Radicado: 11001-03-15-000-2022-02500-01 Accionante: Labrenty Efrén Palomo Meza Confirma la decisión de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-02500-01 Accionante: Labrenty Efrén Palomo Meza Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / Defecto sustantivo / Se confirma la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 1º de julio de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Labrenty Efrén Palomo Meza. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo Radicado: 11001-03-15-000-2022-02500-01 Accionante: Labrenty Efrén Palomo Meza Confirma la decisión de primera instancia 2 1.- El 5 de mayo de 2022 el señor Labrenty Efrén Palomo Meza interpuso -mediante apoderado judicial- una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, vulnerados, en su concepto, por los autos del 24 de septiembre de 2020 y del 25 de agosto de 2021, proferidos por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, respectivamente.
En la primera providencia se declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 23001-23-33-000-2018-00339-00/01, adelantado por el accionante -en nombre propio y en representación del señor Saler Fayad Blanco- contra la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. La segunda providencia confirmó esa decisión. 2.- Como pretensiones, el accionante formuló las siguientes (se transcribe): <<PRIMERO: TUTELAR el derecho constitucional fundamental al DEBIDO PROCESO y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de mi representado Labrenty Efrén Palomo Meza.
SEGUNDO: DEJAR sin efectos la providencia de fecha 25 de agosto de 2021 emitida por el Consejo de Estado Sección Tercera, Subsección “C”, dentro del proceso con radicado número 23001-23-36-000-2018-00339-01 notificada personalmente el 08 de noviembre de 2021, dentro de este proceso.
TERCERO: ordene Tribunal Administrativo de Córdoba y a la Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que dentro de un término prudencial emita sentencia en la cual se atiendan y garanticen los derechos fundamentales de LABRENTY EFRÉN PALOMO MEZA Y SALER FAYAD BLANCO, subsanando los defectos referidos en la presente acción de tutela.
CUARTO: cualquier otra que considere el juez de tutela procedente con la finalidad de amparar los derechos fundamentales de LABRENTY EFRÉN PALOMO MEZA Y SALER FAYAD BLANCO>>. B. Hechos 3.- Mediante Resolución No. 00-238 de 2 de febrero de 1970, la Gerencia General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -en adelante INCORA- ordenó decretar la expropiación por utilidad pública e interés social del predio rural denominado Finca Damasco, ubicado en el municipio de San Bernardo del Viento, Córdoba, propiedad de la sucesión de Checry S. Fayad y estimó un área del predio a expropiar de 1.412 hectáreas aproximadamente.
Dicha resolución fue aprobada por la Junta Directiva del INCORA mediante Resolución No. 023 de 2 de febrero de 1970. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02500-01 Accionante: Labrenty Efrén Palomo Meza Confirma la decisión de primera instancia 3 3.1.- Durante el trámite judicial de expropiación, el INCORA ordenó la medición del predio rural a expropiar y determinó una extensión de 1.626 hectáreas con 500 metros cuadrados, superior a la estimada previamente, por lo que se estableció una zona de exclusión de la expropiación de 214 hectáreas con 500 metros cuadrados. 3.2.- Con fundamento en las Resoluciones No. 00-238 y 023 de 2 de febrero de 1970, el INCORA adjudicó mediante resoluciones la totalidad del terreno conocido como Finca Damasco, incluyendo la denominada zona de exclusión. 3.3.- El 20 de marzo de 2018 el accionante1 interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y en subsidio Actio In Rem Verso contra la Nación- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
En esta se pretendió (i) la nulidad de las resoluciones mediante las cuales el INCORA adjudicó a terceros la franja de terreno denominada zona de exclusión, perteneciente a los señores Salar Fayad Blanco y los herederos de Federico Palomo Romero2; (ii) que se restableciera el derecho mediante la entrega de la franja de terreno indicada, así como el pago del lucro cesante y (iii) subsidiariamente se solicitó la compensación, mediante el pago del valor de las 214 hectáreas con 500 metros cuadrados. 3.4.- En auto del 24 de septiembre de 2020 el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión rechazó la demanda por caducidad.
Indicó que en la demanda se alegó que, por tratarse de actos administrativos de adjudicación proferidos por la autoridad agraria, debía aplicarse lo establecido en el literal e) numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 20113; sin embargo, dicha norma no es aplicable porque los predios adjudicados no eran baldíos, toda vez que la Finca Damasco fue de propiedad de la sucesión de Checry Fayad. 3.4.1.- En ese orden de ideas, la caducidad se estudiaría de acuerdo con el literal d) del numeral 2 artículo 164 de la Ley 1437 de 20114.
En consecuencia, el término de 1 En calidad de heredero del señor Federico Palomo Romero y en representación de Saler Fayad Blanco. 2 Las resoluciones demandadas fueron las siguientes: (i) No. 0799 del 29 de julio de 1985; No. 1071 del 8 de agosto de 1995; No. 02332 del 28 de octubre de 1992; No. 0843 del 8 de agosto de 1985; No. 1708 del 19 de septiembre de 1990;
No. 2936 del 2 de diciembre de 1993; No. 0791 de 4 de mayo de 1988; No. 0790 de 29 de julio de 1985; No. 1638 de 23 de septiembre de 1987; No. 0820 de 30 de julio de 1985; No. 0818 de 30 de julio de 1985; No. 0764 de 23 de julio de 1985; No. 0789 de 29 de julio de 1985; No. 646 de 3 de junio de 1993; No. 801 de 29 de julio de 1985; No. 0785 de 29 de julio de 1985;
No. 1770 de 8 de octubre de 1987; No. 1761 de 8 de octubre de 1987 y No. 0804 de 29 de julio de 1985. 3 <<e) Cuando se pretenda la nulidad y la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos de adjudicación de baldíos proferidos por la autoridad agraria correspondiente, la demanda deberá presentarse en el término de dos (2) años, siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso.
Para los terceros, el término para demandar se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la respectiva Oficina de Instrumentos Públicos>>. 4 <<d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o Radicado: 11001-03-15-000-2022-02500-01 Accionante: Labrenty Efrén Palomo Meza Confirma la decisión de primera instancia 4 4 meses inició desde que los demandantes tuvieron conocimiento de los actos administrativos y que, si bien no existía constancia de notificación de dichos actos, el término de caducidad empezó a contar desde que los demandantes se notificaron por conducta concluyente de los mismos, esto es, desde el 26 de septiembre de 2011, cuando presentaron una solicitud de conciliación extrajudicial. 3.4.2.- Frente a la Actio In Rem Verso, indicó que la caducidad se contabilizaría de conformidad con el término de caducidad de reparación directa de 2 años, el cual empezó a contar en la misma fecha y respecto del cual también operó la caducidad, pues la demanda se presentó en 2018. 3.5.- Los demandantes apelaron la anterior decisión. Señalaron que la causal de caducidad consagrada en el literal e) numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 para los actos administrativos de adjudicación de baldíos por la autoridad agraria correspondiente debía ser aplicada a su caso <<por tratarse de situaciones idénticas que permitan debatir el asunto de fondo>>.
Agregaron que dicha norma debía aplicarse para evitar la concreción de un acto injusto y <<de poder del Estado, que, en abuso de su posición dominante, obtiene ventaja de conductas que violentan el derecho fundamental de sus asociados>>. 3.6.- Mediante auto del 25 de agosto de 2021, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C confirmó lo dispuesto en primera instancia. Indicó que como los predios adjudicados por el INCORA eran de propiedad privada, no eran bienes baldíos, por lo que no era posible aplicar el término de caducidad previsto en el literal e) numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
Señaló que al no existir constancia de publicación de los actos administrativos acusados, el término de caducidad de cuatro meses se contaría a partir del día siguiente a la fecha en que los demandantes indicaron que conocieron los actos acusados, esto es, cuando presentaron solicitud de conciliación contra la Nación-Ministerio de Agricultura y el INCORA.
Así las cosas, como la demanda se presentó el 20 de marzo de 2018, operó el fenómeno de la caducidad. 3.6.1.- Frente a la Actio In Rem Verso, afirmó que el término de caducidad de reparación directa era aplicable y que se contaría desde que los afectados manifestaron que tuvieron conocimiento del daño, es decir, desde el día siguiente a la fecha en que presentaron la mencionada solicitud de conciliación. C. Fundamentos de la vulneración publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales>> Radicado: 11001-03-15-000-2022-02500-01 Accionante: Labrenty Efrén Palomo Meza Confirma la decisión de primera instancia 5 4.- El accionante manifiesta que las providencias atacadas incurrieron en un defecto sustantivo, pues la aplicación del literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA <<desconoce un mandato normativo de carácter imperativo>>.
Señala que debió aplicarse el literal e) numeral 2 del artículo 164, por cuanto establece que <<para los terceros, el término para demandar se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la respectiva Oficina de Instrumentos Públicos>>, lo cual es pertinente en su caso, pues las resoluciones cuestionadas no han sido registradas en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Lorica. 4.1.- Por otra parte, frente a la pretensión subsidiaria -Actio In Rem Verso- señala que si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado indica que su término de caducidad es el mismo de la acción la reparación directa, en el presente caso el daño no se causó por una acción u omisión de carácter fáctico, sino por un acto administrativo, lo cual no se ajusta para los hechos u operaciones administrativas propias de la acción de reparación directa. 4.2.- Indica que frente a esa pretensión, por no encontrarse reglamentado un término específico, debe aplicarse el término con el mayor número de características semejantes al caso concreto, el cual, en su concepto, es el establecido en el literal e) numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C (accionado) señala que las consideraciones esgrimidas en la providencia del 25 de agosto de 2021 son suficientes para explicar la improcedencia del amparo solicitado. 6.- El señor Saler Fayad Blanco (tercero con interés) manifiesta (se transcribe): <<en mi calidad de víctima de desalojo de mi herencia y de manera respetuosa, solicito que al igual que al señor Labrenty Efrén Palomo Meza, mi persona sea beneficiada en la decisión que se tome en la tutela>>. 7.- El Tribunal Administrativo de Córdoba (accionado) y la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (tercero con interés) pese a estar debidamente notificados, guardaron silencio.
E. Fallo impugnado 8.- Mediante providencia del 1º de julio de 2022 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir Radicado: 11001-03-15-000-2022-02500-01 Accionante: Labrenty Efrén Palomo Meza Confirma la decisión de primera instancia 6 con el requisito de relevancia constitucional.
Indicó que la parte actora acudió a la acción de tutela con el propósito de convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido. 8.1.- Afirmó que el accionante busca un nuevo análisis de los aspectos definidos en el proceso ordinario, pues en la presente acción insistió en los mismos argumentos que expuso en el recurso de apelación que presentó contra el auto de 24 de septiembre de 2020. 8.2.- Señaló que la autoridad judicial accionada resolvió la totalidad de inconformidades planteadas por los demandantes en el recurso de apelación planteado, las cuales coinciden en su totalidad con los argumentos de la presente acción. F. Impugnación 9.- En escrito presentado el 13 de julio de 2022 el accionante impugna la providencia del 1º de julio de 2022.
Argumenta que en la providencia de primera instancia no se examinaron los fundamentos de la acción <<relacionados con el estudio detallado que se realizó sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales>>. 9.1.- Afirma que era necesario reiterar los argumentos del caso, expuestos en el correspondiente recurso de apelación, para <<contextualizar al juez constitucional acerca de la afectación al derecho fundamental al debido proceso, específicamente el defecto sustantivo en que incurre el ad quem>>. 9.2.- Reitera los argumentos planteados en la tutela frente a la aplicación del término de caducidad establecido en el artículo 164, literal e) numeral 2 del CPACA.
II. CONSIDERACIONES 10.- La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. Lo anterior, en la medida en que la acción de tutela reitera los mismos argumentos que fueron planteados y Radicado: 11001-03-15-000-2022-02500-01 Accionante: Labrenty Efrén Palomo Meza Confirma la decisión de primera instancia 7 resueltos dentro del proceso ordinario5.
Además, la Sala centrará su análisis en el auto de segunda instancia proferido el 25 de agosto de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por ser la que puso fin a la controversia. G. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, se constata que los cargos formulados en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperar 11.- La Sala advierte que, en todo caso, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C no habría incurrido en un defecto sustantivo.
El accionante alega que (i) frente a la caducidad de la nulidad y restablecimiento del derecho, la autoridad accionada debió haber aplicado el literal e) numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y no el literal d), pues las resoluciones demandadas no fueron inscritas en la Oficina de Instrumentos Públicos y (ii) el término de caducidad de la reparación directa no debía ser aplicado para la Actio In Rem Verso, pues el daño no se causó por una acción u omisión sino por unos actos administrativos, situación que no se ajusta a lo establecido para el proceso de reparación directa. 11.1.- En primer lugar, esta Sala no encuentra que la aplicación del literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 sea indebida, toda vez que esta es la norma aplicable cuando se pretende la nulidad y restablecimiento del derecho.
La autoridad accionada indicó que el literal e) del mencionado artículo no resultaba aplicable, pues los predios adjudicados mediante los actos administrativos atacados no eran baldíos, toda vez que pertenecían a la sucesión de Checry Fayad. 11.2.- De conformidad con lo anterior, en el auto del 25 de agosto de 2021 la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación se acogió a los argumentos planteados en primera instancia, en la cual se estableció que el término de cuatro meses establecido en el literal d) se contaría a partir del 26 de septiembre de 2011, toda vez que, si bien no existe constancia de notificación de los actos acusados a los demandantes, en esa fecha estos tenían conocimiento de la existencia de las resoluciones, pues presentaron una solicitud de conciliación extrajudicial contra la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por lo que se entendió como una notificación por conducta concluyente.
Por consiguiente, frente a la pretensión principal operó el fenómeno de la caducidad, pues la demanda fue presentada en el 2018. 5 El magistrado ponente considera que la presente acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional porque el accionante alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, y explicó los vicios que consideró configurados en la decisión atacada (defecto sustantivo).
Sin embargo, acoge la posición mayoritaria de la Sala, según la cual cuando se reiteran argumentos que fueron resueltos dentro del proceso ordinario, no se cumple con este requisito. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02500-01 Accionante: Labrenty Efrén Palomo Meza Confirma la decisión de primera instancia 8 11.3.- Por otra parte, frente a la Actio In Rem Verso, la Sala advierte que la autoridad accionada realizó una debida aplicación de la jurisprudencia respecto al término de caducidad.
Al respecto, esta Corporación ha establecido6 que cuando se formulen demandas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa en ejercicio de la Actio In Rem Verso, todo lo atinente frente a la competencia y los términos de caducidad debe regirse por lo establecido para acción de la reparación directa. 11.4.- En el auto atacado se aplicó debidamente el literal i) de la Ley 1437 de 20117, pues se indicó que, como el INCORA no inscribió los actos de adjudicación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, el término se contaría desde que los demandantes manifestaron que tuvieron conocimiento del daño, es decir, desde el día siguiente a la fecha en que presentaron la solicitud de conciliación -26 de septiembre de 2011-, por lo que la demanda presentada el 20 de marzo de 2018 se radicó por fuera del término de caducidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 1º de julio de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente la acción.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de esta Corporación. 6 Consejo de Estado, Sala Plena, Sección Tercera, Radicado No. 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897). 7 <<i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia>>.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02500-01 Accionante: Labrenty Efrén Palomo Meza Confirma la decisión de primera instancia 9 CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto