Radicado: 68001-23-33-000-2016-00492-01 (0881-2023) Demandante: Edgar Rocha Pedrozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2016-00492-01 (0881-2023) Demandante: Edgar Rocha Pedrozo Demandado: ECOPETROL S.A. Temas: Resuelve apelación de auto que negó medida cautelar - sanción disciplinaria.
AUTO INTERLOCUTORIO 1. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra la decisión del 25 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de las decisiones de primera y segunda instancia, por medio de las cuales se le impuso la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por el término de 11 años, previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES 2. El demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se revoque y deje sin efectos su despido que fue ilegal e injusto, como consecuencia se condene a la demandada a reintegrarlo al mismo cargo, y al correspondiente pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir debidamente indexados. 3.
Manifestó que laboró para la entidad demandada en virtud de un contrato de trabajo a término indefinido, el cual fue terminado sin justa causa el 31 de marzo de 2014. Fue objeto de una investigación disciplinaria preliminar por parte de la Oficina de Control Interno Disciplinario, mediante la Resolución núm. 2014-632104 del 23 de septiembre de 2014, fue inscrito junto con su núcleo familiar en el Registro Único de Víctimas (RUV), como consecuencia de amenazas y atentados sufridos debido a su activa participación sindical, lo que lo llevó a solicitar refugio en Canadá desde el año 2008 para salvaguardar su integridad y la de su familia. 4.
Su ausencia del lugar de trabajo no obedeció a actos irresponsables, sino a la falta de condiciones mínimas de seguridad. Desde agosto de 2008 solicitó su reubicación laboral, petición que no fue atendida. Aunque la demandada dispuso Radicado: 68001-23-33-000-2016-00492-01 (0881-2023) Demandante: Edgar Rocha Pedrozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su reintegro al cargo a partir de abril de 2010, interpuso acción de tutela que culminó con órdenes judiciales dirigidas a la empresa para que implementara medidas de protección a su favor, las cuales no fueron cumplidas, a pesar de un estudio de seguridad de la Policía Nacional que determinó un riesgo extraordinario. 5.
Debido a su condición de refugiado y su actividad sindical, permaneció sin prestar servicios, pero devengando salario desde junio de 2006 hasta marzo de 2014. Finalmente, mediante fallo disciplinario proferido en mayo de 2015, se le sancionó con destitución e inhabilidad general por la supuesta conducta de abandono del cargo, pese a que para ese momento se encontraba amparado por la garantía de estabilidad laboral convencional.
Trámite de primera instancia y providencia recurrida1 6. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 20 de junio de 2018, admitió la demanda y ordenó su notificación. 7. Mediante proveído del 25 de julio de 2022, negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante. 8. El a quo argumentó que, no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, ni que la negativa de la medida pudiera hacer ineficaz la sentencia definitiva.
Señaló que no basta con manifestaciones sobre posibles afectaciones futuras: el daño debe ser cierto, inminente y comprobado. 9. Las pruebas aportadas por el actor no son suficientes para justificar la procedencia de la suspensión. Aunque se aportaron documentos relacionados con el proceso disciplinario y un laudo arbitral que ordenó el reintegro del demandante, a la fecha se encuentra en trámite un recurso de anulación sobre ese laudo, por lo cual no puede afirmarse con certeza que el acto administrativo sancionatorio contraríe las normas invocadas. 10.
El despacho recordó que los actos administrativos, como los fallos disciplinarios cuestionados, gozan de presunción de legalidad, y solo pueden ser suspendidos cuando se demuestre de forma manifiesta y evidente su contradicción con normas superiores, lo cual no ocurrió en este caso. Recurso de apelación2 11. Argumentó el demandante en su recurso que la sanción de destitución e inhabilidad por 11 años impuesta le está generando un grave perjuicio tanto para él como para su familia, pues le impide acceder a empleos públicos y satisfacer su mínimo vital.
La decisión del juez de primera instancia ignoró las condiciones de 1 Archivo 8 del expediente digital. 2 Archivo 00083 del aplicativo SAMAI (Tribunal Administrativo de Santander). Radicado: 68001-23-33-000-2016-00492-01 (0881-2023) Demandante: Edgar Rocha Pedrozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulnerabilidad de él y de su núcleo familiar, incluyendo hijos menores de edad afectados directamente. 12.
Además, sí se cumplen los requisitos legales para decretar la suspensión provisional del acto administrativo, dado que: i) el fallo disciplinario es manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico, en especial a las normas del Código Disciplinario Único y a la Convención Colectiva de Trabajo, ii) existe un laudo arbitral que ordenó su reintegro tras calificar de injustificado el despido, y iii) se está generando un perjuicio irremediable, lo cual justificaría la medida cautelar conforme al CPACA. 13.
Enfatizó que, como víctima del conflicto armado y refugiado político en Canadá, no podía regresar a Colombia por razones de seguridad, lo que explica su ausencia laboral. Aun así, fue sancionado por «“abandono del cargo”» sin haberse garantizado su derecho a la vida ni las medidas de protección ordenadas por fallos de tutela y un estudio de riesgo de la Policía Nacional. 14.
Finalmente, argumenta que el procedimiento disciplinario adolece de graves vicios de legalidad, entre ellos: i) falta de competencia de ECOPETROL para imponer sanciones disciplinarias con base en un reglamento interno que no fue debidamente publicado, ii) violación al principio de legalidad, al procesarse al actor como si fuera servidor público, y iii) desconocimiento de la estabilidad laboral reforzada derivada de su actividad sindical. 15.
En consecuencia, solicitó que se revoque la decisión del a quo y, en su lugar, se decrete la suspensión provisional solicitada. II. CONSIDERACIONES Procedencia, competencia y oportunidad. 16. El auto que decreta niega o modifica una medida cautelar es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el numeral 5° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 – modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 17.
El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 18. Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el literal h del artículo 125 del CPACA – modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 19.
De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 244 del CPACA, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. El recurso de apelación se interpuso el 29 de julio de Radicado: 68001-23-33-000-2016-00492-01 (0881-2023) Demandante: Edgar Rocha Pedrozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2022, esto es en término, dado que la notificación por estado del auto recurrido se efectuó el 26 de julio de 2022.
Problema jurídico 20. Le corresponde a la Sala establecer conforme a los argumentos esgrimidos en la alzada, si hay lugar a revocar la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la sanción de suspensión e inhabilidad que se le impuso. De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 21.
De conformidad con el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá decretar, mediante providencia motivada, las medidas cautelares que considere indispensables para proteger transitoriamente el objeto del proceso y asegurar la efectividad de la sentencia. Esta facultad puede ejercerse a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se tramiten ante esta jurisdicción, ya sea antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 22.
La norma señala expresamente que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Además, el artículo 230 de la misma ley establece que las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deben guardar una relación directa y necesaria con las pretensiones formuladas en la demanda. 23.
Dentro del catálogo de medidas cautelares previstas, el juez o magistrado puede: i) ordenar el mantenimiento o restablecimiento de la situación existente antes de la conducta vulneradora o amenazante; ii) suspender procedimientos o actuaciones administrativas, incluso de carácter contractual, cuando no exista otro medio para conjurar la situación, indicando —si es posible— las condiciones para reanudarlas; iii) suspender provisionalmente los efectos de actos administrativos; iv) ordenar la adopción de decisiones administrativas o la realización o demolición de obras para evitar perjuicios o la agravación de sus efectos; y v) impartir órdenes u obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes del proceso. 24.
Por su parte, el artículo 231 establece los requisitos para decretar medidas cautelares. En el caso de la suspensión provisional de un acto administrativo, procede cuando se pretenda su nulidad por violación de disposiciones invocadas en la demanda o en escrito separado, siempre que dicha vulneración se evidencie del análisis del acto y su confrontación con normas superiores o de las pruebas allegadas con la solicitud.
Si se reclama además el restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios, deberá demostrarse sumariamente la existencia de estos. Radicado: 68001-23-33-000-2016-00492-01 (0881-2023) Demandante: Edgar Rocha Pedrozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. En cuanto a las demás medidas cautelares distintas de la suspensión provisional, su procedencia está supeditada a los siguientes requisitos: que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; que el demandante demuestre, al menos sumariamente, la titularidad del derecho invocado; que aporte documentos, argumentos y justificaciones suficientes que permitan concluir, mediante juicio de ponderación, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; y que, adicionalmente, se acredite que la negativa causaría un perjuicio irremediable, o que existen serios motivos para considerar que la eficacia de la sentencia quedaría anulada si no se otorga la medida.
Caso concreto. 26. Conforme al recurso de apelación interpuesto, la Sala deberá pronunciarse sobre cinco aspectos: (i) la existencia de un perjuicio irremediable; (ii) el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA; (iii) la condición del actor como víctima del conflicto armado y refugiado político; (iv) las presuntas violaciones al debido proceso durante el trámite disciplinario; y (v) el presunto desconocimiento del laudo arbitral que ordenó su reintegro laboral. 27.
En cuanto a los dos primeros aspectos, la solicitud de suspensión provisional de la sanción disciplinaria no acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos en los artículos 229 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En efecto, la parte apelante no demostró, ni siquiera de forma sumaria, la existencia de un perjuicio real, inminente e irreparable que justificara la necesidad de adoptar la medida cautelar.
Tampoco logró evidenciar que la suspensión fuera indispensable para garantizar la efectividad de la sentencia ni que su omisión comprometiera el objeto del proceso. 28. Si bien es cierto que una sanción de destitución e inhabilidad puede limitar las oportunidades laborales en el sector público, tal como lo advirtió el a quo, el demandante no aportó prueba alguna que acreditara un perjuicio concreto que justificara la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.
Cabe resaltar que la sola afectación económica derivada de la sanción no basta para suspender sus efectos, pues dichos actos gozan de presunción de legalidad. Además, acceder a la medida implicaría desnaturalizar el objetivo del régimen disciplinario, cuyo propósito es asegurar el cumplimiento de los principios y fines constitucionales, legales y convencionales que rigen el ejercicio de la función pública. 29.
En consecuencia, la suspensión de actos administrativos disciplinarios exige no solo la existencia de un perjuicio para el investigado, sino también la demostración de una posible ilegalidad manifiesta que justifique limitar los efectos del acto mientras se define su validez. Esta medida, de carácter excepcional, solo procede cuando el daño alegado es evidente y existe un riesgo real de que se agrave de forma irreparable durante el tiempo que tome resolver el fondo del litigio, Radicado: 68001-23-33-000-2016-00492-01 (0881-2023) Demandante: Edgar Rocha Pedrozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comprometiendo de manera irreversible la situación jurídica del afectado. 30.
Frente al tercer aspecto, relacionado con la condición del actor como víctima del conflicto armado y refugiado político, consta que fue incluido en el Registro Único de Víctimas (RUV) junto con su núcleo familiar, conforme a la Resolución No. 2014-632104 del 23 de septiembre de 20143, por el hecho victimizante de desplazamiento forzado ocurrido en los años 2004 y 2005. 31.
Por su calidad de dirigente sindical, la empresa le otorgó medidas de protección hasta abril de 2010, cuando ordenó su retiro y le indicó que debía reincorporarse a su cargo. Mediante fallo de tutela de ese mismo año, se protegieron sus derechos fundamentales, ordenándose al Ministerio del Interior y a Ecopetrol establecer su nivel de riesgo.
También se exigió al actor colaborar con la información requerida. En ese sentido, la condición de víctima del demandante fue reconocida y conocida por la empresa, pero ello, por sí solo, no es motivo suficiente para ordenar la suspensión de la sanción impuesta, si no se cumplen los demás requisitos previamente analizados. 32. En relación con las presuntas violaciones al debido proceso, el recurso de apelación sostiene que la Oficina de Control Interno de Ecopetrol carecía de competencia para sancionar disciplinariamente al señor Rocha Pedrozo, al tratarse de un trabajador particular. 33.
Sin embargo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-722 de 2007, estableció que los trabajadores de Ecopetrol son servidores públicos, lo cual los hace sujetos del régimen disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002, aunque sus condiciones laborales estén reguladas por el Código Sustantivo del Trabajo. 34. Esta postura fue reiterada en el Auto A026 de 2022, en el que se indicó que: (i) Ecopetrol S.A. es una sociedad de economía mixta;
(ii) sus trabajadores tienen la calidad de particulares únicamente respecto del régimen laboral; y (iii) en los demás aspectos conservan su condición de servidores públicos, al estar vinculados a una entidad estatal del orden nacional, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. En consecuencia, conforme al artículo 25 de la Ley 734 de 2002, les resulta aplicable el régimen disciplinario general. 35.
En este sentido, ninguna de las disposiciones citadas por la parte demandante limita o excluye la competencia de la Oficina de Control Interno de Ecopetrol para imponer sanciones disciplinarias, incluida la destitución e inhabilidad. 36. En relación con las inconformidades expuestas en el recurso, referidas al trámite del proceso disciplinario, la presunta inexistencia de la falta y la sanción impuesta debe precisarse que tales aspectos corresponden al fondo del asunto, ya 3 Folios 78-84 del cuaderno 1 del expediente digitalizado.
Radicado: 68001-23-33-000-2016-00492-01 (0881-2023) Demandante: Edgar Rocha Pedrozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que implican la valoración integral de las pruebas recaudadas y el análisis de los argumentos de defensa presentados por la parte demandada. De conformidad con lo previsto en los artículos 229 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el estudio que se realiza en esta etapa procesal se limita a verificar los requisitos de procedencia de la medida cautelar solicitada y la acreditación sumaria del perjuicio alegado, sin que sea posible adelantar un examen de fondo sobre la legalidad de los actos administrativos demandados. 37.
Por último, en cuanto al argumento relativo al presunto desconocimiento del laudo arbitral, se estableció que, el 25 de octubre de 2018, el Comité de Reclamos USO – Ecopetrol, Gerencia Refinería Barrancabermeja, profirió un laudo que ordenó el reintegro del actor. No obstante, contra dicha decisión se interpuso recurso de anulación ante la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bucaramanga.
Consultada la página web de la Rama Judicial, se constató que, mediante providencia del 21 de agosto de 2020, notificada por edicto el 24 del mismo mes y año4, dicho tribunal resolvió: “ANULAR en su integridad el laudo arbitral proferido por el COMITÉ DE RECLAMOS USO-ECOPETROL, GERENCIA REFINERÍA BARRANCABERMEJA el 25 de octubre de 2018, con ocasión de la reclamación formulada por EDGAR ROCHA PEDROZO, para en su lugar NEGAR la pretensión de revocar y dejar sin efecto su despido…” 38.
En consecuencia, no se configura desconocimiento alguno del laudo arbitral por parte del a quo, toda vez que, al momento de decidir sobre la solicitud de medida cautelar, dicho laudo se encontraba pendiente de resolución del recurso de anulación, y finalmente fue anulado por la autoridad judicial competente. 39. Por lo anterior, y considerando que en esta etapa preliminar no se cuenta con elementos probatorios suficientes para adoptar una decisión de fondo sobre la legalidad del acto acusado, no resulta procedente acceder a la medida cautelar solicitada.
Será en el desarrollo del proceso, una vez agotadas las etapas correspondientes y practicado el acervo probatorio, cuando deba evaluarse integralmente la competencia de la autoridad que profirió la resolución y la validez del acto administrativo demandado. 40. Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto apelado que negó la solicitud de suspensión provisional de la sanción impuesta al demandante, al no haberse acreditado los presupuestos exigidos en el artículo 231 del CPACA para su procedencia. 41.
Finalmente, es pertinente recordar que, conforme al artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la decisión adoptada en esta etapa preliminar no implica prejuzgamiento 4 https://www.ramajudicial.gov.co/documents/8067040/32287941/completo.pdf/084f0522-4bfe-42f9-876b- 621fe245f975. Radicado: 68001-23-33-000-2016-00492-01 (0881-2023) Demandante: Edgar Rocha Pedrozo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre el fondo del asunto. 42.
En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto 25 de julio de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de las decisiones sancionatorias de primera y segunda instancia, por medio de las cuales se le impuso la medida disciplinaria de destitución e inhabilidad general por el término de 11 años.
Segundo: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.