11001032400020170018600 — Consejo de Estado

| | | | |CONSEJO DE ESTADO | | |SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO | | |SECCIÓN PRIMERA | Bogotá D.C., 03 de diciembre de 2021 |Referencia: |NULIDAD | |Radicación: |11001-03-24-000-2017-00186-00 | |Demandante: |SABEL REINERIO ARÉVALO ARÉVALO | |Demandado: |NACIÓN - GOBIERNO NACIONAL - MINISTERIO DE SALUD Y| | |PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS | |Tema: |Requisitos sanitaros de las plantas de beneficio | | |animal, especies bovina, bufalina y porcina. | Auto que resuelve excepciones[1] Este Despacho, en virtud de lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 175[2] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, procede a resolver las excepciones propuestas por el apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social[3] y por el apoderado judicial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[4].

I. Antecedentes 1. El señor Sabel Reinerio Arévalo Arévalo, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, el 27 de abril de 2017[5] presentó demanda en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, en la que elevó la siguiente pretensión: […] declarar la nulidad del siguiente acto administrativo: Resolución 240 de 2013 del Ministerio de Protección (sic), que aparece publicado en la página web del citado Ministerio a través de ella se acceda al mismo (sic).

La nulidad deprecada solo es referente a los artículos 42 y 95 del citado acto administrativo. Acto administrativo demandado: Lo es la resolución 240 de 2013 del Minprotección (sic), y los apartes que expresamente se solicita sean anulados, están contenidos en los siguientes artículos 42 y 95, así: “Artículo 42. Inspección en plantas de beneficio.

La inspección en plantas de beneficio se desarrollará como mínimo por un Inspector Oficial-Médico Veterinario del INVIMA y los auxiliares del Inspector Oficial serán proveídos por la planta de beneficio quienes deben garantizar la inocuidad de la carne y productos cárnicos comestibles procesados en estos establecimientos. la asignación de la inspección oficial será establecida por el INVIMA.

Los auxiliares deben contar con autorización por parte del INVIMA, cumpliendo para ello, con el procedimiento establecido por dicho instituto. Para el desarrollo de las actividades, los auxiliares deben dar cumplimiento a los procedimientos establecidos en los Manuales Oficiales emitidos por el INVIMA”. “Artículo 95. Inspección en Planta de Beneficio.

La inspección en plantas de beneficio se desarrollará como mínimo por un Inspector oficial-Médico Veterinario del INVIMA y los auxiliares del Inspector Oficial serán proveídos por la planta de beneficio quienes deben garantizar la inocuidad de la carne y productos cárnicos comestibles procesados en estos establecimientos. La asignación de la inspección oficial será establecida por el INVIMA.

Este Despacho, mediante auto de 14 de diciembre de 2017[6], admitió la demanda y ordenó la notificación de dicha providencia al ministro de Salud y Protección Social en su calidad de titular de la cartera ministerial demandada en este proceso. 3. A su vez, y comoquiera que la coadyuvancia radicada por la Asociación Colombiana de Industriales de la Carne – ACINCA[7] fue presentada oportunamente y se ajustaba a los lineamientos establecidos en el artículo 223 del CPACA, el Despacho, a través de auto de 12 de diciembre de 2020[8], admitió la misma. 4.

Finalmente, mediante autos de 5 de marzo de 2020[9] y del 8 de abril de 2021[10], se ordenó vincular, como terceros con interés en las resultas del proceso, al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Departamento Nacional de Planeación. 5.

Dichas vinculaciones se fundamentaron en el hecho consistente en que, aunque las citadas entidades no suscribieron el acto administrativo acusado, ciertamente participaron en la expedición del mismo y, por tanto, les asiste interés en el resultado del proceso. 6. Cabe anotar que, dentro del término de traslado del libelo demandatorio, con excepción del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cartera que decidió guardar silencio[11], todos los sujetos procesales vinculados como demandados y terceros con interés contestaron la demanda y propusieron excepciones previas y de mérito. 7.

Tanto el apoderado judicial ministro de Salud y Protección Social como el apoderado judicial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo propusieron excepciones previas las cuales denominaron: i) «[…] falta de integración del litis consorcio necesario […]», y ii) «[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]», respectivamente.

II. Sustentación de las excepciones II.1. Ministerio de Salud y Protección Social 8. La apoderada judicial del Ministerio de Salud y Protección Social contestó la demanda y propuso como excepción previa la que denominó: «[…] falta de integración del litis consorcio necesario […]», la cual fue sustentada con los siguientes términos: […] Falta de Integración del Litis Consorcio Necesario En el caso que nos ocupa es preciso tener en cuenta que en el líbelo introductorio tan solo se menciona al Ministerio de Salud y Protección Social, por ser este quien expidió el acto administrativo demandado, sin hacerse alusión a los Ministerios que suscribieron el Decreto 2270 de 2012, y que dio origen a la Resolución 240 de 2013 expedida dentro del marco de la “Comisión Intersectorial de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, Comisión MSF”, de la cual hacen parte los Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Salud y Protección Social, Comercio Industria y Turismo, Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Departamento Nacional de Planeación, entidades que de acuerdo a sus competencias tuvieron injerencia en la misma.

Así como también se debería llamar en esta Litis al INVIMA como organismo ejecutor y al Departamento Administrativo de la Función Pública para que determinen en calidad de qué estarían ejerciendo sus funciones los auxiliares del inspector Oficial; en tanto, aun siendo así, el Despacho de Conocimiento no procedió a notificarlos de manera oficiosa, ya sea en calidad de intervinientes o de demandados, para que se pronuncien al respecto, razón por la cual, y de acuerdo a los argumentos expuestos en el acápite anterior, respetuosamente se le solicita proceder de conformidad, y por ende, integrar el litisconsorcio necesario. […].

II.2. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 9. La apoderada del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo -tercera interviniente-, contestó la demanda y propuso como excepción previa la que denominó: «[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]», la cual fue sustentada de la siguiente manera: […] Para encausar esta excepción se debe tener en consideración que, con respecto a este presupuesto en la doctrina el Doctor Hernando Devis Echandía establece: «la legitimación en la causa se refiere a la relación sustancial que se pretende que existe entre las partes del proceso y el interés sustancial del Litigio o que es el objeto de la decisión reclamada» […] en los procesos contenciosos, la legitimación en la causa consiste, respecto del demandante, en ser la persona que de conformidad con la ley sustancial está legitimada para que por sentencia de fondo o mérito se resuelva si existe o no el derecho o la relación jurídica sustancial pretendida en la demanda, y respecto del demandado en ser la persona que conforme a la ley sustancial está legitimada para discutir u oponerse a dicha pretensión del demandante.

También ha sido clara la jurisprudencia en afirmar que la legitimación en la causa es la facultad que surge del derecho sustancial y que debe tener determinadas personas sea naturales o jurídicas, para formular o contradecir, respecto de determinado derecho subjetivo sustancial sobre el cual versa la pretensión que es objeto del proceso (…) Ahora, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 210 de 2003 se estableció que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo es la entidad nacional encargada de promover el desarrollo económico y el crecimiento empresarial, así como la encargada de impulsar el comercio exterior y la inversión extranjera y fomentar el turismo, fortaleciendo el emprendimiento, la formalización, la competitividad, la sostenibilidad y el posicionamiento de las empresas en el mercado local e internacional, para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y empresarios.

Si bien es cierto, que de conformidad a lo previsto en el numeral 6 del artículo 28 del Decreto 210 de 2003, se dispuso que: “ARTÍCULO

28. DIRECCIÓN DE REGULACIÓN. Son funciones de la Dirección de Regulación, las siguientes: 6. Dirigir, coordinar y administrar el punto de contacto de Colombia en materia de normalización, obstáculos técnicos al comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias y procedimientos de evaluación de la conformidad y administrar y mantener actualizado el sistema de información nacional en materia de reglamentación técnica y normas de aplicación obligatoria en el nivel nacional e internacional.” (Negrilla fuera de texto).

Ello solo implica que, en lo que respecta a la notificación ante la OMC de las medidas sanitarias y fitosanitarias que se han implementado dentro del territorio colombiano, dicha acción se realiza a través de la Dirección de Regulación de este Ministerio, toda vez que es quien se encarga de ser el Punto de Contacto de Medias Sanitarias y Fitosanitarias y Obstáculos Técnicos al Comercio.

En ese sentido, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, solo puede actuar y por ende responder conforme a lo estrictamente facultado por la Constitución, la ley y los decretos que establecen su objeto y competencias, esto es el Decreto 210 de 2003, por ende, no es dable atribuirle asuntos que por ley son ajenos a los de su competencia, permitiendo con ello se configure la figura de la legitimación en la causa por pasiva […].

(negrilla fuera del texto). III. Traslado de las excepciones 10. El Secretario de la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso – CGP, norma aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, corrió el respectivo traslado de las excepciones propuestas por el Ministerio de Salud y Protección Social y por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[12]; término dentro del cual, no hubo manifestación de la parte actora.

IV. Consideraciones del Despacho IV.1. Resolución de la excepción previa de falta de integración del litis consorcio necesario elevada por la entidad demandada 11. La entidad demandada considera que en el asunto de autos no se encuentra debidamente integrado el contradictorio por pasiva, toda vez que, si bien es cierto el ministro de Salud y Protección Social de la época fue quien suscribió el acto acusado y, por ende, dicha cartera ministerial es la llamada a comparecer al presente proceso como parte demandada, la realidad es que en la expedición del acto administrativo enjuiciado también participaron otros ministerios y dependencias que tuvieron injerencia directa en su expedición, motivo por el cual deben comparecer al proceso como demandadas. 12.

Para efectos de resolver, el Despacho pone de presente que la legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre que versa un litigio. En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. 13.

Aunado a ello, debe precisarse que, conforme con la jurisprudencia de esta Sección[13], en tratándose de los procesos de nulidad contra actos administrativos, como lo es el de la referencia, quienes deben comparecer como parte demandada son: «[…] las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que intervinieron en la autoría o expedición del acto administrativo -capacidad para ser parte-, las cuales actuarán en el proceso judicial por intermedio de la persona de mayor jerarquía de cada entidad que expido el acto -representación- […]». 14.

Asimismo, es importante aclarar que dicha autoría o expedición del acto se materializa con la suscripción o firma del funcionario o funcionarios en el acto administrativo, los cuales obraron en nombre y representación de las respectivas entidades públicas o de los particulares que cumplen funciones públicas, es decir, que los únicos llamados a comparecer al proceso judicial, como parte demandada, son los representantes de las autoridades públicas que suscribieron el acto administrativo enjuiciado. 15.

Así lo señaló la Sección Primera de la corporación en un pronunciamiento del siguiente tenor[14]: […] se entiende que la autoría o expedición del acto administrativo se materializa con la firma del funcionario o funcionarios en el acto administrativo, quienes obraron en nombre y representación de la o de las respectivas entidades públicas o de los particulares que cumplen funciones públicas o de los demás sujetos de derecho que, de acuerdo con la ley, tengan capacidad para expedir actos administrativos.

De igual forma, se infiere que no integrarán el litisconsorcio necesario por pasiva en los referidos medios de control, los sujetos que, por diversas situaciones, intervinieron en el trámite pero no en la expedición del acto demandando, como tampoco los sujetos que deben ejecutar o cumplir o exigir el cumplimiento de lo ordenado o dispuesto en el mismo; lo anterior, sin perjuicio de que, por ser procedente, previa revisión de cada caso concreto, dichas autoridades puedan ser vinculados en calidad de terceros con interés De igual forma, se infiere que no integrarán el litisconsorcio necesario por pasiva en los referidos medios de control, los sujetos que, por diversas situaciones, intervinieron en el trámite pero no en la expedición del acto demandando, como tampoco los sujetos que deben ejecutar o cumplir o exigir el cumplimiento de lo ordenado o dispuesto en el mismo; lo anterior, sin perjuicio de que, por ser procedente, previa revisión de cada caso concreto, dichas autoridades puedan ser vinculados en calidad de terceros con interés […] (negrillas fuera del texto). 16.

En atención a las anteriores premisas, para el Despacho es claro que en el presente caso sí se encuentra debidamente integrado el extremo demandado, por cuanto el único funcionario que suscribió la Resolución No. 240 de 31 de enero de 2013, fue el ministro de Salud y Protección de la época y, en esa medida, dicha cartera ministerial es la llamada a defender la legalidad del acto demandado en el sublite. 17.

Ahora, cuestión distinta es que en la expedición de la referida resolución hayan intervenido otras autoridades administrativas, lo cual, como se desarrolló en párrafos anteriores, da lugar a que estas autoridades sean vinculadas al proceso, pero en calidad de terceras interesadas. 18. En cuanto a la vinculación de los terceros interesados en las resultas del proceso, es oportuno precisar que, de acuerdo con lo previsto por el numeral 3º del artículo 171 del CPACA[15], es obligación del juez ordenar la notificación personal de aquellos sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en las resultas del proceso. 19.

Como se observa, a la luz de lo establecido en el CPACA es perfectamente posible vincular a aquellos sujetos que, aunque no fueron relacionados por el accionante como demandados o no suscribieron los actos enjuiciados, les asiste interés en las resultas del proceso. 20. Descendiendo al caso objeto de análisis, el Despacho observa que, a través de autos de 5 de marzo de 2020 y del 8 de abril de 202, se ordenó vincular, como terceros con interés en las resultas del proceso, al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Departamento Nacional de Planeación, razón por la cual se entienden garantizados los derechos de contradicción y defensa de las citadas entidades y, por ende, tampoco se advierte que exista alguna irregularidad procesal que deba ser objeto de saneamiento. 21.

En consecuencia, el Despacho declarará no probada la excepción previa de falta de integración del litisconsorte necesario por pasiva elevada por la apoderada judicial de la entidad demandada. IV.2. Resolución de la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva elevada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 22.

La apoderada del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo estima que dicha cartera no se encuentra legitimada en la causa por pasiva para comparecer en calidad de parte demandada, comoquiera que su representada no suscribió el acto administrativo demandado en el medio de control de la referencia. 23. Al respecto, y tal como se señaló en el acápite anterior de la presente decisión, la vinculación al proceso del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo no se dio en calidad de parte demandada sino de tercera interesada en las resultas del proceso y, en ese sentido, su intervención, más que atender o ser la llamada a responder por las pretensiones del actor, tiene como finalidad que dicha entidad, si así lo considera pertinente, se pronuncie en relación con la controversia que suscita en el presente trámite, en particular, sobre la las directrices fijadas en el Decreto 2270 de 2012, el cual, a juicio de la entidad demanda, dio origen a la Resolución No. 240 de 2013; lo anterior en el marco de la «Comisión Intersectorial de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, Comisión MSF», comisión interinstitucional de la cual hacen parte las autoridades administrativas vinculadas como terceras en el asunto de autos, y en la que discuten los lineamientos nacionales que han de fijarse en materia sanitaria. 24.

Así las cosas, y comoquiera que al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo le asiste interés en las resultas del proceso, el Despacho considera que no está llamada a prosperar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el apoderado judicial de dicha cartera ministerial. Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de «falta de integración del litis consorcio necesario» propuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» propuesta por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Una vez se encuentre ejecutoriada la presente decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho para proveer lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (17) ----------------------- [1] Expediente sube a Despacho el 7 de agosto de 2021. [2] «[…] Artículo 175. Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días.

En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.

Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. […]» [3] Entidad demandada. [4] Tercera interesada en las resultas del proceso. [5] Folio 1 del c. ppal. [6] Folios 11 a 12 c. ppal. [7] Folio 22 del c. ppal. [8] Índice 37 del expediente digital. [9] Folios 64 y anverso del c. ppal. [10] Folios 96 y anverso del c. ppal. [11] Informe secretarial visible en el índice 59 del expediente digital. [12] Índices 17 y 54 del expediente digital consultado en SAMAI. [13] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 15 de febrero de 2018. Expediente: 11001-03-24-000- 2014-00573-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [14] Ibidem. [15] «[…]

ARTÍCULO 171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: (…) 3. Que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso. […]».