Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia 24 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Socorro del Carmen Perea Mosquera, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 031138 del 15 de octubre de 2014, por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó la pensión gracia;
RDP 036751 del 3 de diciembre de 2014 que resolvió el recurso de reposición y RDP 001584 del 16 de enero de 2016, que resuelve el recurso de apelación. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: “reconocer y ordenar pagarle a la Sra. Docente SOCORRO DEL CARMEN PEREA MOSQUERA, SU PENSIÓN VITALICIA MENSUAL GRACIA, de acuerdo a lo dispuesto en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, liquidada sobre el 75% de todos los factores percibos durante el año de su status, es decir (El Dia 14 de febrero de 2012) A pagarle a mi mandante, las mesadas pensionales y adicionales, desde el día 14 de febrero de 2012, con los reajustes anuales hasta cuando se cancele la obligación total con el reajuste de valor.” Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante (i) nació el 14 de febrero de 1962, (ii) trabajó en calidad de docente nacionalizado para los departamentos de Chocó desde el “28 de abril de 1980”, por un total de 17 años, 7 meses y 26 días y para el departamento del Valle del Cauca entre el 4 de noviembre de 2003 y el 14 de febrero de 2010 (6 años, 3 meses); y (iii) por colmar los requisitos legales, reclamó el 10 de noviembre de 2014 de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos acusados. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 1, 25, 53 y 58. De la Ley 153 de 1887, el artículo 2 Del Código Civil, los artículos 27, 30 y 31 De la Ley 114 de 1913, los artículos 1 y 3 De la Ley 91 de 1989, el artículo 15, numeral 2, literal a Del Decreto 2277 de 1979, los artículos 1, 2 y 59. La demandante arguyó que, al haberse vinculado a la docencia oficial como profesor nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia, con fundamento en las precitadas normas. 2.
Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseveró que la accionante no completó los 20 años de servicio como docente oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, tal como lo exige el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, razón por la cual se deben denegar las pretensiones de la demanda.
Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 24 de febrero de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas).
En consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer la pensión gracia a la demandante. Consideró que la parte actora acreditó la totalidad de los requisitos legales y jurisprudenciales para acceder a la pensión gracia, pues el 14 de febrero de 2010 cumplió los 50 años de edad, acreditó que desempeño el empleo con honradez y buena conducta y que, además acreditó los 20 años de servicios como docente territorial en los departamentos de Chocó y Valle del Cauca, vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (28 de abril de 1980).
Concluyó que se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 2 de julio de 2011 porque a pesar de que la colmó los requisitos de edad y tiempo de servicios el 14 de febrero de 2010, la reclamación administrativa se presentó el 2 de julio de 2014. 4. El recurso de apelación. La demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Alegó que (…) laboró solamente 17 años 7 meses y 26 días, teniendo en cuenta los tiempos laborados del 02 de abril de 1980 al 01 de mayo de 1985 y de 25 de abril de 1991 al 20 de noviembre de 2003 fueron a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL CHOCÓ, por consiguiente, son tiempos Nacionales (…) De igual forma se puede evidenciar que la señora SOCORRO DEL CARMEN PEREA MOSQUERA tomó la posesión del cargo de docente el día 18 de abril de 1991.
Por lo cual, el accionante no acredita su vinculación dentro del término legal establecido para que le sea reconocida la pensión gracia (…)” (sic para toda la cita), y, en esa medida, no logra acreditar el cumplimiento de los requisitos previstos para el reconocimiento de dicha prestación. 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 31 de agosto de 2023 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley, desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del Ministerio Publico podían pronunciarse sobre la alzada.
Sin embargo, el agente del ministerio público rindió informe y la parte demandada presentó alegatos de conclusión. La parte actora guardó silencio. 5.1 Parte demandada. La entidad accionada, por medio de apoderado, solicitó la revocatoria de la sentencia impugnada y reiteró los argumentos del recurso de apelación, en cuanto a que “a la actora no le asiste el derecho para el reconocimiento de la pensión gracia por no cumplir con la totalidad de los requisitos”. 5.2 Ministerio Público El señor procurador séptimo delegado ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, rindió concepto, en el sentido de solicitar que se confirme la sentencia apelada, ya que: (…) en este caso se logró acreditar que la demandante laboró en el periodo de tiempo analizado con un tipo de vinculación que le permite tener en cuenta ese tiempo para acceder a una pensión gracia de jubilación. (…) está comprobado el cumplimiento de todos los requisitos legales para acceder a la prestación reclamada, es decir laborar por más de 20 años al servicio de la docencia territorial, contar con más de 50 años de edad e iniciar vida laboral como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y haber desempeñado el cargo con buena conducta; que para este caso.
La docente, conforme al material probatorio obrante en el expediente, logró acreditar el requisito de tiempo de servicio de orden territorial (…)” II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si es procedente revocar la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones. Para el efecto se analizará si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues el periodo computado para el reconocimiento de la prestación es inferior a los 20 años, la plaza ocupada era nacional y su vinculación ocurrió después del 31 de diciembre de 1980, como lo aduce la accionada.
Para desatar los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1 Marco normativo y jurisprudencial; 2.2 Hechos probados; y 2.3 Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. La pensión gracia ha sido considerada una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.» Así mismo, el numeral 3° del artículo 4 de la citada Ley, determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que percibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «[…] En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley. […]» Tras la nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».
Recientemente, la sección segunda de esta Corporación dilucidó la interpretación aplicable al literal a) del numeral 2° del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «[…]Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. […]» (Se destaca).
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición ««solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989» (Se destaca). De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2°, literal b) de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación» (se subraya y destaca).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2.
La nacionalización de la educación y la diferenciación entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales. Por medio de la Ley 39 de 26 de octubre de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).
Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales. Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional.
Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). A través de la Ley 60 de 12 de agosto de 1993, el Congreso de la República descentralizó el servicio educativo, dejando a los entes locales su administración, incluida la del personal docente, mientras que la Nación regularía, coordinaría y prestaría asistencia. 2.3.
Naturaleza de la plaza y origen de los recursos con que se pagan los salarios del docente oficial. Dado que la ley ha establecido la naturaleza de la plaza como un referente necesario para definir el reconocimiento de la pensión gracia, es necesario determinar si los orígenes de los recursos con los que se paga el salario de los docentes pertenecen a recursos del situado fiscal y del sistema general son propiedad de las entidades territoriales.
Para zanjar tal cuestionamiento, esta sección segunda unificó la jurisprudencia sobre el tema, esto en sentencia SUJ-014-CE-S2-2019, radicado 3805-2014, del 1 de junio de 2018, donde fijó como problema jurídico determinar si los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados con recursos del situado fiscal o posteriormente sistema general de participaciones, donde para su vinculación haya intervenido el Fondo Educativo Regional (FER), ostentan la calidad de docentes nacionales dado que los recursos para el pago de esas acreencias laborales tienen origen nacional.
Para resolver lo anterior, la sección fijó las siguientes reglas de unificación: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del Sistema General de Participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto de situado fiscal, sino que también correspondía a los entres locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos [artículos 29 del Decreto 3157 de 1968 y 60, inciso 2.o, de la Ley 24 de 1988]. iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos pertenecía de forma exclusiva a los entes locales, dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales [i] cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así este último certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal, y [ii] por el argumento de que los recursos destinados para sus sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza por ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente es de carácter territorial. viii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones. […]» (se destaca).
De lo anterior, se concluyen dos situaciones importantes para desatar el recurso de apelación interpuesto: La titularidad de las entidades territoriales respecto de los recursos girados por la Nación, por lo que dicha fuente u origen de financiación, considerada como exógena, no muta a docentes nacionales a aquellos maestros territoriales o nacionalizados.
Para demostrar la calidad de docente territorial se requiere copia de los actos administrativos en los que conste el carácter del vínculo, y se evidencie que la plaza a ocupar es de aquellas previstas por la ley como territoriales, o también, la certificación del nominador que dé cuenta de forma clara que el tipo de vinculación del docente es de carácter territorial. 2.4.
Hechos probados. De acuerdo con cédula de ciudadanía, la demandante nació el 14 de febrero de 1962. El Decreto de nombramiento 0363 del 2 de abril de 1980, emanado de la gobernación del Chocó, da cuenta de su designación como maestra de la escuela de Plan de Raspadura (Itsmina-Chocó). Según certificado de servicios prestados emanado de la sección de registros certificados y diplomas de la secretaría de educación del departamento del Chocó, del 2 de febrero de 1987, la actora laboró desde el 1 de mayo de 1980, y hasta el 9 de mayo de 1985.
Mediante Decreto 1317 del 18 de abril de 1991, el gobernador del Chocó nombró a la accionante en propiedad como maestra, en la escuela de Varones Andrés Bello del municipio de Istmina. De acuerdo con el certificado de servicios prestados emanado de la sección de registros certificados y diplomas de la secretaría de educación del departamento del Chocó, del 7 de mayo de 2001, la actora laboró desde el 1 de mayo de 1980, y hasta el 7 de mayo de 2001 El 14 de agosto de 2003, por Decreto Nr. 0986, el gobernador del departamento del Valle del Cauca dispuso el traslado del nombramiento de la actora en el cargo de docente de la institución educativa Rodrigo Lloreda Caicedo, en el municipio de Candelaria.
El 20 de enero de 2015, la Secretaría de Educación del Departamento del Valle del Cauca certificó que la señora Socorro del Carmen Perea Mosquera prestó sus servicios como docente desde el 4 de noviembre de 2003, hasta el 20 de enero de 2015 (11 años, 2 meses, 17 días) Actuación administrativa. El 2 de julio de 2014, la actora formuló reclamación administrativa ante la UGPP, orientada a obtener la pensión gracia. Mediante Resolución RDP 031138 del 15 de octubre de 2014, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia pedida por la demandante el 2 de julio de esa anualidad, dado que su vinculación a la docencia fue de carácter nacional.
Contra la anterior determinación el actor interpuso recurso de reposición, desatado en forma desfavorable por la precitada entidad, con Resolución RDP 036751 del 3 de diciembre de 2014, ya que el docente prestó servicios (…) con nombramiento del orden NACIONAL, no siendo posible tenerlos en cuenta para el reconocimiento de Pensión Gracia (…).
Así mismo, interpuso recurso de apelación, resuelto en forma adversa a las pretensiones de la actora, por Resolución Nro. RDP 001584 del 16 de enero de 2015, porque no cumplió con los requisitos legales para acceder a la prestación pedida. 2.3. Caso concreto. La señora Socorro del Carmen Perea Mosquera acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la pensión gracia, con el 75% de los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, toda vez que la actora laboró por más de 20 años, su vinculación al magisterio como docente fue «territorial» y ocurrió con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (2 de abril de 1980), y carece de antecedentes disciplinarios, por lo que cumplió los requisitos para ser acreedor de la pensión gracia. La demandada formuló alzada contra la anterior decisión, al estimar que la demandante no cumple con los requisitos exigidos en la norma, debido a que laboró solamente 17 años, 7 meses y 26 días, debido a que los tiempos laborados del 2 de abril de 1980 al 1 de mayo de 1985 y del 25 de abril de 1991 al 20 de noviembre de 2003 fueron a la Secretaría de Educación del Chocó. De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 14 de febrero de 1962 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 2 de julio de 2014 la actora pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado con los actos enjuiciados, puesto que, en criterio de esa entidad, la docente no acreditó el tiempo necesario.
De acuerdo con lo expuesto, en lo atinente al primer lapso laborado por la actora como docente, esto es, desde el 1 de mayo de 1980 hasta el 9 de mayo de 1985 (4 años, 11 meses, 9 días), obra en el expediente el Decreto 0363 de 2 da abril de 1980 y las certificaciones que dan cuenta de que ingresó al servicio educativo por nombramiento del gobernador del Chocó y que los pagos se efectuaban por la división de presupuesto del departamento; por tanto, ese tiempo, que, valga decir, inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, es susceptible de ser contabilizado para conceder la pensión gracia deprecada.
También se observa que la actora se vinculó nuevamente a este departamento el 25 de abril de 1991, por el decreto Nr. 371 del 18 de abril, ingreso territorial, pues emana de la administración departamental y los salarios también fueron sufragados por ese ente territorial, por tanto, se trata de una docente nacionalizada. En consecuencia, esta última vinculación también se contabiliza para el reconocimiento de la prestación demandada.
Ciertamente, el tiempo servido para el departamento del Chocó no tiene discusión en relación con la naturaleza de la vinculación (territorial, nacionalizado), ni con el tiempo a contabilizar (17 años, 7 meses y 26 días), dado que en el acto administrativo cuestionado la demandada precisó que: “… teniendo en cuenta la documentación aportada y las normas anteriormente transcritas observamos que es requisito sine quanon que la peticionaria haya servido 20 años continuos o discontinuos al servicio de la docencia de carácter departamental, municipal o distrital, y para el caso en estudio la recurrente no cumple con este requisito, ya que laboró solamente 17 años, 7 meses y 26 días, teniendo en cuenta los tiempos laborados del 02 de abril de 1980 al 01 de mayo de 1985 y del 25 de abril de 1991 al 20 de noviembre de 2003 a la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL CHOCO(…) Ahora bien, en cuanto al segundo periodo de tiempo laborado por la demandante, de acuerdo con lo expuesto, y con el material probatorio recaudado se advierte que laboró como docente departamental en el Valle del Cauca desde el 4 de noviembre de 2003, hasta su retiro de la docencia, esta labor la desarrolló en virtud de un traslado efectuado entre el departamento del Chocó y del Valle del Cauca (Decretos Nr. 0986 del 14 de agosto de 2003 del gobernador del Valle del Cauca y, Nr. 1100 del 20 de noviembre de 2003).
Así las cosas, la demandante fue trasladada del departamento del Chocó al Valle del Cauca, mediante acto administrativo debidamente aceptado por el gobernador de este último ente territorial, en calidad de docente nacionalizada. Esta situación administrativa no supone un cambio en el régimen de vinculación, pues pasó de una entidad territorial a otra, en los términos del artículo 4 del Decreto 1706 de 1989 Como quedó dicho en líneas anteriores, lo fundamental para determinar el reconocimiento o no de la pensión gracia es el carácter de la plaza a ocupar, bien sea territorial o nacionalizada; es por esta razón que el tiempo laborado como docente en el departamento del Valle del Cauca también ha de ser contabilizado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. A manera de corolario, se tiene que la actora colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestro territorial por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (28 de abril de 1980), contar con 50 años de edad (los cumplió el 14 de febrero de 2012) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, excepto la condena en costas impuesta a la demandada, que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, excepto lo relacionado con la condena en costas, que se revoca.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS