REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, tres (3) de agosto de dos mil veintidós (2022). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Demandante: CARLOS ARTURO SILVA OROZCO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL PROFERIDA EN UN PROCESO DE VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL.
SE DECLARA LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA PORQUE QUIEN CUESTIONA LA PROVIDENCIA JUDICIAL NO FUE PARTE NI PARTICIPÓ EN EL PROCESO QUE DIO ORIGEN A ESTA CONTROVERSIA. Síntesis del caso: el demandante consideró que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales con motivo de la sentencia de única instancia en la que declaró con efectos retroactivos la invalidez parcial del artículo 17 del Acuerdo Municipal 014 de 2021 por medio del cual el Concejo Municipal de Pereira reguló lo concerniente a la concesión de amnistías tributarias en el marco de la pandemia por Covid-19.
La Sala procede a resolver el proceso de acción de tutela presentado por el señor Carlos Arturo Silva Orozco en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad previstos en los artículos 29, 229 y 13 de la Constitución Política de Colombia. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Actor: Carlos Arturo Silva Orozco Acción de tutela I.
ANTECEDENTES Mediante escrito radicado el 26 de mayo de 2022 el señor Carlos Arturo Silva presentó acción de tutela en contra de la providencia judicial proferida por Tribunal Administrativo de Risaralda con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales, por cuanto, a su juicio, incurrió en el defecto sustantivo. 1. Los hechos de la demanda Con los medios de prueba aportados por las partes la Sala encontró como probados los siguientes hechos relevantes para desatar la presente controversia: 1) El 9 de julio de 2021 el alcalde del municipio de Pereira sancionó el Acuerdo no. 14 “Por medio del cual se adoptan medidas de reactivación económica en el municipio de Pereira y se dictan otras disposiciones”. 2) En la exposición de motivos que sustentó para expedir el mencionado acuerdo afirmó que las medidas en él adoptadas estarían destinadas a atender la crisis originada por la pandemia que generó el virus Sars-Cov2-19, así como a generar estrategias que permitieran la reactivación económica del municipio a través de medidas que alivien la carga tributaria de los contribuyentes. 3) El gobernador del departamento de Risaralda en uso de la atribución conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, remitió el Acuerdo no. 14 de 2021 al Tribunal Administrativo de Risaralda para que esa autoridad lo declarara inválido por considerarlo violatorio de normas constitucionales y legales, en particular lo concerniente al artículo décimo séptimo que consagró lo siguiente: 3 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Actor: Carlos Arturo Silva Orozco Acción de tutela “ARTICULO DÉCIMO SÉPTIMO. CONDICIÓN ESPECIAL DE PAGO.
Los contribuyentes que se encuentren en mora por obligaciones correspondientes a impuesto predial, impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, sobretasa bomberil, sanciones tributarias relativas al impuesto de industria y comercio incluidas las relacionadas con la omisión de deberes formales, por los períodos gravables o años 2020 y anteriores, tendrán derecho a solicitar la siguiente condición especial de pago: 1.
Si se produce el pago total del 100% de la obligación principal correspondiente a impuesto predial, impuesto de industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa bomberil hasta el 31 de diciembre de 2021, los intereses se reducirán en un cien por ciento (100%). 2. Si se produce el pago del cincuenta por ciento (50%) de la sanción tributaria, establecida en el Titulo III capítulo I Sanciones del Acuerdo 29 de 2015, incluidas las relacionadas con la omisión en el envío de información y omisión en el cumplimiento de deberes formales, hasta el 31 de diciembre de 2021, se reducirá el cincuenta por ciento (50%) restante.
Parágrafo 1. Para acceder a la reducción de los intereses moratorios y las sanciones tributarias establecida en el presente artículo, el contribuyente deberá efectuar el pago total de la obligación en un único pago. Parágrafo 2. La condición especial de pago establecida en el presente artículo se extiende a aquellas obligaciones por concepto de impuesto predial, impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, sobretasa bomberil y sanciones tributarias por los períodos gravables o años 2020 y anteriores, que se encuentren en discusión en sede administrativa y judicial, y su aplicación dará́ lugar a la terminación de los respectivos procesos.” 4) Para el ejecutivo departamental la norma transcrita vulneró los artículos 6, 121 y 287 de la Constitución Política y el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 por considerar que el Concejo de Pereira no justificó que las medidas de condición especial de pago fueran la única alternativa para superar la crisis económica en el municipio. 5) Se alegó también que el Decreto Legislativo 678 de 2020 que sirvió de fundamento al acto fue declarado inexequible por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-488 de 2020. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Actor: Carlos Arturo Silva Orozco Acción de tutela 6) El 30 de septiembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Risaralda profirió sentencia de única instancia en el proceso con radicación no. 66001-23-33-000- 2021-00240-00 en la que resolvió lo siguiente: “1.
DECLÁRASE CON EFECTOS RETROACTIVOS LA INVALIDEZ del artículo 17 del Acuerdo Municipal número 014 del 6 de julio de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Pereira, “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS DE REACTIVACIÓN ECÓNOMICA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, por las razones señaladas en la parte motiva de este proveído. 2.
Comuníquese la presente providencia al señor Gobernador del Departamento de Risaralda, al señor Alcalde Municipal de Pereira, Risaralda, al Presidente del Concejo Municipal de dicha localidad, y al Agente del Ministerio Público. 3. Expídanse copias de la presente decisión a costa de los interesados. 4. Se rechaza por improcedente la solicitud de coadyuvancia presentada por la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales – Asocapitales.” 7) Como fundamento de esa decisión la autoridad judicial accionada citó el contenido de una providencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la que se analizó un acuerdo municipal que al igual que aquel expedido por el municipio de Pereira reguló una amnistía tributaria para luego concluir que, si bien es cierto que las entidades territoriales son competentes para establecer medidas que permitan el saneamiento de las finanzas públicas y crear estímulos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, tales medidas deben ser proporcionales, razonables y acordes con los principios de igualdad y equidad tributaria. 8) En esos términos, consideró que con el artículo décimo séptimo del acuerdo se buscó condonar el pago de intereses sobre impuestos con vigencias que ya se encontraban causadas y consolidadas lo que implicó la creación de una amnistía tributaria, facultad con la que no cuentan los concejos municipales. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Actor: Carlos Arturo Silva Orozco Acción de tutela 9) Agregó que en la sentencia C-488 de 2020 la Corte Constitucional revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 678 de 2020 y se refirió a la procedencia de amnistías tributarias en el marco de la pandemia generada por el Covid-19 para afirmar que únicamente pueden operar sobre impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19 y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad ocurrió antes de dicha declaratoria, como aconteció en el caso del Acuerdo 014 de 2021 del municipio de Pereira. 10) Con fundamento en lo anotado el tribunal afirmó que el otorgamiento de amnistías del 100% y 50% sobre los intereses y sanciones de los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago a la entrada en vigencia del Acuerdo 014 de 2021 sí desconoció los lineamientos trazados por la Corte Constitucional respecto a la prohibición de consagrar amnistías o saneamientos tributarios sin los presupuestos necesarios para su creación, con lo que se desconocieron los principios de igualdad y equidad en que se funda el sistema tributario. 11) A continuación la autoridad judicial demandada creó un acápite destinado a explicar los efectos de su providencia en el que señaló que, en la medida que la sentencia C-488 de 2020 en la que se declaró la inconstitucionalidad de la norma relacionada con amnistías tributarias en cabeza de concejos municipales fue proferida el 15 de octubre de 2020, a partir de ese momento los entes territoriales no podían expedir acuerdos fundados en esa disposición, como ocurrió con el Acuerdo 014 del 9 de julio de 2021. 12) Con fundamento en lo anterior, el tribunal declaró la invalidez del artículo demandado con efectos retroactivos a partir del 15 de octubre de 2020. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Actor: Carlos Arturo Silva Orozco Acción de tutela 2.
Los fundamentos de la vulneración A juicio del demandante la sentencia cuestionada adolece de un defecto sustantivo porque en ella el tribunal interpretó indebidamente los artículos 287-3, 294, 313-4, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 5 de la Ley 489 de 1998. Sostuvo que, si bien la misma Constitución prohibió la aplicación retroactiva en materia tributaria el Tribunal Administrativo de Risaralda en la sentencia objeto de tutela ordenó la invalidez del artículo 17 del Acuerdo 14 de 2021 con efectos retroactivos.
El tribunal erró en considerar que el artículo décimo séptimo del Acuerdo 014 de 2021 trasgredió el principio de reserva legal de los tributos pues en ese acto no se crearon impuestos o gastos locales contrarios a la ley, sino que se concedieron descuentos de intereses moratorios sobre tributos previamente adoptados en el municipio de Pereira desde antes de la entrada en vigencia del Acuerdo 29 de 2015, actual Estatuto Tributario Municipal.
Indicó que respecto de los contribuyentes del municipio de Pereira que pagaron el impuesto predial, industria y comercio con la reducción de intereses moratorios y sanciones previstos en el artículo 17 del Acuerdo 14 de 2021 existe una situación jurídica consolidada, toda vez que la relación jurídica entre los que se encontraban en mora y el ente territorial terminó una vez se pagó el tributo.
La orden de invalidez del artículo 17 del Acuerdo 014 de 2021 implica revivir procesos de cobro coactivo y medidas cautelares, así como desconocer los efectos jurídicos de los paz y salvo entregados a los contribuyentes que se pusieron al día en sus obligaciones aprovechando el descuento de intereses y sanciones. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Actor: Carlos Arturo Silva Orozco Acción de tutela Se desconoció e ignoró que, en virtud del principio de autonomía territorial (artículo 287-3 C.P.), a los municipios les fue otorgada la facultad de gestionar sus propios recursos y, en este sentido, fue que el Concejo de Pereira estableció en el Acuerdo Municipal 014 del 9 de julio de 2021 diversas estrategias que apuntaban a la reactivación económica de la ciudad, la mayoría de ellas que aliviaron o aminoraron la carga tributaria para los contribuyentes.
Para la parte actora el tribunal consideró erradamente que el artículo 294 de la Constitución Política prohíbe al municipio conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos de su propiedad cuando esa norma consagra justamente lo contrario en virtud del principio de autonomía territorial. Conforme a la sentencia C-493 de 2019 la autonomía fiscal territorial implica también la facultad de las entidades territoriales de administrar sus recursos con la potestad de establecer los tributos y gestionarlos.
Por último, el demandante advirtió que dentro de las disposiciones referidas en la exposición de motivos del Acuerdo 014 de 2021 no se encuentra el Decreto Legislativo 678 de 2020, razón suficiente para considerar que el tribunal no podía ordenar el efecto retroactivo de la invalidez declarada supeditándolo a la sentencia de inexequibilidad C-448 de 2020. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: 8 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Actor: Carlos Arturo Silva Orozco Acción de tutela “PRINCIPALES: PRIMERA: Que declare que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda vulneró mis derechos fundamentales al “debido proceso”, “igualdad” y al “acceso a la justicia”, en el proceso de revisión de validez del Acuerdo No.14 de 2021, al proferir la sentencia de única instancia del 30 de septiembre de 2021.
SEGUNDA: Que deje sin efectos las partes motivas correspondientes y la parte resolutiva de dicha providencia judicial, en donde se declaró inválido el artículo 17 del Acuerdo 014 de 2021 y se le dio efectos RETROACTIVOS a dicho pronunciamiento. TERCERA: Que, como consecuencia de la prosperidad de las pretensiones anteriores, ordene al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda declarar válido el Acuerdo 14 de 2021, en todos sus apartes incluido el artículo 17 de dicho acto administrativo, por encontrarse de acuerdo con el ordenamiento jurídico.
SUBSIDIARIAS: PRIMERA: Que deje sin efectos la parte resolutiva de la sentencia que le da efectos retroactivos al fallo, toda vez que esta interpretación va en contravía del ordenamiento jurídico y socaba los principios de confianza legítima, situaciones jurídicas consolidadas y buena fe de los administrados. SEGUNDA: Que se declare que el artículo 17 del Acuerdo 014 de 2021 aplicará para los contribuyentes en los tributos mencionados, para la vigencia del año gravable 2020.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI-mayúsculas y negrillas del original). 4. Actuación procesal Mediante auto de 31 de mayo de 2022 la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación admitió la acción de tutela, dispuso notificar a los magistrados de la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, a la Gobernación de Risaralda y al Concejo Municipal de Pereira, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción y. además, negó la medida provisional solicitada. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Actor: Carlos Arturo Silva Orozco Acción de tutela Posteriormente, a través de providencia del 22 de junio de 2022, la Subsección C de la Sección Tercera ordenó la remisión del expediente a este despacho por considerar que la tutela se fundamentó bajo supuestos fácticos y jurídicos similares al proceso con número de radicación 11001-03-15-000-2021-09687-00, resuelto mediante sentencia del 17 de enero de 2022, pues ambas solicitudes de amparo se dirigían en contra de la providencia proferida el 30 de septiembre de 2021 por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.
El 11 de julio de 2022 este despacho dispuso denegar la acumulación de procesos, en tanto la acción de tutela con número de radicación 11001-03-15- 000-2021- 09687-00 ya había sido fallada y no se encontraba vigente, y avocó el conocimiento de la demanda presentada por el señor Carlos Arturo Silva Orozco contra el Tribunal Administrativo de Risaralda. 5.
Actuación de la autoridad judicial accionada El magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Risaralda solicitó que se “rechacen por improcedentes” las pretensiones de la acción de tutela o en su defecto se nieguen. A través de auto proferido el 9 de agosto de 2021 en el proceso de validez del acuerdo se ordenó fijar en lista el proceso por el término de diez (10) días, durante los cuales el agente del Ministerio Público y cualquier otra persona podrían intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas, término perentorio dentro del cual el demandante de esta acción constitucional no allegó ningún pronunciamiento, razón por la cual, se debe declarar la falta de legitimación en la causa por activa. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Actor: Carlos Arturo Silva Orozco Acción de tutela En la providencia quedaron establecidos los argumentos y consideraciones que motivaron la decisión de invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal 014 de 9 de julio de 2021, los cuales guardaron correspondencia con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
Las reducciones previstas en ese artículo se tradujeron en una amnistía tributaria que únicamente pudo ser otorgada por el legislador y no por la entidad territorial en atención a la reserva que consagró el artículo 294 de la Constitución Política, pues trató de la condonación de pagos sobre impuestos cuyas vigencias ya se encontraban causadas y consolidadas.
En la sentencia quedó ampliamente expuesto que la decisión de otorgar efectos retroactivos a la decisión obedeció a las disposiciones constitucionales aplicables al caso que llevaron a concluir que la sentencia C-488 de 2020 declaró inexequibles los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 678 de 2020 con efectos ex nunc y que como fue proferida el 15 de octubre de 2020 a partir de esa fecha ninguna disposición podía reproducir el contenido de la norma inexequible, como lo hizo el Acuerdo 014 de 2021.
La apoderada del departamento de Risaralda indicó que la entidad territorial no desconoció el derecho de igualdad del demandante, pues actuó de forma imparcial en relación con los acuerdos remitidos por los diferentes municipios relacionados con rebajas de sanciones e intereses, por lo que, en su criterio, queda desvirtuado que la entidad territorial no empleó el mismo medio de control de revisión determinado en el Decreto 1333 de 1986, para discutir la validez de dichos actos administrativos.
El concepto de violación que se esgrimió se debió a que en el Acuerdo 014 de 2021 el ente territorial consideró que, con la aprobación del citado acto, se configuró una 11 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Actor: Carlos Arturo Silva Orozco Acción de tutela extralimitación en el ejercicio de sus funciones, pues se otorgó una reducción de sanciones e intereses moratorios para las rentas de carácter tributario, sin que existiera una ley que así lo permitiera.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) la coadyuvancia en la acción de tutela y 3) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Actor: Carlos Arturo Silva Orozco Acción de tutela 2.
El caso concreto 1) En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Risaralda con el fin de que se protejan los derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad presuntamente vulnerados con la expedición con la providencia del 30 de septiembre de 2021, mediante la cual se declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del artículo 17 del Acuerdo 014 de 2021 expedido por el Concejo de Pereira. 2) En esa medida, como las pretensiones del demandante están dirigidas a cuestionar la decisión que se adoptó dentro del proceso de revisión de constitucionalidad y legalidad de acuerdo municipal, en primer lugar, para la Sala resulta necesario determinar si el señor Carlos Arturo Silva Orozco intervino dentro del mismo, con el fin de establecer si se encuentra legitimado en la causa por activa para interponer la presente acción de tutela. 3) De las pruebas que obran en el expediente la Sala observa que quien promovió el proceso de revisión de constitucionalidad y legalidad de acuerdo municipal objeto de debate fue el gobernador de Risaralda, el cual, en uso de la atribución conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, remitió al Tribunal Administrativo de Risaralda el Acuerdo 014 de 2021, expedido por el Concejo de Pereira. 4) En virtud de lo anterior, el 9 de agosto de 2021 el Tribunal Administrativo de Risaralda ordenó fijar el referido proceso en lista por el término de diez días, durante los cuales el agente del Ministerio Público y cualquier otra persona podía intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas, decisión que fue notificada por estado el 2 de agosto de 2021. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Actor: Carlos Arturo Silva Orozco Acción de tutela 5) Sin embargo, es posible advertir que quienes intervinieron en el proceso de revisión fueron el municipio de Pereira, un agente del Ministerio público y el señor Dilber Leandro Vargas Díaz, por lo que, en principio, serían los únicos legitimados para presentar la acción de tutela, por ser las partes que integraron el litigio. 6) Así pues, como el señor Silva Orozco pudo participar en el proceso de revisión, a través de los mecanismos judiciales previstos para el efecto, pero no lo hizo, es claro que carece de legitimidad, en sede de tutela, para cuestionar la decisión adoptada dentro del mismo en razón a que la vulneración alegada necesariamente presupone que se ha intervenido en un proceso y que es allí donde ha ocurrido la transgresión. 7) Bajo este análisis, para esta Sala resulta imperioso concluir que quien presentó la tutela no es el titular de los derechos fundamentales invocados, de ahí que como lo ha sostenido esta Corporación en anteriores oportunidades1, hay lugar a declarar la falta de legitimación en la causa por activa del señor Carlos Arturo Silva Orozco.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1°) Declárase la falta de legitimación en la causa por activa del señor Carlos Arturo silva Orozco, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 1Sección Primera del Consejo de Estado, sentencia del 26 de mayo de 2022, expediente con radicación: 110010315000202202013-00, MP Hernando Sánchez Sánchez. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02889-00 Actor: Carlos Arturo Silva Orozco Acción de tutela 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.