Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO EMPRESA EL SANTUARIO ECOOELSA CTA Accionados: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN QUINTA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – se confirma el fallo impugnado – la solicitud de amparo no cumple con el requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la sociedad accionante en contra del fallo de tutela de 8 de febrero de 2023, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La Cooperativa de Trabajo Asociado Empresa el Santuario ECOOELSA CTA, en adelante ECOOELSA CTA, presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 15 de junio de 2022 y de 14 de julio de 2022, proferidas, respectivamente, por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de cumplimiento con radicado número 05001-23-33-000-2022-00638-00/01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Indicó que el 23 de enero de 2019 la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP, mediante el requerimiento N° RCD-2019-00276 del 23 de enero 2019, les informó sobre una supuesta presunta inexactitud en las autoliquidaciones de aportes al sistema general de seguridad social, en los períodos comprendidos entre el 1° de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2013. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: ECOOELSA CTA 2.2.

Sostuvo que la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP, mediante la Resolución N° RDO-2019-03265 de 2 de octubre de 2019, realizó la liquidación oficial de los aportes al sistema de seguridad social en el período comprendido entre el 1° de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2013. El citado acto administrativo les fue notificada por correo certificado. 2.3.

Manifestó que en contra del aludido acto administrativo presentaron recurso de reconsideración el pasado 5 de diciembre de 2019, el cual fue resuelto mediante la Resolución N° RDC-2021-01633 de 30 de julio de 2021. 2.4. Adujo que la notificación de la Resolución N° RDC-2021-01633 de 30 de julio de 2021 fue violatoria a su derecho fundamental al debido proceso porque se hizo transgrediendo lo previsto en el artículo 565 del Estatuto Tributario, en tanto que se desconoció, a efectos de realizar la notificación por edicto, «[…] la fecha de introducción al correo del aviso de citación […]». 2.5.

Señaló que, en tanto no se llevó a cabo correctamente la notificación de la Resolución N° RDC-2021-01633 de 30 de julio de 2021, le solicitó a la UGPP declarar el silencio administrativo positivo en aplicación del artículo 732 y 734 del Estatuto Tributario. Sin embargo, la administración no accedió a su solicitud. 2.6. Refirió que, con base en todo lo anterior, presentó demanda de acción de cumplimiento en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP), con el fin de que se le ordenara a la demandada declarar el silencio administrativo positivo, de conformidad con lo previsto en los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario1. 2.7.

Manifestó que, mediante sentencia de 15 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente la acción de cumplimiento, en tanto que la demandante tenía a su disposición el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir la nulidad de la Resolución N° RDC-2021- 01633 de 30 de julio de 2021 y de la configuración de un silencio administrativo positivo. 2.8.

Refirió que apeló la decisión anterior y que, mediante la sentencia de 14 de julio de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo, al considerar que ECOOELSA CTA pretendía desconocer la presunción de legalidad de la Resolución RDC-2021-01633 de 30 de julio de 2021, mediante la cual la UGPP negó la reconsideración, y de la Resolución RDC-2022-00186 de 27 de abril de 2022, por la cual la UGPP le negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo a ECOOELSA CTA. 1 «[…]

ARTICULO 732. TERMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS. La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma. (…)

ARTICULO 734. SILENCIO ADMINISTRATIVO. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará […]». 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: ECOOELSA CTA 2.9.

Manifestó que en las decisiones objeto de la presente acción constitucional se incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y de decisión sin motivación. 2.10. En cuanto a la configuración del defecto sustantivo formuló los siguientes argumentos: 2.11. En primer lugar, indicó que hubo una falta de aplicación del «[…] inciso 2° del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 y se incurre en dicho defecto sustantivo por cuanto dicho inciso, norma pertinente que es inobservada y por ende inaplicada, pues la existencia de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución Nro.

RDC – 2021 – 01633 del 30 de julio de 2021, no constituye óbice alguno para la pertinencia de la acción de cumplimiento con fundamento en lo previsto 734 del Estatuto Tributario […]». En criterio de la sociedad actora la acción de cumplimiento sí era procedente porque el objeto del conflicto era que se profiera el acto administrativo reconociendo el silencio administrativo y, adicionalmente, el juez de la nulidad no tiene la facultad para declarar o reconocer dicho silencio. 2.12.

En segundo lugar, adujo que la Resolución N° RDC – 2021 – 01633 de 30 de julio de 2021 «[…] no constitu[ía] un acto administrativo, cuyo cumplimiento se pueda exigir a través de otro medio judicial de defensa, y que como ya se ha explicado, si bien pudo haber sido demandada por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, el juez de nulidad y restablecimiento del derecho, que no es el juez de cumplimiento, carece de competencia para declarar la acaecencia [sic] del silencio administrativo positivo […]». 2.13.

En tercer lugar, sostuvo que, al haberse considerado en las providencias enjuiciadas que el Estatuto Tributario no era aplicable al caso de autos, se desconocieron los artículos 178 y 180 de la Ley 1607 de 2012. Además, indicó que se desconoció la sentencia de 29 de abril de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 2.14.

En cuarto lugar, precisó que las autoridades judiciales se abstuvieron de analizar la «[…] notificación fallida del proceso contencioso […]», lo que constituía la vulneración de los incisos 2° y 3° del artículo 67 del CPACA. 2.15. Como quinto argumento, adujo que para el estudio de fondo del caso no era necesario acreditar los requisitos de «[…] necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]» porque el medio de control de nulidad y restablecimiento era ineficaz para lograr el reconocimiento del silencio administrativo positivo. 2.16.

En sexto lugar, indicó que se inaplicaron los artículos 30 de la Ley 393 de 1997, 67 de la Ley 1437 de 2011, y 289 de la Ley 1564 de 2012. Como fundamento de lo anterior manifestó que: «[…] el Tribunal Administrativo de Antioquia y el mismo Consejo de Estado “sacándole el quite y queriendo sacarle el quite” al ejercicio de su competencia dentro del ámbito de la acción de cumplimiento, manifiesta que es 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: ECOOELSA CTA clara la notificación de la Resolución varias veces mentada sin analizar las ordenes imperativas en materia de notificación e ignorando que las mismas son de obligatorio cumplimiento para la UGPP […]». 2.17.

En cuanto al defecto fáctico adujo que en las decisiones objeto de esta acción constitucional se dejaron de valorar las pruebas relacionadas con el trámite de notificación de la Resolución Nro. RDC – 2021 – 01633 de 30 de julio de 2021, las cuales permiten evidenciar «[…] la vulneración de derechos fundamentales por parte de la decisión judicial cuyo amparo se solicita […]». 2.18.

Finalmente, advirtió que se incurrió en decisión sin motivación, habida cuenta que se «[…] carece de una motivación suficiente, en cuanto a la inconformidad relativa a la indebida notificación de la Resolución RDC2021-01633 de 2021 [ ]». III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […] Por lo anterior, respetuosamente se le solicita al Honorable Consejo de Estado, que obrando como juez constitucional, se sirva instruir a la Sección Quinta del Consejo de Estado y a la sección segunda de Oralidad del Administrativo de Antioquia a efectos de que se proceda a la revocatoria, por razones constitucionales de la sentencias proferidas y consecuentemente se le ordene a la Sala en mención proceder a dictar sentencia sustitutiva de la sentencia ya referida, en cuyos términos se declare: 1.

Que se reúnen todos los requisitos requeridos para postular la acción de cumplimiento incoada por ECOOELSA contra LA UGPP al tenor de lo previsto por el artículo 734 del Estatuto Tributario. 2. Que la acción de cumplimiento a la que se le ha hecho referencia no puede ser enervada por el simple hecho de que ECOOELSA demande por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la Resolución prementada, posibilidad ésta que no hace improcedente la postulación de la acción de cumplimiento, ni constituye otro instrumento judicial para hacer efectivo acto administrativo alguno. 3.

Que habiendo sido debidamente admitido el recurso de reconsideración interpuesto por ECOOELSA e incluso fallado extemporáneamente dicho recurso, en contra de la Resolución Nro. RDC – 2021 – 01633 del 30 de julio de 2021 de la autoría de la UGPP, se carece de fundamento legal alguno para negar la procedencia de la acción de cumplimiento con base en supuestas dudas respecto de la notificación de la Resolución Nro.

RDC – 2021 – 01633 del 30 de julio de 2021 de la UGPP. 4. Que el hecho de que la UGPP se haya referido en el texto del libelo de la acción de cumplimiento al contenido de la Resolución Nro. RDC – 2021 – 01633 del 30 de julio de 2021, no impide, de manera alguna, en tener el propósito fundamental de la acción de cumplimiento postulada, ni constituye óbice alguno para obstaculizar el debido ejercicio de la acción de cumplimiento por parte de quien la postuló. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: ECOOELSA CTA 5.

Que por ende y atendiendo a dichas pautas debe proceder la Sección Quinta del Consejo de Estado a dictar sentencia sustitutiva accediendo a la procedencia de la acción de cumplimiento y ordenándole a la UGPP obrar de conformidad con lo que prevé el artículo 734 del Estatuto Tributario. 6. Que por ende y atendiendo a dichas pautas debe proceder la Sección Quinta del Consejo de Estado a dictar sentencia sustitutiva accediendo a la procedencia de la acción de cumplimiento y ordenándole a la UGPP obrar de conformidad con lo que prevé el artículo 734 del Estatuto Tributario […].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. El magistrado de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto de 18 de enero de 2023, admitió la acción de tutela de la referencia. En la misma providencia se vinculó como tercero con interés directo en los resultados de este proceso a la UGPP. V. INTERVENCIONES 5. Efectuada la notificación a las autoridades accionadas y a la vinculada, se advierte que se allegaron los siguientes informes: 5.1.

La Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de la magistrada ponente de la providencia aquí enjuiciada, rindió informe en el que advirtió que la presente solicitud de amparo es improcedente, puesto que no satisface el requisito general de la relevancia constitucional. Lo anterior, por cuanto la parte accionante no expuso argumentos encaminados a desarrollar el alcance, contenido o goce de las garantías constitucionales invocadas. 5.2.

Así mismo, explicó que en la sentencia de 14 de julio de 2022 se aclaró que el demandante buscaba revivir los efectos jurídicos de los actos administrativos dictados por la UGPP, en el procedimiento de determinación de los aportes, y en ese orden, el mecanismo procedente para cuestionar su legalidad era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de cumplimiento. 5.3.

Del mismo modo, precisó que el argumento sobre la falta de aplicación del Estatuto Tributario frente a las actuaciones de la UGPP en los trámites de liquidación oficial y la falta de respuesta o debida notificación de la solicitud de declaratoria del silencio administrativo positivo no están relacionados con las consideraciones de la sentencia objeto de cuestionamiento, por lo que no es procedente resolverlas en esta instancia constitucional. 5.4.

La UGPP, a través de la subdirectora de defensa judicial pensional, rindió informe en el que indicó que la solicitud de amparo constitucional en el asunto concreto se torna en improcedente, pues no fue diseñada para controvertir la validez o la legalidad de los actos administrativos. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: ECOOELSA CTA 5.5.

Así mismo, relató las actuaciones administrativas del procedimiento de determinación y/o revisión de la contribución a cargo de ECOOELSA CTA y la notificación de la Resolución RDC-2021-01633 del 30 de julio de 2021, a través del servicio de mensajería certificada 472, e iteró que no existe una transgresión de los derechos fundamentales invocados. 5.6.

Por lo anterior, solicitó negar la acción de tutela o, de manera subsidiaria, declararla improcedente. VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 8 de febrero de 2023, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió, de un lado, declarar improcedente la acción de tutela de la referencia respecto de los argumentos tendientes a demostrar que la acción de cumplimiento sí era procedente para solicitar la declaratoria del silencio administrativo positivo y, de otra parte, negó las pretensiones de la acción de amparo respecto de los argumentos que sustentaban «[…] la configuración de los defectos sustantivo, fáctico y decisión sin motivación […]» por haberse inobservado las normas del Estatuto Tributario y dejado de valorar los documentos que prueban la indebida notificación de la Resolución N° RDC – 2021 – 01633 de 30 de julio de 2021. 7.

De acuerdo con la sentencia impugnada, la discusión en torno la procedencia acción de cumplimiento para solicitar la declaratoria del silencio administrativo positivo carecía de relevancia constitucional. Lo anterior, en primer lugar, porque dicha controversia fue objeto de análisis por el juez que conoció ese asunto. En segundo lugar, porque «[…] se evidencia[ba] que lo pretendido es crear una instancia adicional a las agotadas en el medio de control de cumplimiento […]».

Y, en tercer lugar, porque «[…] la intervención del juez constitucional, en el sub examine, comportaría una suplantación de las competencias del juez natural […]». 8. Por otra parte, y en lo atinente a la configuración de los defectos sustantivo, fáctico y decisión sin motivación, en atención a la inaplicación de las normas del Estatuto Tributario y a la falta de valoración de los documentos que acreditaban la indebida notificación de la Resolución RDC-2021-01633 del 30 de julio de 2021; el a quo encontró que dichos argumentos tenían relevancia constitucional, en tanto que «[…] no hicieron parte del análisis realizado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la sentencia objeto de cuestionamiento, en tanto que, aunque aquella hizo referencia a la discusión sobre la debida notificación de la Resolución RDC2021- 01633 de 2021 y la aplicación del Estatuto Tributario en el asunto, esto obedeció, únicamente, a la referencia que hizo de los desacuerdos de la parte demandada y demandante frente a estos, con el propósito de explicar que existía un debate en cuanto al fondo del asunto y no, simplemente, se requería el cumplimiento de un mandato legal o reglamentario […]». 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: ECOOELSA CTA 9.

Con sustento en las anteriores premisas, el juez de primera instancia concluyó que no era posible advertir los defectos denunciados porque la sentencia judicial objeto de la presente acción de tutela no se refirió, en concreto, a la inaplicabilidad de las normas del Estatuto Tributario y tampoco analizó si se había efectuado una indebida notificación de la Resolución RDC-2021-01633 de 30 de julio de 2021, resaltando que tales aseveraciones se hicieron en el marco de la ilustración de los argumentos esbozados por ambas partes en el asunto litigioso.

VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 10. El apoderado judicial de la sociedad tutelante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia y, para tal efecto, transcribió en su totalidad el escrito de tutela y, además, puso de relieve los siguientes argumentos: […] En reciente providencia calendada el 7 de diciembre de 2022, la H. Sección Cuarta del Consejo de Estado, C.P. Milton Chaves García, proferida en la radicación 760012333000201701354-01 (26546), sentó una doctrina legal vinculante sobre la operancia del silencio administrativo positivo en materia tributaria por falta de notificación del acto que resuelve el recurso de reconsideración: Existe silencio administrativo positivo por indebida notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración (…) De acuerdo con el artículo 732 del Estatuto Tributario, la administración tiene un año para resolver el recurso de reconsideración, contado a partir de su interposición en debida forma.

Si en ese lapso no resuelve el recurso, “se entenderá fallado a favor del recurrente, evento en que la administración así lo declarará, de oficio o a petición de parte”, conforme lo prevé el artículo 734 de la misma normativa. (…) Caso concreto Según la demandante, existe silencio administrativo positivo frente a la decisión del recurso de reconsideración contra el acto que le modificó la declaración del impuesto de industria y comercio del año 2012.

Lo anterior, porque dicha decisión no se notificó en debida forma, pues se notificó por aviso y no personalmente o por edicto, como lo prevé el artículo 13 del Decreto Municipal 139 de 2012, en concordancia con el artículo 565 inciso 2 del Estatuto Tributario. Por tanto, se produjo el silencio administrativo positivo porque el recurso se interpuso el 26 de octubre de 2015 y el acto que lo resolvió se notificó por conducta concluyente el 17 de abril de 2017, cuando tuvo conocimiento de dicha decisión […]. 11.

Como corolario de lo anterior, señaló que además de los defectos enunciados en el escrito de tutela habría que agregar el defecto procedimental absoluto y la violación directa del artículo 228 constitucional, ya que, en su sentir, al no haberse notificado en debida forma la Resolución RDC-2021-01633 del 30 de julio de 2021 se había violado su derecho fundamental al debido proceso, a la defensa y a la tutela judicial efectiva. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: ECOOELSA CTA 12.

Por último, señaló lo siguiente: […] UNA VEZ ANALIZADA EN SU INTEGRIDAD LA SENTENCIA DE TUTELA SE DESPRENDE QUE EL ÉNFOQUE DADO INCURRE EN UNA VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES, PUES, LAS CENSURAS FORMULADAS EN LA ACCIÓN DE AMPARO FUERON TOTALMENTE IGNORADAS, DECIDIDAS A ESPALDAS DE LO PROBADO Y EN UN ABIERTO DESCONOCIMIENTO DEL DEBIDO PROCESO CONSTITUCIONAL, PUES, LA SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA DECIDIÓ UN CASO TOTALMENTE DIFERENTE AL OBJETO DE LA PRESENTE ACCIÓN CONSTITUCIONAL Y DESCONOCIENDO LAS NORMAS PROCESALES VIGENTES EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, POR LO ANTERIOR, SE RUEGA RESPETUOSAMENTE LOS CARGOS FORMULADOS SEAN REVISADOS CON RIGOR, PUES, ESTOS NO FUERON ANALIZADOS, DEBIENDO SER REVISADOS CON EL RIGOR JURÍDICO QUE DEMANDA UNA ACCIÓN DE TUTELA EN CONTRA DE UNA PROVIDENCIA JUDICIAL Y CON UN ÉNFOQUE AJUSTADO A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE MI PROHIJADA.

Así las cosas, respetuosamente se solicita que en la sentencia de tutela que desate la presente impugnación, los cargos sean analizados con rigor, pues, en ellos radica precisamente el error en el juicio valorativo “ostensible, flagrante y manifiesto” que tiene “una incidencia directa en la decisión” que da cuenta que los derechos fundamentales conculcados deben ser salvaguardados por el juez de tutela en la presente acción constitucional […].

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 13. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19912, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20153, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20174.

VIII.2. Problemas jurídicos 14. Previamente a la definición de los problemas jurídicos que deberá resolver la Sala de Decisión, se debe precisar que, aunque el extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a las sentencias de 15 de junio de 2022 y de 14 de julio de 2022, que resolvieron, respectivamente, en primera y en segunda instancia las pretensiones de la acción de cumplimiento número 05001-23-33-000- 2022-00638-00/01; se advierte que el presente análisis se centrará en determinar si 2 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 3 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 4 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: ECOOELSA CTA la decisión dictada en segunda instancia incurrió en los defectos denunciados, dado que es la decisión que tiene los efectos de cosa juzgada y finiquitó la litis5. 15.

De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado6, la Sala debe establecer lo siguiente: A) si la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

Si ello es así se deberá determinar: B) Si la sentencia de 14 de julio de 2022, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de cumplimiento con radicado número 05001-23-33-000-2022-00638-01, vulneró los derechos fundamentales del actor, al haber incurrido presuntamente en defecto sustantivo, procedimental absoluto, fáctico y decisión sin motivación. 16.

Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.

VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 17. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20127, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 18.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 19. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los 5 Al respecto ver la sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01119-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 6 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: ECOOELSA CTA hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 20. Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial8, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución9. 21.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»10 que se encaje en dichos parámetros. 22.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 23.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 24. La Cooperativa de Trabajo Asociado Empresa el Santuario ECOOELSA CTA, en adelante ECOOELSA CTA, presentó acción de tutela con miras a obtener el 8 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 9 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 10 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: ECOOELSA CTA amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 15 de junio de 2022 y de 14 de julio de 2022, proferidas, respectivamente, por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de cumplimiento con radicado número 05001-23-33-000-2022-00638-00/01. 25.

En el fallo de impugnado se abordó la controversia desde dos aspectos. En primer lugar, se indicó que la cooperativa accionante buscaba controvertir los argumentos a través de los cuales se declaró que la acción de cumplimiento era improcedente en el sub judice, en tanto que existía otro medio de defensa judicial a disposición de la parte demandante.

En cuanto a este aspecto de la controversia, el a quo consideró que el asunto carecía de relevancia constitucional porque había sido objeto de análisis y pronunciamiento por parte del juez de la causa. 26. En segundo término y en lo que atañe a la discusión asociada con la configuración de los defectos fáctico, sustantivo y de decisión sin motivación, en razón a la falta de aplicación de normas del Estatuto Tributario y por la falta de valoración de las pruebas que acreditaban la indebida notificación de la Resolución RDC-2021-01633 de 30 de julio de 2021, el a quo señaló que aunque se cumplía con el requisito de relevancia constitucional, lo cierto era que no se evidenciaba la configuración de los mismos. 27.

Una vez efectuadas las anteriores precisiones, la Sala pone de relieve que, en el escrito de impugnación, la parte accionante se limitó a transliterar el escrito de tutela y a trascribir la sentencia de 7 de diciembre de 2022, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, sin controvertir, en concreto, el fallo de primera instancia. VIII.4.1.

De la carga argumentativa como requisito mínimo en las impugnaciones 28. La Sección Primera del Consejo de Estado, en distintas oportunidades11, ha señalado que, en el caso específico de tutela contra providencias judiciales, el deber de sustentar la impugnación adquiere una connotación aún más precisa y exigente, en tanto la parte que cuestiona este tipo de fallos de tutela, debe cumplir con la carga argumentativa respectiva, lo que le obliga a exponer las razones que sustentan su impugnación y a identificar y justificar si se configura o no la causal específica de procedibilidad. 29.

La Sala ha advertido que aun cuando el trámite de la acción de tutela deba desarrollarse con arreglo a los principios de prevalencia del derecho sustancial, celeridad, eficacia (artículo 3 Decreto 2591 de 1991), interpretación judicial de los derechos protegidos (artículo 4 ibidem) y prevalencia de la informalidad en la solicitud de amparo (artículo 14 ibidem), ello no es óbice para resaltar el deber que 11 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de agosto de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación No. 11001-03-15-000-2018-03767-01(AC). 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: ECOOELSA CTA le asiste a la parte que impugna el fallo de tutela de explicar las razones que motivan su disentimiento12. 30.

En efecto, la Sala Plena de esta Corporación, al estudiar el alcance del inciso 2° del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, el cual dispone que el juez que conozca de la impugnación «estudiará el contenido de la misma cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo», advirtió que la impugnación debe contener los fundamentos de la inconformidad del impugnante con el fallo respectivo, puesto que en ausencia de tales razonamientos o motivos, el juez carece de materia para cotejar y pronunciarse13. 31.

En consonancia con todo lo anterior, esta Sección, en sentencia de 28 de febrero de 2019, fijó unas subreglas en relación con la carga argumentativa que se debe exigir en las impugnaciones dentro del marco de la acción de tutela. Ello en los siguientes términos: […] Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra autoridades públicas, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia, no se le exigirá una carga argumentativa mínima […].

Cuando el caso bajo estudio consista en una acción de tutela contra providencias judiciales, la parte que impugne la sentencia de tutela proferida en primera instancia precisando que i) si obra en nombre propio o ii) por medio de apoderado especial, debe cumplir con una carga argumentativa mínima, en donde exponga las razones jurídicas por las cuales una autoridad judicial, incurrió en los defectos: i) orgánico; ii) procedimental; iii) fáctico; iv) sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución, en los términos de la sentencia C-590 de 20051, proferida por la Corte Constitucional, postura jurisprudencial, que fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 31 de julio de 2012, salvo que se trate de un sujeto de especial protección constitucional, a quien no se le exigirá dicha carga argumentativa, toda vez que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias, para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, especialmente, el acceso a la administración de justicia […]14.

(Se destaca) 32. Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala encuentra en el caso de autos que la parte accionante, al impugnar la decisión del a quo omitió efectuar un reparo concreto, específico, claro y coherente acerca del motivo por el cual consideraba que la sentencia de primera instancia fue desacertada al haber resuelto, de un lado, declarar improcedente la acción de tutela de la referencia respecto de los argumentos tendientes a demostrar que la acción de cumplimiento sí era procedente para solicitar la declaratoria del silencio administrativo positivo; y, de otra parte, denegar las pretensiones de la acción de amparo respecto de los 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 13001-23-33-000-2018-00641-01(AC). 13 Sala de lo Contencioso Administrativo, Consejero ponente: CLARA FORERO DE CASTRO, Santafé de Bogotá, D.C., dos de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993).

Radicación número: AC-594. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2019, expediente número 11001-03-15-000-2018-03163-01(AC), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: ECOOELSA CTA argumentos que sustentaban «[…] la configuración de los defectos sustantivo, fáctico y decisión sin motivación […]» por haberse inobservado las normas del Estatuto Tributario y dejado de valorar los documentos que prueban la indebida notificación de la Resolución N° RDC – 2021 – 01633 de 30 de julio de 2021. 33.

La Sala debe precisar que, si bien el apoderado judicial de la Cooperativa ECOOELSA CTA allegó al plenario un extenso escrito de impugnación, lo cierto es que en el contenido de este no hace un reparo concreto al fallo impugnado, sino que se limitó a transcribir: (i) la totalidad de los argumentos expuestos en el escrito inicial de tutela, y (ii) las consideraciones de la sentencia de 7 de diciembre de 2022, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Adicionalmente, señaló que también se configuraban las causales específicas de defecto procedimental absoluto y violación directa del artículo 228 constitucional, sin efectuar mayores explicaciones al respecto. 34. Significa lo anterior que ninguno de los argumentos contenidos en el escrito de impugnación está orientado a efectuar un reparo concreto y específico frente a lo decidido por el juez de primera instancia en la sentencia de 8 de febrero de 2023.

Tal omisión hace imposible que esta Sección pueda efectuar un análisis de estos, máxime cuando el citado escrito de impugnación fue suscrito por un profesional del Derecho, evento en el cual se exige mayor rigor y claridad en el contenido y desarrollo de sus argumentos. 35. Sin perjuicio de todo lo anterior, la Sala debe destacar que la presente controversia carece de relevancia constitucional porque la parte actora no desarrolló en forma clara, concreta y sencilla las razones por las que la sentencia de 14 de julio de 2022 vulneró sus derechos fundamentales. 36.

Por los anteriores razonamientos, la Sala confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 8 de febrero de 2023, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00126-01 Accionante: ECOOELSA CTA TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P(28)