CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001032500020210020200 (1315-2021) Demandante: MUNICIPIO DE SANTANA Demandado: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Temas: Procedencia de sentencia anticipada, fijación del litigio e incorporación de documentos Auto Interlocutorio O-032-2022 1.
ASUNTO De acuerdo con la etapa en la que se encuentra el proceso, corresponde al despacho estudiar si procede imprimirle el trámite propio de la sentencia anticipada, de conformidad con el artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 20211.
2. DECISIÓN PRELIMINAR En su contestación de la demanda2, la Comisión Nacional del Servicio Civil, además de formular excepciones de fondo, propuso la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, consagrada en el numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso. Aunque esta sería la oportunidad procesal para resolver las excepciones que ostentan dicho carácter y no requieren práctica de pruebas, lo cierto es que la CNSC no formuló dicho medio de defensa en los términos del artículo 101 del Código 1 El régimen de vigencia y transición normativa de esta ley fue fijado en su artículo 86 en los siguientes términos: «La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley […] De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 […]». 2 Índice 30 del expediente electrónico, reiterado en el índice 33.
Radicado: 11001032500020210020200 (1315-2021) Demandante: Municipio de Santana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 General del Proceso3, que ordena que las excepciones previas se propongan «en escrito separado» de la contestación de la demanda, lo que impide al despacho pronunciarse al respecto por no haberse cumplido con las formalidades legalmente exigidas.
Por lo anterior, en la presente providencia el despacho resolverá abstenerse de decidir la excepción anotada.
3. PROCEDENCIA DE LA SENTENCIA ANTICIPADA El artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 20214, reguló las diferentes etapas procesales en las que es posible dictar sentencia anticipada en el juicio contencioso administrativo. Así, en lo que resulta pertinente para el caso sub examine, previó la posibilidad de acudir a dicha figura: […] 1.
Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles […] En el proceso del asunto, están dados los supuestos para que se profiera sentencia anticipada antes de la celebración de la audiencia inicial con fundamento en el literal c) del mencionado artículo 182A.
Así las cosas, en los términos de dicha norma5, se procederá a fijar el objeto de controversia para, entonces, emitir un pronunciamiento sobre las pruebas. 3 Aplicable por remisión expresa del artículo 175 del CPACA, parágrafo 2 (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021). En los términos de esta disposición: «[…]
PARÁGRAFO 2 o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.
Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión […]» (Negrita fuera de texto original) 4 El régimen de vigencia y transición normativa de esta ley fue fijado en su artículo 86 en los siguientes términos: «La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley […] De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 […]». 5 El inciso segundo del artículo 182A del CPACA dispone que «[…] El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia […]».
Radicado: 11001032500020210020200 (1315-2021) Demandante: Municipio de Santana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3
4. FIJACIÓN DEL LITIGIO En el juicio que regula el CPACA, la fijación del litigio es la piedra basal. Su relación con la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última. A través de la fijación del litigio se preserva la congruencia necesaria para garantizar el debido proceso pues, una vez se delimitan los aspectos sobre los cuales ha de versar la controversia, el juez debe fallar en forma concordante.
Por tal motivo, los problemas jurídicos adecuadamente formulados se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones y la sentencia. Estas consideraciones adquieren una connotación especial en el medio de control de nulidad simple pues los problemas jurídicos que se determinen en la etapa de fijación del litigio se caracterizan por una suerte de provisionalidad.
Lo anterior puesto que si lo que se busca es el restablecimiento del orden jurídico en abstracto, luego ha de ser la sentencia la que, a partir de las pruebas y las alegaciones, prevea en definitiva el problema o los problemas jurídicos que deban ser resueltos en derecho. Visto lo anterior, se procederá a fijar el litigio dentro de la presente causa judicial.
Con tal fin, se expondrán de manera concreta las posiciones de cada una de las partes. 4.1. Demanda6 En ejercicio del medio de control de nulidad simple, el municipio de Santana presentó demanda en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en la que solicitó la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos por esta última: (i) Del Acuerdo CNSC -20191000004786 del 14 de junio de 20197, demandó parcialmente sus artículos 1, 2, 8, 10 y 37, según las expresiones resaltadas a continuación: […] ARTÍCULO 1º.- CONVOCATORIA.
Convocar el proceso de selección para proveer de manera definitiva CINCO (5) empleos, con SEIS (6) vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA DE SANTANA - BOYACÁ, que se identificará como “Convocatoria No. 1223 de 2019 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena” […] ARTÍCULO 2°.- ENTIDAD RESPONSABLE.
El Proceso de Selección por mérito que se desarrollará para proveer CINCO (5) empleos, con SEIS (6) vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA DE SANTANA - BOYACÁ correspondientes a los niveles Profesional, Técnico y Asistencial, estará bajo 6 Índice 3 del expediente electrónico. 7 «Por el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección para proveer definitivamente los empleos pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA DE SANTANA - BOYACÁ - Convocatoria No. 1223 de 2019— Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena».
Radicado: 11001032500020210020200 (1315-2021) Demandante: Municipio de Santana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 la directa responsabilidad de la CNSC, quien en virtud de sus competencias legales podrá suscribir contratos o convenios interadministrativos para adelantar las diferentes fases con universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas por la misma CNSC para realizar este tipo de procesos, conforme lo reglado en el artículo 30 de la Ley 909 de 2004.
ARTÍCULO 8 º.- EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la Oferta Pública de Empleos de Carrera -OPEC-, que se convocan para este proceso de selección son: NIVEL NÚMERO DE EMPLEOS NÚMERO DE VACANTES PROFESIONAL 2 2 TÉCNICO 1 1 ASISTENCIAL 2 3 TOTAL 5 6 PARÁGRAFO 1: La OPEC que forma parte integral del presente Acuerdo ha sido suministrada por la ALCALDÍA DE SANTANA - BOYACÁ y es de responsabilidad exclusiva de ésta.
En caso de diferencia entre la Oferta Pública de Empleos de Carrera – OPEC y el Manual de Funciones que sirvió como insumo para el presente proceso de selección, prevalecerá el respectivo manual; así mismo, en caso de presentarse diferencias entre el manual de funciones suministrado por la entidad pública y la ley, prevalecerán las disposiciones contenidas en la norma superior […] ARTÍCULO 10º.- MODIFICACIÓN DE LA CONVOCATORIA.
Antes de dar inicio a la etapa de inscripciones, la Convocatoria podrá ser modificada o complementada, de oficio o a solicitud de la entidad para la cual se realiza el proceso de selección, debidamente justificada y aprobada por la CNSC y su divulgación se hará a través de los mismos medios utilizados desde el inicio. Iniciada la etapa de inscripciones, la convocatoria sólo podrá modificarse en cuanto al sitio, hora y fecha de inscripciones y aplicación de las pruebas por la CNSC.
Las fechas y horas no podrán anticiparse a las previstas inicialmente. […]
ARTÍCULO 37. - VIGENCIA. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición y publicación en el sitio web de la CNSC y/o enlace SIMO, de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 33 de la Ley 909 de 2004 […] (ii) Igualmente demandó el Oficio 20202330659181 del 2 de septiembre de 2020, por medio del cual la CNSC dio respuesta negativa a la solicitud formulada por el municipio de Santana para retirar de la convocatoria el empleo denominado Profesional universitario, código 219, grado 01.
Como fundamento de la demanda, la entidad territorial sostuvo que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por las siguientes causales: (i) Falsa motivación. Sobre este vicio, adujo que se configuró debido a que los actos demandados partieron de una premisa incorrecta consistente en que el cargo de «profesional universitario, código 219, grado 01» era de carrera, cuando en Radicado: 11001032500020210020200 (1315-2021) Demandante: Municipio de Santana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 realidad es un empleo de libre nombramiento y remoción, lo que determina la falsedad de su motivación. Al respecto, enfatizó en que, para el 2 de septiembre de 2020, cuando se expidió el Oficio 20202330659181, que negó la solicitud para retirar dicho empleo de la OPEC, la CNSC ya contaba con todas las pruebas documentales que acreditaban la verdadera naturaleza del cargo cuestionado.
Indicó que, de haberlas tenido en cuenta, la decisión adoptada en aquel oficio hubiera sido sustancialmente distinta. En especial, se refirió al Decreto 008 del 24 de enero de 2019, que ajustó el manual de funciones y competencias laborales de la planta de personal del municipio de Santana. Indicó que la CNSC se basó en el índice de empleos contenido en su artículo 1.º numeral 4 para concluir que el cuestionado era un cargo de carrera administrativa pero no consideró que la parte que le era aplicable y prevalecía era la especial, desarrollada específicamente en la página 18 de dicho documento, que al ocuparse de la identificación y ubicación del mencionado empleo de profesional universitario, le asignó la naturaleza de libre nombramiento y remoción. (ii) Expedición irregular del acto.
Como fundamento de esta causal, expuso que, cuando en el año 2020 la administración del municipio de Santana encontró que el referido cargo de «profesional universitario», que había sido ofertado en la convocatoria acusada, no correspondía a un empleo de carrera, le solicitó a la CNSC su retiro de la OPEC. Esta petición, radicada el 4 de agosto de 2020, fue contestada en forma negativa por la entidad a través del Oficio 20202330659181 del 2 de septiembre de 2020.
En criterio de la parte demandante, la CNSC incurrió en el vicio alegado al desconocer el procedimiento y las reglas que ella misma había establecido en relación con la posibilidad de hacer cambios sustanciales en la convocatoria. Al respecto, explicó que el cronograma inicialmente fijado sufrió modificaciones a raíz de varias decisiones judiciales proferidas en sede de tutela, lo que hizo que se concediera un plazo extraordinario de inscripción para algunos empleos hasta el 1.º de abril de 2021 y, por ende, que la solicitud que efectuó la entidad territorial hubiera estado dentro del término previsto en el artículo 10 del acuerdo enjuiciado.
Finalmente, aunque la parte demandante también esgrimió la desviación de poder como causal de nulidad de los actos demandados, la sustentó en la misma argumentación expuesta en precedencia respecto de los otros dos vicios alegados. 4.2. Contestación de la demanda8 La Comisión Nacional del Servicio Civil se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Con tal fin, ahondó en la naturaleza jurídica de la entidad para señalar que, de acuerdo con los artículos 125 y 130 de la Constitución, así como los artículos 7, 11 8 Índice 30 del expediente electrónico, reiterado en el índice 33. Radicado: 11001032500020210020200 (1315-2021) Demandante: Municipio de Santana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 y 29 de la Ley 909 de 2004, la CNSC es la encargada de administrar y vigilar, con plena autonomía, el sistema general de carrera administrativa y los sistemas específicos que se originen en la ley, con fundamento en lo cual se encuentra facultada para elaborar las convocatorias a los concursos públicos de mérito.
Explicó que el proceso de selección Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena fue producto de un proceso conjunto de planeación entre la CNSC y las entidades beneficiarias. En ese sentido, sostuvo que la Alcaldía de Santana cumplió con la entrega total de los insumos necesarios para la provisión definitiva de los cargos ofertados, como el manual de funciones y competencias laborales, el reporte de la OPEC, el pago de los costos del concurso y la jornada de validación de ejes temáticos.
Fue con base en dicha información que se estructuró el acto de convocatoria y comenzaron a ejecutarse cada una de las etapas previstas en el acuerdo, destacando que en ese momento el proceso se encontraba en reclamaciones frente a los resultados de las pruebas practicadas. Seguidamente, propuso como excepción de fondo la falta de legitimación en la causa por pasiva pues explicó que, entre las funciones constitucionales y legales de la Comisión, no se encuentra la de determinar la naturaleza de los empleos de los organismos regulados por la Ley 909 de 2004.
En esa línea, señaló que la responsabilidad y obligación de reportar la información adecuada de la OPEC y del manual de funciones y competencias laborales recae exclusivamente en las entidades beneficiarias, en este caso, el municipio demandante. Así se desprende de los artículos 32 de la Ley 785 de 2005 y 15 de la Ley 909 de 2004, al igual que de los artículos 2.2.2.6.1. y 2.2.6.3. del Decreto 1083 de 2015.
A lo anterior, la demandada agregó que, para la fecha en que el municipio solicitó que se excluyera del concurso el empleo cuestionado, la etapa en la que se encontraba la convocatoria impedía que se realizaran modificaciones de esa naturaleza. Finalmente, precisó que, al expedir el acuerdo acusado, la CNSC actuó de buena fe y con sustento en la presunción de legalidad que amparaba la OPEC y el Manual de Funciones y Competencias Laborales reportado por la demandante.
De allí que la convocatoria al concurso no fue más que el resultado del cumplimiento del deber legal y constitucional que le asistía. 4.3. Problemas jurídicos provisionales A partir de lo precedente, los problemas jurídicos que se fijan provisionalmente son los siguientes: Primero. ¿El Acuerdo CNSC -20191000004786 del 14 de junio de 2019 y el Oficio 20202330659181 del 2 de septiembre de 2020 fueron falsamente motivados por la CNSC al haberse expedido con desconocimiento de las pruebas que acreditaban Radicado: 11001032500020210020200 (1315-2021) Demandante: Municipio de Santana Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 que el cargo de «profesional universitario, código 219, grado 01» no era de carrera sino de libre nombramiento y remoción? Segundo. ¿Los actos administrativos demandados fueron expedidos irregularmente por la CNSC por el hecho de que esta entidad hubiese resuelto en forma negativa la solicitud de retirar de la OPEC reportada el cargo de «profesional universitario, código 219, grado 01»?
5. DECRETO DE PRUEBAS 5.1. Parte demandante Se incorporan como prueba, con el alcance que permita la ley, los documentos aportados con la demanda, los cuales obran en el índice 3 del expediente electrónico. 5.2. Parte demandada Se incorporan como prueba, con el alcance que permita la ley, los documentos aportados con la contestación de la demanda, los cuales obran en el índice 30 del expediente electrónico.
Definido lo anterior, el despacho RESUELVE Primero: Abstenerse de pronunciarse sobre la excepción previa de ineptitud de la demanda, propuesta por la CNSC, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Fijar el litigio en los términos señalados en el presente auto. Tercero: Incorporar como pruebas, con el alcance que permita la ley, los documentos aportados con la demanda y su contestación. Notifíquese y Cúmplase WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ