 En virtud de esta ley, se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado Fondo del Pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 Ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del Fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, 44 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Énfasis de la Sala] Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63). • Decreto Reglamentario 306 de 200445 Este decreto reglamentó específicamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y señaló que su objeto era reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del pasivo prestacional del sector salud causado a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías netas y reservas requeridas para el pago de pensiones legalmente reconocidas de las instituciones de salud públicas o privadas, en cuya financiación deban contribuir en virtud de la Ley 715 de 2001, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales cuando a ello hubiere lugar.
También dispuso que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 estaba constituido por las cesantías, las pensiones, la reserva pensional de activos y retirados. Respecto de esta última reserva, indicó que comprendía el pago de bonos o cuotas partes de bonos de servidores públicos «de las instituciones hospitalarias» retirados antes del 31 de diciembre de 1993.
Así, el artículo 2º dispuso lo siguiente: ARTÍCULO 2°. PASIVO PRESTACIONAL. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: […] 45 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001.». Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha. […] [Subraya la Sala] Por su parte, el artículo 8° reiteró que los beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud eran los servidores públicos y trabajadores privados que fueron reconocidos, en esa calidad, por el entonces Ministerio de Salud.
Sin embargo, ese reconocimiento debía ser revisado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que determinaría si debía hacerse o no alguna modificación. Ahora bien, vale la pena mencionar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 21 de octubre de 201046, decretó la nulidad parcial de la expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en este decreto, por considerar que el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria, habida cuenta de que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y las entidades territoriales.
Respecto de esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elevó consulta, a esta Sala, para aclarar la situación descrita en la sentencia sobre la manera de distribuir dicho pasivo pensional y revisar la posibilidad de que el Gobierno Nacional expidiera reglas para la distribución del remanente del pasivo prestacional. En relación con este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil47 señaló: Encuentra la Sala que la expresión declarada nula -y las instituciones hospitalarias concurrentes- sólo aparece textualmente en el literal d) del artículo 3° del decreto objeto del control, más no en los demás apartes y artículos enunciados en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la cual corresponde desentrañar las razones que ésta pudo tener para incluir dichas disposiciones en su decisión de nulidad.
“Dicen los mencionados textos del decreto 306 del 2004: […] El análisis de estos tres artículos permite a la Sala concluir que a pesar de que no contienen literalmente la expresión declarada nula, sí imponían a las instituciones de salud la obligación de concurrir al pago del pasivo prestacional, carga que el Consejo de Estado consideró ilegal por contrariar la norma reglamentada, al imponer a las entidades hospitalarias una obligación que la ley 715 radicó sólo en cabeza de la Nación y las entidades territoriales. 46 Consejo de Estado- Sección Segunda-.
Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242-2005). 47 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto n.º 2089 del 21 de marzo de 2012. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 Para la Sala son entidades hospitalarias para efectos del fallo analizado, las instituciones públicas y privadas de acuerdo a la naturaleza jurídica que tenían a 31 de diciembre de 1993. […] En tal medida, según la providencia, las instituciones hospitalarias públicas y privadas no son responsables financieras como concurrentes frente al pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. [Subraya la Sala] • Ley 1438 de 201148 Esta ley que reformó el Sistema General de Salud, en el artículo 78, prevé que:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [subraya de la Sala] El parágrafo consagra la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pueda suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial. 48 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 • Decreto 700 de 201349 Este decreto reglamentó, nuevamente, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y estableció la distribución de la concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para la financiación de las entidades del sector salud. El artículo 1º dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales.
Además, el artículo 2º determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debía asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de la concurrencia en el pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, a las instituciones hospitalarias.
En efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2 Ibidem, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirán: • La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1o de enero de 1994». • Las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) en donde esté localizada la institución de salud «en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1o de enero de 1994». • La Nación y las entidades territoriales, para el porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, «a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia».
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 que, como se señaló en líneas anteriores, le asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la competencia para fijar las condiciones para celebrar nuevos 49 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 convenios de concurrencia con las entidades territoriales para cubrir el pasivo prestacional no cubierto por el extinto Fondo. • Decreto Único Reglamentario 1068 de 201550 Este decreto compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición, que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017, se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de este decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud». • Decreto 586 de 201751 El 5 de abril de 2017, el Gobierno Nacional expidió este decreto con el objeto de establecer el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud, generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y establecer los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Entre las consideraciones para la expedición del Decreto se tuvieron las siguientes: Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, […] Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto. 50 Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 (mayo 26) «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 51 Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […] [Subraya la Sala] En esa línea, el artículo 2.12.4.4.2 estableció dicho procedimiento.
Este inicia con el diseño de formato de información por parte del Ministerio, el cual debía ser diligenciado por las entidades hospitalarias para la entrega de la información «que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones».
Luego de diligenciar dicho formato, las instituciones hospitalarias deberán anexar los soportes y enviarlo a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, dentro de los 6 meses posteriores a la solicitud del formato. Una vez recibida la información, el Ministerio procederá a la revisión de la información para su validación o devolución, según el caso.
Una vez validada la información recibida, el Ministerio expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales. El Ministerio reconocerá a las instituciones hospitalarias el valor cobrado, conforme con el tiempo y montos contenidos en el cálculo actuarial.
De otra parte, el artículo 2.12.4.4.3 estableció la obligación, para los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales, de entregar, a más tardar a 31 de marzo de cada año, la información de las personas que han realizado solicitudes de pago de bonos pensionales, ante las instituciones hospitalarias, y los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que hayan reconocido pensiones.
El decreto también indicó que efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedería a la suscripción o adición de los contratos de concurrencia (artículo 2.12.4.4.4.).
A la par, el parágrafo 2° de este artículo dispuso que «en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993». Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 Además, dispuso que en el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, las entidades territoriales podrían efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), siempre que se hubiera realizado el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 199352.
Igualmente, determinó la forma como se administrarían y girarían los recursos al suscribirse los contratos de concurrencia y determinó la responsabilidad de las entidades territoriales y hospitalarias frente a los recursos (artículos 2.12.4.4.5., 2.12.4.4.6. y 2.12.4.4.7.). Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración53 En vista de lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil, a título de conclusiones, considera importante destacar algunos aspectos del recuento normativo relacionados con el Sistema Nacional de Salud y con los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud. 52 Artículo 2.12.4.4.5 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (artículo 1 del Decreto 586 de 2017).
En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito, podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6 del presente decreto y demás normas reglamentarias vigentes. // Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 53 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 • Sistema Nacional de Salud a. Respecto al Sistema Nacional de Salud debe recordarse que este fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, se definió que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)54. 54 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”».
La siguiente cita es del original del texto: Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). • Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia55, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. 55 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10).
De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. f. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015).
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 5.5. Los bonos pensionales. Reiteración56 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad57, el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona. Se emite en los casos que establece la ley, y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez, solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado el reconocimiento y pago de esta prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido.
El artículo 115 de la Ley 100 de 1993 se ocupa de definir en forma expresa los bonos pensionales, así:
ARTÍCULO 115. BONOS PENSIONALES. (Reglamentado por el Decreto Nacional 1748 de 1995). Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […]. [subraya y resaltado de la Sala]. 56Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00; del 18 de octubre de 2023, radicación núm. 11001-03- 06-000-2023-00276-00; del 21 de noviembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023- 00397-00; del 1º de diciembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00679-00; del 13 de diciembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00724-00; del 31 de enero de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00831-00; del 7 de febrero de 2024, radicación núm. 11001- 03-06-000-2023-00816-00; del 14 de febrero de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2023- 00832-00. 57 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 110010306000201800132 00.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 La Ley 100 señala los casos en que los bonos pensionales deben ser expedidos por la Nación (artículos 118 y 119) y, especialmente, en el artículo 121 que es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. Conforme a lo anterior, los bonos pensionales representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador y deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones responsable directo de su pago, entre ellos, la Nación, cuando deba emitirlos conforme a las disposiciones analizadas, especialmente cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
A partir del 1° de enero de 1993, la persona que se traslade del Régimen de Prima Media (RPM) al de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) genera a su favor un bono pensional. 5.6. Análisis del caso concreto. Procede la Sala a definir cuál es la entidad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho el señor Alfredo Olivares Vallejo por el tiempo que trabajó en el Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), hoy ESE, en el período comprendido entre el 7 de febrero de 1984 al 7 de febrero de 1985. a. Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) De conformidad con la documentación allegada al expediente y la publicación memoria floridiana, edición núm. XIII, el antiguo hospital Santa Inés fue fundado en 1963 por el Club de Leones y el Club de las señoras de la caridad, tal y como consta en la escritura pública núm. 408 de diciembre 1 de 196358, la escritura pública núm. 58 Samai, expediente digital, actuación 00032, documento 60RECIBEMEMORIAL_1PREDIONo37856505Ant(.pdf) NroActua 32, folio 3.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 51 de febrero 15 de 196859 y la escritura pública núm. 603 de diciembre 9 de 197160, en los siguientes términos: • Primera copia de la escritura núm. 408 de 1 de diciembre de 1963. Se verifica la venta de una casa de habitación y su terreno en el área urbana de Florida (Valle del Cauca), e hipoteca de está a favor del vendedor Jesús López Núñez y los compradores del Club de Leones (entidad de beneficio común) de Florida (Valle del Cauca) y el Club de señoras de la caridad de Florida (Valle del Cauca), en cuya cláusula sexta reza lo siguiente: SEXTA: -Los compradores, con ocasión del presente contrato, hacen la siguiente especial declaración en nombre de sus respectivas instituciones: “Al adquirir el bien de que trata esta escritura […] voluntad, que el inmueble que aquí adquirimos, o su producto, sean destinados siempre a una obra de servicio social, como hospital, escuela, asilo, etc.” [Subraya de la Sala]. • Segunda copia de la escritura núm. 51 de 15 de febrero de 1968.
Se verifica la venta de una casa de habitación y su terreno, en el área urbana de Florida (Valle del Cauca) entre el señor Marco Tulio Fernández Fandiño y el señor Raúl Orejuela Bueno, en calidad de secretario de salud pública del departamento del Valle del Cauca. Compra para la ampliación del antiguo hospital “Santa Inés de Florida - Valle”.
Al respecto se señala en la cláusula primera:
PRIMERO. – Que por esta escritura transfiere en calidad de venta real a favor del Hospital “Santa Inés” de la población de Florida-Valle, con destino a la ampliación del mismo, representado en este acto el Hospital por el Secretario Departamental de Salud Pública del Valle del Cauca, Dr. Raúl Orejuela Bueno, y por la suma de […], que ya tiene recibidos a satisfacción de manos del comprador provenientes de un auxilio extraordinario concedido al Hospital “Santa Inés” de Florida-Valle, por el Servicio Seccional de Salud Pública del Valle del Cauca […]. [Subraya de la Sala].
Y en la cláusula tercera se refirió: Soy el Secretario Departamental de Salud Pública del Valle del Cauca. Y en ese carácter, y representando al Hospital Santa Inés de la población de Florida-Valle, acepto y apruebo esta escritura. Hago la compra con destino a la ampliación de dicho Hospital con dineros provenientes de un auxilio extraordinario concedido al Hospital por el Servicio Seccional de Salud 59 Samai, expediente digital, actuación 00032, documento 61RECIBEMEMORIAL_2PREDIONo37872520Ser(.pdf) NroActua 32, folio 3. 60 Samai, expediente digital, actuación 00032, documento 62RECIBEMEMORIAL_3PREDIONo37872521Ant(.pdf) NroActua 32, folio 2.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 Pública del Valle del Cauca. En nombre del Hospital Santa Inés pagué el valor de lo comprado y lo declaro entregado […] [Subraya de la Sala]. • Primera copia de la escritura núm. 603 de 9 de diciembre de 1974. Se verifica la venta de una casa y su terreno ubicado en el área urbana de Florida-Valle entre el señor Saúl Quintana Gómez y el Hospital Santa Inés de Florida-Valle.
Que en la cláusula primera se señaló:
PRIMERO. – Que por medio del presente instrumento transfiere a titulo de venta real a favor del HOSPITAL SANTA INÉS, de Florida-Valle, representado por el Dr. Alberto Maya Martínez, en su calidad de médico Director, debidamente autorizado por la Junta Directiva de dicho Hospital, según nota que se protocoliza con esta escritura, […] [Subraya de la Sala].
Y en la cláusula cuarta se refiere: […] Presente el Dr. Alberto Maya Martínez, […] dijo: que a nombre y en representación del Hospital Santa Inés de Florida-Valle, Entidad con Personería jurídica # 2202 de Junio 11 de 1.973, otorgada por la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca, en su condición de médico Director, autorizado por la Junta Directiva para esa negociación, acepta la presente escritura […] compra que hace para Hospital Santa Inés de Florida-Valle. – Que a nombre del Hospital Santa Inés pagó el valor de lo comprado con dineros provenientes del Servicio de Salud Pública en cantidad de […] Presentó el Dr. Maya la autorización de la Junta Directiva del Hospital, para la compra referida en esta escritura. [Subraya de la Sala].
Con la compra de estos inmuebles se dio inicio al funcionamiento de este hospital como entidad de carácter privado ubicado en la calle 11 con carrera 15 y un área de 1352 metros cuadrados. Según la publicación memoria floridiana, edición núm. XIII61, en el año 1983 se adelantó la construcción completa y el traslado de la entidad a un lote donado por la señora Matilde Escobar viuda de Ledesma, construcción que fue financiada por la Beneficencia del Valle ubicada en la carrera 8 con calle 11 en la vía al Pedregal.
En mayo de 1985, después de tres años de construcción se entregaron las nuevas instalaciones con un área de 2.500 metros cuadrados. Con posterioridad se crearía el Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) en los siguientes términos: • Acuerdo núm. 092 de 2 de septiembre de 199362 del concejo municipal de Florida (Valle del Cauca) se creó el hospital local Benjamín Barney Gasca de 61 Ver: https://www.calameo.com/books/007598650264847c5e73c 62 Samai, expediente digital, actuación 00032, documento 63RECIBEMEMORIAL_ACUERDO092CreacionHB(.pdf) NroActua 32.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 Florida (Valle del Cauca) como establecimiento público descentralizado del orden municipal. Al respecto se observa: Artículo Primero: Crease el Hospital BENJAMÍN BARNEY GASCA de Florida Valle, como establecimiento Público del Orden Municipal, perteneciente al Subsector Oficial del Sector Salud, en reemplazo del Hospital Santa Inés de entidad privada sin ánimo de lucro. [Sic] [Subraya de la Sala].
La entidad hospitalaria sería declarada luego como una Empresa Social del Estado en los siguientes términos: • Acuerdo núm. 184 de 22 de mayo de 199563 del concejo municipal de Florida (Valle del Cauca), en ejercicio de las facultades legales y en especial las conferidas en el artículo 313 de la Constitución Política, se transformó el Hospital local Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) de un establecimiento público del orden municipal a Empresa Social del Estado, en los siguientes términos: Artículo primero: Se declare el Hospital local “BENJAMÍN BARNEY GASCA”, como empresa Social del estado, perteneciente al Subdirector Oficial del Sector Salud.
De conformidad con lo señalado por la publicación memoria floridiana, edición núm. XIII, la junta directiva de esta ESE aprobó en noviembre de 1996 los estatutos que fueron actualizados en el año 2001 y posteriormente en el año 2015. La reconstrucción documental adelantada da cuenta de que el antiguo Hospital Santa Inés, actual ESE Hospital local Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), era una entidad privada sin ánimo de lucro que prestaba servicios de salud —denominadas en el marco normativo visto como entidades vinculadas—, las cuales fueron incorporadas formalmente al Sistema Nacional de Salud mediante los Decretos Ley 056 y 356 de 1975.
A diferencia de las entidades adscritas (públicas), estas entidades vinculadas no dependían administrativamente de los organismos estatales, pero sí estaban sometidas a vigilancia y control por parte de los órganos de dirección del sistema de salud en cada nivel (nacional, seccional o local).64 63 Samai, expediente digital, actuación 00032, documento RECIBEMEMORIAL_ACUERDO184SeDeclaraE(.pdf) NroActua 32. 64 Según el artículo 2 del Decreto 056 de 1975, las entidades vinculadas son aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestan servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del Estado.
Esta categoría incluía a instituciones de utilidad común y a entidades sin ánimo de lucro que, aunque operaban como privadas, cumplían una función pública al prestar servicios de salud. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 El Decreto Ley 356 de 1975 profundizó en esta categoría, exigiendo que dichas entidades se sujetaran a la aprobación de sus planes, programas y proyectos por parte de los órganos del Sistema Nacional de Salud.
Además, si recibían aportes estatales, debían someter su presupuesto al visto bueno de la autoridad sanitaria y vincular su personal conforme a criterios técnicos. Incluso se preveía una representación del Estado en sus juntas directivas, lo que evidencia un régimen mixto: privado en su naturaleza jurídica, pero con control estatal sustantivo65.
En síntesis, para la época en que se reclama el bono pensional del señor Alfredo Olivares Vallejo la entidad hospitalaria era de naturaleza privada, pero auspiciada y patrocinada por el Estado, tal y como deja entrever la segunda copia de la escritura núm. 51 de 15 de febrero de 1968, referente a la compra para la ampliación del antiguo hospital “Santa Inés de Florida - Valle”, con recursos provenientes de un auxilio extraordinario concedido por el Servicio Seccional de Salud Pública del Valle del Cauca al cual se encontraba vinculada.
En efecto, en el departamento del Valle del Cauca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el Servicio Seccional de Salud del Valle del Cauca que fungía como una dependencia del departamento de Valle del Cauca. En consecuencia, para el período por el cual se solicita el bono pensional del señor Alfredo Olivares Vallejo, es decir del 7 de febrero de 1984 al 7 de febrero de 1985, el Hospital Santa Inés (antigua denominación del Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) se encontraba vinculado administrativamente al departamento del Valle del Cauca, pues estaba integrado al Servicio Seccional de Salud del Valle del Cauca que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento.
Por tal razón, mal podría afirmarse que la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) tiene a cargo las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, pues, para la fecha en la cual el señor Alfredo Olivares Vallejo laboró en el mencionado hospital, esa institución existía como una dependencia vinculada al departamento del Valle del Cauca.
Es por ello por lo que, en virtud de la previsión de la Ley 100 de 1993 referida a que las entidades de salud deben seguir presupuestando y pagando pensiones hasta 65 El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso en su artículo 9° que las entidades vinculadas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era privada, pasaban a articularse con este.
En ese sentido señaló: «Las entidades de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, por el solo hecho de prestar estos servicios, se entienden vinculados al sistema nacional de salud.». [Subrayado de la Sala]. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 tanto no se realice el corte de cuentas, debe entenderse que el departamento prestaba los servicios de salud a través de los hospitales.
En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.
De igual forma, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere expresamente al pasivo prestacional de las ESE y las instituciones del sector salud, prevé lo siguiente:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Resalta la Sala].
Esta norma es clara en indicar que, el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un contrato de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo dispone que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las ESE, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 Igualmente, cuando la disposición jurídica se refiere a ente territorial y hospitales públicos lo hace bajo el presupuesto de que, antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica y, por ende, deben concurrir al cumplimiento de la obligación de remitir información, a través de la entidad territorial a la cual se encontraban adscritas, dado que su administración estaba a cargo de los departamentos y el gobierno nacional.
En efecto, se reitera, para la fecha que se analiza en este asunto, el Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) no era una ESE; hacía parte del Servicio Seccional de Salud del Valle del Cauca administrado por el departamento. En consecuencia, la entidad competente para resolver la solicitud realizada por la AFP Colfondos S.A. para el reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por el señor Alfredo Olivares Vallejo en el Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), es el departamento del Valle del Cauca. 6.
Exhortos I) Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ahora ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) la entidad en donde repose la información del trabajador cuya cuota parte pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento del Valle del Cauca, en el menor tiempo posible.
Esto con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud66 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia67. II) Finalmente, y teniendo en cuenta que el señor Alfredo Olivares Vallejo es una persona adulta mayor, y, por ende, sujeto de especial protección constitucional68, la Sala exhortará también al departamento del Valle del Cauca, para que adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos S.A., como representante de su afiliado, de manera prioritaria. 66 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 67 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las E.S.E hospitales cumplan con la obligación allí exigida. 68 La Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la T-066 de 2020 ha referido que, los adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento del Valle del Cauca, para resolver de fondo la solicitud elevada por la AFP Colfondos S.A. de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho el señor Alfredo Olivares Vallejo por haber laborado en el Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), hoy ESE, durante el período comprendido entre el 7 de febrero de 1984 al 7 de febrero de 1985.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría de la Sala, el expediente de la referencia al departamento del Valle del Cauca para lo de su competencia.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento Del Valle del Cauca proceda a realizar el corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud, respecto del bono pensional que se reclama en favor del señor Alfredo Olivares Vallejo, la entregue a este a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento del Valle del Cauca para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a la AFP Colfondos S.A., como representante de su afiliado, teniendo en cuenta que el señor Alfredo Olivares Vallejo es una persona adulta mayor a quien le asiste una especial protección constitucional.
QUINTO. RECONOCER personería i) al abogado Juan Fernando Granados Toro, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.870.592 de Bogotá y tarjeta profesional núm. 114.233 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la AFP Colfondos S.A., ii) al abogado Edgar Iván Cerón Perdomo, identificado con cédula de ciudadanía núm. 1.114.885.587 de Florida (Valle del Cauca) y tarjeta profesional núm. 272.639 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), iii) a la abogada Luisa Fernanda Cuellar Cogollo, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.016.091.804 de Bogotá y tarjeta profesional núm. 338.864 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
SEXTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión a la AFP Colfondos S.A., a la ESE Hospital Benjamín Barney Gasca de Florida (Valle del Cauca), al departamento del Valle del Cauca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al señor Alfredo Olivares Vallejo. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00074-00 SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado (Ausente con permiso) JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.