Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N° 16 CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Recurrente: ADMINISTRADORA PÚBLICA COOPERATIVA DE MUNICIPIOS -COOPMUNICIPIOS EN LIQUIDACIÓN- Asunto: Causales de revisión de prueba recobrada y nulidad originada en la sentencia SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión N° 16 decide en única instancia el recurso extraordinario de revisión formulado por la Administradora Pública Cooperativa de Municipios ꟷen adelante COOPMUNICIPIOS en liquidaciónꟷ, contra la sentencia proferida el dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016) por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de controversias contractuales N° 08001-23-31-000-2009-00655-01 (55135).

I.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes relevantes del proceso de controversias contractuales (expediente 08001-23-31-000-2009-00655-01) 1.1. El quince (15) de julio de dos mil nueve (2009)1, a través de apoderado judicial, COOPMUNICIPIOS en liquidación presentó acción de controversias contractuales contra el Área Metropolitana de Barranquilla, con el fin de que se declarará el incumplimiento de un convenio interadministrativo suscrito entre ellas y se ordenara 1 Folio 92 del PDF denominado “primer cuaderno parte 2” contentivo del expediente ordinario en el índice 47 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 2 su liquidación, así como el pago de algunas actas de obra pendientes de ser canceladas. Como sustento fáctico de su demanda, aseguró que el once (11) de septiembre de dos mil dos (2002), COOPMUNICIPIOS en liquidación y el Área Metropolitana de Barranquilla celebraron el convenio interadministrativo N° 276, cuyo objeto era el saneamiento de la cuenca nororiental - Subcuenca Mallorquín del Distrito de Barranquilla en su primera etapa (tubería de impulsión).

Según adujo, el valor del contrato se fijó en la suma de dos mil cuatrocientos veintinueve millones doscientos diecisiete mil treinta y ocho pesos con sesenta y dos centavos ($2.429.217.038,62), los cuales se pagarían cincuenta por ciento (50%) a título de anticipo y el saldo restante a través de actas parciales de obra, con un plazo de ejecución de cinco (5) meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio, plazo que fue suspendido en distintas ocasiones hasta que el cinco (5) de diciembre de dos mil tres (2003) se suspendió de forma indefinida.

Manifestó que través de la Resolución No. 336 del seis (6) de diciembre de dos mil seis (2006), la Directora del Área Metropolitana de Barranquilla declaró la terminación del convenio interadministrativo y ordenó su liquidación unilateral, frente a lo cual COOPMUNICIPIOS en liquidación presentó recurso de reposición que fue resuelto mediante Resolución No. 230 del veintiséis (26) de junio de dos mil siete (2007), en la que el Área Metropolitana de Barranquilla revocó en todas y cada una de sus partes la decisión recurrida y ordenó la liquidación bilateral del convenio interadministrativo.

Indicó que, a pesar de esta resolución, el Área Metropolitana de Barranquilla se abstuvo de liquidar bilateralmente el convenio. Por tal razón, en la demanda de controversias contractuales la Cooperativa formuló como pretensiones: “PRIMERA: Que se DECLARE que el ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA incumplió con sus obligaciones derivadas del convenio interadministrativo N° 276 de 2002, suscrito el 11 de septiembre de 2002, con la ADMINISTRADORA PÚBLICA COOPERATIVA DE MUNICIPIOS “COOPMUNICIPIOS”-HOY EN LIQUIDACIÓN. SEGUNDA: Que en consecuencia del incumplimiento antes reclamado se condene al ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA pagar a favor de COOPMUNICIPIOS, hoy en liquidación, el valor de todos los Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 3 perjuicios que resulten probados que se nos han causado (sic)- daño emergente y lucro cesante- en virtud del incumplimiento deprecado, los que precisados en el capítulo respectivo de esta demanda, han de ser actualizados en su valor conforme a lo previsto en la Ley 80 de 1993 y determinar también los respectivos intereses.

TERCERA: Que, como consecuencia de la declaración de incumplimiento antes referida, se declare la resolución del contrato.

CUARTO: Que igualmente como consecuencia de las declaraciones anteriores se realice por ese honorable tribunal la liquidación del convenio, considerando los perjuicios reclamados y probados, que naturalmente incluyen las actualizaciones de tales valores y los intereses correspondientes. QUINTA: Que en el acta de liquidación se reconozca a favor de Coopmunicipios la suma de setecientos setenta millones ochocientos treinta mil setecientos treinta y nueve pesos con 10/100 mcte ($770.830.739.10), por concepto de capital dejado de percibir de las siguientes actas parciales de obra: Saldo acta parcial de Obra N° 2 ($63.132.863.40) de mayo 6/2013 Valor total acta parcial de obra N° 3 ($449.253.799.51) de agosto 6/2003.

Valor total acta parcial de obra N° 4 ($258.444.076.19) de noviembre 4/2003. SEXTA: Que se condene al ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA al pago de las costas y demás gastos de este proceso. SÉPTIMA: Que a la sentencia que le ponga fin al proceso se le dé cumplimiento en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.”2 (mayúsculas y negritas en original). 1.2.

El veinticuatro (24) de octubre de dos mil catorce (2014), el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada la excepción de caducidad de la acción y, en consecuencia, se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto. En primer lugar, el Tribunal resolvió el incidente de tacha de falsedad presentado por el Área Metropolitana de Barranquilla en contra de la Resolución No. 230 del veintiséis (26) de junio de dos mil siete (2007), en el cual se adujo que la entonces directora de la entidad presentó denuncia penal ante la Fiscalía General de la 2 Folios 5 y 7 del PDF denominado “primer cuaderno parte 1” contentivo del expediente en préstamo disponible en el índice 47 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 4 Nación por los delitos de falsedad ideológica y material en documento privado, desconociendo el haber suscrito dicho administrativo3. Al respecto, y con fundamento en las pruebas recabadas durante la investigación adelantada por la Fiscalía y aportadas al expediente, el Tribunal concluyó que la Resolución N° 230 era falsa, por lo que, en aplicación de lo reglado en los artículos 289 y siguientes del Código de Procedimiento Civil (CPC), así lo declaró y no la tuvo en cuenta como prueba dentro del proceso.

Establecido lo anterior, el a quo adujo que en el caso concreto había operado la caducidad de la acción, teniendo en cuenta que la Resolución No. 336 de seis (6) de diciembre de dos mil seis (2006) se notificó el quince (15) de diciembre de esa misma anualidad, de manera que los dos (2) años previstos en el ordinal d) del numeral 10° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (CCA) para el ejercicio del medio de control habían vencido el quince (15) de diciembre de dos mil ocho (2008), a pesar de lo cual la demanda solo se formuló hasta el dieciséis (16) de julio de dos mil nueve (2009)4. 1.3.

La parte actora ꟷhoy recurrenteꟷ formuló recurso de apelación en el que explicó que la acción no estaba caducada, toda vez que el Tribunal pasó por alto que contra la Resolución No. 336 del seis (6) de diciembre de dos mil seis (2006) se interpuso recurso de reposición. Igualmente, señaló que no tuvo conocimiento del proceso penal que se surtía respecto de la presunta falsedad de la Resolución No. 230 de 2007, pues la demandada no le informó de esa situación ni la Fiscalía ordenó su comparecencia. 1.4.

El dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda5. Como sustento de su decisión, señaló que las pruebas obrantes en el expediente daban cuenta de que la Resolución No. 230 de veintiséis (26) de junio de dos mil 3 Folios 100 a 107 del PDF denominado “primer cuaderno parte 2” contentivo del expediente en préstamo disponible en el índice 47 de SAMAI. 4 Folios 3 a 19 del PDF denominado “cuarto cuaderno” contentivo del expediente en préstamo disponible en el índice 47 de SAMAI. 5 Tal y como consta en el folio 66 del PDF denominado “cuarto cuaderno” contentivo del expediente enviado en calidad de préstamo visible en el índice 47 del aplicativo SAMAI, dicha sentencia se notificó por edicto fijado el veintiséis (26) de mayo de dos mil dieciséis (2016) y desfijado el treinta y uno (31) de ese mismo mes y año. Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 5 siete (2007) era, en efecto, falsa, pues no fue suscrita por quién para la fecha de su expedición desempeñaba el cargo de Directora del Área Metropolitana de Barranquilla, razón por la cual aquella no debía ser tenida en cuenta para fallar el proceso.

No obstante, indicó que el Tribunal erró al declarar la caducidad de la acción, toda vez que contra la Resolución No. 336 del seis (6) de diciembre de dos mil seis (2006) se instauró un recurso de reposición que nunca fue resuelto, dando lugar al surgimiento de un acto administrativo ficto o presunto cuya controversia a nivel judicial, de acuerdo con lo reglado en el numeral 3º del artículo 136 del CCA, puede intentarse en cualquier tiempo.

A pesar de lo anterior, la Sala encontró que no era viable pronunciarse sobre el fondo del asunto, toda vez que la parte actora no había demandado la nulidad de los actos administrativos que contenían la decisión de liquidar unilateralmente el convenio. Así, explicó que “para que el juez pudiera entrar a estudiar de fondo las pretensiones de incumplimiento con el consecuente resarcimiento de los perjuicios, la accionante no sólo debía demandar la nulidad de la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006 mediante la cual se declaró la terminación unilateral del convenio interadministrativo No. 276 del 11 de septiembre de 2002 y se ordenó su liquidación, sino también del acto administrativo ficto que se configuró al no haberse resuelto oportunamente el recurso de reposición interpuesto contra ésta.” En consecuencia, concluyó que la demanda presentada por COOPMUNICIPIOS resultaba inepta.

Finalmente, en el fallo se indicó que le correspondía a la demandante probar que “el contenido de la Resolución No. 230 del 26 de junio de 2007 no era falso y desvirtuar la presunción de legalidad de la que se encuentran revestidos tanto la Resolución No. 336 del 6 de diciembre de 2006, como el acto administrativo ficto que se configuró al no haberse resuelto oportunamente el recurso de reposición interpuesto contra ésta.”. 2.

El recurso extraordinario de revisión El dos (2) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), COOPMUNICIPIOS en liquidación interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 6 el dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016) por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, alegando la materialización de las causales primera y quinta del artículo 250 del CPACA, esto es, “[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”, y “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.”6. 2.1.

Respecto a la causal de prueba recobrada, la Cooperativa señala que una vez culminado el proceso contractual conoció que la Fiscalía General de la Nación, en providencia del veintiséis (26) de noviembre de dos mil trece (2013) proferida dentro del radicado 080016001257200901402, archivó la investigación penal adelantada por la presunta ocurrencia de los delitos de falsedad material e ideológica respecto de la Resolución No 230 de veintiséis (26) de junio de dos mil siete (2007).

A su juicio, la orden de archivo decretada por la Fiscalía tiene plena incidencia en la decisión a revisar, habida cuenta que la justicia penal no emitió resolución de acusación ni de apertura de investigación y solo ella podía decretar la falsedad de la resolución acusada. Además, afirma que el documento recobrado no se aportó al proceso ordinario “por obrar de la parte contraria”, dado que el Área Metropolitana de Barranquilla “asumió una conducta que les impidió acceder” al conocimiento sobre la investigación penal, como, a su juicio, lo demuestra la respuesta al derecho de petición presentado ante esa entidad el dieciocho (18) de agosto de dos mil dieciséis (2016) por COOPMUNICIPIOS en liquidación para obtener información sobre ese proceso y frente al cual le indicaron que “la Resolución No. 230 de 26 de junio de 2007 fue denunciada ante la justicia penal por el presunto delito de falsedad en documento público, resultado que a la fecha (sic) no hemos tenido notificación alguna que se declare sobre el proceso.

Es por ello que mientras permanezca esa situación investigativa no puede esta administración pronunciarse respecto al acto administrativo enunciado en el sentido de solicitar nulidad o revocarlo 6 Folio 4 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” contentivo del expediente digitalizado y visible en el índice 29 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 7 directamente”7, respuesta que en criterio de la recurrente denota “una maniobra por ellos desplegada para impedir que diéramos noticia de esos hechos al juez de conocimiento”.

Por lo anterior, la recurrente solo vino a tener noticia de la decisión de archivo adoptada por el ente acusador cuando la Fiscalía respondió un derecho de petición presentado por ella el primero (1) de agosto de dos mil dieciséis (2016)8, en el que solicitó información sobre el estado de esa actuación, lo cual solo ocurrió hasta el día diez (10) de ese mismo mes y año. Por último, pone de presente su inconformidad con la afirmación efectuada por el ad quem, según la cual tenía la carga de probar que el contenido de la Resolución No. 230 de 2007 no era falso, toda vez que fue la administración la que produjo ese acto y la Cooperativa nunca fue informada del proceso penal que se adelantó por la supuesta falsedad en la confección de tal documento. 2.2.

Por su parte, en cuanto a la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia, la parte recurrente aduce que la sentencia de dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016) incurrió en “falsa motivación” e incongruencia, así como en violación al derecho a la defensa y contradicción y en indebida valoración probatoria.

La falsa motivación e incongruencia la sustentó en el hecho de que el Consejo de Estado hubiere concluido que la Resolución No. 230 de 2007 era falsa sin serlo realmente, pues si la Fiscalía no arribó a esa conclusión tampoco le correspondía al juez administrativo adoptar una decisión en ese sentido, ya que solo el ente acusador tenía competencia para ello; según su criterio, ello hace que la sentencia se repute incongruente.

Por su parte, frente a la violación al debido proceso, la recurrente asegura que las pruebas con fundamento en las cuales se declaró la falsedad de la citada resolución ꟷespecialmente la denuncia penal y la prueba grafológica adelantada por la 7 Folio 111 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” contentivo del expediente digitalizado y visible en el índice 29 de SAMAI. 8 Folio 4 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” contentivo del expediente digitalizado y visible en el índice 29 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 8 Fiscalíaꟷ no surtieron el trámite de contradicción respectivo, que COOPMUNICIPIOS en liquidación no fue vinculada al proceso penal y que el fallo no tuvo en cuenta las decisiones que dispusieron el archivo de la denuncia penal presentada, razón por la que la valoración probatoria fue defectuosa.

Finalmente, indicó que hubo indebida valoración probatoria, pues un análisis adecuado de los medios de convicción obrantes en el proceso ordinario ꟷno precisa cualesꟷ habría llevado a acceder a las pretensiones de la demanda9. 3. Trámite del recurso y oposición 3.1. Por auto de nueve (9) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)10, el Despacho admitió el recurso y ordenó la notificación personal del Área Metropolitana de Barranquilla, así como de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y del agente del Ministerio Público11.

Dentro del término respectivo, el Área Metropolitana de Barranquilla se opuso a la prosperidad del mismo por considerar que no era necesario que obrara una sentencia penal para que el juez pudiera declarar la falsedad del documento tachado, en tanto la conclusión a la que arribó el Consejo de Estado se originó en la valoración crítica de las pruebas allegadas al proceso, en especial en el informe de laboratorio (prueba grafológica) efectuado por los investigadores de la Fiscalía, el cual concluyó que la firma consignada en la Resolución No. 230 de 2007 no correspondía con la rúbrica de la entonces Directora de la entidad.

En este sentido, aseguró que la sentencia del dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016) fue respetuosa del debido proceso de las partes, dado que las conclusiones a las que arribó se fundaron en los principios de contradicción, identidad y razón suficiente de las pruebas examinadas12. Por su parte, el Delegado de la Procuraduría guardó silencio. 9 Folio 156 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” visible en el índice 29 de SAMAI. 10 Folio 170 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” visible en el índice 29 de SAMAI. 11 En este caso, se notificó personalmente al Procurador Carlos Fernando Mantilla Navarro. 12 Folio 188 a 194 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” visible en el índice 29 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 9 3.2. A través de providencia de veintiuno (21) de marzo de dos mil diecisiete (2017), el entonces ponente negó la solicitud de la parte actora de ser separado del conocimiento del asunto por haber proferido la sentencia cuya revisión se solicita13. 3.3.

Posteriormente, mediante auto de ocho (8) de marzo de dos mil veintiuno (2021) se resolvieron las solicitudes probatorias elevadas por las partes, decisión que no fue objeto de recurso14. 3.4. Por auto de primero (1°) de junio de dos mil veintiuno (2021), el Despacho requirió al Tribunal Administrativo del Atlántico para que enviara la copia digital del expediente ordinario en el que se produjo la sentencia objeto de revisión15. 3.5.

El veintidós (22) de julio de dos mil veintiuno (2021), nuevamente se requirió al Tribunal Administrativo del Atlántico para que diera pleno cumplimiento a la orden de envío del proceso, al evidenciar que el expediente remitido en calidad de préstamo estaba incompleto. El veinte (20) de septiembre del referido año, el Tribunal manifestó que el expediente se encontraba digitalizado de manera íntegra y que, pese a que se adelantaron todas las gestiones para hallar las piezas procesales faltantes, su búsqueda había resultado infructuosa16.

De dicha respuesta se corrió traslado a las partes17, frente a lo cual la recurrente sostuvo atenerse a lo dicho mediante memorial de veintiuno (21) de junio de dos mil veintiuno (2021)18, en cuanto a que el proceso penal relacionado con la Resolución No. 230 de 2007 no debió tramitarse por Ley 906 de 2004 sino por la Ley 600 de 200019.

Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 3.6. El veintinueve (29) de octubre de dos mil veintiuno (2021) el expediente entró al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda20. 13 Folios 213 a 2018 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” visible en el índice 29 de SAMAI. 14 Índice 26 de SAMAI. 15 Índice 40 de SAMAI. 16 Índice 63 de SAMAI. 17 Índice 65 de SAMAI. 18 Índice 49 de SAMAI. 19 Índice 72 de SAMAI. 20 Índice 70 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 10 II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión N° 16 es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión, en los términos del inciso primero del artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)21 y del numeral 1° del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019 ꟷReglamento Interno del Consejo de Estado22ꟷ, por tratarse de un recurso contra una sentencia dictada por una subsección de esta Corporación. 2.

Problema jurídico Conforme con lo anteriormente expuesto, corresponde a la Sala Especial de Decisión N° 16 establecer si la sentencia del dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016) proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de controversias contractuales N° 08001-23-31-000- 2009-00655-01 (55.135), se encuentra incursa en las causales de revisión contempladas en los numerales 1° y 5° del artículo 250 del CPACA.

Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales relacionadas con el recurso extraordinario de revisión y las causales señaladas por la parte recurrente, a partir de lo cual se dará solución al asunto sub examine. 3. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es una herramienta cuyo propósito es despojar del carácter inmutable y de cosa juzgada que por regla general tienen las decisiones judiciales, ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que permiten sostener que determinada sentencia es contraria a derecho.

Así lo definió la Corte 21 “ARTÍCULO 249. COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión.” 22 “ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.

Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado (…) Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 11 Constitucional en sentencia C-090 de 1998 al concluir que se trata de un mecanismo para evitar “que persistan dentro del ordenamiento jurídico sentencias que vulneren el debido proceso, o que no se ajusten al derecho y a la Constitución”.

En la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el recurso extraordinario de revisión se consagró en el artículo 185 del Decreto 01 de 1984 y se mantuvo en la Ley 1437 de 2011, con el propósito de permitir a los jueces reexaminar determinadas sentencias a efectos de establecer si estas son contrarias al ordenamiento jurídico23, siempre que se configure alguna de las causales taxativamente previstas en la ley24.

De acuerdo con lo consagrado en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos. Se trata de un proceso independiente y autónomo del que dio origen a la sentencia cuya revisión se precisa, de forma que no puede entenderse como una instancia adicional, pues este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario25.

Adicionalmente, como se trata de un mecanismo excepcional y extraordinario, el análisis de este recurso tiene interpretación restrictiva. En este sentido, esta Subsección ha señalado que “[c]omo dicho recurso afecta el carácter de inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas 23 Sobre el punto, la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 señaló: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio ‘res iudicata pro veritate habertur’ para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, radicación 11001-03-15-000-2012-00231-00. 25 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 27, sentencia de 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-03791-00 Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 12 a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia.”26 (Se resalta).

De allí entonces que este solo proceda en los precisos y estrictos casos previstos en la ley, sin que sea viable para el juez flexibilizar las exigencias para su procedencia o crear unos requisitos o causales distintas, dado que ello no solo desnaturalizaría la excepcionalidad del recurso, sino que atentaría directamente contra la seguridad jurídica. 4.

La causal de revisión contenida en el numeral 1º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: el documento recobrado El numeral 1° del artículo 250 del CPACA establece como causal de revisión la de “[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria (…)”.

Sobre el alcance de esta causal, el Consejo de Estado ha establecido que su procedencia está supeditada a que se logre acreditar27: a. Que se trate de una prueba documental, lo que, de suyo, excluye otros medios de prueba, “comoquiera que por tratarse de un recurso extraordinario la interpretación debe hacerse con un criterio restrictivo”28. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020, radicación 08001-23-31-000-2011-00639-01 (52456). 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 12 de junio de 2014, radicación 27001-23-31-000-2002-00927-01 (34504);

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 2 de agosto de 2019, radicación 73001-33-33-004-2013-00105-01 (54488); Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de agosto de 2019, radicación 08001-33- 31-010-2007-00210-01 (49965); Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de mayo de 2020, radicación 68001-33-31-002-2007-00142-01 (51419); y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de octubre de 2020, radicación 68679-33-31-001- 2009-00117-01 (57131). 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de mayo de 2012, radicación 01820.

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 13 b. Que el documento existía al momento de proferirse la sentencia, solo que no se aportó al proceso porque se encontraba extraviado o refundido. Lo anterior, bajo el entendido de que “[e]l verbo ‘recobrar’ implica que se hubiere perdido algo que más tarde se recupera”29, de manera que “no resultan admisibles aquellos documentos fechados posteriormente”30. c. Que la prueba no haya sido aportada al trámite del proceso ordinario por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria, lo cual debe ser debidamente acreditado por el interesado.

Respecto a los dos primeros eventos, la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho que “no basta con una dificultad por grave que pueda parecer, por cuanto la ley exige una verdadera ‘imposibilidad’ apreciada objetivamente (…)”31, de manera que debe tratarse de hechos imprevisibles e irresistibles que excluyan la conducta culposa, la negligencia o el error como causa del impedimento para aportar la prueba32.

En cuanto al obrar de la parte contraria, el Consejo de Estado ha indicado que debe entenderse “como la conducta de la parte que ganó el proceso, quien con su actuar intencional logró que el documento que le daría el triunfo a su contraparte no se pudiera aportar al expediente en razón de que lo retuvo u ocultó, precisamente con el propósito de que no sirviera como prueba”33.

En ese sentido, el documento no debe haber estado en poder del recurrente, pues de ser así bien hubiera podido ser aportado dentro del trámite ordinario. Y es que, se insiste, esta no es una oportunidad para enmendar la inactividad o negligencia probatoria, sino para corregir la causa insuperable para hacer valer la prueba dentro del proceso34. 29 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 8, sentencia del 2 de junio de 2015, radicación 11001-03-15-000-2007-00879-00. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de agosto de 2019, radicación 08001-33- 31-010-2007-00210-01 (49965). 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, radicación 1998-00173. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2018, radicación 11001-03-25-000-2014-00629-00. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de diciembre de 2005, radicación 11001-03-15-000-1999-00218-01. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de junio de 2021, radicación 08001-23-31-000-2009-00989-01(46989), citando la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de octubre de 1994, radicación 043.

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 14 d. Finalmente, esta Corporación ha considerado que debe tratarse de un documento transcendental o decisivo, al punto que su incorporación al proceso hubiere derivado en una decisión totalmente distinta a la que se adoptó en la sentencia a revisar35.

Dada la excepcionalidad del recurso extraordinario y sus precisas condiciones de procedencia, es menester que todos estos elementos concurran de manera simultánea para entender configurada la causal. 5. La nulidad originada en la sentencia como causal del recurso extraordinario de revisión El numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla como causal de revisión la de “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.”.

De la lectura de la norma se desprende que la configuración de la causal demanda, de un lado, que haya tenido lugar una nulidad originada en la sentencia y, del otro, que contra ella no proceda el recurso de apelación. Sin embargo, debido a que el legislador no determinó cuáles son los eventos en los que se considera que se ha configurado una “nulidad originada en la sentencia”, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha dotado de contenido esta disposición36.

Así, esta Corporación ha señalado que esa condición se refiere a situaciones “originadas en la misma sentencia recurrida o en circunstancias sobrevinientes con 35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de noviembre de 2005, radicación 11001-03-15-000-1999-00218-01; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 17 de julio de 2013, radicación 11001-03-15-000-02009-00062-00;

Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 1 de marzo de 2016, radicación 11001-03- 15-000-2015-01917-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 20, sentencia del 7 de junio de 2016, radicación 11001-03-15-000-2007-00958-00; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de julio de 2017, radicación 11001-03-25-000-2013-00520-00; y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de agosto de 2018, radicación 47001-23-31-000-2000-00851-01. 36 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 16, sentencia del 5 de mayo de 2020, radicado 11001-03-15-000-2017-02519-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 15 influencia en la decisión, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de la actuación”37. En ese sentido, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, esto implica corroborar: i) que el vicio alegado se originó en la sentencia, es decir, que se materializó con la adopción misma del fallo y no antes, y ii) que la anomalía es de tal magnitud que configura un defecto insanable de la actuación, al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta38.

Sobre lo primero, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que, por regla general, no es posible “alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que ‘la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia’”39.

Sin embargo, en algunos casos se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, evento en el que la parte actora debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. En cuanto a la segunda exigencia, este órgano de cierre ha señalado que son dos los grupos de anomalías que pueden dar lugar a un defecto insaneable derivado de la sentencia40: el primero, relacionado con irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia y, el 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de octubre de 2019, radicado 11001-33-31-035-2008-00180-01. 38 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, radicado 11001-03-15-000-2014-03093-00;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2018, radicado 11001-03-25-000-2015-00996-00; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2019-00894-00. 39 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 13, sentencia del 7 de junio de 2016, radicado 11001-03-15-000-2015-02493-00. 40 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-1998-00157-01;

Consejo de Estado, Sala Especial No. 26, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-2011-01639-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00, y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 2, sentencia del 1° de octubre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2013-02216-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 16 segundo, relativo a los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 Superior41. El primer grupo estaría referido entonces a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA, en el Código de Procedimiento Civil (CPC) o en el Código General del Proceso, siempre y cuando solo hayan podido advertirse en la sentencia. El segundo, a la inobservancia de aspectos procesales de tal transcendencia que tengan impacto en la garantía del debido proceso42, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma.

Así, según la jurisprudencia de esta Corporación43 y a modo enunciativo, una nulidad originada en la sentencia por circunstancias distintas a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en el Código General del Proceso puede acaecer en los siguientes eventos: i) cuando se dicta sentencia en un proceso que terminó por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo; ii) cuando el fallo aparece firmado por menor o mayor número de magistrados o cuando es adoptado con un número de votos diferente al previsto en la ley; iii) cuando el fallo viola el principio de non reformatio in pejus; iv) cuando la sentencia condena a quien no es parte dentro del proceso; v) cuando el fallo se profiere con falta de competencia o de jurisdicción; vi) cuando se dicta sentencia con pretermisión de las instancias procesales previas; vii) cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de julio de 2007, radicado 11001-03-15-000-2007-00653-00.

Se toma el resumen de la causal contenido en el radicado No. 11001-03-15-000-2013-00702-00 y reiterado en la sentencia del 1° de noviembre de 2016 proferida por la Sala Especial de Decisión N° 10, radicado 11001-03-15-000-2012-00230-00. 42 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-01415-00. 43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-2009-00494-00;

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de abril de 2015, radicado 2008-35319-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, radicado 11001-03-15-000-2014-03093-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 23 de julio de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-04345-00;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2019, radicado 11001-03-25-000-2013-00233-00; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2019, radicado 11001-03-25-000-2014- 00325-00, y Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019-00894-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 17 invocada en ésta; viii) cuando la sentencia carece totalmente de motivación, o ix) cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa. Sobre estos últimos dos asuntos, y para lo que interesa a esta causa, debe indicarse que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la falta de motivación de la sentencia se materializa “ante la carencia absoluta de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión44, o cuando se fundamenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas45.

No aplica, así, para controvertir las razones del fallo ni la apreciación que de los hechos y de las pruebas hizo el fallador46.”47. Se trata entonces de una situación en la que el juzgador, en desconocimiento a lo reglado en el artículo 187 del CPACA48, omite sustentar su decisión bien por carencia total de pronunciamiento sobre las razones del fallo o porque su argumentación se fundamentó en supuestos manifiestamente erróneos o incompletos.

Por su parte, la congruencia, como principio, tiene dos manifestaciones concretas: la interna, que se refiere a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, y la externa, que propende porque la decisión contenida en su parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la «44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, rad. 2003-00133-00». «45 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de septiembre de 2015, rad. 2002-02456-01(35824), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo». «46 Ver, entre otras, sentencia de 16 de agosto de 2018, Sección Tercera, Subsección C, exp. 2007- 00107-01(47300), M.P. Guillermo Sánchez Luque y sentencia de 11 de octubre de 2005, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 2003-0794-01 (Rev)». 47 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de julio de 2019, radicado 66001-23-31-000-2007-00410-01 (47486).

Además, sobre el punto puede consultarse: Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 29 de noviembre de 2019, radicado 25000-23-26-000-2009- 00277-01 (53289). 48 “ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas laS excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.

Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.” Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 18 demanda y en su contestación49, es decir, que haya identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente presentadas, salvo por las competencias oficiosas que la ley otorga al juzgador50.

Lo anterior, con fundamento en el artículo 281 del Código General del Proceso51 ꟷque reformó el artículo 305 del CPCꟷ, aplicable por remisión normativa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, y en aplicación del principio “Tantum devolutun quantum apellatum”, en las sentencias de segunda instancia la incongruencia “también se patentiza cuando la sentencia no armoniza con lo pedido en la sustentación del recurso (pretensión impugnaticia), que indudablemente corresponde a una invocación del derecho sustancial controvertido.” 52.

Cuando falta esa congruencia externa, se habla de decisiones ultrapetita, que tienen lugar cuando se reconoce un mayor derecho al pretendido, extrapetita cuando se reconoce un derecho no reclamado o que siendo reclamado se concede por una causa distinta al supuesto fáctico y jurídico de la demanda, o infrapetita cuando no se resuelve algún asunto debidamente planteado53.

De fondo, la razón por la cual procede la nulidad originada en la sentencia cuando se desconoce el principio de congruencia es porque el fallador excede su competencia, la que, como se ha dicho, está determinada por las pretensiones y los fundamentos de la demanda, la contestación y las excepciones propuestas y, tratándose de sentencias de segunda instancia, por lo indicado en el recurso de apelación54. 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de marzo de 2018, radicado 11001-03-25-000-2013-00838-00. 50 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de agosto de 2021, radicado 11001-03-26-000-2019-00100-00 (64246). 51 “ARTÍCULO 281.

CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.

(…)”. 52 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 1° de marzo de 2016, radicado 11001-02-03-000-2012-02126-00 N° interno SC4415-2016. 53 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicado 76001-23-24- 000-1997-04345-01. 54 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de agosto de 2021, radicado 11001-03-26-000-2019-00100-00 (64246).

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 19 En conclusión, la procedencia de la causal de nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5° del artículo 250 del CPACA impone acreditar, de un lado, que el recurso se interpone contra una sentencia respecto de la cual no procede el recurso de apelación y, del otro, que el fallo a infirmar dio origen a una nulidad procesal de las que tratan las codificaciones procesales o a un defecto con implicaciones graves en la garantía del debido proceso.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a realizar el análisis del caso concreto. 6. El caso concreto 6.1 Cuestión previa Previo a analizar los cargos planteados en el presente recurso extraordinario, la Sala advierte que en el curso de este proceso la parte actora presentó varios memoriales mediante los cuales planteó nuevos argumentos contra las providencias judiciales proferidas en el proceso ordinario e, incluso, contra la decisión adoptada por la Fiscalía General en el marco de la investigación penal.

Así, el veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) presentó un escrito mediante el cual cuestionó la competencia de la Fiscalía 50 de la Unidad de Patrimonio Económico de Barranquilla para adelantar la investigación por el delito de falsedad y alegó la nulidad del trámite penal, al no haber sido vinculado al mismo55. Por su parte, el seis (6) de marzo de dos mil dieciocho (2018), y en contra de lo afirmado en un primer momento, señaló que compartía la afirmación contenida en la sentencia a revisar según la cual la parte actora debía probar que la Resolución No. 230 de 2007 no era falsa, solo que esta vez indicó que esa actividad probatoria debió desplegarse en el proceso penal y no en el contencioso administrativo56.

Por último, mediante memorial de veintiuno (21) de junio de dos mil veintiuno (2021) aseguró que el proceso penal no debió tramitarse por Ley 906 de 2004 sino por Ley 55 Folio 229 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” visible en el índice 29 de SAMAI. 56 Folio 236 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” visible en el índice 29 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 20 600 de 2000 y que la investigación surtida por la Fiscalía no se adelantó de forma seria y objetiva, aportando copia de una denuncia penal presentada por la Cooperativa contra los funcionarios que adelantaron dicha causa57. Como puede observarse, a través de estos escritos la recurrente pretendió complementar, adicionar y/o modificar los términos del recurso inicialmente presentado, planteando nuevos argumentos o variando, en algún sentido, las alegaciones y afirmaciones formuladas al momento de su interposición. Al respecto, la Sala debe precisar que dichos documentos no podrán ser tenidos en cuenta para adoptar la decisión que corresponda, toda vez que, como lo ha establecido de tiempo atrás esta Corporación58, el recurso de revisión no puede ser objeto de reforma alguna pues “en el trámite del recurso extraordinario de revisión no se encuentra prevista la reforma de la demanda, figura jurídica de la que tampoco hizo el actor y que está consagrada para los procesos ordinarios en el artículo 173 de la Ley 1437 de 2011”, y en tanto esas modificaciones “implicaría[n] la vulneración del derecho de la parte contra la que se dirige el recurso” 59, al no tener oportunidad de pronunciarse sobre las mismas.

Establecido lo anterior, pasa la Sala a efectuar el análisis del caso concreto. 6.2 Análisis de configuración de la causal primera de revisión: documento recobrado En relación con este asunto, la parte recurrente señaló que debía tenerse como prueba recobrada la orden de archivo proferida el veintiséis (26) de noviembre de dos mil trece (2013) por la Fiscalía General de la Nación, a través de la cual se dispuso, precisamente, el archivo de la investigación penal adelantada por los delitos de falsedad ideológica y material en la expedición de la Resolución No. 230 de veintiséis (26) de junio de dos mil siete (2007), la cual, según su dicho, no pudo 57 Índice 49 de SAMAI. 58 Sobre el punto consultar Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 17 de julio de 2019, radicación 11001-03-25-000-2015-00857-00. 59 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 27, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-2019-03160-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 21 ser aportada al proceso ordinario ya que por el “obrar de la parte contraria” no se enteró de la existencia del proceso penal ni de los pormenores de la actuación. Conforme a las pruebas obrantes en el expediente, la Sala encuentra que: • Según consta en el sello impuesto a folio 107 del PDF denominado “primer cuaderno parte 2”60, en la contestación de la demanda contractual presentada el once (11) de mayo de dos mil once (2011) por el Área Metropolitana de Barranquilla, la entidad formuló tacha de falsedad contra la Resolución No. 230 de 2007, con sustento, precisamente, en la existencia de una investigación penal promovida para que se analizara la configuración de los delitos de falsedad ideológica y material respecto de ese documento61. • Mediante Oficio N° 153 de veinte (20) de octubre de dos mil once (2011), la Fiscalía 50 de Barranquilla aportó al proceso ordinario copia de las actuaciones adelantadas hasta esa fecha dentro de la investigación penal N° 08001600125720090140262. • El primero (1) de agosto de dos mil dieciséis (2016), la parte recurrente formuló ante la Fiscalía General de la Nación derecho de petición en el que solicitó copia de la denuncia presentada por el Área Metropolitana de Barranquilla, de las pruebas aportadas, de las entrevistas e informes de policía judicial, del informe grafológico y, en general, de los documentos que hacían parte de la investigación penal N° 08001600125720090140263. • Mediante Oficio N° 471 de diez (10) de agosto de dos mil dieciséis (2016), la Fiscalía brindó respuesta a esa petición, entregando la documentación solicitada e informando que la referida causa se encontraba archivada por decisión de veintiséis (26) de noviembre de dos mil trece (2013)64. 60 Contentivo del expediente en préstamo disponible en el índice 47 de SAMAI. 61 Folios 100 a 107 del PDF denominado “primer cuaderno parte 2” contentivo del expediente en préstamo disponible en el índice 47 de SAMAI. 62 Fl 3 del PDF denominado “tercer cuaderno” contentivo del expediente en préstamo y visible en el índice 47 de SAMAI. 63 Folio 4 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” visible en el índice 29 de SAMAI. 64 Folio 7 del PDF denominado “12ED_CUADPPAL20160367300” visible en el índice 29 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 22 Los elementos atrás reseñados dan cuenta de que por lo menos desde el once (11) de mayo de dos mil once (2011) la parte recurrente conoció de la existencia de la investigación penal adelantada para verificar si respecto de la Resolución No. 230 de 2007 se habían configurado los delitos de falsedad ideológica y material, pues esa información fue allegada al proceso por la entidad demandada.

También se encuentra acreditado que esa investigación fue aportada en su momento al proceso por orden del Tribunal, lo cual le permitió a la recurrente conocer tanto la autoridad encargada del tema como los datos de la noticia criminal que le permitían hacer seguimiento a esa causa. Sin embargo, solo fue hasta el primero (1) de agosto de dos mil dieciséis (2016) ꟷesto es, con posterioridad a la expedición de la sentencia que aquí se acusaꟷ, que la recurrente decidió presentar un derecho de petición ante la Fiscalía General de la Nación para conocer el avance de la investigación penal, el cual fue respondido apenas nueve (9) días después. En este escenario, es claro que, si la Cooperativa consideraba que esa actuación era relevante para la definición de la controversia contractual, era su deber actuar diligentemente y hacerle seguimiento a los avances de esas pesquisas, solicitando la incorporación de esos nuevos elementos al proceso.

Así, resulta inadmisible que solo ahora se venga a alegar el conocimiento de un documento que no es más que el resultado de una investigación cuyo trámite se conocía desde el inicio del proceso ordinario y que, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 177 del CPC⎯norma con la que se tramitó el proceso ordinario⎯, debió haberse llevado al conocimiento de los jueces de instancia por la parte interesada.

Adicionalmente, para esta Sala Especial tampoco se demostró que en este caso la prueba no hubiera podido ser aportada al expediente por obra de la parte contraria, principalmente porque el Área Metropolitana de Barranquilla no tenía la guarda ni la custodia del documento que se aduce como recobrado, de manera que no estaba ella en posibilidad de ocultarlo o de retenerlo.

En ese sentido, el hecho de que, según se aduce, la Cooperativa solo hubiera conocido de la decisión de archivo hasta el diez (10) de agosto de dos mil dieciséis (2016)65, solo le es imputable a ella 65 Fecha en la que la Fiscalía contestó el derecho de petición. Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 23 misma, en tanto no actuó con diligencia en el seguimiento de la investigación penal cuya existencia conocía desde el año dos mil once (2011).

Aunque lo anterior sería suficiente para desestimar el recurso de revisión sustentado en esta causal, debe indicarse que, en todo caso, el documento que se alega como recobrado no tiene ni la entidad ni la trascendencia suficiente para haber llevado al juez de segunda instancia a una decisión totalmente distinta a la adoptada respecto a la tacha de falsedad formulada respecto de la Resolución No. 230 de 2007.

Lo anterior, en primer lugar, en tanto el incidente de tacha de falsedad dentro de un proceso contencioso debe llevarse de manera autónoma y separada del proceso penal que se siga por los mismos hechos, salvo que exista una sentencia penal debidamente ejecutoriada, pues su propósito no es determinar la comisión de un delito sino permitir a las partes desvirtuar la autenticidad de determinado documento a efectos de que se le resten efectos probatorios al mismo66; esto explica que el juez tenga “independencia para decidir sobre la procedencia de la tacha de falsedad con prescindencia del criterio del juez penal, el que únicamente se torna obligatorio cuando al ir a definir la tacha este ejecutoriada la sentencia penal que declare la existencia del delito y se allegue copia de ella, único evento en el que el juez civil debe necesariamente acatar la decisión del juez penal y admitir la falsedad del documento”67.

Así, el hecho de que en este caso la Fiscalía hubiera decidido archivar la investigación penal, no impedía que las autoridades judiciales de lo contencioso administrativo resolvieran de fondo y de manera autónoma, en los términos de los artículos 289 y siguientes del CPCi, la tacha de falsedad planteada. Y, en segundo lugar, en cuanto la orden de archivo adoptada por la Fiscalía no se fundó en la consideración de que el delito no se cometió o en que la falsedad no se materializó, sino en la circunstancia de que se había vencido el término para formular la imputación, tal y como se desprende de lo dicho textualmente en la decisión: 66 Hernán Fabio López Blanco.

Código General del Proceso. Pruebas. Editorial. Dupré. 2017 pág 518 67 Hernán Fabio López Blanco. Código General del Proceso. Pruebas. Editorial. Dupré. 2019. pág 553 Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 24 “(…) el legislador colombiano a través de la Ley 153 de 24 de junio de 2011 escogió un término, en ejercicio de su libertad de configuración, para que la Fiscalía adelante la investigación y definió un término máximo para adelantar cualquier indagación en la que fiscalía no hubiere podido individualizar al posible autor o participe o recopilar elementos materiales probatorios que fundamentaran una solicitud de audiencia de formulación de imputación. (…) Empero en el caso que nos ocupa la Fiscalía tendrá un término máximo de dos años contados a partir de la recepción de la noticia criminal para formular la imputación u ordenar motivadamente el ARCHIVO DE LA INDAGACIÓN. Lo anteriormente señalado y haciendo específica alusión a la indagación de la referencia nos lleva a concluir que en el caso bajo estudio no nos queda alternativa diferente que proceder al archivo de que trata el artículo 79 de la Ley 906 de 2004, teniendo en cuenta que han transcurrido más de dos años desde el 31 de julio de 2009 desde la recepción de la noticia criminal que dio inicio a esta indagación, sin que se haya formulado imputación.” (mayúsculas y negritas en original).

En este contexto, es claro que el documento que la recurrente alega como recobrado tampoco habría tenido la virtualidad de modificar la decisión a la que arribó el Consejo de Estado respecto de la tacha de falsedad, pues lo cierto es que incluso si este se hubiera incorporado a la acción contractual, no se configuraban los supuestos previstos en el artículo 291 del CPC para la vinculatoriedad de la decisión penal68, al tiempo que existían pruebas en el expediente que llevaban a concluir que debía declararse la prosperidad de la tacha de falsedad69.

En consecuencia, no se cumplen los requisitos que la ley contempló para la procedencia de la causal primera de revisión y, por ende, en este aspecto el recurso debe declararse infundado. 6.3 Análisis de configuración de la causal quinta de revisión; la nulidad originada en la sentencia 68 “El proceso penal sobre falsedad no suspenderá el incidente de tacha, pero la providencia con que termine aquél surtirá efectos en el proceso civil, siempre que el juez penal se hubiere pronunciado sobre la existencia del delito y se allegue copia de su decisión en cualquiera de las instancias, con anterioridad a la sentencia.” 69 Específicamente, la Sala observa que se tuvieron en cuenta los medios de convicción recopilados por la Fiscalía; especialmente la prueba grafológica en la que se concluyó que: “según la interpretación de resultados nos informe (sic) que no existe identidad gráfica entre la firma que aparece plasmada en el nombre impreso Viviana Llinas Caballero en la Resolución 230/07 del área metropolitana de fecha 20 de junio de 2007, frente a las muestras manuescriturales de la señora Viviana Ines Llinas que fueron aportadas para estudio”.

Fl. 88 del PDF denominado “41_RECIBEPRUEBAS_200900655” contentivo del expediente en préstamo digitalizado visible en el índice 47 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 25 Ahora bien, corresponde entonces establecer si en el caso objeto de estudio se materializaron los supuestos para la procedencia de la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, teniendo en cuenta que, en primer lugar, la sentencia de dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016) no era pasible del recurso de apelación, porque esta decisión se produjo, precisamente, al resolver la alzada formulada por la parte actora dentro del proceso de controversias contractuales, surtiendo así las instancias que previó la ley para ese medio de control.

Como se indicó, la parte recurrente señaló que en el caso concreto se configuró la causal de nulidad originada en la sentencia por tres razones, a saber: i) La falsa motivación de la sentencia y la incongruencia de la misma Sobre lo primero, esto es, la falsa motivación de la sentencia resulta del caso precisar que lo que la jurisprudencia ha entendido que configura la causal de nulidad originada en la sentencia es la falta de motivación y no la falsa motivación, pues el recurso extraordinario de revisión no plantea un juicio de validez y/o legalidad sobre la decisión judicial, de manera que en este proceso no es procedente entrar a establecer si las motivaciones de los fallos resultan veraces o adecuadas.

Esta circunstancia por si sola lleva a desestimar los argumentos planteados por la parte actora respecto de este asunto, pues ellos están dirigidos a cuestionar los fundamentos de la decisión en lo que atañe, específicamente, al incidente de falsedad documental y a su prueba, propósito que escapa a la finalidad de la herramienta prevista en el artículo 248 del CPACA.

Ahora bien, en cuanto a la alegada incongruencia de la sentencia acusada al haber declarado la falsedad de la Resolución No. 230 de 2007, pese a que la Fiscalía, como entidad competente para hacerlo, se abstuvo de adoptar una decisión en ese sentido, la Sala advierte que dicha censura no está llamada a prosperar, toda vez que no se trata de un verdadero cargo de incongruencia interna o externa de la providencia sino, de nuevo, de plantear una inconformidad frente a la decisión respecto del incidente de tacha de falsedad, lo que, como se ha explicado a lo largo Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 26 de esta providencia, no hace parte del propósito y objeto de este recurso extraordinario.

Además, la Sala de Decisión encuentra que el fallo que se acusa es coherente no solo respecto de lo debatido a lo largo del proceso ꟷcongruencia externaꟷ, sino también respecto de las consideraciones planteadas y la decisión adoptada ꟷcongruencia internaꟷ, lo cual no se ve afectado por el hecho de que la sentencia no hubiera resuelto de fondo respecto de las pretensiones de la demanda, pues ello obedeció a la constatación de que no estaban dados los presupuestos procesales mínimos para el efecto.

Por lo demás, como se estableció en acápite anterior, el ad quem sí era competente para resolver sobre la tacha de falsedad formulada dentro del proceso contractual a su cargo. ii) Violación al debido proceso La parte actora sostuvo que se vulneró su derecho al debido proceso toda vez que: i) las pruebas en las que se sustentó la declaratoria de falsedad ꟷespecíficamente, la denuncia penal y la prueba grafológica adelantada por la policía judicial en el proceso penalꟷ no surtieron la debida contradicción; ii) COOPMUNICIPIOS en liquidación no fue vinculada al proceso penal, y iii) no se tuvieron en cuenta las decisiones adoptadas en esa investigación. Sobre lo primero, la Sala encuentra que dicho yerro, de haberse presentado, habría tenido lugar en una instancia procesal anterior a la expedición de la sentencia a revisar.

En efecto, consultada la normativa con la que se adelantó el trámite de la tacha de falsedad dentro del proceso ordinario, se encuentra que, de acuerdo con lo reglado en el inciso tercero del artículo 290 del CPC, correspondía al juez dar traslado de las pruebas recaudadas sobre la tacha antes de dictar el fallo correspondiente70. En ese escenario, si dicho traslado no se surtió o si la parte consideraba que éste no se había realizado correctamente, pues así debió ponerlo 70 Debe ponerse de presente que el expediente ordinario en este aspecto no se encuentra completo, en tanto el Secretario del Tribunal Administrativo del Atlántico indicó que no encontró las piezas procesales faltantes.

Índice 63 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 27 de presente cuando acaeció esa actuación procesal o, en su defecto, en el trámite del recurso de apelación ante el Consejo de Estado. En cuanto a la supuesta transgresión del derecho al debido proceso porque COOPMUNICIPIOS en liquidación no fue vinculado al proceso penal, es claro que se trata de una situación que se habría presentado en el trámite de la investigación penal adelantada por la Fiscalía, lo que en nada se relaciona con la sentencia acusada.

Y, finalmente, en relación con la falta de valoración de la orden de archivo proferida por la Fiscalía el veintiséis (26) de noviembre de dos mil trece (2013), resulta apenas obvio que dicha decisión no haya sido consideraba por el juez de segunda instancia pues este documento no se aportó al proceso ordinario y solo vino a hacerse valer en el trámite del recurso extraordinario.

En consecuencia, no se advierte que en la sentencia acusada se haya transgredido el derecho al debido proceso de la recurrente. iii) La indebida valoración probatoria Por último, en el recurso extraordinario la parte actora adujo que “los falladores de instancia no valoraron adecuadamente los medios de prueba que hicieron parte del juicio ordinario contractual y de cuyo examen juicioso se hubiera derivado una decisión favorable a las pretensiones de mi representada, habida consideración que de los mismos sí se desprenden motivos que involucran la responsabilidad del Área Metropolitana de Barranquilla por el incumplimiento a las obligaciones contenidas en el convenio interadministrativo 272 de 2002, pruebas que, infortunadamente, no fueron valoradas adecuadamente y, por consiguiente, me permiten afirmar que la motivación de los fallos es constitutiva de infracción al debido proceso que se erige en motivo o causal para solicitar su revisión”.

Al respecto, como se indicó en acápite anterior de esta sentencia, el Consejo de Estado ha establecido que el recurso extraordinario no está instituido para que, en sede de revisión, se adelante una nueva valoración probatoria, ni tampoco para examinar los desacuerdos que sobre el punto presenten las partes, pues aquí solo Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 28 se trata de analizar aspectos puntuales relacionados con las pruebas y el derecho al debido proceso, como cuando, por ejemplo, la sentencia se funda en pruebas nulas u obtenidas con violación al debido proceso71.

Bajo este panorama, la censura puesta de presente por la recurrente no se enmarca en los supuestos que la ley autoriza para el examen de la sentencia en este aspecto, pues ella está orientada, en realidad, a debatir las valoraciones probatorias y las conclusiones que, a partir de ese ejercicio autónomo, planteó el juez de la segunda instancia. En todo caso, esta argumentación no se aviene al contenido real de la sentencia acusada, pues, como atrás se reseñó, el Consejo de Estado no se pronunció de fondo sobre las pretensiones de declaratoria de incumplimiento del convenio interadministrativo suscrito entre las partes, de manera que mal puede alegarse que hubo una indebida valoración probatoria en relación con este asunto.

Así las cosas, de conformidad con todo lo anteriormente expuesto, la Sala concluye que en la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado el dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciséis (2016), dentro del proceso de controversias contractuales N° 08001-23-31-000-2009-00655-01 (55.135), no se materializó ninguna de las causales de revisión alegadas, razón por la que el recurso de revisión presentado por COOPMUNICIPIOS se declarará infundado. 7.

Costas Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión de la referencia se formuló antes de la expedición de la Ley 2081 de 202172, para resolver sobre las costas debe darse aplicación al texto del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo vigente antes de la modificación introducida por 71 Al respecto consultar entre otras: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 3, sentencia del 5 de julio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2016-03572-00;

Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 21, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-15-000- 2014-01303-00 y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 20, sentencia del 12 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-2015-01020-00. 72 El inciso final del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 contempla: “En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 29 dicha ley, en concordancia con lo que sobre el punto dispone el Código General del Proceso (CGP).

Así, según lo establece el numeral 1° del artículo 365 del CGP, se condenará en costas “a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto” (se resalta). Bajo este entendido, esta Sala condenará en costas a la parte recurrente y ordenará a la Secretaría General que proceda con la respectiva liquidación, teniendo en cuenta las reglas previstas en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, en particular, aquella que establece que en el expediente debe aparecer que se causaron “y en la medida de su comprobación”73.

En lo que respecta a las agencias en derecho y al encontrarse acreditada la labor defensiva en la que incurrió el Área Metropolitana de Barranquilla, de conformidad con los parámetros establecidos en el Acuerdo N.° PSAA16-10554 de cinco (5) de agosto de dos mil dieciséis (2016), proferido por el Consejo Superior de la Judicatura74, la Sala impondrá condena por ese concepto por la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv), atendiendo a la naturaleza, duración y complejidad del proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena, a través de la Sala Especial de Decisión N° 16, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por COOPMUNICIPIOS en liquidación contra la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado el dieciséis (16) de 73 Numeral 8, artículo 365 del Código General del Proceso. 74 Esta norma es la que se encontraba vigente al momento de la interposición del recurso.

“Artículo 5. Las tarifas de agencias en derecho son: (…) 9. Recursos Extraordinarios. Entre 1 y 20 S.M.L.M.V.” Radicado: 11001-03-15-000-2016-03673-00 Demandante: COOPMUNICIPIOS en liquidación 30 mayo de dos mil dieciséis (2016), dentro del proceso de controversias contractuales N° 08001-23-31-000-2009-00655-01 (55.135).

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte recurrente, las cuales deberán ser liquidadas por la Secretaría General del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP. Para el efecto, inclúyase por concepto de agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv) en favor del Área Metropolitana de Barranquilla.

TERCERO: Por Secretaría General, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones pertinentes.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera Con salvamento parcial de voto CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Consejero CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero