1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintitrés (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00091-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - falta de carga argumentativa – la parte actora pretende reabrir un debate estrictamente legal y económico que no impacta la garantía de derechos fundamentales Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional formulado por el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2 contra la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 11 de enero de 2024, el Fomag instauró demanda de tutela, con el fin de que se deje sin efectos la sentencia del 29 de septiembre de 2023, proferida por la autoridad accionada en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3, que promovió el señor Mauricio Antonio Arenas Bermúdez en su contra, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo a través del cual la entidad le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990, así como el pago de la indemnización por el desembolso tardío de los intereses a las cesantías, consagrada en la Ley 52 de 1975, por los servicios que prestó en calidad de docente oficial durante el año 2020. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 En adelante Fomag. 3 Identificado con número de radicado 76111-33-33-002-2022-00276-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00091-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2.- A través de la referida providencia, el Tribunal confirmó parcialmente la decisión del a quo 4 de acceder a las pretensiones de la demanda al advertir que al demandante no le habían consignado oportunamente las cesantías correspondientes al año 2020.
Lo anterior, luego de considerar, que en atención al principio de favorabilidad, independientemente del hecho que se encuentren afiliados o no al Fomag, los docentes oficiales también son destinatarios de la normativa que contempla la sanción objeto de reclamo, pues a los mismos les asiste el derecho a que todas sus prestaciones sociales -incluidas las cesantías- les sean consignadas anualmente de forma pronta y oportuna, antes de cada 15 de febrero, al igual que a los demás servidores públicos que prestan sus servicios para las entidades estatales del orden nacional y territorial. 3.- Con todo, precisó que no había lugar a imponer otra indemnización moratoria por el pago tardío de los intereses a las cesantías, teniendo en cuenta que la Ley 50 de 1990 sólo contempló el pago de dichos intereses, pero sin hacer referencia a indemnización alguna por su falta de pago y aunque la Ley 52 de 1975 consagra tal penalidad, lo cierto es que no existe un precedente judicial vertical que obligue a su reconocimiento, sin contar además, que ello comportaría una doble sanción para la entidad empleadora, que no se encuentra expresa a favor de quien la reclama.
Bajo esas consideraciones, el Tribunal revocó el numeral 5° del fallo de primera instancia y, en todo lo demás, confirmó esa decisión. 4.- En el escrito de tutela, la parte actora sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso al desconocer la regla jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación SU- 032-CE-S2 del 11 de octubre de 2023, según la cual “Los docentes estatales afiliados al Fomag no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989”. 5.- A juicio de la parte accionante, esa decisión constituye precedente obligatorio para el caso que nos ocupa, en tanto: (i) guarda similitud fáctica y jurídica;
(ii) en la misma providencia se indicó que el criterio allí adoptado se aplicaría de forma inmediata a todos los procesos que se encontraran en curso y en los que se pretendía la aplicación de la normativa que fue objeto de interpretación; y, (iii) la sentencia se profirió y quedó ejecutoriada antes de que se notificara el fallo objeto de reproche constitucional, por lo que el juez de lo contencioso administrativo no podía desconocer su contenido. 6.- Aunado a lo anterior, la demandante alegó que el Tribunal incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que no tuvo en cuenta el régimen especial de cesantías que 4 El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara que profirió el fallo del 14 de diciembre de 2022.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00091-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 cobija a los docentes oficiales previsto en la Ley 91 de 1989, norma que resultaba aplicable al caso objeto de estudio y que impide el reconocimiento de la sanción reclamada. 7.- Precisó que conforme la citada normatividad, las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales, sino que se rigen bajo el principio de unidad de caja, por lo que los valores que corresponden a las mismas no se consignan, pues ya están presupuestados y son trasladados al fondo, desde el primer mes de cada vigencia, lo que a su vez supone la imposibilidad física y jurídica de aperturar cuentas individuales para cada docente afiliado al Fomag, que se extiende a la figura de consignación de cesantías, por lo que en su lugar los profesores tienen la posibilidad de retirar sus cesantías siempre que la solicitud cumpla con los requisitos legalmente establecidos.
B. Trámite procesal y contestación de la demanda 8.- Mediante auto de 16 de enero de 2024, se dispuso: (i) admitir la acción de tutela; (ii) notificar de su presentación a la autoridad demandada; (iii) vincular al señor Mauricio Antonio Arenas Bermúdez y a la Fiduprevisora S.A., en calidad de terceros interesados; (iv) comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y (v) requerir al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Buga para que remitiera, en medio magnético, copia del expediente identificado con el radicado número 76111-33-33-002-2022-00276-00/01.
(i) Tribunal Administrativo del Valle del Cauca5 9.- La autoridad judicial manifestó que no incurrió en el defecto que le fue endilgado, pues la sentencia que se alega desconocida fue proferida después de que se adoptara la decisión acusada. Al respecto, precisó que, si bien la providencia cuestionada fue notificada el 20 de octubre de 2023, lo cierto es que esa decisión se adoptó el 29 de septiembre anterior, fecha en la que se convocó la Sala de Decisión para discutir el asunto, por lo que para ese momento no existía un precedente vinculante para el caso sometido a su consideración. (ii) Mauricio Antonio Arenas Bermúdez6 10.- El tercero, a través de apoderado judicial, sostuvo que la solicitud de amparo deviene improcedente al carecer de relevancia constitucional, en tanto versa sobre un asunto estrictamente económico. 5 Intervención digital contenida en 3 folios. 6 Intervención digital contenida en 15 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00091-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 11.- Por su parte, aseveró que para el momento en que fue debatido el asunto objeto de reproche no existía la sentencia que se alega como desconocida y aunque la sentencia acusada se notificó con posterioridad a que se expidiera el fallo de unificación, lo cierto es que una presunta tardanza en la notificación de una providencia obedece a un aspecto meramente secretarial que no puede sustentar actuaciones que deriven en un perjuicio para el ciudadano que acude de buena fe al sistema de administración de justicia. II.
C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 12.- El Consejo de Estado ha indicado de manera reiterada como uno de los requisitos generales alusivos a la procedencia formal de la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial7, que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Para verificar ello, es necesario examinar8 que el actor motive con suficiencia argumentativa las razones por las que la decisión judicial objetada se presenta o proyecta como una afectación a un derecho o garantía fundamental, que impida reclamar a esa providencia una personería del Estado en la solución de los conflictos, evitando de esta manera abrir paso a una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia. 13.- De entrada, la Sala estima que la controversia propuesta por la parte accionante no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues, una revisión de los planteamientos expuestos en la demanda de tutela, permite advertir: (i) su falta de suficiencia en cuanto a su carga argumentativa y;
(ii) que su propósito es convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional al proceso ordinario, a partir de un debate estrictamente legal y económico que no guarda ningún tipo de relación con la garantía de derechos fundamentales. 14.- En lo que respecta al cargo por desconocimiento del precedente judicial, la Sala encuentra que adolece por completo de carga argumentativa, en tanto el mismo se sustentó a partir de un supuesto desconocimiento de una decisión que ni siquiera existía al momento en que se adoptó la sentencia cuestionada en sede de tutela, lo que, de entrada, descarta su obligatoriedad. 15.- La jurisprudencia constitucional ha definido el precedente judicial como la sentencia o el conjunto de ellas -anteriores al caso estudiado por el juez- que, debido 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 8 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2024-00091-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 a su pertinencia y semejanza en el problema jurídico planteado, debe ser tenida en cuenta por el fallador al momento de resolver el caso concreto9.
En otras palabras, para que una decisión judicial constituya precedente para un caso concreto, no solo debe guardar similitud fáctica y jurídica, sino que, además, es necesario que se haya expedido con anterioridad al momento en que la autoridad judicial aborde el análisis del asunto y emita una decisión de fondo. 16.- En las condiciones anotadas, la sentencia que se alega como desconocida no comporta un precedente de obligatorio cumplimiento para el caso sometido a consideración de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, pues no existía para el momento en que se adoptó la decisión enjuiciada. 17.- En efecto, se observa que la providencia censurada se profirió el 29 de septiembre de 2023, mientras que la sentencia de unificación SU-032-CE-S2 se emitió el 11 de octubre siguiente y cobró ejecutoria el 20 de octubre de esa misma anualidad, por lo que, en tales circunstancias no resultaba vinculante para la autoridad judicial accionada. 18.- Ahora bien, aunque la parte actora fundamenta la supuesta vinculatoriedad del aludido fallo bajo el argumento de que para el momento de su expedición no se le había notificado la sentencia acusada, lo cierto es que la notificación de una providencia es un acto de comunicación a cargo de la Secretaría, a través del cual simplemente se comunica una decisión que ya ha sido previamente adoptada por el operador judicial en ejercicio de su función jurisdiccional.
Por ende, mal haría en exigírsele al fallador que acate una decisión que no existía al momento en que resolvió el asunto, pero que se expidió antes de que se surtiera la respectiva notificación de la sentencia que adoptó, pues se trata de dos momentos procesales diferentes e independientes. 19.- Así, teniendo en cuenta que para el momento en que se conformó la Sala de Decisión que definió el caso cuestionado, no existía la sentencia de unificación ya referida, la autoridad judicial no se encontraba en la obligación de tenerla en cuenta para la resolución del asunto; máxime, considerando que en el fallo de unificación se indicó que la regla allí fijada se aplicaría de forma inmediata a todos los casos que se encontraran pendientes de solución tanto en sede administrativa como judicial, pero que no sería oponible en aquellos casos en los que ya había operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, como el caso que nos ocupa, pues para ese entonces ya se había adoptado una decisión de fondo. 20.- De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que la parte actora no aportó elementos suficientes que permitieran advertir, a primera vista, que la decisión objeto 9 Ver sentencias T-1033 de 2012 y SU-053 de 2015, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00091-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 de reproche comporta una transgresión al derecho fundamental que invoca, como resultado de un ejercicio arbitrario o caprichoso del juez que conoció del asunto, pues, como ya se dijo, el mismo no se encontraba en la obligación de acatar una providencia que se expidió con posterioridad a que decidiera el caso y, en esa medida, no se avizora algún actuar irracional que derive en una vulneración al debido proceso de la entidad demandante. 21.- Por su parte, en lo atinente al defecto sustantivo, se tiene que la parte accionante sustentó su configuración a partir de la tesis según la cual las disposiciones que consagran la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías anualizadas no le eran aplicables al caso del señor Arenas Bermúdez, ya que su situación jurídica se encuentra regulada por el régimen especial de cesantías previsto en la Ley 91 de 1989, mientras que la autoridad accionada estimó que, en aplicación del principio de favorabilidad, las normas referidas son extensibles a los docentes oficiales, independientemente del hecho que se encuentren afiliados al Fomag o no. 22.- Como se anticipó, para la Sala la diferencia interpretativa planteada no reviste relevancia constitucional, pues el debate en torno a la correcta interpretación y aplicación de las normas que regulan el régimen prestacional de los docentes oficiales tiene un carácter meramente legal y económico, que no impacta la garantía de derechos fundamentales, sino patrimoniales, postura que fue desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019. 23.- En criterio de la Corte, esa discusión solo podría llegar adquirir una connotación iusfundamental cuando se pretende la protección inmediata del derecho fundamental al debido proceso.
Ello, considerando que no cualquier transgresión al debido proceso es susceptible de ser protegida vía tutela, pues la intervención del juez constitucional únicamente se justifica para “proteger a la parte procesal que ha quedado indefensa frente a los excesos del juez ordinario, ante desvíos absolutamente caprichosos y arbitrarios –inobservancia de precedentes o decisiones carentes de justificación o motivación jurídica”. 24.- Sin embargo, aunque la parte actora sustentó la solicitud de un amparo en una presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, del contenido de la decisión acusada no se observa un análisis caprichoso, irracional ni abiertamente contrario al ordenamiento jurídico; por el contrario, la argumentación de la autoridad judicial accionada se presenta razonable y coherente a la luz del marco normativo y jurisprudencial que se encontraba vigente al momento de decidir el asunto, haciéndose evidente la falta de relevancia constitucional en el presente asunto.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00091-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 25.- De esta manera, ante la existencia en ese momento de varias interpretaciones normativas sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a favor de los docentes oficiales afiliados al Fomag y la ausencia de un criterio unificado que permitiera zanjar el asunto de manera definitiva hasta ese entonces, el Tribunal, en el marco de su autonomía e independencia judicial, realizó un ejercicio interpretativo que se enmarca dentro de los parámetros mínimos de la razonabilidad jurídica, sin que pueda decirse que la decisión adoptada comporta una vulneración al debido proceso de la parte actora. 26.- En los términos precedentes, la Sala estima que el debate propuesto en la demanda de tutela no se proyecta de manera directa como una afectación a algún derecho fundamental, sino que su propósito es reabrir un debate de naturaleza legal y económica que, además, ya fue objeto de estudio ante la instancia judicial respectiva, la cual tuvo a su cargo valorar los alegatos de hecho y de derecho que las partes sometieron a su consideración. 27.- Por lo reseñado anteriormente, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo. 28.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) 10 VF Radicación: 11001-03-15-000-2024-00091-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala Segunda de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.