Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandado: Jorge Pico Enciso Tema: Causal de revisión literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Sentencia de única instancia _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por Colpensiones contra la sentencia proferida el 27 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión2, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Jorge Pico Enciso contra Colpensiones. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, Colpensiones solicitó que se infirmara la sentencia proferida el 27 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, a través de la cual se accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda presentada por Jorge Pico Enciso contra Colpensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-23-33-000-2015-00102-00, encaminadas a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. 2.

Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) la revocatoria de la sentencia dictada el 27 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de 1 En lo que sigue Colpensiones. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado: 15001-23-33-000-2015-00102-00; demandante: Jorge Pico Enciso, demandado: Colpensiones. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones Decisión; ii) la declaratoria de que el demandado no tenía derecho a que la pensión de jubilación fuera reliquidada con la inclusión de la totalidad de los emolumentos salariales percibos en el último año de servicio; iii) la orden de reliquidación de la prestación con fundamento en lo previsto en los artículos 36 o 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda; y iv) el reintegro de las sumas de dinero pagadas como consecuencia de la reliquidación, debidamente indexadas. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Mediante la Resolución 2198 del 13 de mayo de 2005, el Instituto de Seguro Social3, hoy Colpensiones, le reconoció a Jorge Pico Enciso la pensión de jubilación en cuantía equivalente a $1.486.185, a partir del 30 de septiembre de 2004. 3.2. A través de la Resolución GNR 304742 del 15 de noviembre de 2013, Colpensiones le negó la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de factores de salario percibidos durante el último año de servicio, acto administrativo que fue confirmado por la entidad mediante la Resolución VPB 11697 del 21 de julio de 2014 al resolver un recurso de apelación interpuesto en su contra. 3.3.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, Jorge Pico Enciso presentó demanda contra Colpensiones con el fin de que i) se declarara la nulidad parcial de la Resolución 2198 del 13 de mayo de 2005 y, total, de las resoluciones GNR 304742 del 15 de noviembre de 2013 y VPB 11697 del 21 de julio de 2014 y en consecuencia se ordenara la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales que percibió en el último año de labor; y ii) se ordenara la indexación de la primera mesada pensional.

Este asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, el que por medio de la sentencia del 27 de abril de 2016 accedió parcialmente a las pretensiones, pues asintió lo primero y negó lo segundo. 3.4. Contra la anterior providencia las partes no interpusieron recurso de apelación. 3.5. En cumplimiento de lo resuelto por el juez de instancia, Colpensiones expidió las Resolución «GNR 150331» del 6 de enero de 2017, que reliquidó la pensión otorgada a favor de Jorge Pico Enciso y en consecuencia se aumentó la cuantía de la 3 En lo sucesivo ISS. 4 En lo que sigue CPACA. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones prestación a la suma de $3.085.879, efectiva a partir del 1º de febrero de 2009. 3.6.

A través de la Resolución SUB 120491 del 7 de mayo de 2018, Colpensiones nuevamente reliquidó la prestación. El valor de la mesada resultó en $3.164.077, desde el 1° de febrero de 2009. 1.1.3. Sentencia objeto de revisión 4. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, en la sentencia dictada el 27 de abril de 2016 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para cual resolvió: «PRIMERO. DECLARAR probada la excepción de prescripción de las diferencias en las mesadas pensionales anteriores al 1° de febrero de 2009, propuesta por la entidad demandada.

SEGUNDO. DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución 2198 del 13 de mayo de 2005, por la cual se reconoce una pensión de jubilación al señor Jorge Pico Enciso, identificado con C.C No. 4.102.593 de Chita.

TERCERO. DECLARAR la nulidad de las Resoluciones GNR 304742 del 15 de noviembre de 2013 y VPB 11697 del 21 de julio de 2014 expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, mediante la cual se negó la reliquidación de la pensión de jubilación.

CUARTO. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones a reliquidar y pagar al señor Jorge Pico Enciso, Identificado con C.C No, 4.102.595 de Chita las diferencias de las mesadas pensionales ya reconocidas incluyendo en la base de liquidación, los siguientes factores: asignación básica, bonificación, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, devengados durante el año inmediatamente anterior al retiro definitivo del servicio, esto es, entre el 23 de abril de 2002 al 23 de abril de 2003.

El reconocimiento se hará efectivo a partir del 1° de febrero de 2009. De la condena y sobre los factores a tener en cuenta para el reconocimiento de la liquidación de la pensión de jubilación reconocida al Jorge Pico Enciso, - Colpensiones deberá realizar los descuentos que no se hubieran efectuado al Sistema General de Salud y Pensiones, durante los últimos cinco (5) años de su vida laboral, por prescripción extintiva en el porcentaje que correspondía al entonces empleado mes a mes y trasladarlos a la entidad a cargo de la pensión debidamente Indexados conforme al IPC (…)

SÉPTIMO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda» (sic). 4 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones 5. Para tal efecto, se pronunció en estos términos5: 5.1. Jorge Pico Enciso era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia podía acceder al beneficio pensional de conformidad con los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985, esto es con el 75% del salario promedio que sirvió de base para calcular los aportes durante el último año de servicio. 5.2.

Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, en especial la sentencia proferida el 4 de agosto de 20106, a los beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993 se les debía aplicar íntegramente el régimen pensional anterior (Ley 33 de 1985), es decir, no solo lo relacionado con la edad, tiempo de servicio o de cotizaciones (20 años) y monto de la pensión (75%), sino también todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio como retribución por el trabajo, pues la referencia que a ello hace la norma es enunciativa y no taxativa. 5.3.

El año inmediatamente anterior al retiro definitivo del servicio los factores devengados por Jorge Pico Enciso fueron los siguientes: i) asignación básica; ii) bonificación; iii) prima de servicios; iv) prima de vacaciones; y v) prima de navidad. Por tanto, tenía derecho a que su pensión le fuera reliquidada con la inclusión de los anteriores emolumentos y por dicho periodo. 5.4.

Era improcedente el reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional, puesto que no fue objeto de debate en la actuación administrativa. 1.2. La causal de revisión invocada 6. La entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos7: 6.1.

La decisión objeto de revisión excedió lo debido de acuerdo con la ley, por cuanto desconoció el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que determinó que la pensión de los beneficiarios del régimen de transición se liquida conforme con las reglas previstas en los artículos 36 o 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, y con la inclusión de los factores objeto de cotización, pero que se conservarían los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto del régimen 5 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «17_ED_SENTENCIA1INST(.PDF) NroActua 2». 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, expediente 25000-23-25- 000-2006-07509-01.

MP Víctor Hernando Alvarado Ardila. 7 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL» documento «3_ED_ACCIONDEREVISION_4(.PDF) NroActua 2». 5 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones anterior. No obstante, la prestación reconocida a Jorge Pico Enciso se reliquidó en consideración a todos los emolumentos de salario devengados en el último año de servicio. 6.2.

Así las cosas, al estar cobijado por el régimen de transición, tenía derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto previstas por la Ley 33 de 1985, salvo en lo que tiene que ver con el IBL, el cual se encuentra regulado en el artículo 36 o 21 de la Ley 100 de 1993. 6.3. La sostenibilidad financiera del sistema se vio gravemente afectada, toda vez que se aumentó la mesada pensional de Jorge Pico Enciso en un 61% sin que existiera justificación legal o jurisprudencial para ello. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión 7. Jorge Pico Enciso se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación8: 7.1. La sentencia que se pretende infirmar fue proferida de conformidad con las normas y la jurisprudencia vigente para el momento en que se dictó (sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado), por tanto, no había lugar a considerar que el derecho se obtuvo con abuso del derecho como lo pretendió hacer ver Colpensiones. 7.2.

Aunado a ello, a la entidad de previsión social en todo momento se le respetó el debido proceso y sobre los factores que se ordenaron incluir producto de la reliquidación se realizaron los descuentos correspondientes con destino al Sistema de Seguridad Social. 1.4. Concepto del Ministerio Público 8. El procurador delegado ante el Consejo de Estado solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto, toda vez que la sentencia que se pretende infirmar se fundamentó en la jurisprudencia vigente para el momento en que se profirió, esto es la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, según la cual en la base de liquidación de las pensiones se debía incluir la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio9. 8 Samai, índice 24, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «39_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 24». 9 Samai, índice 22, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «MemorialWebFLF_37CONCEPTO_202239523832021REVISIONCOLPENSIONESVSJORGEPICO 7DEOCTUBREDE2022(.pdf) NroActua 22». 6 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones 2.

Consideraciones 2.1. Competencia 9. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA10. 10. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201911, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.

Oportunidad 11. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 12. En el sub judice la sentencia objeto de revisión quedó ejecutoriada el 13 de mayo de 201612, por tanto, el término para interponer oportunamente la acción de revisión empezó a correr desde el 14 de mayo de 2016 hasta el 15 de marzo de 2020, ya que hubo una suspensión de términos judiciales desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020 a causa de la pandemia Covid-19.

Una vez transcurrido ese tiempo se reanudaron dichos términos, esto es, desde el 1° de julio de 2020 y feneció el 14 de agosto de 2021; y la demanda de revisión fue incoada el 3 de agosto de 2021. 13. Así entonces, el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto dentro del término legal. 2.3. El problema jurídico 10 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003» (se resalta). 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 12 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL» documento «9_ED_EJECUTORIA(.PDF) NroActua 2». 7 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones 14.

Se circunscribe a establecer ¿si la cuantía del derecho reconocido a Jorge Pico Enciso excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, y por lo tanto se configuraron los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4.

Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 15. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2013 de la Ley 797 de 200314 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 16.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 17. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las 13 «Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 14 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 8 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen15. 18.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes16: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin 15 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 16 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 19.

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»17. 20. En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación18 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.

Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 21.

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»19. 2.4.2. En torno al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen previsto en la Ley 33 de 1985 22.

La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201820, fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 17 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 18 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 20 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones 23.

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma». 24.

En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «[t]ales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».

Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables(…)». 25.

Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme con las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente 11 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(…)». 26. La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 27.

De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 28.

Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 29.

Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio21 en la resolución de «(…) todos los casos pendientes de solución tanto en 21 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa 12 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.5.

Caso concreto 30. En torno a la causal de revisión del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 201022 según la cual, la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé». 31.

Al respecto, el ente de previsión recurrente sostiene que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado. 32.

Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia dictada por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá el 27 de abril de 2016 no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso-administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. 33.

Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 4 de agosto de 2010 que señaló que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho», en especial, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial.

Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 13 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época. 34.

En efecto, el criterio del Consejo de Estado únicamente se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida (27 de abril de 2016), la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma. 35.

Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, ordenó que la pensión de jubilación de Jorge Pico Enciso se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores: i) asignación básica; ii) bonificación; iii) prima de servicios; iv) prima de vacaciones; y v) prima de navidad. En relación con lo anterior, se advierte que el Tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo particular dispuso: «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

(…) Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.

Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando» (Se resalta). 14 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones 36. En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente obra la certificación de factores salariales expedida el 31 de enero de 200823 por el coordinador de la Unidad de Talento Humano y el profesional de Tesorería del Hospital San Rafael de Tunja, según la cual Jorge Pico Enciso devengó en el último año de servicio los siguientes factores: i) asignación básica; ii) bonificación; iii) prima de servicios; iv) prima de vacaciones; y v) prima de navidad. 37.

Así entonces, contrario a lo alegado por la recurrente, el juez de conocimiento aplicó el criterio jurisprudencial adecuado y desarrollado por el Consejo de Estado, máximo órgano de lo contencioso-administrativo, luego de considerar la obligatoriedad del precedente vertical y la sujeción al superior funcional, preceptos allí contenidos que se acompasaban en mayor medida con los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formas, inescindibilidad normativa y favorabilidad en materia de derechos laborales.

Por lo tanto, no se advierte una actuación caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada. 38. Ahora bien, la sala encuentra acreditado que: 38.1. Jorge Pico Enciso nació el 30 de septiembre de 194924 y laboró de la siguiente manera25: Entidad Cargo Desde Hasta Secretaría de Educación y Cultura de Arauca Docente 01-01-1972 19-01-1978 Contraloría General de la República Revisor delegado niveles técnico y ejecutivo 22-10-1986 31-08-1992 Instituto de Tránsito de Boyacá Asistente 02-03-1994 01-02-1995 ESE Hospital San Rafael de Tunja Jefe, código 115, Oficina Control Interno 01-02-1995 22-04-2003 23 Samai, índice 42, actuación «RECIBE MEMORIALES POR CORRESPONDENCIA», documento «59RECIBEMEMORIAL_CUADERNO Y CDS_EXPEDIENTEENCALIDADDEPRESTAMO15001233300020150010200PDF(.pdf) NroActua 42», folios 51 y 53. 24 Ibidem, documento «60RECIBEMEMORIAL_CUADERNO Y CDS_CDSRAR(.rar) NroActua 42», archivo «60_RECIBEMEMORIAL_CUADERNOY_CDSRAR_20240219090253.rar», carpeta «CD3», subcarpeta «CC-4102593», archivo «00086352000000004102593000601A.TIF». 25 Ibidem, documento «60RECIBEMEMORIAL_CUADERNO Y CDS_CDSRAR(.rar) NroActua 42», archivo «60_RECIBEMEMORIAL_CUADERNOY_CDSRAR_20240219090253.rar», carpeta «CD3», subcarpeta «CC-4102593», archivos «00086352000000004102593000801A.TIF», archivo «00086352000000004102593001001A.TIF», archivo «000863520000000041025930001201A.TIF» y archivo «00086352000000004102593000601A.TIF». 15 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones 38.2.

Mediante la Resolución 2198 del 13 de mayo de 200526, el extinto ISS le reconoció a Jorge Pico Enciso la pensión de jubilación en cuantía equivalente a $1.486.185, a partir del 30 de septiembre de 2004. La liquidación de la prestación se efectuó de conformidad con lo previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, y con la inclusión de los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994. 38.3.

A través de la Resolución GNR 304742 del 15 de noviembre de 201327, Colpensiones le negó la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de factores de salario percibidos durante el último año de servicio, acto administrativo que fue confirmado por la entidad mediante la Resolución VPB 11697 del 21 de julio de 201428 al resolver un recurso de apelación interpuesto en su contra. 38.4.

Por medio de la Resolución GNR 3850 del 6 de enero de 201729, proferida por Colpensiones en cumplimiento del fallo objeto de revisión, se reliquidó la pensión concedida a favor de Jorge Pico Enciso y en consecuencia se aumentó la cuantía de la prestación a la suma de $3.085.879, efectiva a partir del 1º de febrero de 2009. 38.5. Mediante la Resolución SUB 120491 del 7 de mayo de 201830 Colpensiones nuevamente reliquidó la prestación. El valor de la mesada resultó en $3.164.077, desde el 1° de febrero de 2009. 38.6.

En los actos administrativos que dieron cumplimiento a la sentencia se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado. 38.7. Adicionalmente, se encuentra acreditado que laboró al servicio de diferentes entidades públicas por más de 20 años, la última la ESE Hospital San Rafael de Tunja, en donde laboró entre el 1° de febrero de 1995 y el 22 de abril de 2003 y ocupó el cargo el de jefe, código 115, de la Oficina de Control Interno. 39.

Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal 26 Ibidem, documento «59RECIBEMEMORIAL_CUADERNO Y CDS_EXPEDIENTEENCALIDADDEPRESTAMO15001233300020150010200PDF(.pdf) NroActua 42», folios 17, 18 y 20. 27 Samai, índice 2, actuación EXPEDIENTE DIGITAL, documento «12_ED_RESOLUCION1(.PDF) NroActua 2». 28 Ibidem, documento «13_ED_RESOLUCION2(.PDF) NroActua 2». 29 Ibidem, documento «14_ED_RESOLUCION3(.PDF) NroActua 2». 30 Ibidem, documento «16_ED_RESOLUCION5(.PDF) NroActua 2». 16 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, sobre la pensión de jubilación reconocida a Jorge Pico Enciso, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral. 40.

En consecuencia, la liquidación de la pensión de Jorge Pico Enciso, no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que nació el 30 de septiembre de 1949, por lo que a la fecha de entrada en vigencia de esta ley tenía más de 40 años de edad; ii) completó más de 20 años de servicio; y iii) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. 41.

Finalmente, valga resaltar que en la sentencia del 28 de agosto de 201831 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «(n)o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada». 42.

Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 27 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003 y por lo tanto se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por Colpensiones. 2.6.

Costas 43. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto y porque no se advierte que el recurso se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal. 3. Conclusión 44. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de la causal invocada, esto es, la señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 17 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00494-00 (2383-2021) Demandante: Colpensiones En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que Colpensiones presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo Boyacá, Sala Segunda de Decisión, el 27 de abril de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. No condenar en costas.

Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM