CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02907-00 Accionante: BLANCA NUBIA MELO ÁLVAREZ Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la accionante contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 15 de mayo de 2025, Blanca Nubia Melo Álvarez, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al principio de favorabilidad en materia laboral, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B al haber proferido la providencia del 23 de abril de 2025, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que adelantó contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP. 1 Identificado con número de radicado: 11001-33-42-048-2020-00039-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02907-00 Accionante: Blanca Nubia Melo Álvarez Acción de tutela – Primera instancia En virtud de la acción de tutela, solicita que los derechos alegados sean protegidos y, en consecuencia, se dejen si efectos la providencia reprochada.
Pide que se ordene a las accionadas a proferir una nueva decisión: «Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA en particular la sala precidida por el Doctor RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON, decretar la nulidad de la providencia judicial proferida y en su lugar se ordene la protección de los derechos demandados, debiendo proferir nueva sentencia procediendo a incorporar el SOBRESUELDO como factor base de liquidación de la pensión.» 2.
Hechos relevantes El 17 de febrero de 2020, Blanca Nubia Melo Álvarez incoó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP. Solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones No. RDP 41467 del 8 de octubre de 2015, 46738 del 13 de diciembre de 2018, 17304 del 7 de junio de 2019, 30502 del 10 de octubre de 2019 y 000045 del 2 de enero de 2020.
Por medio de estas, la entidad negó la reliquidación de la pensión de sobreviviente, reconocida en su favor, en calidad de cónyuge supérstite de Jaime Martínez Cárdenas. Pidió la inclusión de la totalidad de los factores salariales percibidos en el último año de servicio cumplido por el causante, mientras ejercía como miembro del cuerpo de vigilancia y custodia nacional.
A título de restablecimiento del derecho solicitó la reliquidación de la mesada pensional con la incorporación de factores salariales, prima de riesgo, subsidio de unidad familiar y bonificación recreación, y el sobresueldo. El asunto correspondió en primera instancia al Juez Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, por sentencia del 19 de julio de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones.
La demandada apeló la decisión. El asunto fue conocido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda-Subsección B corporación que, por sentencia del 23 de abril de 2025, modificó la decisión. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02907-00 Accionante: Blanca Nubia Melo Álvarez Acción de tutela – Primera instancia 3.
Fundamentos de la solicitud La accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al principio de favorabilidad en materia laboral, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. Lo anterior, con ocasión a la providencia proferida el 23 de abril de 2025. Sostiene que en estas se incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. En cuanto al primer defecto mencionado, trajo a colación la sentencia del 2 de febrero de 2024, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el marco del proceso de Rad. nº. 23001-23-33-000-2016-00445-01.
Con base en esta plantea que: «Como se puede apreciar el precedente jurisprudencial mas resiente, deja absolutamente claro que la reliquidación pensional de los funcionarios de la Guardia Nacional Penitenciaria se deberá efectuar con los factores salariales establecidos en el Decreto 446 de 1994 dentro de que se encuentra el sobresueldo.» Sostiene que el Tribunal accionado, al modificar la decisión proferida por el Juez de la primera instancia, erró al: «retirar el SOBRESUELDO devengado, bajo el argumento que dicho factor, si bien es cierto es factor salarial, no tiene incidencia prestacional y por lo tanto lo ordena excluir en la base de liquidación toda vez que según su criterio no se encuentra contemplado en el artículo 45 del decreto 1045 de 1978.
Con la decisión adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA ( ), se causa un grave perjuicio para los intereses económicos de mi poderdante, por cuanto al efectuar la liquidación sin la incorporación de SOBRESUELDO, se DISMINUYE el valor de la pensión reconocida, por cuanto dicho factor equivale al 30% de la asignación basica» Sostiene que el Tribunal desconoció que el sobresueldo es factor salarial el cual debe considerado en la base de liquidación para el valor de la pensión y que esto vulnera sus derechos fundamentales.
Afirma que el artículo 17 del Decreto 446 de 1994 en ningún momento señala que el sobresueldo no tiene incidencia prestacional. En línea con lo anterior, sostiene que, de conformidad con lo que ha establecido el Consejo de Estado, el Decreto 446 de 1994 es la normativa aplicable para su caso en concreto 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02907-00 Accionante: Blanca Nubia Melo Álvarez Acción de tutela – Primera instancia por cuanto es aquella que establece los factores que han de ser tenidos en cuenta para liquidar las pensiones de los funcionarios de la Guardia Nacional Penitenciaria. 4.
Trámite procesal El 26 de mayo de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, en calidad de tercera con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B- solicitó que se declare improcedente la acción. Adujo que la accionante pretende una instancia adicional al proceso ordinario. Sostuvo que en la providencia reprochada se precisó que el sobresueldo establecido en el artículo 17 del Decreto 446 de 1994, es un factor salarial que no tiene incidencia prestacional.
Planteó que el causante era destinatario del régimen especial de pensión contemplado en la Ley 32 de 1986, razón por la cual la pensión en cuestión debe ser liquidada con los factores devengados en el último año de servicio. Estos son los contemplados en el Decreto 1045 de 1978. Sostiene que por esta razón: «se dispuso ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación con el 75 % de los factores salariales devengados en el último año de servicio comprendido entre el 25 de julio de 2017 y el 24 de julio de 2018, es decir, con la asignación básica o sueldo, el subsidio de alimentación y el auxilio de transporte, los cuales devengó de forma mensual, y en una doceava parte la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad que se encuentran señalados en el Decreto 1045 de 1978, efectiva a partir del 25 de julio de 2018.» La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP solicitó que se declare improcedente la acción o, en su defecto, se denieguen las pretensiones.
Consideró que la accionante acude a la tutela en busca de una instancia adicional al proceso ordinario. Adujo que el Juez accionado se pronunció sobre el litigio luego de efectuar un estudio profundo del caso. Planteó que la autoridad no incurrió en la vulneración que considera la 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02907-00 Accionante: Blanca Nubia Melo Álvarez Acción de tutela – Primera instancia accionante y que ejerció una debida interpretación del marco normativo que regula el tema en cuestión. También planteó, como argumento para declarar la improcedencia de la acción, que no es dable utilizar la acción de tutela con el fin de obtener el reconocimiento de prestaciones económicas, como lo pretende la actora.
El Juez Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá remitió copia digital del expediente ordinario. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la providencia del 23 de abril de 2025, en el marco de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que la accionante fungió como parte demandante. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02907-00 Accionante: Blanca Nubia Melo Álvarez Acción de tutela – Primera instancia iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02907-00 Accionante: Blanca Nubia Melo Álvarez Acción de tutela – Primera instancia de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al principio de favorabilidad en materia laboral, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. Lo anterior, con ocasión a la providencia proferida el 23 de abril de 2025, en la cual afirma se incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Sostiene que la accionada debió tener en consideración el sobresueldo, como parte de los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta en la base de su liquidación pensional.
Afirma que el Decreto 446 de 1994 es la normativa aplicable para su caso en concreto, el cual no establece, en su artículo 17, que el sobresueldo no tiene incidencia prestacional. Plantea que la accionada debió considerar la sentencia del 2 de febrero de 2024, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el marco del proceso de Rad. nº. 23001-23-33-000-2016-00445-01 la cual determina que el Decreto mencionado es el aplicable a los funcionarios de la Guardia Nacional Penitenciaria, como lo fue su cónyuge.
La autoridad accionada, de conformidad con el material probatorio allegado al proceso, y el marco normativo y jurisprudencial aplicable al mismo, determinó que no había lugar considerar el sobresueldo como parte de los factores salariales en la base de liquidación pensional. Esto pues el Decreto 1045 de 1978, aplicable al caso, no enlista como parte de estos factores al sobresueldo.
La autoridad planteó que: 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02907-00 Accionante: Blanca Nubia Melo Álvarez Acción de tutela – Primera instancia «Revisado el contenido del Decreto 1045 de 1978 se evidencia que solo se encuentran enlistados y pueden ser incluidos como factores computables para la pensión de jubilación de alto riesgo del causante y de la cual es beneficiaria la señora Blanca Nubia Melo Álvarez, la asignación básica o sueldo, la bonificación por servicios prestados, el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad.» Determinó que la norma aplicable es el Decreto 1045 de 1978.
Respecto de la aplicación del Decreto 446 de 1994 y la no inclusión del sobresueldo como factor salarial, el Tribunal accionado planteó que: «la disposición aplicable para el cálculo de la pensión de alto riesgo es el Decreto 1045 de 1978, de conformidad con lo señalado por el Consejo de Estado5 ( ) Se aclara que el sobresueldo fue establecido en el artículo 17 del Decreto 446 de 1994 como factor salarial, pero sin incidencia prestacional, por lo que de conformidad con la normatividad citada y la postura acogida por esta Subsección6, solo es procedente la inclusión de aquellos factores salariales que hayan sido devengados, y se encuentren enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, razón por la cual el sobresueldo no puede ser incluido.» En virtud de lo anterior, la autoridad determinó que: «Por lo anterior, la Sala considera que es procedente ordenar la reliquidación de la pensión de sobrevivientes de la cual es beneficiaria la demandante Blanca Nubia Melo Alvares, pues en aplicación del régimen pensional contenido en la Ley 32 de 1986 se debe liquidar la prestación con los factores devengados en el último año de servicios (comprendido del 25 de julio de 2017 al 24 de julio de 2018), siempre y cuando se trate de aquellos señalados taxativamente en el Decreto 1045 de 1978, es decir, con la inclusión de la asignación básica o sueldo, la bonificación por servicios prestados, el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad. » La Sala advierte que los argumentos presentados por la accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.
Esto, pues el juez natural del asunto, de conformidad 5 C. E. S. de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 25 de abril de 2019, Sección Segunda, Subsección "B". Magistrada Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación número: 11001032500020160075900 (3482-2016). 6 Sección Segunda, Subsección E, sentencia 25 de marzo de 2022 radicado No. 11001-33-42-057- 2019-000143- 01, sentencia 14 de diciembre de 2022 radicado No. 11001-33-42-052-2021-00175-01. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02907-00 Accionante: Blanca Nubia Melo Álvarez Acción de tutela – Primera instancia con el marco normativo y jurisprudencial aplicable, consideró que el sobresueldo no se podría tener en cuenta en la base de la liquidación pensional de la accionante, como beneficiaria de la pensión de su cónyuge, toda vez que solo es procedente los factores salariales dispuestos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Además de ello, considerando los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además de lo expuesto, se pide que se ordene a la autoridad judicial a proferir una nueva decisión en la que se acceda a reliquidar la pensión de la cual es beneficiaria, teniendo en consideración el sobresueldo como factor salarial en la base de la liquidación pensional.
Esta pretensión, netamente económica y de naturaleza legal, escapa la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones “deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”7.
Dicha circunstancia reitera que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, toda vez que se trata de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas8. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021 8 Corte Constitucional Sentencia SU-134 de 2022. MP José Fernando Reyes Cuartas 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02907-00 Accionante: Blanca Nubia Melo Álvarez Acción de tutela – Primera instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de Blanca Nubia Melo Álvarez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección B.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf