CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2018-01056-00 (3595-2018)1 Demandante: Édison Fernando Mira Ávila Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Dirección de Sanidad Militar – Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Remite por competencia Sería del caso continuar con el respectivo trámite, si no fuera porque se advierte que esta Corporación carece de competencia para conocerlo, por las razones que a continuación se exponen.

I.

ANTECEDENTES El señor Édison Fernando Mira Ávila, por conducto de apoderada, formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de las actas 92566 de 9 de febrero de 2017 y TML 17-2- 636 de 20 de noviembre siguiente, expedidas por la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, respectivamente, a través de las cuales se dictaminó la disminución de su capacidad laboral.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó «[…] se adicione a la pérdida de la capacidad ya otorgada, un valor total del 100% DCL. Según lo establecido [en] el Decreto 094 de 1984». Como fundamento fáctico de sus pretensiones, señala que (i) ingresó al servicio militar obligatorio y en el año 1991 ingresó a la Escuela Militar de Suboficiales, en óptimas condiciones de salud física y mental;

(ii) en 2003 sufrió un accidente de tránsito «[…] que le ocasionó entre otras un Trauma cráneo encefálico SEVERO [y] fractura de 1 Expediente híbrido. Número Interno: 3595-2018 Demandante: Édison Fernando Mira Ávila Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional 2 miembros inferiores», viéndose afectado, con posterioridad, por un «[…] deterioro cognitivo consistente [en] alteración y pérdida de memoria, disminución en la velocidad de procesamiento de la información que lo hace lento de pensamiento, alteración en funciones ejecutivas» y «[…] alteraciones del comportamiento»;

(iii) en 2009, luego de eventos asociados a la muerte «[…] de uno de sus soldados», su cuadro clínico empeoró; y (iv) se le practicó Junta Medico Laboral en la cual se le dictaminó una disminución de la capacidad laboral acumulada del 85.67%, calificación que fue modificada por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, en cuanto a las imputaciones e índices de las lesiones; lo anterior, mediante los actos administrativos demandados.

La demanda fue presentada el 22 de marzo de 2018 ante el Tribunal Administrativo de Antioquia2 que, con auto de 29 de mayo de la misma anualidad3, declaró su falta de competencia y dispuso enviar el expediente a esta Corporación. Posteriormente, mediante auto de 27 de agosto de 20204, este Despacho asumió el conocimiento del medio de control y, a través de providencia de 26 de julio de 20225, ordenó cumplir con lo dispuesto en el artículo 6 (inciso 4º) del Decreto 806 de 4 de junio de 2020.

II. CONSIDERACIONES Procede el despacho a realizar el respectivo análisis acerca de la competencia, para cuyo efecto hará referencia a las normas de asignación funcional previstas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), al tránsito normativo propiciado por la Ley 2080 de 2021 y adoptará las conclusiones que correspondan. 2.1.

Competencia del Consejo de Estado respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho A través del tiempo, el Consejo de Estado ha fungido como tribunal de única y segunda instancia y, recientemente, con garantía de doble conformidad, respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2 Folio 38. 3 Folios 297 a 299. 4 Samai, índice 4. 5 Samai, índice 9.

Número Interno: 3595-2018 Demandante: Édison Fernando Mira Ávila Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional 3 En efecto, cabe recordar que el numeral 2 del artículo 149 del CPACA -en su redacción original- establecía que esta Corporación tenía como atribución el conocimiento y decisión, en única instancia, de los asuntos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional».

Dicha competencia se articulaba con aquella descrita en el artículo 150 ibidem, que establecía la competencia del Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia».

Sin embargo, la Ley 2080 de 2021 impuso, a partir del 25 de enero de 20226, una configuración distinta respecto de las atribuciones del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que buscaba fortalecer su rol como corte de cierre de la Jurisdicción, a través de varias reformas consistentes en: (i) asignar a los tribunales administrativos la competencia para conocer, en primera instancia, los procesos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden»;

(ii) establecer que la Sección Segunda de la Corporación decidiría, en única instancia, pero con garantía de doble conformidad, las controversias de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción»;

(iii) mantener sus atribuciones como juez de segunda instancia respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación», función que, en tratándose de conflictos de carácter laboral, como se expondrá más adelante, bien podría entenderse como sustraída.

Por consiguiente, de acuerdo con las normas aludidas, es dable colegir que, en 6 Conforme al artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, dicha norma «[…] rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley».

Número Interno: 3595-2018 Demandante: Édison Fernando Mira Ávila Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional 4 vigor del CPACA, esta Corporación ha contado con la posibilidad de emitir decisiones como juez de única instancia en controversias de nulidad y restablecimiento del derecho, en un primer momento, en los asuntos que carecían de cuantía, en los cuales se discutiera la legalidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional; y después de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en aquellos formulados contra actos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción. Empero, el despacho advierte que, en todo caso, ni la redacción original del CPACA ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron a esta Colegiatura, de manera específica y expresa, la competencia para conocer conflictos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad. 2.2.

Competencia para el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral En términos de atribución de competencia funcional, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta equiparable ni confundible con aquellos que, aunque son adelantados en virtud del mismo medio de control, revisten naturaleza laboral o de seguridad social de conocimiento de esta Jurisdicción7.

En ese sentido, cabe señalar que los conflictos de carácter laboral siempre han contado con reglas de atribución de competencia específicas contenidas en el CPACA y, el Legislador ha sido claro en diferenciarlos de los demás asuntos en los que se debate la legalidad de actos administrativos y se persigue la restauración de un derecho subjetivo.

Las atribuciones planteadas por el texto primigenio de la Ley 1437 de 2011 son ilustrativas de las aludidas diferencias, que pueden ser compiladas de la siguiente manera: 7 Esta precisión no comprende los procesos adelantados contra actos administrativos de contenido disciplinario, que cuentan con normas específicas de atribución de competencia. Número Interno: 3595-2018 Demandante: Édison Fernando Mira Ávila Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional 5 Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Competencia Juzgados Administrativos (Art. 155 CPACA – primera instancia) De naturaleza laboral Otros temas 2.

De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 4.

De los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 11. La de nulidad del acto de calificación y clasificación de los proponentes, expedida por las Cámaras de Comercio de conformidad con el inciso 3o, del artículo 6.3 de la Ley 1150 de 2007.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Competencia De naturaleza laboral Otros temas Tribunales Administrativos (Art. 151 CPACA – única instancia) No aplica 1. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal. 2.

De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en que se controviertan sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro temporal o definitivo del servicio, impuestas por las autoridades departamentales. 8. De la nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana.

Tribunales Administrativos (Art. 152 CPACA – primera instancia) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3.

De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación. 4.

De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La evolución normativa contenida en la Ley 2080 de 2021 también estableció diferencias entre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral y aquellos que no guardan esa naturaleza; precisando que, a partir Número Interno: 3595-2018 Demandante: Édison Fernando Mira Ávila Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional 6 del 25 de enero de 2022, atañe a los juzgados administrativos decidir, en primera instancia, los asuntos «[…] de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía».

Por tanto, el despacho concluye que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral ha sido contemplado por el Legislador como un proceso de doble instancia, cuya materia, objeto y naturaleza singulares, determinan la autoridad judicial competente para conocer y decidir el trámite. En este punto, resulta viable advertir que dichas características imponen la aplicación preferente de las normas que, en materia de competencia, han preservado el carácter de dichas controversias y asignado el conocimiento en primera instancia de dichas materias a los juzgados y tribunales administrativos y, en este momento, solo a los primeros.

De tal suerte que no sea factible considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de este tipo de litigios, comoquiera que siempre han existido preceptos de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado que, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.

Asimismo, vale aclarar que, los mandatos de asignación de competencia en materia laboral en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo comportan preceptos especiales, de aplicación preferente en caso de colisión normativa con otras reglas, conflicto que, a juicio de esta Colegiatura, no existe. No obstante, se reitera, si en gracia de discusión se aceptara que existe algún tipo de contradicción entre reglas de asignación de competencia en el CPACA, dicho asunto debería ser resuelto de acuerdo con el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 57 de 1887, en cuanto prevé que «[l]a disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general».

Asimismo, en un hipotético conflicto entre las mencionadas pautas de competencia, Número Interno: 3595-2018 Demandante: Édison Fernando Mira Ávila Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional 7 también resulta procedente dar aplicación al artículo 29 del Código General del Proceso, que es claro en establecer que la competencia establecida en consideración de la calidad de las partes, como en estos casos de contornos laborales (empleadores, trabajadores, aspirantes, administradoras del sistema de seguridad social), resulta prevalente.

Finalmente, cabe anotar que, las conclusiones anotadas, además, «[p]reserva[n] el derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva», «[g]arantiza[n] la doble instancia como prerrogativa del debido proceso prevista en el artículo 31 constitucional, así como en normas internacionales que protegen el derecho de recurrir la decisión judicial ante juez o tribunal superior contenidos en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el ordinal 5 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos»8 y son «[…] acorde[s] con la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el entendido de que las competencias deben distribuirse de tal manera que el Consejo de Estado cumpla funciones de verdadero órgano de cierre»9.

En virtud de lo anterior, el despacho formula las siguientes subreglas de aplicación normativa, aplicables para determinar la competencia en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral: A. Ni la redacción original del CPACA, ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron al Consejo de Estado, de manera específica y expresa, la competencia para conocer procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad.

B. No es factible considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta), como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, comoquiera que siempre han existido preceptos de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado de la cual, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política. 8 Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), auto de 9 de diciembre de 2021, expediente 11001-0325-000-2021- 00098-00 (477-2021), C. P. Gabriel Valbuena Hernández. 9 Ibidem.

Número Interno: 3595-2018 Demandante: Édison Fernando Mira Ávila Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional 8 C. De acuerdo con el texto primigenio del CPACA y, para las demandas radicadas hasta el 24 de enero de 2022, la competencia para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral corresponde a los juzgados administrativos, en primera instancia, respecto de los procesos donde la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes; mientras que atañe a los tribunales administrativos el conocimiento, en primera instancia, de las controversias cuya cuantía sobrepase esa cantidad.

D. Conforme a las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, compete a los juzgados administrativos, en primera instancia, el conocimiento de todos los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral cuya demanda haya sido radicada a partir del 25 de enero de 2022, sin atención a su cuantía. 2.3. Análisis específico de admisibilidad.

En el presente caso, el demandante pretende obtener la nulidad de las actas 92566 de 9 de febrero de 2017 y TML 17-2-636 de 20 de noviembre siguiente, expedidas por la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, respectivamente, a través de las cuales se dictaminó la disminución de su capacidad laboral.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó «[…] se adicione a la pérdida de la capacidad ya otorgada, un valor total del 100% DCL. Según lo establecido [en] el Decreto 094 de 1984». Como fundamento fáctico de sus pretensiones, señaló que (i) ingresó al servicio militar obligatorio y en el año 1991 ingresó a la Escuela Militar de Suboficiales, en óptimas condiciones de salud física y mental;

(ii) en 2003 sufrió un accidente de tránsito «[…] que le ocasionó entre otras un Trauma cráneo encefálico SEVERO [y] fractura de miembros inferiores», viéndose afectado, con posterioridad, por un «[…] deterioro cognitivo consistente [en] alteración y pérdida de memoria, disminución en la velocidad de procesamiento de la información que lo hace lento de pensamiento, alteración en funciones ejecutivas» y «[…] alteraciones del comportamiento»;

(iii) en 2009, luego de eventos asociados a la muerte «[…] de uno de sus soldados», su cuadro clínico empeoró; y (iv) se le practicó Junta Medico Laboral en la cual se le dictaminó una disminución de la capacidad laboral acumulada del 85.67%, calificación que fue modificada por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, en cuanto a las imputaciones e índices de Número Interno: 3595-2018 Demandante: Édison Fernando Mira Ávila Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional 9 las lesiones; lo anterior, mediante los actos administrativos demandados.

Dicha relación de hechos y pretensiones, sin duda, entraña una controversia de tipo laboral, comoquiera que lo perseguido por el actor redunda en la evaluación de legalidad de los actos que expidieron las autoridades médico-laborales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en los cuales se dictaminó la disminución de su capacidad psicofísica, en el marco de una relación de trabajo subordinado de derecho público con la administración. Lo anterior, implica que el litigio debe tramitarse a través de un proceso de doble instancia, de acuerdo con el análisis normativo efectuado en precedencia. Ahora bien, la demanda fue radicada 22 de marzo de 2018 ante el Tribunal Administrativo de Antioquia10 y, por tanto, le resultan aplicables las reglas de asignación de competencia previstas por la redacción original de la Ley 1437 de 2011, en virtud de las cuales es viable afirmar que el asunto debe ser conocido, en primera instancia, por los juzgados administrativos, toda vez que, al momento de presentación de la demanda el interés económico implícito de la controversia no resulta cuantificable y, por ende, no supera los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Por último, dado que en la demanda se aduce que el «circuito» de Medellín «[…] es el último y actual domicilio donde labora y reside el señor EDINSON FERNANDO MIRA ÁVILA», se impone remitir el expediente a los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Medellín, según lo preceptuado por el artículo 156 del CPACA. Sea este el momento de establecer que, si bien es cierto esta Corporación emitió los autos de 27 de agosto de 202011 y 26 de julio de 202212, con los cuales asumió el conocimiento del medio de control y ordenó cumplir con lo dispuesto en el artículo 6 (inciso 4º) del Decreto 806 de 4 de junio de 2020, respectivamente; también lo es que, de acuerdo con las subreglas de competencia adoptadas con anterioridad, se impone, como medida de dirección procesal y control de legalidad, bajo la égida del respeto por el derecho al debido proceso de las partes y el principio de juez natural, dejar sin efectos ni valor dichos proveído, y remitir el proceso a la autoridad judicial 10 Folio 38. 11 Samai, índice 4. 12 Samai, índice 9.

Número Interno: 3595-2018 Demandante: Édison Fernando Mira Ávila Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional 10 que debe imprimir el trámite de primera instancia. En consecuencia, el despacho declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del medio de control de la referencia, dejará sin efectos ni valor jurídico los autos de 27 de agosto de 2020 y 26 de julio de 2022, y remitirá el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Medellín, para lo de su cargo. 2.4.

Solicitud de copias efectuada por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá Finalmente, comoquiera que a través de correo electrónico de 19 de mayo de 202513, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá solicitó se remitiera vínculo de acceso o copia completa del presente expediente, se dispondrá que, por Secretaría de la Sección, se efectúen todas las gestiones necesarias para atender tal requerimiento.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente medio de control, por las razones expuestas en la parte considerativa.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS ni valor jurídico los autos proferidos por esta Corporación el 27 de agosto de 2020 y 26 de julio de 2022, de acuerdo con lo analizado en precedencia.

TERCERO: Por Secretaría, REMITIR copia completa de la presente actuación a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, según el requerimiento efectuado por esa Colegiatura el 19 de mayo de 2025.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, cumplido lo anterior, y hechas las anotaciones de rigor, REMITIR el expediente a los Juzgados Administrativos del 13 Samai, índice 18. Número Interno: 3595-2018 Demandante: Édison Fernando Mira Ávila Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional 11 Circuito Judicial de Medellín, de conformidad con lo indicado en la motivación.

QUINTO: Por secretaría de la sección, por el medio más expedito, comunicar esta decisión a la parte accionante.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.