Radicado: 11001-03-15-000-2022-04060-00 Demandante: Martha Virginia Posada Suarez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04060-00 Demandante: MARTHA VIRGINIA POSADA SUAREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Tema: Mora judicial SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Martha Virginia Posada Suarez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 26 de julio de 2022, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, Martha Virginia Posada Suarez pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, vida digna, mínimo vital y móvil y seguridad social, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. En consecuencia, la demandante formuló, textualmente, las siguientes pretensiones: PRIMERA.
Al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda MP. Dr. José Rodrigo Romero Romero, atender mi solicitud de prelación de fallo y dictar sentencia. SEGUNDA. Como consecuencia de lo anterior, ordenar a Colpensiones, reconocer y pagarme la pensión de vejez, a partir del 8 de septiembre de 2011. 2. Hechos Del expediente la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1.
La señora Martha Virginia Posada Suarez interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensión - Colpensiones. En concreto, pidió la nulidad del acto que denegó la pensión de vejez y, en su lugar, solicitó que se ordenara el reconocimiento de la aludida prestación, a partir del 8 de septiembre de 2011. 2.2.
El proceso le correspondió al Juzgado 13 Administrativo de Bogotá, que, mediante sentencia del 31 de octubre de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda. 2.3. Contra la anterior decisión, las partes interpusieron recurso de apelación. El 19 de enero de 2019, el proceso fue repartido a uno de los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. 2.4.
El 10 de febrero de 2020, la demandante solicitó impulso procesal. Luego, el tribunal, por auto del 17 de abril de 2021, admitió el recurso de apelación. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04060-00 Demandante: Martha Virginia Posada Suarez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Posteriormente, el 17 de noviembre siguiente, solicitó prelación de fallo, sustentado en los padecimientos de salud que la aquejan. El 17 de mayo de 2022, reiteró dicha solicitud. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. La demandante alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, vulneró los derechos fundamentales invocados, al no resolver la solicitud de prelación de fallo, que tuvo como sustento su estado de salud y los tratamientos médicos que requiere. 3.2.
Que lleva más de 11 años discutiendo el reconocimiento de la pensión de vejez y más de tres años esperando que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resuelva el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 4. Trámite 4.1. Por auto del 28 de julio de 2022, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y en calidad de tercero, a la Administradora Colombiana de Pensiones. 4.2.
La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio, mediante correos electrónicos del 2 de agosto de 20221. 5. Intervenciones 5.1. La Directora de Acciones Constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que las pretensiones van dirigidas contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y no tienen relación alguna con dicha entidad.
Por tanto, pidió la desvinculación de la acción de tutela. 5.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, no intervino, pese a que, como se vio, fue notificado de la admisión de la demanda de tutela. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela 1.1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2.
La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 1 Ver índices 7 y 8 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04060-00 Demandante: Martha Virginia Posada Suarez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Cuestión previa 2.1. De la legitimación en la causa por pasiva 2.1.1. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991). 2.1.2.
En el presente asunto, la parte actora endilga la presunta vulneración de derechos fundamentales vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, al no resolver las solicitudes de prelación de fallo para que se dicte sentencia de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Administradora Colombiana de Pensiones.
Esta última entidad solicitó la desvinculación de la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, con sustento en que no es competente para atender las pretensiones de la parte actora. 2.1.3. Al respecto, la Sala precisa que la Administradora Colombiana de Pensiones fue vinculada a la presente actuación como tercero interesado, y no como demandada.
Dicho de otro modo, la vinculación no se debe a que las pretensiones estén dirigidas contra esa entidad, sino porque la decisión de fondo que se adopte en el presente asunto pueda afectarla, habida cuenta de que conformaba el extremo pasivo del proceso ordinario en el que se está solicitando la prelación de fallo. 2.2. Por lo tanto, la Sala declarará no probada la falta de legitimación alegada por Colpensiones. 3.
Planteamiento y respuesta al problema jurídico 3.1. En los términos de la demanda de tutela, la Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, incurrió en mora judicial al no haber decidido la solicitud de prelación de fallo y, por tanto, proferir sentencia de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001333501320170023801.
Sobre la mora judicial 3.2. La mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la inobservancia de los plazos dispuestos por la ley para adelantar la actuación judicial; (ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique la demora, y (iii) la tardanza debe ser imputable a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes por parte del juez2. 3.2.1.
El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas. 2 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-230 de 2013, T-186 de 2016, T-052 de 2018 y T-441 de 2020.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04060-00 Demandante: Martha Virginia Posada Suarez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.2. Sobre el particular, la sentencia T-186 de 2017 señaló que existe relación de conexidad necesaria entre la noción de plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, a tal punto que esos son los criterios que deben analizarse para establecer si se configuró o no una amenaza o violación al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. De modo que el funcionario incumplido debe demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de dichos derechos y, por ende, la mora judicial solo estará justificada cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende. - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes. 3.2.3. Así mismo, la Corte expresó que para identificar la ocurrencia de un plazo irrazonable se deben tener en cuenta: (i) las circunstancias generales del caso concreto (incluida la afectación actual que el procedimiento implica para los derechos y deberes del procesado);
(ii) la complejidad del caso; (iii) la conducta procesal de las partes; (iv) la valoración global del procedimiento; y (v) los intereses que se debaten en el trámite3. Análisis del caso concreto 3.3. En el sub examine, la Sala verificó la información del expediente 11001333501320170023801, que se encuentra registrada en el sistema Samai4, y encontró lo siguiente: ➢ El 15 de enero de 2019, se radicó el expediente en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, para que se decidiera sobre el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia. ➢ Una vez realizado el reparto al magistrado ponente de la Subsección B, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el proceso pasó al despacho el 25 de enero de 2019. ➢ El 7 de febrero de 2020, el apoderado de la demandante solicitó impulso procesal. ➢ Por auto del 17 de abril de 2020, el magistrado ponente admitió el recurso de apelación. Notificada dicha providencia, el 8 de junio siguiente ingresó nuevamente al despacho. ➢ Por auto del 29 de octubre de 2021, se corrió traslado para alegar de conclusión, pero fue notificada a las partes el 7 de marzo de 2022. ➢ El 5 de noviembre de 2021, la parte actora solicitó impulso procesal.
Luego, el 22 del mismo mes y año, solicitó prelación de fallo, petición que fue reiterada el 17 de mayo de 2022. 3 La Corte Constitucional se ha apoyado en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en la que se establecieron criterios objetivos para determinar bajo qué circunstancias se configura la violación al plazo razonable por parte de las autoridades judiciales o administrativas, tales como: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales.
(Caso Motta Vs Italia, sentencia de 19 de febrero de 1991: Caso Ruiz Mateos Vs España, sentencia de 23 de junio de 1993; Caso Genie Lacayo Vs Nicaragua, sentencia de 29 de enero de 1997). 4 https://samairj.consejodeestado.gov.co/. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04060-00 Demandante: Martha Virginia Posada Suarez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ➢ El proceso ingresó al despacho para fallo el 25 de abril de 2022. 3.4.
A partir de lo anterior, la Sala encuentra que sí existe mora judicial vulneradora de derechos fundamentales, pues si bien el proceso ingresó al despacho para fallo el 25 de abril de 2022, lo cierto es que lleva más de tres años en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca esperando que se profiera sentencia de segunda instancia, aunado a que la autoridad judicial no se ha pronunciado sobre las solicitudes de prelación de fallo radicadas el 22 de noviembre de 2021 y 17 de mayo de 2022. 3.4.1 Además, se advierte que las actuaciones judiciales surtidas en el trámite de segunda instancia tuvieron una demora excesiva.
De hecho, las providencias que resolvieron sobre la admisión del recurso y el traslado para alegar de conclusión, estuvieron precedidas de solicitudes de impulso procesal presentadas por la demandante. En otras palabras, ha sido la actividad de la demandante la que ha permitido que se dicten tales decisiones. 3.4.2. Si bien se presentan algunas demoras por parte de la secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, habida cuenta de que el auto que corrió traslado para alegar de conclusión data del 29 de octubre de 2021 y solo fue notificado a las partes el 7 de marzo de 2022, es decir, cuatro meses después de haberse dictado la providencia, lo cierto es que la secretaría hace parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, por lo tanto, es responsabilidad del tribunal advertir las demoras para corregirlas y garantizar celeridad. 3.4.2.1.
Con todo, la Sala estima necesario prevenir a la secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, en lo sucesivo, se abstenga de incurrir en las omisiones aquí advertidas. Sin duda, que transcurran cuatro meses sin que se notifique una providencia judicial desconoce la noción de plazo razonable y termina por afectar el debido trámite de los procesos judiciales. 3.5.
Ahora, la Sala encuentra que la demandante ha presentado solicitudes de prelación que tampoco han sido resueltas por la autoridad judicial demandada. Como se sabe, el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 establece que el orden para proferir sentencias es obligatorio, pero que pueden presentarse casos de sentencia anticipada o de prelación legal. 3.5.1.
Por su parte, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, dispone que: “cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente (…)”. 3.5.2.
En relación con la alteración de turno5 para proferir sentencia o decisión de fondo, la Corte Constitucional se ha pronunciado en el sentido de delimitar unos criterios bajo los cuales también es posible otorgar este beneficio, así: Debe, en primer lugar, estarse en presencia de sujetos de especial protección constitucional, que se encuentren en condiciones particularmente críticas.
En principio todo aquel que demanda justicia del Estado alienta la pretensión de un fallo oportuno, y son muy diversas las circunstancias que las personas podrían esgrimir para obtener una alteración en su favor del turno para fallar. Por consiguiente, el primer presupuesto para que ello sea posible tiene una definición estricta, porque la afectación del derecho a la igualdad de aquellos que se vean desplazados en el orden de los 5 Corte Constitucional, sentencia T-693A de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04060-00 Demandante: Martha Virginia Posada Suarez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fallos sólo puede encontrar sustento en la situación evidente de debilidad, en niveles límite, que presente aquel en cuyo beneficio se de tal alteración. 3.5.3.
De modo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, atendiendo a los criterios legales y jurisprudenciales antes señalados, ha omitido el deber de resolver las solicitudes de prelación de fallo presentadas por la demandante. 3.5.4. La Sala no puede pasar por alto que la autoridad judicial demandada ni siquiera rindió el informe requerido en el auto admisorio, con el que se pudo dar cuenta de las razones por las cuales no se han resuelto las solicitudes de prelación de fallo.
Por lo tanto, en aplicación de lo previsto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 19916, resulta procedente tener como demostrado que la autoridad judicial no ha resuelto la solicitud y que, por ende, fue vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de la demandante. 3.6. Conforme con lo anterior, a juicio de la Sala, está probada la mora judicial injustificada.
Y esa mora judicial termina por desconocer los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la demandante. El debido proceso porque se evidencia el desconocimiento de la garantía de celeridad procesal. El derecho de acceso a la administración de justicia porque, en definitiva, la demora en el trámite evita que la señora Martha Virginia Posada obtenga una decisión frente a la discusión que planteó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que, vale decir, tiene que ver con el reconocimiento de una pensión y que, por lo tanto, debería tramitarse con mayor celeridad. 3.7.
Se resuelve, entonces, el problema jurídico propuesto: el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B (despacho del magistrado José Rodrigo Romero Romero), sí incurrió en mora judicial y, por ende, resulta procedente amparar el derecho fundamental al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 3.7.1.
Ahora, dadas las circunstancias especiales del caso, para la Sala, la mejor forma de garantizar los derechos de la demandante es ordenar a la autoridad judicial demandada que, en el término de tres días, resuelva las solicitudes de prelación de fallo presentadas por la señora Posada Suarez. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento del Atlántico. 2. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora la señora Martha Virginia Posada Suarez, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. En consecuencia, se dispone: 3.
Ordenar al despacho del magistrado José Rodrigo Romero Romero, integrante del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que, en el término de 3 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, decida 6 Presunción de veracidad. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04060-00 Demandante: Martha Virginia Posada Suarez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre las solicitudes de prelación de fallo formuladas por la señora Martha Virginia Posada Suárez en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001333501320170023801. 4.
Prevenir a la secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, en lo sucesivo, se abstenga de incurrir en las omisiones que dieron lugar a la presente acción de tutela. 5. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 6. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 7.
Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO