1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-00784-01 Accionante: Diana Yulie Bernal Ordóñez, como agente oficiosa de María Teresa Ordóñez de Bernal Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Tema: Derechos al debido proceso, mínimo vital y vida digna, entre otros.
Sustitución pensional. Subsidiariedad. REVOCA SENTENCIA- AMPARA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Diana Yulie Bernal Ordóñez, como agente oficiosa de María Teresa Ordóñez de Bernal, en contra de la sentencia del 6 de abril de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual se negó el amparo invocado.
ANTECEDENTES La accionante pretende que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y a la vida digna, los cuales considera vulnerados con la sentencia del 7 de octubre de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 11001-33-035- 025-2021-00377-00/01.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La señora Diana Yulie Bernal Ordóñez dijo actuar en calidad de agente oficioso de su progenitora la señora María Teresa Ordóñez de Bernal, dado que ella tiene 79 años de edad y presenta quebrantos de salud tales como «hipertensión, hipotiroidismo con presencia de un nódulo benigno en tiroides, artrosis degenerativa (tiene algunos dedos de sus manos torcidos), venas varicosas en las piernas las cuales le producen dolor, ardor, picazón y en algunas ocasiones la imposibilitan Radicado: 11001-03-15-000-2026-00784-01 2 para su movilización, así mismo, en ocasiones se le olvidan las cosas (demencia senil)».
Que sus progenitores Gabriel Alfonso Bernal Zalamea y María Teresa Ordóñez de Bernal fueron casados por la iglesia católica y nunca se adelantó ningún acto jurídico para la separación o divorcio de ellos. Que el señor Bernal falleció el 27 de febrero de 2021, motivo por el cual la señora Ordóñez presentó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) reclamación administrativa para que le otorgaran la pensión de sobreviviente.
Que la UGPP negó la petición porque «hubo otra persona - CARMEN ADRIANA ROA CASTAÑEDA - como reclamante de la aludida pensión». Interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declarara la nulidad del acto que le negó el derecho pensional. Que el 29 de enero de 2025, el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá accedió a las pretensiones y ordenó pagar la pensión en el siguiente porcentaje: 70% para la señora Ordóñez y 30% para la señora Roa.
La UGPP apeló la decisión. Que el 7 de octubre de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F revocó parcialmente la providencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la señora Ordóñez y ordenó a la UGPP reconocer y pagar el 100% de la pensión de sobreviviente a la señora Roa.
Que el magistrado Luis Alfredo Zamora Acosta salvó voto, bajo el entendido que los argumentos planteados por la UGPP en el recurso de alzada no tuvieron como fundamento alguna decisión lesiva a su patrimonio o a sus intereses dentro del proceso, pues no debatió la existencia de la prestación reclamada, sino que su disenso específicamente versó sobre el derecho pretendido por la señora Ordóñez de Bernal, lo cual extralimita el concepto de interés para recurrir como presupuesto para apelar.
Expresó que la decisión del Tribunal le viola los derechos reclamados, de acuerdo con los argumentos del salvamento de voto y afirmó que la decisión cuestionada deja a la señora Ordóñez sin «un ingreso económico para su subsistencia, ni para el pago de su salud mensual, no tendría acceso a la seguridad social en salud y su estado emocional se afectaría, vulnerándose así el derecho a tener una vejez digna con la asignación de la pensión de sobrevivientes de mi progenitor».
Afirma que «nunca fue empleada y por ende, nunca cotizó al Sistema de Seguridad Social, se dedicó siempre a las labores del Hogar y a las crianza (sic) de sus hijos». PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos invocados; se deje sin efectos la sentencia del 7 de octubre de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 11001-33-035-025-2021-00377-00/01;
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00784-01 3 y, en consecuencia, se deje en firme la decisión que emitió el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad de Bogotá. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 5 de febrero de 2026, se admitió la acción; se vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá y a la señora Carmen Adriana Roa Castañeda, como terceros con interés; y se ordenó notificar a las partes y vinculados.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F guardó silencio. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) adujo que la acción se pretende utilizar como una tercera instancia del proceso ordinario, motivo por el cual pidió que se declare improcedente la tutela.
El titular del Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá señaló que la sentencia de primera instancia, tuvo en cuenta el marco normativo legal aplicable al caso concreto, particularmente, las sentencias C-336 de 2014 y T-683 de 2017 proferidas por la Corte Constitucional; del 20 de febrero de 2020 del Consejo de Estado (radicado 05001-23-33-000-2017-02535-01) y del 29 de noviembre de 2009 (radicado 32393) y del 10 de mayo de 2017 (SL6519-2017) de la Corte Suprema de Justicia, según las cuales, para el reconocimiento de la sustitución pensional, se requiere mantener el vínculo matrimonial hasta el momento de la muerte, sin entrar a distinguir particularidades respecto de la sociedad conyugal.
La señora Carmen Adriana Roa Castañeda guardó silencio. SENTENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 6 de abril de 2026, negó el amparo solicitado, al considerar que el Tribunal no excedió el marco de la apelación propuesta por la UGPP; dicha entidad solicitó concretamente valorar la prueba aportada al proceso relacionada con la posible disolución de la sociedad conyugal entre el señor Gabriel Alfonso Bernal Zalamea y la señora María Teresa Ordóñez.
Aclaró que, si bien la prueba relacionada con la liquidación de la sociedad conyugal la aportó la señora Carmen Adriana Roa Castañeda, lo cierto es que una vez es decretada e incorporada al plenario, pertenece al proceso, debido al principio de comunidad de la prueba. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00784-01 4 Que, por lo anterior, el hecho de que la señora Roa no presentara recurso no impedía a la UGPP solicitar la valoración de esta, pues se trata de un elemento de convicción que fue debidamente incorporado al proceso y sobre lo cual, no se plantea irregularidad alguna en esta sede constitucional.
Conforme a lo expuesto, el juez de primera instancia concluyó que no se vulnera el principio de congruencia, en tanto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se pronunció sobre el reproche formulado por la UGPP, como apelante de la sentencia de primera instancia. IMPUGNACIÓN La accionante sostiene que el juez constitucional de primera instancia no tuvo en cuenta las sentencias C-336 de 2014 y T-683 de 2017 proferidas por la Corte Constitucional; del 20 de febrero de 2020 del Consejo de Estado radicado 05001- 23-33-000-2017-02535-01; y, del 29 de noviembre de 2009 radicado 32393 y del 10 de mayo de 2017 SL6519-2017 de la Corte Suprema de Justicia, donde se estableció que para el reconocimiento de la sustitución pensional, se requiere mantener el vínculo matrimonial hasta el momento de la muerte sin distinguir particularidades respecto de la sociedad conyugal.
Reiteró los argumentos de la tutela en relación con la falta de interés de la UGPP para apelar. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela;
II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00784-01 5 generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
(…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
(…)» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2026-00784-01 6 jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…) Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Análisis del caso concreto La Sala observa que la acción de tutela contra la providencia del 7 de octubre de 2025 cumple con los requisitos de procedencia, ya que: a) tiene relevancia constitucional, en la medida en que se alega la presunta vulneración de los derechos fundamentales por incurrir en el defecto procedimental absoluto; b) se satisface la inmediatez, pues la acción se instauró el 7 de febrero de 2026, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, la cual ocurrió el 16 de enero de 2026, teniendo en cuenta que la notificación fue efectuada por mensaje de datos enviado el 18 de diciembre de 2025; y, c) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.
También se encuentra satisfecho el presupuesto de la subsidiariedad, teniendo en cuenta que la actuación que afecta los derechos fundamentales de la señora Ordóñez es la sentencia de segunda instancia, mediante la cual se le revocó su derecho a la pensión de sobreviviente, y contra ella no proceden recursos. El Tribunal señaló que la UGPP apeló la decisión de primera instancia, bajo el argumento de que el a quo no tuvo en cuenta que se liquidó la sociedad conyugal 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-00784-01 7 entre la señora María Teresa Ordóñez de Bernal y el causante, razón por la cual esta no tenía derecho a la asignación que se le reconoció. El Tribunal examinó la Escritura Pública núm. 345 del 27 de febrero 1997 perfeccionada en la Notaría 17 del círculo de Bogotá, mediante la cual los señores María Teresa Ordóñez de Bernal y Gabriel Alfonso Bernal Zalamea liquidaron su sociedad conyugal y, encontró que en el caso concreto no se aportaron pruebas suficientes que acreditaran la permanencia del vínculo marital existente entre la señora María Teresa Ordóñez de Bernal y el causante, y tampoco se demostró en forma inequívoca que la convivencia y el apoyo mutuo se haya extendido hasta los últimos cinco (5) años de vida del señor Bernal Zalamea, por lo que a la señora Ordóñez no le asiste derecho alguno frente a la prestación reclamada.
Por lo anterior, decidió revocar parcialmente la sentencia del 29 de enero de 2025 y, en su lugar, negó las pretensiones de la señora María Teresa Ordóñez de Bernal y, en consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer y pagar el 100% de la pensión de sobrevivientes a la señora Carmen Adriana Roa Castañeda. La señora María Teresa Ordóñez de Bernal considera que la UGPP, como único apelante, no tenía un interés directo para discutir la decisión en la medida en que el recurso versó exclusivamente sobre la distribución de los porcentajes ordenados por el a quo, con ocasión de la sustitución pensional reclamada, específicamente respecto del derecho de la señora Ordóñez y, no frente al reconocimiento de la prestación en debate.
La Sala advierte que la inconformidad de la accionante encaja en el defecto procedimental absoluto, el cual se presenta cuando el juez actúa totalmente al margen de las formas propias de cada juicio, aplica un trámite ajeno al pertinente u omite etapas sustanciales del procedimiento con violación de los derechos de defensa y de contradicción de las partes del proceso7.
La doctrina establece que el recurso de apelación es procedente, siempre y cuando se cumplen las siguientes exigencias: i) que quien interponga el recurso se encuentre legitimado procesalmente para ello; ii) que la resolución les cause agravio, pues sin perjuicio no hay interés para la apelación; iii) que la providencia sea susceptible de ser atacada por ese medio de impugnación; y, iv) que el recurso se formulé dentro de la oportunidad procesal8.
De igual forma, establece que es obligación del superior verificar el cumplimiento de dichas exigencias para admitir la apelación y darle trámite. Con relación a los fines del recurso de apelación, el artículo 320 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA señala: «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia (…).». 7 Ver sentencias T 327 de 2011, T 214 de 2012 y T 160 de 2013 8 Camacho, Azula.
Manuel de derecho procesal Tomo II parte general. Editorial Temis S.A., 2004, p. 330 Radicado: 11001-03-15-000-2026-00784-01 8 Respecto al interés para recurrir, esta corporación ha sostenido que en materia de recursos judiciales solamente le asiste legitimación para recurrir a la parte que se considera vulnerada en sus intereses con la decisión9.
El profesor Hernán Fabio López Blanco10 expone que se entiende que tiene interés para recurrir la persona perjudicada con la providencia, de manera que si se acogen íntegramente las peticiones de una de las partes esta carecería de ese interés. Dice también que es acertada la expresión de Devis Echandía, al indicar que «no es "un interés teórico en la recta administración de justicia", sino nacido de un perjuicio, material o moral, "concreto y actual respecto del asunto materia de la providencia"»; de manera que, si la providencia no ocasiona un perjuicio material o moral a una de las personas habilitadas para recurrir, no tendrá capacidad para interponer el recurso.
Conforme a lo expresado y teniendo en cuenta que la inconformidad de la UGPP no versó sobre la causación o no del derecho pensional ni discutió la obligación a su cargo, sino el derecho que se le otorgó a la señora María Teresa Ordóñez de Bernal, es claro que a la entidad el fallo de primera instancia no le causó agravio alguno, pues no lo manifestó así al sustentar la apelación. En ese orden, para la Sala es claro que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F omitió verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para apelar, específicamente, el que se refiere al interés para obrar, de manera que, al resolver el recurso incurrió en defecto procedimental absoluto, pues actuó totalmente al margen del procedimiento.
En consecuencia, se revocará la sentencia del 6 de abril de 2026, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y, en su lugar, se amparará el derecho fundamental al debido proceso; se dejará sin efectos la sentencia del 7 de octubre de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-025-2021-00377-01; y, en consecuencia, se ordenará al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria del fallo de tutela, revise el recurso de apelación que interpuso la UGPP, conforme a las consideraciones aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia del 6 de abril de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y, en su lugar, 9 Ver sentencias Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 13 de febrero de 2013, con radicado: 11001-03- 26-000-2012-00078-00(45679) A y Sección Segunda, Subsección A, sentencia 20 de febrero de 202, con radicado 70001-23-33-000-2014-00214-01 (1063-2017). 10 López, Hernán. Código General del Proceso parte general.
Dupre Editores, 2016, p. 771 Radicado: 11001-03-15-000-2026-00784-01 9 Segundo. AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora María Teresa Ordóñez de Bernal. Tercero. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 7 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-025-2021-00377-01 Cuarto. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria del fallo de tutela, revise el recurso de apelación que interpuso la UGPP, conforme a las consideraciones aquí expuestas.
Quinto. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Sexto. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente