Radicado: 25000-23-37-000-2021-00602-01 (28824) Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá, D. C. once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00602-01 (28824) Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. – CENS S.A. E.S.P. Demandada: Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG Temas: Contribución especial 2020.

Congruencia de la sentencia. Excepción de inconstitucionalidad. Situación consolidada. Irretroactividad tributaria. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por las partes contra la sentencia del 07 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió2: Primero: Inaplíquese la Resolución General CREG No. 235 del 23 de diciembre de 2020, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Segundo: Declárese la nulidad de la Liquidación Oficial No. CS-2021-006829 del 4 de enero de 2021, mediante la cual la CREG determinó a cargo de Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. la tarifa de Contribución Especial para el año gravable 2020 y de la Resolución No. 486 de 1º de julio de 2021 que desató el recurso de reposición, confirmando la Liquidación Oficial.

Tercero: A título de restablecimiento del derecho declárese que Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P., no está obligada a cancelar el mayor monto de la contribución especial para los prestadores de energía del año 2020 originada en las modificaciones incluidas por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 al artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y en consecuencia, se ordenará a la CREG que deberá liquidar a cargo de la empresa actora la referida contribución especial para el año 2020 con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación del artículo 18 ibídem.

Cuarto: Sin condena en costas (…)

ANTECEDENTES Actuación administrativa La Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG mediante la Resolución 235 del 23 de diciembre de 20203, fijó la tarifa de la contribución especial para el año 2020, a cargo de los prestadores del servicio de energía eléctrica, gas natural y gas licuado de petróleo. Mediante la Liquidación Oficial CS-2021-006829 del 04 de enero de 20214, determinó la contribución especial por el servicio de energía eléctrica por la vigencia 2020 a cargo de la empresa demandante en cuantía de $363.986.320.

Contra esta 1 Samai índice 3. Ingresó al despacho el 24 de mayo de 2024. 2 Samai Tribunal índice 41, folios 1 a 38. 3 Samai Tribunal índice 2, folios 1 a 16. 4 Samai Tribunal índice 2, folios 1 a 3. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00602-01 (28824) Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 resolución se interpuso el recurso de reposición5, el cual fue resuelto por la Resolución 486 del 01 de julio de 20216, confirmando en su totalidad el acto administrativo recurrido.

Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones7: Principales: 3.1. Se declare que la demandada aplicó la modificación introducida por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, pese a que la Corte Constitucional a través de las sentencias C-464 y C-484 de 2020, ya la había declarado inexequible con efectos inmediatos a partir del 19 de noviembre de 2020. 3.1.1.

Se declare la nulidad del documento No. CS-2021-006829 del 04 de enero del 2021 que contiene la Liquidación Especial CREG vigencia 2020 y Resolución No. 486 del 01 de julio del 2021 por medio del cual se resuelve recurso de reposición interpuesto por CENS en contra de la liquidación oficial de la contribución especial 2020 a favor de la CREG, actos administrativos expedidos por el Ministerio de Minas y Energía - Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG. 3.1.2.

Que, como consecuencia de la nulidad absoluta de los actos administrativos antes enunciados, se restablezca el derecho de mi representada, señalando que CENS no está obligada al pago de la contribución especial liquidada por la CREG. 3.1.3. En consecuencia, se ordene a la Comisión de Regulación de Energía y Gas (GREG) el reintegro de la suma de dinero cancelado por mi representada por concepto de Contribución Especial año 2020 del servicio de Energía Eléctrica equivalente a trescientos sesenta y tres millones novecientos ochenta y seis mil trescientos veinte pesos ($363.986.320) sumas que deberán ser indexadas al momento de proferirse la sentencia. Subsidiarias: 3.2.

Se declare la nulidad parcial del oficio No. CS-2021-006829 del 04 de enero del 2021 que contiene la Liquidación Especial CREG vigencia 2020 y Resolución No. 486 del 01 de julio del 2021 por medio del cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por CENS en contra de la liquidación oficial de la contribución especial 2020 a favor de la CREG, actos administrativos expedidos por el Ministerio de Minas y Energía - Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG.

Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho: 3.2.1. Ordénese a la Nación - Ministerio de Minas y Energía - Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG reliquidar la Contribución Especial CREG correspondiente a la vigencia 2020 a cargo de CENS S.A E.S.P., excluyendo de la base gravable las cuentas identificadas "gastos diversos" (donde se relacionaron los intereses devengados a favor de terceros independientes) y "otros ingresos" ya que los mismos deben estar dentro de la depuración de los costos y gastos. 3.2.2.

Ordénese a la Nación - Ministerio de Minas y Energía - Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, la devolución del mayor valor cancelado por concepto de Contribución Especial año 2020, correspondiente a la suma de veintiséis millones quinientos veintitrés mil seiscientos cuarenta y seis pesos m/l ($26.523.646). Pretensiones consecuenciales comunes a las principales y subsidiarias. 5 Samai Tribunal índice 2, folios 1 a 14. 6 Samai Tribunal índice 2, folios 1 a 21. 7 Samai Tribunal índice 2, folios 1 a 61.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00602-01 (28824) Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3.3. Condénese a la demandada para que pague la indexación o corrección monetaria sobre las sumas objeto de devolución desde el momento en que se efectuó el pago de la referida contribución, hasta la fecha en que se realice la devolución efectiva del dinero. 3.4.

Ordénese a la Nación - Ministerio de Minas y Energía - Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG a reconocer y pagar en favor de mi representada los intereses causados sobre las sumas reclamadas, desde el momento del pago de la contribución especial hasta la fecha en la cual se verifique el cumplimiento efectivo de la sentencia con la cual se ponga fin a la controversia. 3.5.

Condénese a la Nación - Ministerio de Minas y Energía - Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG al pago de las costas y agencias en derecho. Invocó como normas vulneradas los artículos 4, 29, 95-9, 338 y 363 de la Constitución Política; 42, 44 y 91 del CPACA; 85 de la Ley 142 de 1994; 22 de la Ley 143 de 1994; y 712 del Estatuto Tributario.

Para el momento en que se expidieron los actos administrativos demandados, ya la Corte Constitucional había declarado la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, por lo que sus efectos son aplicables de forma inmediata a los actos particulares que determinaron la contribución por el año 2020. Consideró que no se presentó una situación jurídica consolidada como lo afirmó la CREG, ya que la liquidación del tributo fue discutida en sede administrativa y judicial.

La entidad confundió la causación del tributo con la consolidación de la situación8 e incumplió con el deber de aplicación uniforme de la ley en los términos del artículo 10 del CPACA. Una vez citó ampliamente los argumentos de las sentencias C-464 y C-484 de 2020, indicó que la Corte no moduló los efectos de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, siendo inmediatos y hacia futuro, y concluyó que esa norma no estableció de manera clara el método y sistema de reparto, por lo cual la regulación de la contribución desconoció el principio de reserva de ley al remitirse a la técnica contable en la determinación de la base gravable.

Sostuvo que la contribución es un tributo que se causa durante el año anterior a aquel en el que se liquida, por ello, la CREG no podía determinar la contribución del año 2020 con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, al ser expedida en el mismo periodo de la información financiera que conformaba la base gravable de la obligación, so pena de vulnerar lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución. Por otro lado, expresó que operó el decaimiento de los actos administrativos demandados porque desaparecieron los fundamentos de derecho que sirvieron para sustentar su expedición. Por consiguiente, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 debió ser inaplicado por inconstitucional para liquidar la contribución especial con base en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, como facultad que tiene el juez en ejercicio del control difuso de constitucionalidad.

Asimismo, la liquidación oficial incurre en falsa motivación porque no expone los factores que determinaron la base gravable de la contribución y amplía de manera injustificada este elemento, incluyendo cuentas contables que no tienen relación con los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio como los intereses devengados a favor de terceros «gastos diversos», por valor de $25.644.128.000 (cuentas del grupo 58) y «otros ingresos» en la suma de $28.320.642.000 (cuentas del grupo 48)9.

Por último, manifestó que la CREG vulneró los derechos al debido proceso y 8 Citó la sentencia de unificación SU-11 del 21 de enero de 2020 de la Corte Constitucional para referenciar el concepto de situación jurídica consolidada en materia tributaria. 9 Indicó que con base en las pretensiones subsidiarias, la contribución debió ser liquidada por valor de $337.462.674.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00602-01 (28824) Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 defensa de la empresa porque incumplió con la obligación de emitir un acto previo a la liquidación oficial según el artículo 42 del CPACA, y redujo arbitrariamente el término para interponer el recurso de reposición contra la liquidación oficial de diez a cinco días hábiles.

Contestación de la demanda La CREG se opuso a las pretensiones de la demandante y solicitó condenarla en costas10. Afirmó que el sistema de carga de la información financiera ante el Sistema Único de Información-SUI es supervisado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no obstante, para la vigencia 2020 estuvieron a disposición los manuales NIIF-XBRL para facilitar el reporte a los contribuyentes.

Este sistema es la fuente oficial de información que tiene la CREG para liquidar la contribución especial la cual, es remitida por los propios sujetos pasivos quienes son responsables de los errores en los datos registrados. El demandante no realizó una reversión o modificación de lo informado, por ello la liquidación oficial se ajustó a derecho, no contiene errores aritméticos que obliguen a su reliquidación, ni incluyó en la base gravable los intereses devengados a favor de terceros.

Los actos demandados no incurren en indebida motivación ni la entidad incumplió con el deber de expedir un acto preparatorio a la liquidación oficial, porque puso en conocimiento todos los demás documentos que conformaban la determinación de la contribución y la metodología para su depuración y cálculo, además, la empresa tuvo la oportunidad para presentar comentarios sobre el acto general - Resolución 235 de 2020, que reguló los elementos que fijaron la contribución. Adujo que tampoco se vulneró el derecho de defensa de la demandante porque la reducción del término para interponer el recurso de reposición está sustentada en el artículo 113 de la Ley 142 de 1994, como regla especial contra los actos de la CREG.

La obligación a cargo de la demandante se estableció con base en lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y según la existencia de una situación jurídica consolidada para el 2020, en los términos de la sentencia C-484 de 2020. Si bien el cobro se realizó con posterioridad a los pronunciamientos de constitucionalidad, el hecho generador se causó cuando aquella norma se encontraba vigente, dado que la contribución es un tributo de causación anual que se hace efectiva el primero de enero de cada vigencia. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y no condenó en costas11, por las siguientes razones: El artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 que modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 dispuso que la base gravable de la contribución especial estaría conformada por los costos y gastos totales devengados detrayendo únicamente los tributos y los intereses a favor de terceros independientes del año inmediatamente anterior a la fecha de liquidación. De acuerdo con las sentencias C-464 y C-484 de 2020, se declaró la inexequibilidad de aquella norma con efectos inmediatos y hacia el futuro porque desconoció lo previsto en el artículo 338 de la Constitución Política.

No obstante, señaló que al ser el tributo de período y su recaudo anual, para la vigencia 2020, se causó plenamente en los términos del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. 10 Samai Tribunal índice 23, folios 1 a 55. 11 Samai Tribunal índice 41, folios 1 a 38. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00602-01 (28824) Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Sostuvo que el Consejo de Estado en la sentencia del 16 de marzo de 202312, declaró la nulidad de la Resolución CREG 241 del 31 de diciembre de 2020, por medio de la cual se estableció el porcentaje de la contribución especial del año 2020 para los prestadores de la cadena de combustibles líquidos, al vulnerar el principio de irretroactividad, argumento trasladable al caso concreto, ya que la Resolución CREG 235 del 23 de diciembre de 2020, por la cual se reguló el porcentaje de la contribución para los prestadores del servicio de energía eléctrica, gas natural y gas licuado de petróleo, incurre en el mismo vicio de inconstitucionalidad al determinar la base gravable con base en los costos y gastos devengados en 2019, es decir, antes de la entrada en vigencia del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019.

Por lo tanto, el acto general debe ser inaplicado al presente caso, generando como consecuencia la nulidad de los actos particulares acusados y la declaración de que la empresa no está obligada a cancelar el mayor monto de la contribución especial, siendo procedente su reliquidación con base en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994. No condenó en costas al no encontrar acreditada su causación. Recursos de apelación La parte demandante apeló el fallo13, señalando que el Tribunal declaró la nulidad de los actos demandados con base en argumentos diferentes a los presentados en la demanda.

La empresa sustentó la nulidad en que los actos se fundamentaron en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, el cual fue declarado inexequible en las sentencias C-464 y C-484 de 2020 con efectos inmediatos, afectando la situación del contribuyente que no estaba consolidada14, puesto que la liquidación oficial solo adquirió firmeza hasta el 04 de julio de 2021 y contra esta se interpuso el recurso de reposición en sede administrativa.

Reiteró en que los actos demandados se expidieron con posterioridad a la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y se configuró el decaimiento de la liquidación oficial, por la desaparición de los fundamentos de derecho que sirvieron de sustento para su expedición. Rechazó el restablecimiento del derecho declarado en la sentencia de primera instancia, ya que no está acorde con la pretensión solicitada, incurriendo en un fallo ultra y extra petita por ordenar la reliquidación de la contribución con base en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, cuando la empresa pretendió fue la nulidad de los actos, la declaratoria de que no está obligada al pago de la contribución y la devolución de la suma pagada por $363.986.320.

De igual forma, la sentencia no se pronunció sobre las pretensiones subsidiarias relacionadas con la inclusión en la base gravable de las cuentas de «gastos diversos» y «otros ingresos» que la ampliaron de forma discrecional para el año 2020. Finalmente, insistió en la condena en costas y agencias en derecho a cargo de la CREG puesto que la actuación judicial se dio mediante apoderamiento y prosperaron las pretensiones de la demanda con una parte vencida en el proceso.

La CREG15 apeló la sentencia por considerar que la decisión de inaplicar la Resolución CREG 235 de 23 de diciembre de 2020 fue excesiva y no correspondía con la discusión jurídica planteada en los cargos de nulidad de la demanda. Por lo tanto, como este acto general no fue atacado por la demandante, conservó su fuerza ejecutoria y presunción de legalidad. 12 Sentencia del 16 de marzo de 2023 (exp. 25531, MP.

Milton Chaves García). 13 Samai Tribunal índice 46, folios 1 a 13. 14 Respecto del concepto de una situación jurídica consolidada reiteró la referencia a la sentencia de unificación de la Corte Constitucional, SU-11 de 2020. 15 Samai Tribunal índice 47, folios 1 a 18. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00602-01 (28824) Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La sentencia apelada fue incoherente al desestimar las excepciones propuestas, ya que anuló un acto administrativo general en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se analiza la legalidad de actos particulares que determinaron la contribución especial por el año 2020.

Asimismo, desatiende la fijación del litigio y con él se vulnera el debido proceso, dictando una decisión incongruente con lo pedido y probado. Sostuvo que la discusión planteada por las partes sobre la situación jurídica consolidada presentada para el año 2020 y la debida liquidación de la contribución especial, no fue resuelta por el Tribunal, motivo por el cual reiteró que la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 fue declarada cuando ya se había causado la contribución especial para el año 2020 a cargo de la demandante.

La CREG no vulneró el principio de igualdad y equidad tributaria toda vez que la liquidación fue establecida con un esquema de cálculo definido en la ley y la contribución se causó y consolidó en vigencia de esa norma. Pronunciamientos finales La CREG16 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación relacionados con la indebida inaplicación de la Resolución 235 de 2020 que realizó el Tribunal y la consecuente anulación de los actos particulares demandados, en la medida que fueron decisiones efectuadas por fuera de las pretensiones solicitadas.

Indicó que solo en este punto comparte los argumentos del recurso de apelación de la parte demandante, ya que el juez de primera instancia dirigió el proceso bajo una estructura jurídica diferente a la planteada por las partes. Advirtió que mediante la sentencia C-484 de 2020, la Corte determinó que los efectos de la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2020 eran inmediatos y hacia futuro, constituyendo una situación jurídica consolidada para ese año. Además, reiteró que la entidad liquidó la contribución con base en la información que fue suministrada por la empresa al SUI administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Y, por último, afirmó que no procede la imposición de costas porque no están acreditadas dentro del proceso. La parte demandante17, ratificó los fundamentos fácticos y jurídicos del recurso de apelación presentado. Afirmó que el proceso se guía bajo el principio de justicia rogada y congruencia, los cuales fueron desconocidos por el Tribunal al realizar un análisis desbordado de lo pretendido.

Insistió en la nulidad de los actos demandados porque se fundamentaron en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 que fue declarado inexequible, y cuyos efectos afectaron la situación del contribuyente que no estaba consolidada. De igual forma, expuso que operó el decaimiento de la liquidación oficial dada la desaparición de los fundamentos de derecho que sirvieron para su expedición. Y, reiteró las pretensiones subsidiarias de nulidad parcial de los actos toda vez que se incluyó en la base gravable rubros indebidos como «gastos diversos» y «otros ingresos».

El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa  16 Samai CE índice 12, folios 1 a 12. 17 Samai CE índice 13, folios 1 a 8. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00602-01 (28824) Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Previamente a resolver el litigio planteado en esta instancia judicial, la Sala advierte que al encontrarse desintegrado el quorum decisorio, en diligencia de sorteo del 03 de octubre de 2024, se nombró como conjuez al Doctor Humberto Aníbal Restrepo Vélez para dirimir el asunto y proferir sentencia18.

El magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar impedido para conocer del presente proceso de acuerdo con la causal de impedimento contenida en el numeral 2° del artículo 141 del Código General del Proceso (CGP)19. Mediante auto del 20 de marzo de 202520, se declaró fundado el impedimento en la medida que el magistrado conoció del proceso en primera instancia, motivo por el cual, se le separó del conocimiento del presente proceso.

Problemas jurídicos 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos demandados atendiendo a los cargos de apelación planteados por las partes contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y no condenó en costas. En concreto corresponde determinar si (i) la sentencia vulneró el principio de congruencia;

(ii) si la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 declarada por la Corte Constitucional tiene efectos sobre la legalidad de los actos acusados y si existió para el año 2020, una situación jurídica consolidada para liquidar la contribución; (iii) si procede la condena en costas de primera instancia. Solo en caso de que el estudio de los cargos anteriores permita concluir que procede confirmar la nulidad de los actos acusados, la Sala estudiará si el restablecimiento del derecho procedente consiste en ordenar la reliquidación del tributo conforme la redacción original del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, como lo ordenó el a quo, o en la devolución de lo pagado.

Análisis del caso concreto 2- Respecto de la congruencia de la sentencia, las partes alegan diferentes motivos para entender que el Tribunal incurrió en una extralimitación al momento de proferir el fallo. La parte demandante, aun cuando está de acuerdo con la nulidad de los actos, no lo está con las razones dadas por el Tribunal sobre la vulneración del principio de irretroactividad tributaria de la resolución general con base en la cual se fundamentó la liquidación de la contribución a su cargo, por ser a su juicio un asunto que no fue alegado.

Por el contrario, expuso que operó la nulidad de los actos particulares demandados al tener como fundamento el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 declarado inexequible. Además, consideró que la sentencia es incongruente ya que ordenó como restablecimiento del derecho reliquidar la contribución con base en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, lo cual no fue pretendido en la demanda.

Por su parte, la CREG afirmó que no procedía «anular» el acto administrativo general contenido en la Resolución 235 de 2020 por no estar demandado en el proceso, ni tampoco los actos particulares porque no se dieron razones suficientes de su ilegalidad. Sobre el principio de congruencia, el artículo 187 del CPACA señala que la sentencia debe ser motivada, por lo que en ella «se hará un breve resumen de la demanda 18 Samai CE índice 16, folio 1. 19 Samai CE índice 18, folio 1. 20 Samai CE índice 25, folios 1 y 2.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00602-01 (28824) Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, y citando los textos legales que se apliquen».

En virtud de los artículos 280 y 281 del Código General del Proceso, el principio de congruencia es una garantía al debido proceso de las partes, puesto que el contenido de las providencias está limitado a las pretensiones de la demanda, los cargos de ilegalidad que se plantean y a los argumentos de oposición, con el fin de que exista una identidad y correspondencia entre lo resuelto y los hechos que se plantean en el litigio.

Así, el juicio de legalidad que realice el juez debe estar en concordancia con lo pretendido y lo probado. Por lo anterior, la sentencia está guiada por una armonía entre la parte motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna), y entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa)21.

La Sala ha establecido que esta congruencia busca la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto sometido a la consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa22. Este principio garantiza que el juez de la causa solo limite su análisis a lo discutido por las partes, sin que pueda proferir fallos extra, ultra o citra petita, pues la decisión debe estar sustentada en los hechos y pretensiones alegados en la demanda, así como en los medios exceptivos propuestos por la parte demandada, o en aquellos puntos que se acrediten en el transcurso del trámite judicial.

De esa forma, se garantiza el derecho de defensa y contradicción de los extremos de la litis, que tienen conocimiento claro y preciso de la controversia jurídica23. 2.1- En el caso concreto, el Tribunal en el estudio de legalidad de los actos particulares decidió inaplicar por inconstitucional la Resolución general 235 de 2020, por ser contraria a los artículos 338 y 363 de la Constitución Política24.

Por ende, es errado afirmar que se declaró la nulidad del acto general en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida que el Tribunal aplicó fue la excepción por inconstitucionalidad para el caso específico, la cual se debe analizar cuando se encuentre acreditada y haya sido puesto de presente por la parte actora alguna vulneración de las disposiciones constitucionales. 2.2- Como argumento adicional de la alegada incongruencia, la parte demandante indicó que la nulidad de los actos no corresponde con los argumentos presentados en la demanda, los cuales estaban dirigidos a la falsa motivación por estar justificados en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

Sin embargo, se constata que la parte demandante también argumentó como cargo de nulidad en la demanda que la contribución «[…] al tratarse de un tributo de periodo sólo puede tener efectos a partir del año 2020, en virtud del inciso final del artículo 338 de la Constitución25, esto significa que el sujeto activo de la contribución, esto es, la CREG no podía liquidar la contribución en 2020 con fundamento en la Ley 1955 de 2019, pues ésta tenía como base la información financiera de CENS del año 2019 y, de acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado, este tributo se causó a 31 de diciembre de 2019, de allí que la aplicación del artículo 19 (sic) de la Ley 1955 claramente vulneró lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución»26, lo cual es una alusión directa al principio de irretroactividad tributaria, en el cual se fundó el Tribunal para decidir sobre la excepción de inconstitucionalidad. 21 Sentencia del 14 de noviembre de 2019, (exp. 21084, MP.

Stella Jeannette Carvajal Basto). 22 Sentencia del 01 de agosto de 2019, (exp. 24074, MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez) y sentencia del 26 de julio de 2012, (exp. 2008-00228, MP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez). 23 Sentencia del 03 de abril de 2025, (exp. 29303, MP. Milton Chaves García). 24 Citó la sentencia del 16 de marzo de 2023 (exp. 25531, MP.

Milton Chaves García). En similar sentido sobre la vulneración del principio de irretroactividad, sentencia del 26 de junio de 2024 (exp. 27733, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto). 25 El inciso final del artículo 338 de la Constitución Política señala: «Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo». 26 Samai Tribunal, índice 2, página 34 del escrito de demanda.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00602-01 (28824) Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Lo expuesto demuestra que los argumentos de incongruencia relacionados con la inaplicación de la resolución general y la fundamentación para declarar la nulidad de los actos particulares fueron expuestos por las partes y no exceden las facultades del juez en su análisis constitucional de las normas. 2.3- No obstante, es relevante indicar que la parte demandante también alegó que la sentencia fue extra y ultra petita en relación con la determinación del restablecimiento del derecho porque el Tribunal ordenó reliquidar la contribución especial del año 2020 con base en lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994.

Al respecto, esta Sala considera que analizada la congruencia externa de la sentencia, sí se incurrió en una falta de correspondencia entre lo pedido y lo declarado en el fallo como restablecimiento del derecho, toda vez que la pretensión principal expuesta por la demandante fue la nulidad de los actos demandados y la consecuente declaración de no estar obligada al pago de la contribución, con la orden de devolución de lo pagado por valor de $363.986.320.

Por ello, una vez se estudien los demás cargos de apelación se procederá a determinar el restablecimiento del derecho pertinente. 3- Respecto de los efectos de las sentencias C-464 y C-484 de 2020, que declararon inexequible el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y el concepto de situación jurídica consolidada, esta Sección tiene definido un criterio de decisión, que se reiterará en el presente asunto27.

El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 estableció la contribución especial a cargo de las empresas prestadoras de servicios públicos sometidas a regulación, vigilancia y control de cada comisión o superintendencia con el fin de recuperar los costos del servicio que presta la entidad. Asimismo, determinó que la base gravable de dicha contribución está constituida por los gastos de funcionamiento asociados al servicio regulado, y en caso de existir un faltante presupuestal, pueden incluirse los gastos operativos en la proporción necesaria para cubrirlo.

La norma referida fue modificada por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, el cual dispuso que la base gravable de la contribución especial se podía determinar con base en los costos y gastos totales depurados del año inmediatamente anterior a la fecha de liquidación. Sin embargo, esta modificación fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en las sentencias C-464 del 28 de octubre de 2020 y C-484 del 19 de noviembre de 2020.

Los efectos en el tiempo de dichas providencias fueron abordados por la Sala en el fallo del 26 de mayo de 202228, advirtiendo que la sentencia C-464 de 2020 declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos y hacia el futuro de la expresión contenida en el artículo señalado, «y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios», porque desconoce el principio de legalidad tributaria, al existir indeterminación de los sujetos pasivos de la contribución especial y, la inconstitucionalidad de los demás incisos de dicho artículo con efectos diferidos a partir del 01 de enero de 2023.

En relación con la sentencia C-484 de 202029, la Sección destacó que la Corte Constitucional moduló los efectos en el tiempo de la declaratoria de inexequibilidad, en el sentido de establecer que los tributos causados en el año 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas y que los efectos del fallo se producirían a partir del año 2021. 27 Sentencia del 26 de mayo de 2022 (exp. 25441, MP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello), reiterada en las sentencias del 23 de noviembre de 2023, (exps. 25615 y 25531, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto y MP. Milton Chaves García). 28 Sentencia del 26 de mayo de 2022, (exp 25441. MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello). 29 Corte Constitucional, sentencia C-484 del 19 de noviembre de 2020. MP.

Alejandro Linares Cantillo. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00602-01 (28824) Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De acuerdo con el criterio de esta Corporación30, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 tuvo efectos jurídicos desde su publicación31 hasta la declaratoria de inexequibilidad con efectos a partir del año 2021, lapso durante el cual se expidió la Resolución 235 del 23 de diciembre de 2020, acto general con base en el que la CREG fijó la contribución para CENS S.A. E.S.P., mediante la Liquidación Oficial CS-2021-006829 del 04 de enero de 2021, y su confirmatoria la Resolución 486 del 01 de julio de 2021.

Por lo anterior, los actos administrativos particulares no decayeron dado que para el año 2020 dicha norma era plenamente aplicable. En ese orden de ideas, no le asiste razón a la demandante al cuestionar que la anulación de los actos debía provenir de los efectos de las sentencias C-464 y C- 484 de 2020, que declararon inexequible el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, pues como señaló la Corte Constitucional, para el año 2020 dicha norma era aplicable32.

Ahora bien, pese a que la sentencia C-484 de 2020 señaló que los tributos causados en la anualidad 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas, es criterio de la Sala33 que, respecto de los actos administrativos expedidos con ocasión del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, esta no ha operado, pues el debate en sede administrativa y judicial sobre su legalidad está en curso.

Por ende, se concluye que en el presente caso no existe una situación jurídica consolidada, porque la liquidación oficial de la contribución especial a cargo de la demandante para el año 2020 como su resolución confirmatoria, son objeto de discusión en sede judicial. En consecuencia, no prosperan los cargos de apelación. 4- Con relación a lo discutido por la CREG sobre la indebida fundamentación de la sentencia al declarar la nulidad de los actos demandados, se advierte que, en casos análogos, se ha señalado que la inaplicación por inconstitucionalidad de la resolución general en la que se sustentan los actos particulares tiene como consecuencia la desaparición de sus fundamentos jurídicos, lo cual deviene en su nulidad34.

A su vez, ha sido criterio reiterado que, si bien para el periodo gravable 2020 era admisible la aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 porque la Corte Constitucional omitió analizar el alcance del principio de irretroactividad tributaria respecto de la contribución especial, también es cierto que las disposiciones que establecen o modifican los elementos esenciales del tributo no se pueden aplicar de manera retroactiva, en la medida que los elementos constitutivos de la obligación tributaria, como son el sujeto activo y pasivo, el hecho generador y la base gravable deben ser preexistentes al nacimiento de la obligación35.

Consta en el expediente que la liquidación oficial estableció el valor de la contribución a cargo de la demandante por el año 2020 de acuerdo con la Resolución CREG 235 de 2020, por ello su motivación se ve afectada al ser procedente la inaplicación por inconstitucional del acto que dio sustento a la liquidación. Se reitera que el principio de irretroactividad se ve vulnerado ya que la 30 Sentencias del 16 de marzo de 2023 y del 16 de mayo de 2024 (exps. 25531 y 28288, MP.

Milton Chaves García). En similar sentido, sentencias del 16 de marzo de 2023, del 9 de mayo de 2024 y del 20 de junio de 2024 (exps. 25615, 28271 y 28349, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto). 31 Publicación en el diario oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019. 32 Ello, sin perjuicio del análisis posterior respecto de la irretroactividad tributaria, aspecto que no fue analizado por la Corte Constitucional y que fue decantado por esta Corporación. 33 Sentencia del 26 de mayo de 2022, (exp. 25441, MP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello); sentencia del 16 de mayo de 2024, (exp. 28288, MP. Milton Chaves García) y sentencias del 9 de mayo de 2024 y del 20 de junio de 2024 (exps. 28271 y 28349, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto). 34 Sentencia del 01 de agosto de 2024, (exp. 28346, MP. Wilson Ramos Girón) y sentencia del 02 de mayo de 2024, (exp. 28345, MP.

Stella Jeannette Carvajal Basto). 35 Sentencias del 07 de marzo y 01 de agosto de 2024 (exps. 25666, 28518, MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello); del 27 de junio de 2019 y 29 de abril de 2020, (exp. 22421 y 24572, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez); y del 16 de marzo de 2023, y 16 de mayo de 2024 (exp. 25531 y 28288, MP. Milton Chaves García).

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00602-01 (28824) Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 base gravable de la contribución especial del año 2020 está determinada con fundamento en los costos y gastos del año anterior a su liquidación, esto es, año 2019, mismo en que entró en vigencia la Ley 1955 de 2019.

En el presente asunto, como (i) la situación jurídica no está consolidada porque la liquidación oficial fue objeto de discusión en sede administrativa mediante el recurso de reposición y en sede judicial con la presente demanda, y (ii) se inaplicó por inconstitucional la Resolución general 235 de 2020, se concluye que los actos particulares que liquidaron la contribución especial a cargo de la demandante por el año 2020, son nulos, por tener su fundamento jurídico en una norma que vulneró el principio de irretroactividad. 5- Por último, corresponde pronunciarse sobre el restablecimiento del derecho decretado por el Tribunal, el cual fue cuestionado por la parte demandante por no estar acorde con las pretensiones.

La pretensión principal de la demanda fue declarar que la empresa no tiene la obligación de pagar la contribución especial del año 2020 y ordenar el reintegro de la suma pagada por valor de $363.986.320. Como pretensión subsidiaria a la principal, solicitó que se reliquidara la obligación excluyendo de la base gravable las cuentas de «gastos diversos» y «otros ingresos» y la devolución del mayor valor pagado por la suma de $26.523.646.

La Sala observa que, ante la nulidad de actos demandados por vulnerar el principio de irretroactividad, es procedente reconocer las pretensiones principales invocadas en la demanda, declarando que la empresa no está obligada al pago de la contribución especial del año 2020 y ordenar la devolución de $363.986.320, según los comprobantes de pago que obran en el expediente36 y la aceptación de ambas partes sobre este hecho37.

Por consiguiente, la Sala se releva de realizar pronunciamiento alguno sobre las pretensiones subsidiarias y los argumentos planteados al respecto. Conclusión Por lo razonado en precedencia, se concluye que no se configuró una situación jurídica consolidada en materia tributaria porque la parte interesada cuestionó la legalidad de los actos demandados en sede administrativa y judicial.

Por ello, la inaplicación de la Resolución general 235 de 2020 por vulnerar el principio de irretroactividad, supone la nulidad de los actos particulares demandados en el presente caso, con base en los cuales la CREG determinó a Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. la contribución especial por el año 2020. Como consecuencia, es adecuado acceder a la pretensión principal solicitada en la demanda y ordenar la devolución de lo pagado por dicha obligación. De acuerdo con lo anterior, se modificará el ordinal tercero de la sentencia apelada, para declarar a título de restablecimiento del derecho que la empresa no está obligada al pago de la contribución especial del año 2020, y ordenar la devolución de lo pagado por este concepto por la suma de $363.986.320, en los términos del artículo 187 del CPACA, junto con los intereses moratorios, de conformidad con lo previsto en los artículos 192 y 195 del CPACA.

Costas 36 Samai CE índice 2, archivo de pruebas. 37 La parte demandante afirma que realizó el pago de la contribución especial del año 2020 en el hecho décimo tercero de la demanda, lo cual fue aceptado como cierto por la CREG en la contestación en los siguientes términos: “Es cierto. Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. - CENS pagó el valor de la contribución especial de la vigencia 2020 que le fue liquidado por parte de la CREG, el cual asciende a la suma de $369.986.320 (sic).” Radicado: 25000-23-37-000-2021-00602-01 (28824) Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 6- Acorde con el criterio de esta Sección, por no estar probadas en el expediente no se condenará en costas en ninguna de las instancias, conforme lo establece el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Modificar el ordinal tercero de la sentencia apelada, y en su lugar: 2. Declarar a título de restablecimiento del derecho que Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. no está obligada al pago de la contribución especial del año 2020 liquidada a su cargo por la CREG, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. Por consiguiente, ordenar a la CREG devolver a la sociedad demandante la suma pagada por $363.986.320 en los términos del artículo 187 del CPACA, junto con los intereses moratorios, de conformidad con lo previsto en los artículos 192 y 195 del CPACA. 3.

En lo demás, confirmar la sentencia apelada. 4. Sin condena en costas en ambas instancias. 5. Reconocer personería al abogado Jesús David Esquivel Navarro en calidad de apoderado de la parte demandada según poder que obra en el expediente38. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclara voto (Firmado electrónicamente) HUMBERTO ANÍBAL RESTREPO VÉLEZ Conjuez La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 38 Samai Tribunal índice 47, folios 1 a 4.